| Macdonell c. Québec (Commission d'accès à l'information), 2002 CSC 71 (1 novembre 2002)

Macdonell c. Québec (Commission d’accès à l’information), [2002] 3 R.C.S. 661, 2002 CSC 71

Roderick Macdonell Appelant

c.

Procureur général du Québec et Assemblée nationale Intimés

et

Commission d’accès à l’information, Paul‑André Comeau, Cour du Québec et l’honorable Jean Longtin Mis en cause

Répertorié : Macdonell c. Québec (Commission d’accès à l’information)

Référence neutre : 2002 CSC 71.

No du greffe : 28092.

2002 : 22 janvier; 2002 : 1er novembre.

Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.

en appel de la cour d’appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [2000] R.J.Q. 1674, [2000] C.A.I. 467, [2000] J.Q. no 1764 (QL), qui a infirmé une décision de la Cour supérieure, [1997] R.J.Q. 132. Pourvoi rejeté, les juges Major, Bastarache, Binnie et LeBel sont dissidents.

Mark Bantey, pour l’appelant.

Claude Bouchard et René Chrétien, pour les intimés.

Le jugement du juge en chef McLachlin et des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Iacobucci et Arbour a été rendu par

Le juge Gonthier —

I. Introduction

1 Le présent litige porte principalement sur le privilège accordé aux membres de l’Assemblée nationale de ne pas divulguer certains documents en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A-2.1 (« Loi sur l’accès »). Plus précisément, il nous faut déterminer si la décision du Commissaire voulant que les documents faisant état des dépenses d’un membre de l’Assemblée nationale sont des documents produits pour le compte de ce membre au sens de l’art. 34 de la Loi sur l’accès est raisonnable. De même, la Cour doit décider du caractère raisonnable de la décision du Commissaire selon laquelle les renseignements contenus dans les documents demandés comprennent des renseignements nominatifs à exclure de la divulgation.

2 Je m’en remets à l’exposé que font mes collègues des faits du présent pourvoi et des décisions rendues sauf toutefois l’attribution au Commissaire, Paul-André Comeau, de l’affirmation qu’il suffit de constater que l’information apparaissant sur le document demandé est spécifique au député pour que l’exclusion prévue à l’art. 34 s’applique. Le Commissaire s’est plutôt demandé si le document a été produit pour le compte du député.

II. Analyse

1. La norme de contrôle applicable

3 Je partage l’approche des juges Bastarache et LeBel appliquant la norme de la « décision raisonnable » à l’égard de la décision du Commissaire portant sur l’art. 34 et l’art. 57 de la Loi sur l’accès. Ils ne se prononcent toutefois pas de manière définitive sur la norme applicable à la décision rendue sous l’art. 57. En effet, ils laissent entendre que c’est la norme de la décision correcte qui s’applique mais, considérant que la décision du Commissaire est déraisonnable, ils ne jugent pas opportun de poursuivre leur démarche. Je ne crois pas nécessaire de reprendre en entier l’analyse de mes confrères. J’ajouterai seulement quelques observations utiles pour déterminer la norme de contrôle applicable à une décision rendue en vertu de l’art. 57, et quelques commentaires sur certaines parties de leur analyse. Je reprends brièvement quelques éléments de l’approche pragmatique et fonctionnelle — la nature de la décision touchée, la présence d’une clause privative et l’expertise du tribunal — qui permettent de déterminer l’intention du législateur (U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048).

4 Je crois que mes collègues minimisent l’impact de la clause privative contenue dans la Loi sur l’accès. Ils considèrent qu’elle est une clause privative partielle puisqu’elle prévoit un appel sur une question de droit et de compétence. À mon avis, il s’agit d’une clause privative particulière adaptée à la Commission d’accès à l’information et rédigée de manière à circonscrire la portée de l’intervention des cours supérieures :

114. Aucun des recours extraordinaires prévus par les articles 834 à 850 du Code de procédure civile (chapitre C‑25) ne peut être exercé, ni aucune injonction accordée contre la Commission ou un de ses membres agissant en sa qualité officielle.

Deux juges de la Cour d’appel peuvent, sur requête, annuler sommairement tout bref délivré et toute ordonnance ou injonction prononcée à l’encontre de la présente loi relativement à un document.

122. La Commission a pour fonction d’entendre, à l’exclusion de tout autre tribunal, les demandes de révision faites en vertu de la présente loi.

La Commission exerce également les fonctions qui lui sont attribuées par la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (chapitre P‑39.1).

146. Une décision de la Commission sur une question de fait de sa compétence est finale et sans appel.

147. Une personne directement intéressée peut interjeter appel d’une décision de la Commission devant un juge de la Cour du Québec sur toute question de droit ou de compétence.

L’appel ne peut être interjeté qu’avec la permission d’un juge de la Cour du Québec. Le juge accorde la permission s’il est d’avis qu’il s’agit d’une question qui devrait être examinée en appel.

154. La décision du juge de la Cour du Québec est sans appel. [Je souligne.]

Il est vrai que le législateur a prévu la possibilité de faire appel devant la Cour du Québec sur une question de droit et de compétence et que cette possibilité tend à indiquer qu’il s’agit d’une clause privative partielle exigeant moins de retenue, comme l’énonce notre Cour dans l’arrêt Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890, par. 17 :

Une clause privative « intégrale » ou « véritable » est celle qui déclare que les décisions du tribunal administratif sont définitives et péremptoires, qu’elles ne peuvent pas faire l’objet d’un appel et que toute forme de contrôle judiciaire est exclue dans leur cas. Voir Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316, à la p. 332, et Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, à la p. 590. [Je souligne.]

5 Toutefois, l’appel prévu dans la Loi sur l’accès se limite aux questions de droit ou de compétence et doit d’abord être autorisé par un juge de la Cour du Québec. La portée du droit d’appel est donc limitée. La décision de la Cour du Québec est la dernière étape du processus décisionnel puisqu’elle est sans appel. Le législateur a prévu un circuit fermé entre la Commission et la Cour du Québec. L’article 114 de la Loi sur l’accès exclut toute possibilité d’invoquer les art. 834 à 850 du Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C-25, prévoyant les recours extraordinaires. Quand la loi utilise des mots qui visent à limiter le contrôle, il appartient aux cours de déterminer si les mots utilisés ont un effet privatif intégral ou s’ils entraînent une norme de déférence moins élevée (voir Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), précité, par. 17; Dayco (Canada) Ltd. c. TCA‑Canada, [1993] 2 R.C.S. 230, p. 264). L’analyse de la clause privative doit se faire à la lumière de toutes les dispositions pertinentes et c’est l’ensemble de ces dispositions qui permet de trouver l’intention réelle du législateur. Il ne peut faire de doute que les dispositions sous étude, prises dans leur ensemble, démontrent l’intention du législateur de limiter l’intervention des cours supérieures. À mon avis, la présence d’une telle clause incite à faire preuve de déférence envers les décisions de la Commission.

6 Par ailleurs, contrairement à mes collègues, je ne crois pas que la décision du Commissaire en vertu de l’art. 57 est une question de droit pur. La question posée en vertu de cet article comporte des éléments de fait et de droit. Elle nécessite l’analyse des faits particuliers de l’espèce et, à cet égard, elle se rapproche d’une question de fait. Par ailleurs, le Commissaire doit interpréter la disposition, notamment son application aux députés et à leur personnel. Cet élément d’analyse comporte une question de droit. Comme le mentionnent les juges Bastarache et LeBel, une question mixte de droit et de fait invite à une certaine retenue.

7 Enfin, la Commission d’accès à l’information jouit d’une expertise relative en matière de protection de la vie privée et de promotion de l’accès aux renseignements détenus par un organisme public. Cette expertise ressort des pouvoirs confiés au Commissaire pour atteindre les objectifs de la loi et du pouvoir exclusif de la Commission d’entendre les demandes de révision faites en vertu de la Loi sur l’accès (art. 122). Les articles 124 à 133 donnent de larges pouvoirs à la Commission afin de lui permettre de mener à bien ses enquêtes. Par exemple, la Commission a le pouvoir de prescrire des conditions applicables à un fichier de renseignements personnels (art. 124), de mener des enquêtes de sa propre initiative ou à la suite d’une plainte déposée (art. 127), de faire des recommandations appropriées et de déposer un rapport spécial à l’Assemblée nationale (art. 133). La Commission participe également à l’élaboration de politiques. Le législateur a prévu à l’art. 123, par. 3o que la Commission a pour fonction de donner son avis sur les projets de règlement qui lui sont soumis en vertu de la loi, sur les projets d’entente de transfert de renseignements, de même que sur les projets de décrets autorisant l’établissement de fichiers confidentiels. Le législateur traite donc la Commission comme experte sur certaines questions.

8 Contrairement à la loi fédérale sur l’accès à l’information, le législateur québécois a prévu une procédure de révision exclusive auprès de la Commission d’accès à l’information du Québec, organisme distinct, comme le remarque très justement le juge Evans de la Cour d’appel fédérale dans la décision 3430901 Canada Inc. c. Canada (Ministre de l’Industrie), [2002] 1 C.F. 421, 2001 CAF 254, par. 30 :

L’avocat a soutenu que le juge avait commis une erreur en appuyant sa conclusion presque exclusivement sur la décision Conseil canadien des oeuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245 (1re inst.). J’ai statué dans cette affaire (aux paragraphes 12 et 13) que la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte parce que, contrairement à ce qui se produit dans le cas de nombreuses lois provinciales sur l’accès à l’information, l’acte administratif habituellement contrôlé dans le cadre fédéral est le refus d’un responsable d’une institution fédérale de communiquer un document et non celui du Commissaire à l’information, un haut fonctionnaire du Parlement, indépendant du pouvoir exécutif. Les responsables des institutions fédérales ne sont pas neutres dans l’interprétation et l’application de la Loi sur l’accès à l’information et ils sont susceptibles d’avoir un parti-pris institutionnel les incitant à restreindre le droit d’accès du public et à interpréter libéralement les exceptions. [Je souligne.]

La Commission d’accès à l’information du Québec n’a aucun intérêt particulier dans la décision qu’elle doit prendre, ce qui lui permet de jouer son rôle de façon indépendante. En interprétant toujours la même loi et en le faisant régulièrement, le Commissaire québécois développe une expertise générale dans le domaine de l’accès à l’information. Cette expertise générale de la Commission invite notre Cour à faire preuve d’une certaine retenue.

