Ward c. Canada (Procureur général), [2002] 1 R.C.S. 569, 2002 CSC 17
Sa Majesté la Reine Appelante
c.
Ford Ward Intimé
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de l’Alberta,
le procureur général de Terre-Neuve et
le Fonds international pour la protection des animaux inc. Intervenants
Répertorié : Ward c. Canada (Procureur général)
Référence neutre : 2002 CSC 17.
No du greffe : 27717.
2001 : 31 octobre; 2002 : 22 février.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de terre-neuve
Droit constitutionnel -- Partage des compétences législatives -- Pêcheries -- Règlement fédéral interdisant la vente de jeunes phoques à capuchon et de jeunes phoques du Groenland -- Le règlement relève-t-il de la compétence fédérale en matière de pêcheries? -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(12), 92(13) -- Règlement sur les mammifères marins, DORS/93-56, art. 27.
Droit constitutionnel -- Partage des compétences législatives -- Droit criminel -- Règlement fédéral interdisant la vente de jeunes phoques à capuchon et de jeunes phoques du Groenland -- Le règlement relève-t-il de la compétence fédérale en matière de droit criminel? -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) -- Règlement sur les mammifères marins, DORS/93-56, art. 27.
L’article 27 du Règlement sur les mammifères marins interdit la vente, l’échange ou le troc des jeunes phoques du Groenland et des jeunes phoques à capuchon, respectivement appelés blanchons et jeunes à dos bleu. W était titulaire d’un permis de chasse commerciale au phoque délivré en vertu de la Loi sur les pêches et l’autorisant à capturer des phoques à capuchon et des phoques du Groenland. Lors d’une expédition de chasse au phoque en 1996, W a capturé une cinquantaine de phoques, dont un certain nombre de jeunes à dos bleu. Il a été accusé d’avoir vendu des peaux de jeunes à dos bleu, en contravention de l’art. 27 du Règlement. W a fait valoir que l’art. 27 excédait la compétence du Parlement. Le procès auquel ont donné lieu les accusations a été suspendu en attendant l’issue de la contestation constitutionnelle. Le juge de première instance a confirmé que l’art. 27 représentait un exercice valide de la compétence fédérale en matière de pêcheries conférée par le par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour d’appel à la majorité a accueilli l’appel de W.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
L’article 27 du Règlement sur les mammifères marins est conforme à la compétence du Parlement en matière de pêcheries. Cet article vise à enrayer l’abattage des jeunes à dos bleu et des blanchons en interdisant leur vente, rendant ainsi leur capture largement inutile. L’objectif du Parlement est de réglementer la pêche au phoque en éliminant la chasse commerciale au blanchon et au jeune à dos bleu, tout en permettant une capture limitée de ces animaux à des fins non commerciales. L’interdiction fait partie d’un régime axé sur « la gestion et la surveillance » globales de la ressource halieutique. Elle vise à restreindre non pas le commerce ou la propriété, mais plutôt une chasse préjudiciable à la viabilité économique de l’industrie de la chasse au phoque et à la ressource halieutique en général. La méthode choisie pour réduire la chasse commerciale au jeune à dos bleu et au blanchon n’est peut-être pas parfaite, mais l’efficacité n’est pas une considération valable dans l’analyse du caractère véritable. De plus, l’argument voulant qu’une mesure législative constituant une interdiction de vente porte nécessairement, de par son caractère véritable, sur la réglementation de la vente confond l’objet de l’art. 27 avec les moyens choisis pour réaliser cet objet. D’après le contexte de la mesure législative dans son ensemble et son historique législatif, rien n’indique que le Parlement tentait de réglementer le marché local du commerce du phoque et des produits du phoque. De par son caractère véritable, l’art. 27 a trait à la gestion des pêches canadiennes et relève de la compétence fédérale en matière de pêcheries. La compétence fédérale en matière de pêcheries ne se limite pas à la conservation des stocks de poisson, mais s’étend de façon plus générale au maintien et à la préservation de la pêche dans son ensemble, y compris sa valeur économique.