9 Bref, considérant la nature de la décision rendue en vertu de l’art. 57, la présence de la clause privative et l’expertise relative de la Commission, je suis d’avis que le législateur a voulu s’en remettre à la Commission pour l’interprétation de l’art. 57 et l’identification des documents qu’il vise sous la seule réserve d’un droit d’appel sur permission à la Cour du Québec sur une question de droit et de compétence, à l’exclusion de tout autre recours. Il serait injustifié de situer la norme de révision judiciaire à l’une ou l’autre des extrêmes de l’échelle. En accord avec la Cour d’appel, je suis d’avis que la norme qui s’impose est celle de la décision raisonnable.

2. Analyse de la décision du Commissaire en vertu de l’art. 34 de la Loi sur l’accès

10 Le document demandé a été présenté par M. Gilles Dumont, analyste en procédés informatiques et en procédés administratifs à la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale, comme étant un document préparé pour chaque député décrivant la masse salariale dont il dispose et ses dépenses faites pour engager du personnel régulier ou occasionnel et pour le paiement de services professionnels. Ces montants sont octroyés selon les règles prévues au Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels, Assemblée nationale, Règles administratives du Bureau, décision no 092, 16 mai 1984 (mise à jour 1er novembre 1990). En somme, le document permet de connaître l’état des dépenses déjà engagées par ce député.

11 Les parties conviennent que le document intitulé « Assemblée nationale, service de la programmation et contrôle budgétaire, état des dépenses engagées pour 1990 et 1991 pour chaque membre de l’Assemblée nationale », n’est pas un « document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ». La seule question à résoudre est de savoir si la conclusion du Commissaire voulant que le document demandé par l’appelant en est un produit pour le compte d’un député par les services de l’Assemblée nationale est raisonnable :

34. Un document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ou un document produit pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée n’est pas accessible à moins que le membre ne le juge opportun.

Il en est de même d’un document du cabinet du président de l’Assemblée, d’un membre de celle‑ci visé dans le premier alinéa de l’article 124.1 de la Loi sur l’Assemblée nationale (chapitre A‑23.1) ou d’un ministre visé dans l’article 11.5 de la Loi sur l’exécutif (chapitre E‑18), ainsi que d’un document du cabinet ou du bureau d’un membre d’un organisme municipal ou scolaire. [Je souligne.]

12 Mes collègues affirment que le Commissaire Comeau n’a pas tenu compte de l’objet de la Loi sur l’accès dans son interprétation de l’art. 34. Ils croient que le Commissaire a commis une erreur rendant sa décision déraisonnable en ne considérant pas le « principe fondamental du droit d’accès à l’information gouvernementale » (par. 62), prévu à l’art. 9. S’il avait tenu compte de cet objectif, il aurait fait une interprétation restrictive de l’art. 34 en limitant la portée de cet article aux seuls documents liés au processus décisionnel des députés. Considérant qu’il n’a pas suivi la bonne démarche d’analyse, mes collègues concluent que la décision est déraisonnable. Avec égards, je ne suis pas de cet avis.

13 Les lois sur l’accès à l’information s’articulent habituellement autour de deux thèmes principaux : le droit à l’information et la protection de la vie privée. La loi québécoise, contrairement aux autres lois provinciales et à la loi fédérale, assujettit aussi dans une certaine mesure les députés à l’accès à l’information. En effet, l’art. 34 y assujettit les documents du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale et les documents produits pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée à condition que le député y consente. Il s’agit d’un régime distinct parallèle à la procédure générale de demande d’accès prévue à l’art. 9. Avant l’entrée en vigueur de l’art. 34, les députés n’étaient soumis à ce sujet qu’à un contrôle politique, et le public n’avait pas autrement accès à de tels documents.

14 La Loi sur l’accès s’applique donc de manière circonscrite aux documents des députés. L’article 34 a un double objet : donner accès à certains documents des députés et limiter ce droit.

15 Ce droit d’accès restreint démontre l’intention du législateur de protéger le libre exercice de la fonction parlementaire contre les pressions intempestives et arbitraires en attribuant au député la responsabilité de la non-divulgation et ceci vis-à-vis de l’Assemblée nationale et du public, et en lui aménageant une sphère de confidentialité dans son travail. Le législateur a fait un choix en distinguant ce qui est ouvert à l’accès du public sans restriction et ce qui est assujetti au consentement du député. L’article 43 de la Loi sur l’Assemblée nationale, L.R.Q., ch. A-23.1, démontre l’importance que le législateur accorde à l’indépendance des députés :

43. Un député jouit d’une entière indépendance dans l’exercice de ses fonctions. [Je souligne.]

La Loi sur l’accès protège et concilie deux principes fondamentaux de notre démocratie : l’accès à l’information et l’indépendance des députés. Le législateur le fait en limitant la portée de chacun. Il faut considérer ces deux droits en corrélation sans donner préséance à l’un sur l’autre, à moins d’indication contraire dans la loi, et respecter la volonté du législateur à cet égard.

16 Il n’y a rien de déraisonnable dans l’interprétation du Commissaire. Le libellé de l’art. 34 ne fait pas de distinction entre les documents purement administratifs et les autres liés au processus décisionnel. Cet article oblige le demandeur d’accès d’obtenir le consentement du député concerné pour tous les documents visés par l’article. Son libellé est précis : il exige seulement de déterminer s’il s’agit d’un document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ou d’un document produit pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée nationale. La Loi sur l’accès s’applique à eux, mais uniquement dans les conditions prévues.

17 Mes collègues s’appuient entre autres sur le libellé de l’en-tête de la sous‑section 5 de la Loi sur l’accès « Renseignements ayant des incidences sur les décisions administratives ou politiques » pour faire une distinction entre les fonctions proprement législatives ou décisionnelles d’un député et les autres activités accessoires qu’il peut exercer. À mon avis, il est raisonnable d’accorder plus de poids au libellé de la disposition qu’à l’en-tête de cette sous-section. Comme le mentionne le juge Forget de la Cour d’appel du Québec ([2000] R.J.Q. 1674, par. 46), avant d’interpréter une loi et d’avoir recours à des sources secondaires, il faut d’abord s’intéresser au texte de la loi :

[A]vant de rechercher l’intention du législateur à la seule lumière des principes qui sous-tendent la loi, il faut s’arrêter au texte, puisque c’est par celui-ci que le législateur s’exprime.

18 Il est vrai que les exceptions à la divulgation ont généralement été interprétées de manière limitative (voir Y. Duplessis et J. Hétu, L’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (feuilles mobiles), vol. 2, ch. II, p. 45 001; Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, 2002 CSC 53) et que j’ai dit dans l’arrêt Québec (Communauté urbaine) c. Corp. Notre-Dame de Bon-Secours, [1994] 3 R.C.S. 3, p. 18, que « lorsque le législateur prévoit une règle générale et énumère certaines exceptions, ces dernières doivent être considérées comme exhaustives et dès lors interprétées de façon stricte ». Toutefois, cette règle d’interprétation n’est valable que dans la mesure où il y a nécessité d’interpréter la loi. Comme le dit le juge McDonald de la Cour d’appel fédérale dans son application de la Loi sur l’accès à l’information, il ne faut pas interpréter la loi inutilement (Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430, par. 24) :

Il importe de souligner que cela ne signifie pas que la Cour doit remanier les exceptions prévues par la Loi afin de créer des exceptions plus limitées. Un tribunal doit toujours travailler avec le libellé qui lui a été soumis. Si le sens est manifeste, il n’appartient pas à la Cour ou à un autre tribunal de le modifier. [Je souligne.]

19 Il était raisonnable pour le Commissaire de ne pas limiter l’exception de l’art. 34 aux fonctions liées aux activités législatives des députés considérant entre autres le libellé clair de la disposition, la nécessité de concilier les deux droits fondamentaux prévus dans la Loi sur l’accès et le traitement distinct prévu par le législateur pour les documents des députés. La seule question que le Commissaire avait à se poser était de déterminer si le document « Assemblée nationale, service de la programmation et contrôle budgétaire, état des dépenses engagées pour 1990 et 1991 pour chaque membre de l’Assemblée nationale » avait été produit pour le compte d’un député. Il nous reste maintenant à analyser l’application de cet article au cas particulier.

20 Avant d’engager du personnel, le député doit d’abord remplir le formulaire approprié pour un contrôle financier par le service de la comptabilité de l’Assemblée nationale. Le fonctionnaire affecté à cette tâche doit s’assurer que la masse salariale à la disposition du membre de l’Assemblée nationale n’est pas épuisée. Le document est constitué à partir des renseignements fournis par le député et, chaque mois, il est envoyé au député. Il est traité confidentiellement par le service de la comptabilité de l’Assemblée nationale et seules quelques personnes y ont accès. Un document est préparé pour chaque député et chacun reçoit celui qui le vise personnellement. Les députés ne reçoivent donc pas l’ensemble des documents, mais seulement celui se rapportant à leurs propres dépenses. Le document que cherche à obtenir l’appelant est celui qui rassemble les documents remis individuellement aux députés.

21 Le document permet au député de s’assurer qu’il ne dépasse pas son budget dans l’embauche du personnel. Le député jouit d’une discrétion complète dans le choix de ses employés comme le suggère l’art. 43 de la Loi sur l’Assemblée nationale et l’analyse des articles pertinents du Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels :

2. Le député engage le personnel nécessaire pour l’assister dans l’exercice de ses fonctions, procède à leur nomination et détermine leur statut.

3. Le personnel d’un député se compose de conseillers, d’attachés politiques ou d’employés de soutien. Le député détermine leurs attributions et responsabilités.

Le conseiller ou l’attaché politique s’acquitte des tâches à caractère professionnel qui lui sont confiées et qui sont notamment des fonctions d’attaché de presse, de recherchiste, d’agent de liaison ou de secrétaire de comté.

L’employé de soutien est chargé de remplir les tâches de soutien administratif.

4. La nomination d’un membre du personnel d’un député doit être faite par écrit. L’acte de nomination doit mentionner le port d’attache de ce membre soit l’un des édifices occupés par l’Assemblée nationale, soit le bureau de la circonscription électorale du député.

7. En outre de son personnel régulier, le député peut engager d’autres personnes sur une base contractuelle.

La rémunération et les conditions de travail de ces personnes sont celles prévues à leur contrat de travail. Toutefois, cette rémunération doit être conforme à celle prévue pour le personnel régulier.

61. Le député qui retient les services professionnels d’une corporation ou d’une société pour l’exécution d’un dossier particulier a droit au paiement des frais qu’il a engagés.

Il peut aussi prévoir le remboursement de frais de déplacement au taux fixé dans le contrat sans toutefois dépasser le taux prévu par la directive 7‑74 du Conseil du trésor.

62. Le paiement est effectué à la corporation ou la société sur présentation du contrat et des pièces justificatives par le député.

63. Les frais sont payés sur la masse salariale et la masse salariale additionnelle, le cas échéant. [Je souligne.]

22 Le 1er octobre 1992, la masse salariale consacrée à la rémunération du personnel d’un député était de 101 200 $ par an (art. 12 du règlement). Même si le député a toute discrétion dans le choix du personnel qu’il embauche, il doit cependant respecter certaines règles quant au traitement maximum qui peut être accordé aux personnes qu’il engage (art. 16 à 20 du règlement). Le document en litige est essentiel aux députés en ce qu’il leur permet de ne pas dépasser le montant des sommes allouées et de faire un choix éclairé dans la sélection des candidats. Un député doit connaître l’état de ses dépenses pour être en mesure d’ajuster le choix des candidats recherchés aux réalités monétaires qui lui sont imposées. L’embauche du personnel peut être un facteur déterminant dans le succès d’un député et l’exercice d’embauche fait partie des tâches importantes de celui-ci.

23 À mon avis, même si la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale s’assure aussi, à l’aide des documents faisant l’objet du litige, que le député ne dépasse pas sa masse salariale, il était raisonnable pour le Commissaire de penser que « [c]eci n’enlève rien au fait que les documents sont produits pour le compte du député, qu’ils sont traités confidentiellement par les quelques membres du personnel de l’Assemblée qui y ont accès dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions et que le député jouit d’une entière discrétion dans le choix de son personnel et des contrats de services professionnels qu’il conclut » ([1995] C.A.I. 222, p. 227). Le document, remis directement au député, est produit pour son compte afin qu’il puisse tenir sa comptabilité et connaître sa marge de manœuvre financière. Il importe peu que ce document serve aussi aux services de l’Assemblée nationale ou même lui appartienne. Les conditions de l’art. 34 sont remplies : le document a été produit « pour le compte » d’un député par les services de l’Assemblée nationale, ce qui le rend inaccessible, sauf si le député y consent. La décision du Commissaire de ne pas divulguer est donc basée sur des motifs raisonnables capables de résister à un examen assez poussé (Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 56).

3. Analyse de la décision du Commissaire en vertu de l’art. 57 de la Loi sur l’accès

24 Le député de D’Arcy McGee a accepté de rendre accessible le document le concernant et faisant l’objet de la présente demande, conformément à la discrétion qui lui est conférée par l’art. 34 de la Loi sur l’accès. Les dispositions ayant trait au caractère confidentiel des renseignements nominatifs, soit les art. 53, 54, 55 et 57, trouvent application puisque le consentement du député ne saurait les écarter. À la lecture du document demandé, on constate qu’il contient le nom et le traitement des personnes engagées ou ayant obtenu des contrats de travail. Était-il raisonnable pour le Commissaire de conclure que ces renseignements sont nominatifs au sens de la loi? L’appelant prétend que l’art. 57 de la Loi sur l’accès confère aux renseignements visés un caractère public. En effet, il avance que les députés sont nécessairement assimilés à des organismes publics aux fins d’application de la Loi sur l’accès et que les personnes engagées par eux devraient être assimilées aux membres du personnel d’un organisme public, ce qui conférerait un caractère public aux renseignements nominatifs comme le prévoit l’art. 57, par. 2º et 3º. Les articles pertinents sont les suivants :

53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants :

1º leur divulgation est autorisée par la personne qu’ils concernent; si cette personne est mineure, l’autorisation peut également être donnée par le titulaire de l’autorité parentale;

2º ils portent sur un renseignement obtenu dans l’exercice d’une fonction d’adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l’organisme les a obtenus alors qu’il siégeait à huis‑clos ou s’ils sont visés par une ordonnance de non‑divulgation, de non‑publication ou de non‑diffusion.

54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l’identifier.

55. Un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la loi n’est pas nominatif.

57. Les renseignements suivants ont un caractère public :

. . .

2º le nom, le titre, la fonction, l’adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail et la classification, y compris l’échelle de traitement rattachée à cette classification, d’un membre du personnel d’un organisme public;

3º un renseignement concernant une personne en sa qualité de partie à un contrat de services conclu avec un organisme public, ainsi que les conditions de ce contrat;

. . .

En outre, les renseignements prévus au paragraphe 2º ne peuvent avoir pour effet de révéler le traitement d’un membre du personnel d’un organisme public. [Je souligne.]

25 Le Commissaire conclut que les députés ne sont pas des organismes publics au sens de la Loi sur l’accès en basant principalement sa décision sur Québec (Assemblée nationale) c. Sauvé, [1995] C.A.I. 427 (C.Q.), dont il invoque le passage suivant, à la p. 431 :

Bref, tout distingue le député de l’Assemblée nationale. On ne peut pas l’assimiler comme elle à un organisme public, faute de texte analogue à l’article 3, alinéa 2. [Je souligne.]

26 Mes collègues sont d’avis que chaque député est un organisme public. Le législateur en assimilant l’Assemblée nationale à un organisme public y assimilerait également les membres qui la composent. Selon eux, s’il existait une distinction absolue entre l’Assemblée nationale et ses députés, le premier alinéa de l’art. 34 ne serait pas nécessaire. En d’autres mots, si les députés ne sont pas assimilés à des organismes publics, ils échappent à l’application de l’art. 34 car la Loi sur l’accès ne s’applique qu’aux organismes publics. Avec égards, je ne partage pas leur avis.

27 Il faut noter d’abord que les députés ne figurent pas dans la définition d’organisme public prévue par le législateur à l’art. 3 de la Loi sur l’accès :

3. Sont des organismes publics : le gouvernement, le Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les organismes gouvernementaux, les organismes municipaux, les organismes scolaires et les établissements de santé ou de services sociaux.

Sont assimilés à des organismes publics, aux fins de la présente loi : le lieutenant‑gouverneur, l’Assemblée nationale, un organisme dont celle‑ci nomme les membres et une personne qu’elle désigne pour exercer une fonction en relevant, avec le personnel qu’elle dirige.

Les organismes publics ne comprennent pas les tribunaux au sens de la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T‑16).

Les tribunaux ont refusé d’étendre cette définition aux entités non expressément visées par cet article de la loi (Plastiques M & R inc. c. Bureau du commissaire général du travail, [1992] C.A.I. 372 (C.Q.), et Marchildon c. Commission d’accès à l’information, [1987] C.A.I. 96 (C.S.)). L’appelant reconnaît d’ailleurs la constance de la jurisprudence sur cette question.

28 Comme je l’ai mentionné, l’art. 34 prévoit une procédure particulière pour les documents des députés. Il est raisonnable de comprendre que ceux-ci sont assujettis à la loi non pas parce qu’ils sont assimilés à un organisme public, mais parce que le législateur a prévu que la Loi sur l’accès s’applique à eux dans les limites prévues par cette loi. L’argument de mes collègues selon lequel s’il existait une distinction absolue entre l’Assemblée nationale et ses députés, le premier alinéa de l’art. 34 ne saurait être nécessaire, ne peut donc être retenu. L’article 34 a deux objets : prévoir l’accès à certains documents et l’assujettir au consentement du député.

29 Prétendre que les députés sont l’Assemblée nationale et qu’ils ne peuvent en être différenciés c’est ignorer complètement les multiples distinctions contenues dans la Loi sur l’accès. Comme le remarque très justement le Commissaire Comeau en faisant référence à la décision Sauvé, précitée, la Loi sur l’accès distingue l’Assemblée nationale, comme organisme public, des députés, comme composantes de celle-ci. Par exemple, l’art. 34 fait une distinction entre l’Assemblée nationale et ses membres, puisqu’il mentionne qu’un document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ou préparé pour son compte n’est pas accessible sans son consentement. De même, à l’art. 57, par. 1o, les renseignements ayant un caractère public à l’égard « d’un membre d’un organisme public » ne visent, dans le cas de l’Assemblée nationale, que le député, membre de l’Assemblée nationale. Enfin, au par. 2o de ce même article, les renseignements ayant un caractère public à l’égard « d’un membre du personnel d’un organisme public » ne visent que les membres du personnel de l’Assemblée nationale, qui diffèrent du personnel du député. Il semble donc difficile de prétendre qu’on ne peut faire de distinction entre l’Assemblée nationale et les députés.

30 Mes confrères prétendent également que l’art. 9 du Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels est inutile si le député n’est pas assimilé à un organisme public. Cet article prévoit que :

Sous réserve des dispositions relatives à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels, le membre du personnel d’un député est tenu à la discrétion sur ce dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions. [Je souligne.]

Cet article du règlement est inséré parmi les deux autres normes d’éthique imposées au personnel d’un député. Ainsi, l’article 8 de ce même règlement prévoit l’obligation d’être loyal et de porter allégeance à l’autorité constituée et l’art. 10 réglemente les conflits d’intérêts. La référence à la Loi sur l’accès prévue à l’art. 9 du règlement est nécessaire puisqu’un employé d’un député a accès à une multitude de renseignements dans l’exercice de ses fonctions, dont plusieurs sont soumis à cette loi. L’article 9 a pour mission de lui rappeler son devoir de discrétion dans les limites de la Loi sur l’accès. S’il détient un document soumis à cette loi, il ne peut le refuser sous prétexte de son obligation de discrétion.