Bien qu’elle soit vaste, la compétence en matière de pêcheries n’est pas illimitée. Le Parlement doit respecter la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils. Pour décider si une matière correspond davantage à un chef de compétence fédérale ou provinciale, on ne peut pas se contenter de tracer une ligne de démarcation entre les compétences fédérale et provinciale, selon qu’il est question de conservation ou de vente. Il faut examiner l’activité en cause afin de déterminer si, de par son caractère véritable, la matière réglementée est liée à la compétence fédérale en matière de pêcheries ou à la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils. En l’espèce, l’art. 27 est une mesure fédérale valide étant donné qu’il est essentiellement lié à la protection de la viabilité économique des pêches canadiennes dans leur ensemble. Ce résultat respecte parfaitement le droit constitutionnel des provinces de régir la propriété et les droits civils.
L’article 27 ne relève pas de la compétence fédérale en matière de droit criminel. Bien qu’il comporte une interdiction et une peine, il ne vise aucun objectif de droit criminel valide.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Edwards c. Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; Procureur général de la Colombie‑Britannique c. Compagnie Trust Canada, [1980] 2 R.C.S. 466; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; Reference re Waters and Water-Powers, [1929] R.C.S. 200; Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; Proprietary Articles Trade Association c. Attorney-General for Canada, [1931] A.C. 310; Canadian Federation of Agriculture c. Attorney-General for Quebec, [1951] A.C. 179; The Queen c. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52; Reference re Certain Sections of the Fisheries Act, 1914, [1928] R.C.S. 457, conf. par [1930] A.C. 111; Mark Fishing Co. c. United Fishermen & Allied Workers’ Union (1972), 24 D.L.R. (3d) 585; Fonds international pour la défense des animaux, Inc. c. Canada, [1987] 1 C.F. 244, conf. en partie par [1989] 1 C.F. 335; Interprovincial Co‑operatives Ltd. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477; Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 292; Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12; Gulf Trollers Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1987] 2 C.F. 93, inf. [1984] 2 C.F. 398; British Columbia Packers Ltd. c. Conseil canadien des relations du travail, [1976] 1 C.F. 375, conf. pour d’autres motifs, [1978] 2 R.C.S. 97; R. c. N.T.C. Smokehouse Ltd. (1993), 80 B.C.L.R. (2d) 158; R. c. Saul (1984), 10 D.L.R. (4th) 736; R. c. Twin (1985), 23 C.C.C. (3d) 33; Attorney-General for Canada c. Attorney‑General for Alberta, [1916] 1 A.C. 588; Barry’s Ltd. c. Fishermen, Food and Allied Workers’ Union (1993), 104 Nfld. & P.E.I.R. 277; R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213.
Lois et règlements cités
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91, 91(12), 91(27), 92, 92(13).
Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F-14, art. 43, 78.
Règlement sur les mammifères marins, DORS/93-56, art. 2(1) « blanchon », « jeune à dos bleu », 3, 27.
Doctrine citée
Canada. Commission royale sur les phoques et l’industrie de la chasse au phoque au Canada. Les phoques et la chasse au phoque au Canada, vol. 1. Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1986.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose-leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell (updated 2001, release 1).
Lederman, William R. Continuing Canadian Constitutional Dilemmas : Essays on the Constitutional History, Public Law and Federal System of Canada. Toronto : Butterworths, 1981.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de Terre-Neuve (1999), 182 D.L.R. (4th) 172, 183 Nfld. & P.E.I.R. 295, 556 A.P.R. 295, [1999] N.J. No. 336 (QL), qui a accueilli l’appel interjeté par l’intimé contre une décision de la Section de première instance de la Cour suprême de Terre-Neuve (1997), 152 D.L.R. (4th) 363, 155 Nfld. & P.E.I.R. 313, 481 A.P.R. 313, [1997] N.J. No. 208 (QL). Pourvoi accueilli.
David Meadows et Paul Adams, pour l’appelante.
V. Randell J. Earle, c.r., et Stephen Willar, pour l’intimé.
Alain Gingras, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
S. H. Rutwind, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Argumentation écrite seulement par Harold J. Porter, pour l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
Clayton C. Ruby, pour l’intervenant le Fonds international pour la protection des animaux inc.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le Juge en chef —
I. Introduction
1 Le présent pourvoi a trait au partage des compétences fédérales et provinciales établi aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Il porte sur la constitutionnalité d’un règlement fédéral interdisant la vente de jeunes phoques à capuchon et de jeunes phoques du Groenland. Il s’agit de savoir si cette interdiction relève de la compétence législative du gouvernement fédéral en matière de pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur, ou en matière de droit criminel, auquel cas elle est valide, ou si elle relève de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils, auquel cas elle est invalide.
2 Pour les motifs qui suivent, je conclus que le règlement en cause est une mesure législative fédérale valide en vertu de la compétence en matière de pêcheries. La compétence fédérale en matière de pêcheries ne se limite pas à la conservation des stocks de poisson, mais s’étend à la gestion des pêcheries en tant que ressource publique. Cette ressource comporte de nombreuses facettes, dont l’une est de générer des avantages économiques pour ceux et celles qui participent à son exploitation et, de façon plus générale, pour tous les Canadiens et les Canadiennes. L’interdiction de vendre des jeunes phoques à capuchon et des jeunes phoques du Groenland visait à restreindre une chasse préjudiciable à la viabilité économique de l’industrie de la chasse au phoque et à la ressource halieutique en général. Voilà pourquoi le règlement relève de la compétence en matière de pêcheries.
II. Les faits
3 Ford Ward est titulaire d’un permis de pêche et de chasse au phoque. Il réside à La Scie, un village de la côte nord de Terre‑Neuve. Pendant la période en cause, il était titulaire d’un permis de chasse commerciale au phoque délivré en vertu de la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F-14, et l’autorisant à capturer des phoques à capuchon et des phoques du Groenland. Pendant les mois de mars et d’avril 1996, M. Ward s’est livré à la chasse au phoque au large de la côte nord‑est de Terre‑Neuve, dans une zone appelée « région du Front ». Au cours de cette expédition, M. Ward a capturé une cinquantaine de phoques, dont des jeunes phoques à capuchon ou « jeunes à dos bleu ».
4 Le 20 novembre 1996, M. Ward a été accusé d’avoir vendu des peaux de jeunes à dos bleu, en contravention de l’art. 27 du Règlement sur les mammifères marins, DORS/93-56 (le « Règlement »), qui interdit la vente, l’échange ou le troc de blanchons et de jeunes à dos bleu. Monsieur Ward a demandé à la Section de première instance de la Cour suprême de Terre‑Neuve de rendre un jugement déclarant que l’art. 27 excédait la compétence du Parlement du Canada. Les parties ont convenu de suspendre le procès auquel ont donné lieu les accusations, en attendant l’issue de la contestation constitutionnelle.
5 Les jeunes phoques du Groenland et les jeunes phoques à capuchon, respectivement appelés blanchons et jeunes à dos bleu, doivent leur nom à la couleur de leur pelage. Le phoque du Groenland naît avec un pelage blanc jaunâtre qu’il conserve jusqu’à la mue, qui peut survenir jusqu’à trois semaines après sa naissance. Contrairement au phoque du Groenland, le phoque à capuchon mue dans le ventre de sa mère et perd ainsi sa fourrure blanche avant même de naître. Il naît donc avec un pelage bleuâtre qu’il conserve pendant une période de 16 à 30 mois, jusqu’à sa deuxième mue. Une fois qu’il a perdu complètement son pelage bleu, le phoque à capuchon n’est plus considéré comme un jeune à dos bleu.