31 Le député agissant seul ne peut pas être confondu avec l’Assemblée nationale. Aucun acte ne peut engager l’Assemblée nationale s’il n’est signé par le président, par le secrétaire général ou par un autre fonctionnaire, tel que le prévoit l’art. 123 de la Loi sur l’Assemblé nationale. De même, les art. 120 et 124.2, al. 2 de la Loi sur l’Assemblée nationale traitent différemment les membres du personnel d’un député et le personnel de l’Assemblée nationale. Le personnel de l’Assemblée nationale fait partie de la fonction publique, contrairement au personnel du député. Un député n’est pas l’Assemblée nationale de même qu’un membre d’un conseil d’administration d’une compagnie n’est pas la compagnie.

32 Le Commissaire, en basant sa décision sur l’affaire Sauvé qui fait référence aux multiples distinctions prévues par le législateur entre l’Assemblée nationale et les membres qui la composent et en s’appuyant sur la définition de l’art. 3 de la Loi sur l’accès, a interprété raisonnablement la portée de l’art. 57. Pour soutenir que le membre qui compose un organisme a la même identité que l’organisme, il faut des arguments convaincants. En l’espèce, rien ne milite en faveur de modifier la définition donnée à l’art. 3.

33 D’ailleurs, je note que même si on acceptait que chaque député est un organisme public, la très grande majorité des informations contenues dans le document demandé devraient être retranchées de la divulgation. En effet, l’art. 57, par. 2o prévoit qu’est publique « l’échelle de traitement » rattachée à la classification, d’un membre du personnel d’un organisme public. Or, le document en question contient le salaire payé et non pas l’échelle de traitement. Quant à l’art. 57, par. 3o, il s’applique seulement au contrat de services et la très grande majorité des contrats prévus dans le document sont des contrats d’emploi.

34 Pour ces motifs, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Les motifs des juges Major, Bastarache, Binnie et LeBel ont été rendus par

35 Les juges Bastarache et LeBel (dissidents) — Ce pourvoi porte sur le droit d’accès aux documents relatifs aux dépenses des membres de l’Assemblée nationale du Québec en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A-2.1 (« Loi sur l’accès »). L’issue du litige dépend largement de la caractérisation des documents dont on demande la divulgation, à savoir si ce sont des documents protégés par l’art. 34, qui crée une exception à la règle de divulgation dans le cas des documents préparés pour le compte d’un membre de l’Assemblée nationale. Elle dépend aussi, bien entendu, de l’identification de la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission d’accès à l’information, qui a refusé d’autoriser la divulgation des documents réclamés par l’appelant.

36 L’appel soulève une deuxième question. Celle-ci porte sur les art. 53 et 57 de la Loi sur l’accès, qui prévoient qu’aucun renseignement nominatif inscrit dans un document sujet à divulgation ne peut être rendu public. Il ne s’agit pas ici de définir la nature des renseignements demandés. Il faut plutôt déterminer si un membre de l’Assemblée nationale doit être assimilé à un organisme public aux termes de l’art. 57. Sur ce point, il convient de mentionner que, bien que l’appelant ait d’abord fait valoir que la décision de la Commission était régie par la même norme de contrôle que celle employée dans le cas de l’art. 34, soit la norme de la décision raisonnable simple, il a changé sa position à l’audience pour demander que la norme de la décision correcte soit appliquée.

I. Les faits

37 Le 8 décembre 1992, Roderick Macdonell, journaliste à The Gazette de Montréal, présente une demande en vertu de la Loi sur l’accès en vue d’obtenir des documents relatifs aux dépenses des membres de l’Assemblée nationale. Un seul document fait l’objet des présentes procédures; il est intitulé « Assemblée nationale, service de la programmation et contrôle budgétaire, état des dépenses engagées pour 1990 et 1991 pour chaque membre de l’Assemblée nationale ». L’appelant a de fait obtenu d’une autre source un document relatif à un membre de l’Assemblée nationale. Ce document révèle les dépenses engagées pour tous les membres du personnel du député ainsi que l’identité et la rémunération des contractuels qui ont travaillé pour lui. Cet état comprend le total des dépenses eu égard au budget alloué et le solde du compte du député. L’appelant désire obtenir les mêmes renseignements pour l’ensemble des députés.

38 Le 4 juillet 1994, le responsable de l’accès à l’information à l’Assemblée nationale envoie une lettre à M. Macdonell rejetant sa demande. Pour expliquer son refus, le responsable affirme que ces documents sont préparés pour le compte des membres de l’Assemblée nationale et appartiennent ainsi à une catégorie exclue en vertu de l’art. 34 de la Loi sur l’accès, ajoutant qu’un seul député a accepté la divulgation. Le fonctionnaire en question refuse néanmoins de divulguer les documents de ce député parce qu’ils contiennent des renseignements personnels dont la divulgation est interdite en vertu des art. 53 et 57 de la Loi sur l’accès.

39 L’appelant fait appel de cette décision à la Commission d’accès à l’information du Québec. Le Commissaire, M. Paul-André Comeau, rejette l’appel le 24 août 1995 ([1995] C.A.I. 222). À l’audition de l’appel, M. Comeau entend notamment le témoignage de M. Gilles Dumont, un analyste en procédés informatiques et administratifs à la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale, qui déclare que les montants payés aux députés sont régis par le Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels, Assemblée nationale, Règles administratives du Bureau, décision no 092, 16 mai 1984 (mise à jour 1er novembre 1990). Il explique que les paiements sont effectués à la demande du député, qui présente une demande de débours sur un formulaire adressé au service de la comptabilité de l’Assemblée nationale. Avant d’autoriser le paiement, le service s’assure que le compte du député conserve un solde créditeur suffisant. Le document dont on demande la divulgation en l’instance est établi pour comptabiliser les dépenses des députés. Il est confidentiel; seul un petit nombre de personnes y a accès.

II . Dispositions législatives applicables

40 Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, L.R.Q., ch. A-2.1

1. La présente loi s’applique aux documents détenus par un organisme public dans l’exercice de ses fonctions, que leur conservation soit assurée par l’organisme public ou par un tiers.

Elle s’applique quelle que soit la forme de ces documents : écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre.

3. Sont des organismes publics : le gouvernement, le Conseil exécutif, le Conseil du trésor, les ministères, les organismes gouvernementaux, les organismes municipaux, les organismes scolaires et les établissements de santé ou de services sociaux.

Sont assimilés à des organismes publics, aux fins de la présente loi : le lieutenant-gouverneur, l’Assemblée nationale, un organisme dont celle-ci nomme les membres et une personne qu’elle désigne pour exercer une fonction en relevant, avec le personnel qu’elle dirige.

Les organismes publics ne comprennent pas les tribunaux au sens de la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T-16).

9. Toute personne qui en fait la demande a droit d’accès aux documents d’un organisme public.

Ce droit ne s’étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature.

34. Un document du bureau d’un membre de l’Assemblée nationale ou un document produit pour le compte de ce membre par les services de l’Assemblée n’est pas accessible à moins que le membre ne le juge opportun.

Il en est de même d’un document du cabinet du président de l’Assemblée, d’un membre de celle-ci visé dans le premier alinéa de l’article 124.1 de la Loi sur l’Assemblée nationale (chapitre A-23.1) ou d’un ministre visé dans l’article 11.5 de la Loi sur l’exécutif (chapitre E-18), ainsi que d’un document du cabinet ou du bureau d’un membre d’un organisme municipal ou scolaire.

53. Les renseignements nominatifs sont confidentiels sauf dans les cas suivants :

1° leur divulgation est autorisée par la personne qu’ils concernent; si cette personne est mineure, l’autorisation peut également être donnée par le titulaire de l’autorité parentale;

2° ils portent sur un renseignement obtenu dans l’exercice d’une fonction d’adjudication par un organisme public exerçant des fonctions quasi judiciaires; ils demeurent cependant confidentiels si l’organisme les a obtenus alors qu’il siégeait à huis-clos ou s’ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion.

54. Dans un document, sont nominatifs les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l’identifier.

55. Un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la loi n’est pas nominatif.

57. Les renseignements suivants ont un caractère public :

1° le nom, le titre, la fonction, la classification, le traitement, l’adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail d’un membre d’un organisme public, de son conseil d’administration ou de son personnel de direction et, dans le cas d’un ministère, d’un sous-ministre, de ses adjoints et de son personnel d’encadrement;

2° le nom, le titre, la fonction, l’adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail et la classification, y compris l’échelle de traitement rattachée à cette classification, d’un membre du personnel d’un organisme public;

3° un renseignement concernant une personne en sa qualité de partie à un contrat de services conclu avec un organisme public, ainsi que les conditions de ce contrat;

4° le nom et l’adresse d’une personne qui bénéficie d’un avantage économique conféré par un organisme public en vertu d’un pouvoir discrétionnaire et tout renseignement sur la nature de cet avantage;

5° le nom et l’adresse de l’établissement du titulaire d’un permis délivré par un organisme public et dont la détention est requise en vertu de la loi pour exercer une activité ou une profession ou pour exploiter un commerce.

Toutefois, les renseignements prévus au premier alinéa n’ont pas un caractère public si leur divulgation est de nature à nuire ou à entraver le travail d’une personne qui, en vertu de la loi, est chargée de prévenir, détecter ou réprimer le crime.

En outre, les renseignements prévus au paragraphe 2° ne peuvent avoir pour effet de révéler le traitement d'un membre du personnel d’un organisme public.

III. Historique judiciaire

1. Commission d’accès à l’information du Québec, [1995] C.A.I. 222

41 Le Commissaire décide que le document demandé ne peut pas être divulgué, sauf autorisation du député concerné, et cela sous certaines réserves. Son analyse commence avec un commentaire au sujet de l’art. 34 de la Loi sur l’accès. Il déclare qu’il est clair que le document a été préparé par les services de l’Assemblée nationale et que la seule question à trancher est de savoir s’il a été préparé pour le compte d’un député. À son avis, il n’importe pas que le document serve à l’Assemblée nationale; il est visé dès lors qu’il est préparé pour le compte d’un député. Pour conclure qu’il s’agit d’un document préparé pour le compte du député, il suffit de constater que l’information qu’il contient est spécifique au député. En l’instance, le document ne peut être divulgué sans le consentement du député.