6 Les phoques à capuchon et les phoques du Groenland mettent bas pendant une période de 10 jours, chaque année, à la fin mars. Dans la région du Front, les femelles donnent naissance à leurs petits sur la banquise, qui devient en fait une aire de mise bas. Le phoque du Groenland est sevré avant ou immédiatement après la mue, et les blanchons restent la plupart du temps sur la banquise, où ils sont facilement reconnaissables. Par contre, le jeune à dos bleu est sevré de quatre à six jours après sa naissance, et ne reste pas longtemps sur la banquise par la suite. Ainsi, tandis que le phoque du Groenland n’est un blanchon que pendant une période de trois semaines tout au plus, qu’il passe en majeure partie sur la banquise, le phoque à capuchon peut être un dos bleu pendant 16 à 30 mois, et ne passer que quelques jours seulement sur la banquise.
7 Lorsque les jeunes à dos bleus quittent la banquise pour aller dans l’eau, il devient difficile de les identifier. Étant donné que les chasseurs de phoques n’ont pas le droit de chasser dans les aires de mise bas sur la banquise, la chasse se fait surtout à partir de bateaux dans lesquels prennent place de petits équipages. La plupart des phoques sont tués à la carabine pendant qu’ils sont dans l’eau. Le problème d’identification émane du fait qu’il est impossible de reconnaître le jeune à dos bleu lorsqu’il est dans l’eau; sa tête foncée a la même couleur et la même grosseur que celle des autres phoques. Par conséquent, le chasseur de phoques ne sait pas avec certitude si la tête de phoque qui monte et qui descend dans l’eau est celle d’un jeune à dos bleu, tant qu’il n’a pas tué et hissé l’animal à bord du bateau. Cependant, il est en mesure de le constater rapidement s’il chasse à un endroit où sont concentrés plusieurs jeunes à dos bleu.
8 Au cours des 30 dernières années, des campagnes agressives ont été menées principalement contre l’abattage de phoques nouveau‑nés dans la région du Front et dans le golfe du Saint‑Laurent. En 1983, le Conseil des Communautés européennes a communiqué une directive interdisant l’importation des peaux de blanchons et de jeunes à dos bleu. Une deuxième directive en 1985 a prolongé l’interdiction jusqu’en octobre 1989. Ces campagnes ont pour ainsi dire causé l’effondrement des marchés traditionnels des produits du phoque canadiens et menacé de s’étendre à d’autres produits du poisson, notamment le poisson en conserve. En juin 1984, le gouvernement fédéral a établi la Commission royale sur les phoques et l’industrie de la chasse au phoque au Canada, également connue sous le nom de commission Malouf. À la lumière des circonstances entourant les campagnes et la menace pour le marché des autres produits du poisson, la commission Malouf a recommandé, dans son rapport, que la chasse sur grande échelle au blanchon et au jeune à dos bleu pratiquée à des fins commerciales « ne [soit] pas [. . .] autorisée », et que la chasse non commerciale, « dans la mesure où elle est pratiquée, [soit] rigoureusement réglementée et strictement limitée » (Les phoques et la chasse au phoque au Canada (1986), vol. 1, p. 38).
9 Le gouvernement a réagi par l’adoption de nouvelles dispositions réglementaires, dont l’interdiction de vendre, d’échanger ou de troquer des blanchons et des jeunes à dos bleu, dont il est question en l’espèce.
III. Les jugements
10 Le juge Wells de la Section de première instance de la Cour suprême de Terre‑Neuve a confirmé que l’art. 27 du Règlement représentait un exercice valide de la compétence du gouvernement fédéral en matière de pêcheries : (1997), 155 Nfld. & P.E.I.R. 313. Selon lui, la compétence fédérale en matière de pêcheries ne se limitait pas à la conservation et visait des objectifs socio-économiques plus généraux. La réduction de l’abattage excessif de jeunes phoques afin de [traduction] « réaliser des objectifs nationaux » (par. 41) relevait de cette compétence. De par son caractère véritable, l’art. 27 visait cet objectif. Le Règlement n’interdit pas l’abattage de jeunes à dos bleu parce qu’ils sont difficiles à reconnaître dans l’eau. Comme mesure concrète, le gouvernement fédéral a décidé d’enrayer l’abattage des jeunes à dos bleu et des blanchons en interdisant leur vente, rendant ainsi leur capture largement inutile. Tout en reconnaissant que l’interdiction de vente peut constituer un mode de réglementation imparfait, le juge Wells a conclu, à partir de la preuve, qu’une interdiction d’abattre les jeunes à dos bleu ne donnerait tout simplement aucun résultat.
11 S’exprimant au nom des juges majoritaires de la Cour d’appel de Terre‑Neuve, le juge Marshall a infirmé la décision du juge Wells et conclu que l’art. 27 du Règlement était invalide : (1999), 183 Nfld. & P.E.I.R. 295. Le juge Marshall a rejeté l’argument voulant que l’interdiction du commerce des jeunes à dos bleu vise à empêcher l’abattage des bébés phoques pour leur fourrure, qui serait fondamentalement cruel et moralement répréhensible et qui pourrait donc légitimement tomber sous le coup du droit criminel. Il a aussi rejeté l’argument selon lequel l’interdiction relevait de la compétence fédérale en matière de pêcheries. Selon lui, la compétence en matière de pêcheries se limitait à des questions de conservation, et la mesure législative adoptée pour des motifs « socio-économiques » représentait simplement une description trop générale pour les besoins du partage des compétences. L’interdiction était l’antithèse de la conservation puisqu’elle entraînerait l’abandon de phoques morts dans l’eau. Elle ne relevait donc pas de la compétence en matière de pêcheries.
12 Le juge O’Neill, dissident, a conclu, à l’instar du juge Wells, que la compétence en matière de pêcheries était suffisamment vaste pour englober, outre la conservation, la réglementation générale de la ressource halieutique pour le bien commun, et que l’interdiction de vente éliminait pour ainsi dire la capture de jeunes phoques. Il a décidé que l’art. 27 visait [traduction] « non pas à enrayer la vente de peaux de phoque en soi » (par. 120), mais à décourager la capture commerciale de jeunes à dos bleu et de blanchons. Il a estimé que, de par son caractère véritable, l’art. 27 avait trait à la compétence fédérale en matière de pêcheries, et qu’il n’était pas nécessaire de se demander s’il pouvait être rattaché à la compétence en matière de droit criminel.
IV. Les dispositions législatives
13 Le partage des compétences fédérales et provinciales est établi aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. L’article 91 prévoit que l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada s’étend à toutes les matières relatives aux pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur (par. 91(12)) et au droit criminel (par. 91(27)). L’article 92 précise que, dans chaque province, la législature peut exclusivement faire des lois relatives à la propriété et aux droits civils dans la province (par. 92(13)).
14 Les dispositions pertinentes du Règlement pris en vertu de l’art. 43 de la Loi sur les pêches sont les suivantes :
2.(1) . . .
« blanchon » Phoque du Groenland qui n’a pas commencé à muer et dont le pelage est encore blanc.
« jeune à dos bleu » Phoque à capuchon qui n’a pas mué et dont le pelage est encore bleu.
. . .
27. Il est interdit à quiconque n’est pas un bénéficiaire de vendre, d’échanger ou de troquer un blanchon ou un jeune à dos bleu.
V. La question en litige
15 Il s’agit en l’espèce de déterminer si le règlement fédéral interdisant la vente, l’échange ou le troc de jeunes à dos bleu est un exercice valide de la compétence fédérale en matière de pêcheries ou de la compétence fédérale en matière de droit criminel.