42 M. Comeau se demande ensuite si l’art. 57, qui distingue les renseignements à caractère public des renseignements personnels, s’applique directement au personnel du député. La question est importante parce que le député de D’Arcy McGee a donné son consentement à la divulgation sous le régime de l’art. 34. Sur ce point, M. Comeau s’appuie sur les motifs du juge F.-Michel Gagnon de la Cour du Québec dans Québec (Assemblée nationale) c. Sauvé, [1995] C.A.I. 427. Ce jugement décide que le député ne peut pas être assimilé à un organisme public en raison du fait que la Loi sur l’Assemblée nationale, L.R.Q., ch. A-23.1, assure son entière indépendance. En conclusion, selon le Commissaire, puisque le député n’est pas lui-même assimilé à un organisme public, les renseignements dont on demande la divulgation ne peuvent pas viser directement le personnel ou les contractuels embauchés par le député.

43 Le Commissaire se demande enfin si les documents produits pour le député de D’Arcy McGee peuvent être divulgués s’ils contiennent des renseignements nominatifs. Malgré l’autorisation donnée par ce député, le Commissaire conclut que les art. 53 et 57 interdisent la divulgation des documents préparés pour le compte d’un député qui contiennent des renseignements personnels relatifs à une personne physique. Les informations relatives à des personnes morales peuvent toutefois être communiquées.

2. Cour du Québec, [1996] A.Q. no 1687 (QL)

44 L’appelant s’adresse alors à la Cour du Québec en vue d’obtenir la permission de porter en appel la décision de la Commission en vertu de l’art. 147 de la Loi sur l’accès. Il est important de noter ici que la décision de la Commission est protégée par une clause privative, à l’art. 154 de la Loi.

45 Le juge Longtin rejette la requête de l’appelant au motif que la question soulevée a déjà été tranchée dans Université Laval c. Albert, [1990] C.A.I. 438 (C.Q.), et Québec (Procureur général) c. Bayle, [1991] C.A.I. 306 (C.Q.). Dans la première affaire, la cour a simplement décidé que « [l]’élément essentiel [. . .] est de savoir s’il s’agit de documents du cabinet [. . .] ou de simples documents administratifs à la disposition de plusieurs personnes pour fins de consultation » (p. 440 (en italique dans l’original)); dans la deuxième, la cour a conclu : « Tant que le document visé en est un [. . .] du bureau de l’une des personnes nommées à l’article [34], seule cette personne a discrétion pour le rendre accessible ou non » (p. 307). Au sujet de l’art. 57, le juge Longtin s’en remet simplement à la décision Québec (Assemblée nationale) c. Sauvé, déjà citée par le Commissaire. Il est d’accord avec le raisonnement du juge Gagnon dans cette affaire, suivant lequel le caractère public des fonds utilisés n’a aucune pertinence dans l’application de l’art. 57 de la Loi sur l’accès.

3. Cour supérieure, [1997] R.J.Q. 132

46 Après son échec devant la Cour du Québec, l’appelant dépose en Cour supérieure une demande de contrôle judiciaire de la décision du Commissaire. Statuant sur cette requête, le juge Barbeau rappelle le devoir de réserve de la cour en la matière. Selon la cour, le litige soulève l’examen de plusieurs principes fondamentaux, à savoir, le partage des pouvoirs, la démocratie et la liberté d’expression. Il s’interroge ensuite sur l’objectif de la Loi sur l’accès avant d’examiner la nature des documents faisant l’objet de la demande de divulgation.

47 Selon lui, l’art. 34 doit s’interpréter en fonction de l’objet de la loi et de la nécessité de préserver l’indépendance du député dans sa fonction de législateur. Le document demandé est par sa nature public et sa divulgation n’aura aucun impact sur le rôle politique et administratif du député. Le juge de la Cour du Québec aurait commis une erreur de droit, mais aussi rendu une décision manifestement déraisonnable, tout comme le Commissaire, en interprétant l’art. 34 d’une manière incompatible avec l’ensemble de la Loi et des règlements. L’article 34 déroge au principe général d’accès à l’information sur les documents publics. En conséquence, cette disposition doit recevoir une interprétation restrictive.

4. Cour d’appel, [2000] R.J.Q. 1674

48 La Cour d’appel se divise dans cette affaire. Le juge Forget, pour la majorité, accueille l’appel. Pour sa part, le juge Chamberland aurait confirmé le jugement de la Cour supérieure.

49 Le juge Forget traite d’abord de la question de la norme de contrôle applicable. Se référant à Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, et Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, il conclut que l’existence d’une clause privative, l’expertise du Commissaire et la nature du problème conduisent à l’adoption de la norme de la décision raisonnable simple, soit la norme intermédiaire.

50 Sur la question de fond, le juge Forget souligne d’abord que l’accès à l’information est lié au concept de démocratie et que la Loi sur l’accès revêt un caractère quasi-constitutionnel. Néanmoins, il croit que c’est avant tout le texte de la loi qui doit le guider. À son avis, la Loi sur l’accès n’établit aucune distinction entre les fonctions législatives et administratives du député, si bien que le juge Barbeau a eu tort d’en tenir compte. Il ajoute que le règlement ne distingue pas non plus entre les différents services rendus à un député. Sur cette base, il conclut que l’interprétation de l’art. 34 faite par le Commissaire n’est pas déraisonnable.

51 Le juge Forget passe ensuite à l’étude de l’art. 57. À son avis, cette disposition ne s’applique pas aux membres de l’Assemblée nationale. En effet, le législateur fait une distinction à l’art. 34 entre l’Assemblée nationale et ses membres. Si la législature avait voulu assimiler les députés au corps législatif lui-même, elle l’aurait fait directement en les incluant expressément dans l’énumération des organismes publics à l’art. 3. Sans vouloir émettre d’opinion sur le caractère exhaustif de l’art. 3, le juge Forget note simplement qu’il n’identifie pas expressément les députés parmi les organismes assujettis à la Loi sur l’accès. En conséquence, l’art. 57 ne trouvant pas application, la décision du Commissaire de refuser la divulgation des renseignements en dépit du consentement donné par le député de D’Arcy McGee ne saurait être considérée comme déraisonnable.

52 Dans son opinion dissidente, le juge Chamberland exprime son accord avec l’application de la norme de contrôle intermédiaire de la décision raisonnable. Il croit cependant que l’interprétation qu’a fait le Commissaire des art. 34 et 57 est déraisonnable.

53 Se référant à la définition que donne le juge Iacobucci de la norme de la décision raisonnable dans l’arrêt Southam, qui fait appel au défaut de la décision de s’appuyer sur la preuve ou à une erreur dans le raisonnement qui a mené à la conclusion, le juge Chamberland souligne d’abord que le document demandé n’est pas produit pour le compte d’un député au sens de l’art. 34, selon la preuve au dossier. Il s’agit au contraire d’un document préparé par le service de comptabilité pour ses propres fins. Il est d’avis qu’il est déraisonnable de conclure que le document est préparé pour le compte du député simplement parce qu’il lui est communiqué. Le juge Chamberland pense aussi que, faute de tenir compte de la nécessité d’interpréter restrictivement l’exception à la règle de divulgation que constitue l’art. 34, le raisonnement du Commissaire est vicié. Selon lui, il faut tenir compte de l’objet de la Loi sur l’accès et de la pertinence des dossiers eu égard au rôle du député.

54 Au sujet de l’art. 57, le juge Chamberland constate qu’on ne peut pas effectuer une distinction véritable entre l’Assemblée nationale et ses membres. Selon lui, cette distinction ne se défend pas parce que cet article ne peut s’appliquer au député qu’en sa qualité de personne assimilée à un organisme public. Ceci se confirme dans le libellé de l’art. 9 du règlement de l’Assemblée nationale.

IV. Analyse

1. Le problème de la norme de contrôle

55 Le pourvoi pose à nouveau le problème de l’identification de la norme de contrôle d’une décision d’un organisme administratif doté de fonctions quasi judiciaires. En l’espèce, la question se rattache étroitement aux difficultés relatives à l’interprétation législative des art. 34 et 57. Dans la mesure où la norme intermédiaire de la décision raisonnable doit être retenue, il faut analyser dans la présente affaire l’impact des méthodes d’interprétation législative sur l’articulation du concept de rationalité, qui est un des éléments fondamentaux du système actuel de contrôle judiciaire.

56 Avant de procéder à l’analyse des art. 34 et 57, il est important de rappeler que le présent pourvoi porte sur une procédure en révision judiciaire et que la décision dont il est question ici est celle du Commissaire à l’information et non celle des juges qui se sont prononcés sur celle-ci. Appliquant la norme de contrôle la plus exigeante, celle de la décision manifestement déraisonnable, le juge Barbeau a néanmoins accueilli la requête en révision judiciaire. En appel, les juges de la majorité et celui de la minorité ont tous trois appliqué la norme intermédiaire, celle de la décision raisonnable simple; les parties ont accepté cette norme eu égard à l’art. 34. Il n’est pas nécessaire de revenir en détail sur l’analyse de la Cour d’appel. Il convient cependant de signaler qu’en l’instance, la clause privative n’est que partielle, puisqu’elle prévoit un appel sur une question de droit ou de compétence (art. 147). De plus, l’interprétation de l’art. 34 comme telle ne fait appel à l’expertise particulière du Commissaire que dans la mesure où elle porte sur des conclusions de fait. La protection de la vie privée et des valeurs fondamentales de la démocratie demeure essentiellement de nature judiciaire, tout comme l’interprétation contextuelle des lois d’intérêt public. Dans Southam, précité, le juge Iacobucci rappelle, aux par. 35-37, que même si une question de fait porte simplement sur ce qui s’est produit entre les parties, la question de savoir si ces faits satisfont à un critère juridique constitue une question mixte de fait et de droit. L’accentuation du caractère général de l’application de la règle renforcera la tendance des tribunaux à conclure à la présence d’une question mixte de fait et de droit. À notre avis, la décision relative à l’application de l’art. 34 est une question mixte de fait et de droit puisque le Commissaire devait décider si le document censément préparé pour le compte d’un député était un document préparé exclusivement pour le député, ou encore à la demande du député, ces éléments étant de nature juridique. Il ne s’agit pas non plus, en l’instance, d’une affaire qui fait appel à la pondération d’intérêts différents, comme c’est souvent le cas en matière administrative. Il est donc clair que la norme la plus stricte n’était pas appropriée.

57 Tel que mentionné plus haut, l’appelant a changé d’avis au sujet de la norme appropriée dans le cas de l’interprétation de l’art. 57 et demande maintenant que la norme de la décision correcte soit appliquée. On pourrait certes soutenir que la question de savoir si le membre de l’Assemblée nationale doit être assimilé à un organisme public est une question de droit pur qui touche à la compétence même de la Commission. La clause privative indique en fait l’intention du législateur de ne pas laisser ce genre de question à la seule discrétion du Commissaire. Il s’agit d’ailleurs d’une question qui échappe à l’expertise du Commissaire. Comme le fait valoir le juge Iacobucci dans l’arrêt Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, p. 591 :

Par conséquent, même lorsqu’il n’existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d’appel, le concept de la spécialisation des fonctions exige des cours de justice qu’elles fassent preuve de retenue envers l’opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relèvent directement de son champ d’expertise. [Nous soulignons.]

58 On sait que les différentes décisions rendues par un tribunal administratif dans le cadre d’une même affaire peuvent faire appel à des normes de contrôle variables selon leur nature (Pushpanathan, précité, par. 49). Certaines décisions portent sur les faits, d’autres sur des questions de droit ou des questions mixtes de fait et de droit. Le juge La Forest s’est déjà penché sur la question dans Ross c. Conseil scolaire du district n° 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, appliquant la jurisprudence de la Cour dans Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554. Dans Pezim, le juge Iacobucci analyse la décision d’un tribunal hautement spécialisé qui a interprété une loi directement liée à son mandat. Ici, le litige porte sur l’interprétation d’une disposition limitant la compétence de la Commission, un domaine dans lequel le Commissaire ne possède pas d’expertise particulière. La nature du problème soumis au Commissaire est pertinente aussi pour déterminer l’intention du législateur (Pasiechnyk c. Saskatchewan (Workers’ Compensation Board), [1997] 2 R.C.S. 890, par. 18; Commission de la santé et de la sécurité du travail c. Autobus Jacquart inc., [2000] C.L.P. 825 (C.A.)). Ceci dit, il n’est pas réellement essentiel de revenir sur la norme de contrôle adoptée par les juges de la Cour d’appel puisque, comme nous le verrons plus loin, nous concluons que le Commissaire a donné une interprétation déraisonnable à l’art. 57.

59 Tel que mentionné plus haut, la présente affaire nous oblige à considérer de façon particulière l’impact des méthodes d’interprétation législative sur l’articulation du concept de rationalité. Dans Southam, précité, par. 56, le juge Iacobucci précise la norme intermédiaire de la décision raisonnable en ces termes :

Est déraisonnable la décision qui, dans l’ensemble, n’est étayée par aucun motif capable de résister à un examen assez poussé. En conséquence, la cour qui contrôle une conclusion en regard de la norme de la décision raisonnable doit se demander s’il existe quelque motif étayant cette conclusion. Le défaut, s’il en est, pourrait découler de la preuve elle-même ou du raisonnement qui a été appliqué pour tirer les conclusions de cette preuve. [Nous soulignons.]

Nous sommes d’avis, en ce qui concerne les conclusions du Commissaire, qu’elles sont dénuées de justification et surtout qu’elles résultent d’un raisonnement erroné. Comme dans Pezim, précité, nous appliquerons la norme de la décision raisonnable à l’interprétation d’une disposition législative dans notre analyse du raisonnement du Commissaire en l’espèce.

2. Analyse de l’art. 34

60 Revenons donc à l’analyse de l’art. 34. Tel que constaté plus haut, le débat semble s’être engagé autour de la question de savoir si le document dont la divulgation est demandée a été préparé pour le compte du député. Les intimés sont d’avis que le document est visé par l’art. 34 essentiellement en raison de son utilité pour le député. Ils s’expriment comme suit :

[I]l est essentiel pour le membre de l’Assemblée nationale de tenir une comptabilité des dépenses qu’il engage et de s’assurer qu’il ne dépasse pas le montant des sommes qui lui sont allouées en vertu du règlement, tant à l’égard de la masse salariale dont il dispose que des échelles de traitement maximum qu’il peut consentir.

L’appelant, pour sa part, fait valoir que le document

est un document préparé par un service administratif de l’Assemblée nationale, à savoir la Direction de la gestion des ressources financières, et ce, pour que le service s’assure que le Règlement sur la rémunération est respecté et que les députés ne dépassent pas la masse salariale qui leur est allouée.

61 Ces commentaires confirment que le document du service de comptabilité sert à la fois à l’administration centrale et au député. Le Commissaire a reconnu ce fait et conclu que le document pouvait être visé par l’art. 34 même s’il n’était pas préparé exclusivement pour le bénéfice du député. Pour lui, il suffisait que le document soit utile au député pour le soustraire à l’obligation de divulgation. Était-ce une façon adéquate d’aborder la question? Était-ce une justification suffisante pour établir la rationalité de l’interprétation?

62 À notre avis, le Commissaire n’a pas utilisé la bonne méthode d’analyse dans son étude de l’art. 34. Il devait en premier lieu considérer l’objet de la Loi sur l’accès, inscrit à l’art. 9. Celui-ci exprime, au premier alinéa, le principe fondamental du droit d’accès à l’information gouvernementale :

Toute personne qui en fait la demande a droit d’accès aux documents d’un organisme public.

Cette erreur affecte si gravement la méthode d’analyse du Commissaire qu’elle lui donne un caractère déraisonnable au sens de la jurisprudence de notre Cour, notamment dans les arrêts Southam et Pushpanathan, précités. Comme nous le verrons, elle conduit en effet à un conflit insoluble entre l’objectif législatif déclaré dans la loi et l’application effective de ses dispositions.

63 Il devait ensuite s’interroger sur le sens et la portée des exceptions à la règle générale inscrites à l’art. 34 en portant attention à la catégorie d’exceptions visée, soit celle relative à la sous-section 5 : « Renseignements ayant des incidences sur les décisions administratives ou politiques ». L’intitulé d’un texte législatif constitue l’un des indices permettant d’établir l’objet visé par le législateur lorsqu’il prévoit des exceptions au régime général d’une loi : R. c. Lohnes, [1992] 1 R.C.S. 167, p. 179; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731, p. 763; R. c. Kelly, [1992] 2 R.C.S. 170, p. 189. Comme le fait valoir à bon droit l’appelant, ces exceptions visent à protéger l’indépendance du député dans l’exercice de ses fonctions comme membre de l’Assemblée nationale. Toutes ces exceptions, tantôt discrétionnaires, tantôt limitées dans le temps, visent entre autres les catégories de documents suivantes : les décisions ou décrets du Conseil exécutif; les opinions juridiques; les analyses; les mémoires de délibérations; les textes législatifs ou réglementaires; les avis ou recommandations d’un membre ou d’un consultant et ceux d’un organisme, ainsi que les épreuves d’évaluation des connaissances. Toutes ces exceptions, pertinentes dans l’application de l’art. 34, visent le Conseil exécutif ou les organismes publics en tant qu’organes collectifs.

64 Aucune disposition de la Loi sur l’accès n’explique la raison d’être de ces exceptions. Certaines sources secondaires donnent cependant des indications utiles sur une approche législative de l’accès à l’information qui s’est généralisée au cours des 20 dernières années. Ainsi, une commission établie par le gouvernement de l’Ontario, qui a présenté son rapport en 1980, a analysé en profondeur tout le problème de l’accès à l’information gouvernementale (Commission on Freedom of Information and Individual Privacy, Public Government for Private People (1980)). Le rapport envisageait la soustraction de certaines informations à l’obligation de divulgation. Les exceptions recommandées correspondaient en partie à celles de la sous-section 5 de la loi à l’étude (vol. 2, p. 280-281). Le rapport concluait à la nécessité de soustraire les pouvoirs judiciaire et législatif à l’obligation de divulgation. Il n’exprimait cependant aucune réserve à l’égard de l’accès aux documents de gestion administrative ou financière de l’État (vol. 2, p. 239). Cette approche exprimait un principe d’accès général, assorti d’exceptions restreintes. Dans la présente affaire, il faut se rappeler que l’Assemblée nationale, en adoptant la Loi sur l’accès, a cru bon de s’assujettir elle-même à la législation. Elle affirmait alors une volonté de transparence qui transcendait les solutions retenues par d’autres législatures ou qui leur étaient recommandées.

65 Tel que noté précédemment, l’art. 34 est la seule disposition de la sous-section 5 qui ne concerne que les documents des députés eux-mêmes. Cette disposition soustrait deux types de documents à la divulgation : les documents du bureau du député et ceux que les services de l’Assemblée nationale produisent pour son compte, à moins que celui-ci ne juge opportun de les communiquer. La demande de divulgation vise ici la deuxième catégorie de documents. Il faut donc définir le contenu de cette catégorie pour interpréter et appliquer l’art. 34. Le Commissaire a donné une portée très générale à cette catégorie en y incluant tous les documents préparés par les services de l’Assemblée nationale qui sont communiqués au député. À notre avis, la démarche interprétative du Commissaire était fautive. Une interprétation correcte l’aurait amené à n’exclure que certains types de documents.

66 Les intimés contestent cette approche au motif que le libellé de l’art. 34 ne fait pas de distinction fondée sur la nature du document préparé pour le député, argument qui semble s’appuyer sur les motifs du tribunal dans Université Laval c. Albert, précité. Pourtant, les motifs du tribunal dans cette affaire ne sont pas concluants puisqu’il y est écrit aussi à la p. 440 :

Avec la preuve entendue par les soussignés, ceux-ci ne peuvent conclure, comme la commissaire, que les documents, en l’occurrence les extraits de procès-verbaux, étaient des documents produits et utilisés par l’appareil administratif de l’université. Pour que l’article 34 ne puisse recevoir application en l’instance, il eût fallu établir clairement que ces documents constituaient un élément essentiel de la fonction administrative de l’université, c’est-à-dire pour la prise de décisions par les instances officielles de l’institution ou pour assurer le suivi desdites décisions; aucune preuve ne fut apportée, en la présente cause, dans ce sens. [En italique dans l’original.]

67 L’analyse de la disposition doit nécessairement tenir compte du contexte législatif, de l’objet de la loi dans son ensemble et de l’objet de la disposition précisément visée. Ceci fait partie de l’obligation du Commissaire de ne pas commettre d’erreur dans le raisonnement suivi pour déterminer le sens à donner à l’art. 34. Notre Cour a souvent souligné la nécessité d’interpréter la loi en tenant compte de son objectif général : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2. Dans Rizzo Shoes, le juge Iacobucci interprète les mots « licencier un employé », vu les objectifs de la loi, comme englobant les employés mis à pied à la suite d’une faillite. Il rejette ainsi l’interprétation de la Cour d’appel qui avait conclu que le sens ordinaire des mots utilisés limitait l’application de la disposition législative aux seuls employés qui avaient effectivement été licenciés. Bien qu’il reconnaisse que, « [à] première vue, la faillite ne semble pas cadrer très bien avec cette interprétation » (par. 20), il conclut que cette analyse reste incomplète. Le juge Iacobucci se réfère plutôt aux principes d’interprétation et à la Loi d’interprétation, L.R.O. 1980, ch. 219, maintenant L.R.O. 1990, ch. I.11, pour conclure que la Cour d’appel n’avait pas porté une attention suffisante à l’économie générale de la loi, à son objet et à l’intention véritable du législateur (par. 23). Or, comme le mentionne le juge Iacobucci dans Southam, précité, par. 59, la norme de la décision raisonnable se rapproche de la norme applicable au contrôle des conclusions de fait des juges de première instance. E. A. Driedger souligne dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87, que l’interprétation de la loi ne peut pas reposer simplement sur son libellé :

[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.

Le sens ordinaire des mots n’a donc pas une très grande valeur si la cour l’examine sans tenir compte du contexte de la disposition législative et des objets de la loi.

68 La justification de cette approche et son importance sont discutées à fond par le juge L’Heureux-Dubé dans une opinion concurrente dans 2747-3174 Québec Inc., précité. Le juge fait surtout ressortir les problèmes associés à l’ancienne règle relative au sens ordinaire des mots lorsqu’elle explique que cette règle obscurcit le fait (au par. 154)

que le soi-disant « sens ordinaire » est fondé sur un ensemble de prémisses sous-jacentes qui se trouvent dissimulées dans le raisonnement juridique. En réalité, le « sens ordinaire » ne peut être autre chose que le résultat d’un processus implicite d’interprétation juridique. [Soulignement omis.]

Dans son analyse, le juge L’Heureux-Dubé cite au par. 155 un passage cinglant de M. Zander, The Law-Making Process (4e éd. 1994), p. 126 :

[traduction] Il est possible que, dans un cas donné, l’interprétation littérale soit la meilleure et la plus sage des solutions, mais l’approche littérale est toujours mauvaise parce qu’elle équivaut à l’abdication par le juge de ses responsabilités. Au lieu de fonder leurs décisions sur la raison et sur des principes, les partisans de l’approche littérale basent leurs décisions sur un sens choisi arbitrairement. [En Italique dans l’original.]

69 Il faut alors retenir qu’il est essentiel, dans tous les cas, de tenir compte de l’objet de la loi et de l’objectif législatif général. Dans Sharpe, précité, le juge en chef McLachlin a refusé d’adopter une interprétation de l’al. 163.1(1)a) qui l’aurait amenée à inclure dans la définition du matériel visé des choses dont l’inclusion ne servirait aucunement la réalisation de l’objectif législatif (par. 43).

70 Dans la présente instance, il faut appliquer le même raisonnement à l’analyse de l’expression « pour le compte de ce membre ». C’est une erreur d’interpréter l’art. 34 sans se référer au contexte législatif et à l’objet spécifique de l’exception visée par cet article. Comme dans Sharpe, le défaut de se référer à l’objectif législatif fait courir le risque d’inclure dans la portée de l’article des choses qui ne devraient pas s’y trouver parce que leur inclusion n’avance en rien la réalisation de l’intention du législateur. Il est aussi bien clair que le fait de ne pas tenir compte de l’intention générale du législateur contredit l’art. 41 de la Loi d’interprétation, L.R.Q., ch. I-16, comme dans Rizzo Shoes, précité. Cette erreur du Commissaire crée, comme nous l’avons noté, une incompatibilité entre l’objectif, qu’il néglige, et le contenu réel de la Loi sur l’accès, ce qui confirme son caractère déraisonnable. Selon l’interprétation du Commissaire, le législateur aurait adopté une législation incohérente, accordant d’une main un accès généreux à l’information gouvernementale, pour, de l’autre, la refuser même à l’égard de matières concernant la gestion courante des fonds publics par le corps législatif que forment les députés.

71 À notre avis, une interprétation restrictive des exceptions, conforme à l’objectif qui les anime, ne pouvait raisonnablement mener à la conclusion que l’art. 34 visait le document demandé puisqu’il s’agit essentiellement d’un état comptable préparé pour le service de la comptabilité. Les autres articles de la sous-section 5 font l’énumération des catégories de documents qui sont soustraits à la divulgation à la discrétion du Conseil exécutif ou d’un organisme public agissant en tant qu’organisme collectif; il nous semble que l’art. 34 doit accorder un pouvoir semblable aux membres de l’Assemblée nationale agissant sur une base individuelle. Bien que les autres articles de la sous-section 5 n’établissent pas de liste exhaustive des cas d’application de l’art. 34, ils n’en donnent pas moins des indications importantes sur le type d’information et de documents que cette disposition vise. Même si l’on peut soutenir que l’art. 34 pourrait éventuellement s’appliquer à d’autres cas que ceux que mentionne spécifiquement la sous-section 5, celui-ci n’a pas une portée assez vaste pour inclure les états comptables en cause. Cette conclusion est tout à fait conforme à celle du Commissaire lui-même, dans la mesure où il accepte le témoignage de M. Gilles Dumont, analyste en procédés informatiques et administratifs à la Direction de la gestion des ressources financières de l’Assemblée nationale. Selon le Commissaire (à la p. 225), le témoignage de M. Dumont confirme que

le paiement des sommes dues aux personnes ainsi engagées est effectué à la demande du député. Ce dernier doit préalablement compléter le formulaire approprié et le transmettre au Service de la comptabilité de l’Assemblée nationale. Avant d’autoriser le paiement, le fonctionnaire affecté à cette tâche s’assure que la masse salariale mise à la disposition du député n’est pas épuisée.

Nous ajoutons ici qu’il n’a pas été démontré que la divulgation des renseignements demandés pouvait avoir un impact sur l’indépendance du député dans l’exécution de ses fonctions. Le Commissaire n’a pas discuté ce point; nous sommes d’accord, pour notre part, avec les commentaires du juge Chamberland sur la question.

72 La protection des documents que prévoit l’art. 34 sert une fin spécifique, l’indépendance du député dans l’exécution de ses fonctions. Par ailleurs, les art. 3 et 9 énoncent clairement que la Loi sur l’accès vise à permettre un accès public à une partie de la documentation des organismes publics, y compris l’Assemblée nationale. Cet objectif de transparence de l’administration publique a d’ailleurs été réaffirmé récemment par la Cour d’appel du Québec dans un arrêt où elle signale même la valeur quasi constitutionnelle de cette loi. Dans Conseil de la magistrature du Québec c. Commission d’accès à l’information, [2000] R.J.Q. 638, la cour dit au par. 47 :

Cette question met en opposition deux grands principes. Le premier est celui du droit à l’information, qui est une des bases de notre système démocratique. Tout citoyen, sauf exception caractérisée et motivée par la préservation d’un intérêt supérieur (dont, par exemple, le respect de la vie privée), doit pouvoir avoir accès aux documents détenus par un organisme public. Le gouvernement et ses organismes ne peuvent plus désormais se réfugier derrière le silence administratif ou le droit au secret pour, d’une part, refuser de dévoiler des informations mêmes sensibles et, d’autre part, éviter de subir l’imputabilité de leurs décisions. L’administration de la chose publique doit avoir une grande transparence, garantie, pour le citoyen, de l’exercice démocratique de ses droits. La loi sur l’accès à l’information de 1982 représente à cet égard un remarquable pas en avant dans la recherche de la transparence de la gestion et de l’administration publique.

Voir aussi Y. Duplessis et J. Hétu, L’accès à l’information et la protection des renseignements personnels (feuilles mobiles), vol. 2, ch. I, p. 10 103.

73 Parce qu’elle ne tient pas compte du contexte législatif et particulièrement de l’objectif de la Loi sur l’accès, l’interprétation que fait le Commissaire de l’art. 34 est déraisonnable. Dans 2747-3174 Québec Inc., précité, le juge L’Heureux-Dubé explique bien, au par. 150, que les règles d’interprétation législative sont une partie essentielle du processus judiciaire :

Alors que l’imprécision d’un droit substantif peut, potentiellement, toucher un certain segment de notre société, le caractère flou de la méthodologie en droit emporte des effets qui s’infiltrent dans toute la composante judiciaire au sens large, et ceux-ci touchent donc l’ensemble de la société.

74 Le mode d’interprétation des lois est donc un domaine du droit dans lequel les tribunaux doivent exercer une grande vigilance et remplir pleinement leur fonction normative (par. 151). C’est ce que confirme le juge Iacobucci dans Rizzo Shoes, précité, par. 27, lorsqu’il conclut que l’interprétation de la Cour d’appel a mené à un résultat absurde :

D’après Côté, op. cit., on qualifiera d’absurde une interprétation qui mène à des conséquences ridicules ou futiles, si elle est extrêmement déraisonnable ou inéquitable, si elle est illogique ou incohérente, ou si elle est incompatible avec d’autres dispositions ou avec l’objet du texte législatif [. . .] Sullivan partage cet avis en faisant remarquer qu’on peut qualifier d’absurdes les interprétations qui vont à l’encontre de la fin d’une loi ou en rendent un aspect inutile ou futile . . . [Nous soulignons.]

Ainsi, toute erreur dans la méthode d’interprétation n’aura pas nécessairement un caractère déraisonnable. Cependant, certaines erreurs paraissent si fondamentales qu’elles touchent à la rationalité de la décision. Elles justifient alors l’intervention des tribunaux supérieurs pour assurer l’application régulière de la règle de droit et la préservation du principe de légalité gouvernant l’action des tribunaux administratifs.

75 La nécessité d’interpréter la loi à la lumière de son objet véritable n’est pas simplement une question d’approche ou de stratégie. C’est un devoir, une partie essentielle du processus judiciaire. Comme le note Zander, op. cit., si la cour ou le tribunal administratif ne tient pas compte de l’objectif législatif dans son interprétation, il se trouve à agir de façon inconsciente ou arbitraire, ce qui n’est certes pas raisonnable.

76 Dans la présente affaire, on ne peut raisonnablement défendre la position des intimés sur les exceptions à l’obligation de divulgation. Nous doutons fort qu’il soit essentiel à la fonction du député de garder le secret sur la façon dont il dépense les fonds publics qui sont mis à sa disposition et dont l’utilisation est soumise à des modalités précises.

77 À notre avis, la décision du Commissaire relativement à l’art. 34 est déraisonnable. Tel qu’indiqué plus haut, son interprétation large d’une règle d’exception est incompatible avec la réalisation de l’objectif de la Loi sur l’accès. L’analyse comporte aussi une erreur dans la caractérisation du document. En effet, rien dans la preuve soumise au Commissaire ne justifie son interprétation sur ce plan. M. Comeau écrit d’ailleurs à la p. 227 de sa décision :

Ceci n’enlève rien au fait que les documents sont produits pour le compte du député, qu’ils sont traités confidentiellement par les quelques membres du personnel de l’Assemblée qui y ont accès dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions et que le député jouit d’une entière discrétion dans le choix de son personnel et des contrats de services professionnels qu’il conclut.

78 On ne trouve ici aucune explication réelle du lien entre le document et l’art. 34, ce qui est aussi requis suivant l’arrêt Southam, précité. Le Commissaire dit simplement que ce n’est pas parce que c’est un document du service de comptabilité qu’il ne peut pas être un document visé par l’art. 34. Il ne se demande pas si le document doit être considéré comme étant préparé pour le compte du député alors qu’il doit être préparé pour le service de comptabilité de toute manière, qu’il soit communiqué ou non au député. La version française de la Loi sur l’accès indique pourtant que le document doit être produit « pour le compte » du député. Cela implique que le document a une finalité précise visant directement et particulièrement la personne du député et l’exécution de sa fonction. La version anglaise confirme cette interprétation en utilisant la préposition « for » et non « about ». Le Commissaire ajoute que le document est gardé confidentiellement. Cela va de soi. C’est pour cela que la Loi sur l’accès a été adoptée. Le Commissaire ajoute que le député est libre de contracter, mais ne dit pas en quoi l’accès aux renseignements financiers entraverait cette liberté. Une décision structurée et motivée de telle manière doit être qualifiée de déraisonnable au sens de cette expression en matière de contrôle judiciaire.

3. Analyse des art. 53, 55 et 57

79 La deuxième question qui nous intéresse est l’interdiction de la divulgation de renseignements nominatifs aux termes de l’art. 53, qui est sujette aux exceptions de l’art. 57. Cet article donne une liste de renseignements qui sont considérés publics :

2° le nom, le titre, la fonction, l’adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail et la classification, y compris l’échelle de traitement rattachée à cette classification, d’un membre du personnel d’un organisme public;

3° un renseignement concernant une personne en sa qualité de partie à un contrat de services conclu avec un organisme public, ainsi que les conditions de ce contrat;

80 Il est donc clair que les renseignements demandés dans la présente affaire ne seront pas considérés nominatifs si le député est assimilé à un organisme public. D’une part, il est allégué que l’art. 1 de la Loi sur l’Assemblée nationale qui prévoit que l’Assemblée « se compose des députés élus » fait qu’on ne peut distinguer l’Assemblée de ses membres. D’autre part, on fait valoir, suivant les conclusions du juge Gagnon dans Sauvé, que les membres sont distincts de l’institution elle-même. Nous rappellerons ici que le Commissaire n’a pas procédé à une analyse indépendante de la question, mais qu’il a simplement adopté les motifs du juge Gagnon dans Sauvé.

81 Pour trancher la question, il faut d’abord se référer à l’art. 3 de la Loi sur l’accès. Celui-ci dispose que l’Assemblée nationale, les personnes qu’elle désigne pour exercer une fonction en relevant et les personnes qu’elle dirige, sont assimilées à un organisme public. Cette disposition est très importante parce que l’interprétation de la Loi sur l’accès doit tenir compte de la volonté du législateur de soumettre l’Assemblée au devoir de transparence. En d’autres mots, la Loi sur l’accès ne doit pas être interprétée de manière à faire obstacle à cet objet, mais à en garantir la réalisation.

82 Ici encore, deux positions diamétralement opposées doivent être analysées. D’une part, l’appelant fait valoir que si le député n’était pas visé par l’art. 57, il n’aurait pas été nécessaire d’adopter l’art. 34. N’étant pas assimilé à un organisme public, aucun de ses documents ne pourrait faire l’objet d’une demande d’accès suivant l’art. 9. Les intimés, pour leur part, plaident qu’il faut tenir compte de l’indépendance des députés, ce qui les amène à conclure que toute atteinte à celle-ci aurait été prévue spécifiquement si elle avait été voulue.

83 Dans l’affaire Sauvé, le juge Gagnon écrit que l’art. 1 de la Loi sur l’Assemblée nationale n’est pas déterminant, notamment parce que la Loi sur l’accès ne fait aucun rapport entre la provenance des fonds mis à la disposition du député et le statut d’organisme public, et parce que la Loi sur l’Assemblée nationale fait une distinction entre le personnel du député et celui de l’Assemblée nationale. Selon lui, la notion d’indépendance du député indique que l’assimilation du député à un organisme public aurait fait l’objet d’une disposition spécifique si telle avait été l’intention de l’Assemblée nationale.

84 À notre avis, les motifs dans Sauvé, précité, souffrent du même défaut que ceux du Commissaire relativement à l’art. 34, discuté antérieurement. Le juge Gagnon a procédé à une analyse littérale sans tenir compte de l'objet de la Loi sur l’accès, de la justification requise pour les exceptions aux principes qu’elle formule, ou des exigences réelles de la notion d’indépendance du député eu égard à l’art. 57. Il ne mentionne aucune règle d’interprétation et ne procède à aucune analyse contextuelle. En adoptant ces motifs, le Commissaire a adopté un raisonnement qui ne satisfait pas aux exigences de la norme de la décision raisonnable décrite dans Southam et Pezim, précités.

85 L’argument des intimés ne tient pas compte de la nécessité d’assurer la cohérence des lois, ici la Loi sur l’Assemblée nationale et la Loi sur l’accès. Dans Pointe-Claire (Ville) c. Québec (Tribunal du travail), [1997] 1 R.C.S. 1015, le juge en chef Lamer affirme, au par. 61 : « Certes, selon le principe de la présomption de cohérence des lois qui portent sur des sujets analogues, l’interprète doit chercher l’harmonisation entre ces lois plutôt que leur contradiction ». Dans la présente affaire, l’art. 3 de la Loi sur l’accès prévoit de façon expresse que l’Assemblée nationale et son personnel sont assimilés à des organismes publics. L’article premier de la Loi sur l’Assemblée nationale stipule que l’Assemblée est constituée de ses membres. Une interprétation de l’art. 3 qui signifierait que l’Assemblée nationale n’est pas constituée de ses membres serait incompatible avec la règle d’harmonisation des lois. Les intimés prétendent qu’il ne faut pas confondre l’Assemblée et ses membres. Pourtant, cette distinction ne respecte pas le texte de l’art. 3 et l’intention claire d’inclure l’Assemblée nationale au nombre des organismes visés par la Loi sur l’accès. Inclure les députés ici ne diminue en rien leur indépendance. Le fait que le personnel du député soit mentionné séparément de celui de l’Assemblée nationale ne nous paraît avoir aucune incidence sur le statut du député. Le fait qu’un député ait du personnel à son service exclusif facilite son travail mais n’a rien à voir avec ses obligations de transparence résultant de la Loi sur l’accès. Il n’y a pas non plus d’explication reliant cette distinction à l’indépendance même du député qui nous semble à priori exister même si le député n’a pas de personnel à son service exclusif.

86 L’article 53 établit la règle générale : les renseignements nominatifs demeurent confidentiels. L’objectif poursuivi par cet article est clair : il s’agit de la protection de la vie privée. L’article 55 apporte un tempérament à la règle générale en précisant que les renseignements personnels ayant un caractère public sont soumis à la règle d’accès; l’art. 57 offre des exemples qui sont très significatifs eu égard au genre de renseignements qui sont demandés dans la présente instance. Le législateur a voulu que ceux qui sont à l’emploi d’un organisme public ou qui traitent avec un tel organisme doivent renoncer à la confidentialité de leurs rapports avec le service public. Dès lors se pose la question de savoir si l’on devrait interpréter la Loi sur l’accès comme créant une exception à la règle pour ceux qui traitent avec les députés plutôt qu’avec l’Assemblée nationale directement. Une telle conclusion est-elle conforme à l’intention législative? Rendrait-elle en pratique l’art. 3 sans valeur eu égard à l’objectif de transparence d’une Assemblée « constituée de ses membres élus »? C’est là une considération fondamentale (Héroux c. Groupe Forage Major, [2001] C.L.P. 317 (C.A.)).

87 Le Commissaire n’a pas réellement fourni de raisonnement autonome pour expliquer sa position. Il a tout bonnement adopté le raisonnement du juge Gagnon dans Sauvé. À notre avis, on doit préférer ici l’analyse et le raisonnement du juge Chamberland. Nous croyons, comme lui, que l’art. 34 serait largement inutile si le député n’était pas assujetti aux art. 55 et 57. Comme le juge Chamberland, nous sommes d’avis que cette conclusion trouve une confirmation dans l’art. 9 du Règlement sur la rémunération et les conditions de travail du personnel d’un député et sur le paiement des services professionnels qui prévoit que :

Sous réserve des dispositions relatives à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels, le membre du personnel d’un député est tenu à la discrétion sur ce dont il a connaissance dans l’exercice de ses fonctions.

La décision du Commissaire sur cette question devait être à tout le moins raisonnable. Elle ne l’était pas.

88 Pour ces motifs, nous accueillerions le pourvoi, avec dépens à toutes les étapes de la procédure.

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges Major, Bastarache, Binnie et LeBel sont dissidents.

Procureurs de l’appelant : Gowling Lafleur Henderson, Montréal.

Procureurs des intimés : Saint-Laurent, Gagnon, Québec.