VI. Analyse
16 Pour répondre à la question soulevée dans le présent pourvoi, il faut déterminer si, de par son caractère véritable, l’art. 27 relève de la compétence fédérale en matière de pêcheries ou de la compétence fédérale en matière de droit criminel. L’analyse du caractère véritable comporte deux questions : premièrement, quel est le caractère essentiel de la loi? Deuxièmement, ce caractère se rapporte‑t‑il à l’un des chefs de compétence attribués au législateur en question par la Loi constitutionnelle de 1867? Voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31, et l’arrêt Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; voir également les arrêts R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, et Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273. Il faut répondre à ces questions d’abord en ce qui concerne la compétence fédérale en matière de pêcheries et ensuite en ce qui concerne la compétence fédérale en matière de droit criminel.
A. Le caractère véritable de l’art. 27 du Règlement relativement à la compétence en matière de pêcheries
(1) Le caractère essentiel de la loi
17 La première étape de l’analyse du caractère véritable consiste à déterminer le caractère véritable ou essentiel de la loi. Quelle est le sens véritable ou la caractéristique dominante de la mesure législative attaquée? Pour répondre à cette question, il faut examiner l’objet et l’effet juridique du règlement ou de la loi en cause : voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 16. L’objet désigne ce que le législateur a voulu accomplir. Il est pertinent pour déterminer si, en l’espèce, le Parlement réglementait les pêcheries ou s’il s’aventurait dans le domaine de compétence provinciale de la propriété et des droits civils. L’effet juridique désigne la façon dont la loi influe sur des droits et des obligations, et il est également utile pour comprendre le sens premier de la loi : voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 17‑18, et l’arrêt Morgentaler, précité, p. 482-483. Les effets peuvent également indiquer si une loi comporte un « motif déguisé », c’est-à-dire montrer que même si, de par sa forme, la loi paraît porter sur un sujet relevant de la compétence du législateur, elle porte, au fond, sur un sujet qui ne relève pas de cette compétence : voir l’arrêt Morgentaler, précité, p. 496. Dans sa plaidoirie, M. Ward a précisé clairement que sa contestation de la loi n’était pas fondée sur l’existence d’un motif déguisé.
18 L’analyse du caractère véritable n’est ni technique, ni formaliste : voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 1, p. 15‑12. Il s’agit essentiellement d’une question d’interprétation. Les tribunaux examinent les termes employés dans la mesure législative attaquée, de même que le contexte et les circonstances dans lesquels cette mesure a été adoptée : voir l’arrêt Morgentaler, précité, p. 483, et le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 17. Lorsqu’il procède à cette analyse, le tribunal ne devrait pas se préoccuper de l’efficacité de la loi ou de la question de savoir si elle permet de réaliser les objectifs du législateur : voir RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, par. 44, le juge La Forest; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 18.
19 L’article 27 du Règlement, pris isolément, ne fait qu’interdire la vente, l’échange ou le troc, ce qui pourrait porter à croire qu’il relève de la compétence des provinces et non pas de la compétence fédérale. Cependant, nous ne pouvons pas nous arrêter là. Il nous faut aller plus loin. Quel est l’objet de l’art. 27 et quel en est l’effet? Quel rôle joue-t-il dans l’ensemble du régime de réglementation? La question n’est pas tant de savoir si le Règlement interdit la vente que de savoir pourquoi celle‑ci est interdite.
20 Pour répondre à cette question, il suffit d’examiner les conclusions du juge de première instance. Le juge Wells a conclu que l’art. 27 du Règlement visait à enrayer l’abattage des jeunes à dos bleu et des blanchons en interdisant leur vente, rendant ainsi leur capture largement inutile. En d’autres termes, l’interdiction de vendre, d’échanger ou de troquer vise non pas à enrayer le commerce, mais plutôt à empêcher la capture de ces phoques.
21 Cet objet ressort clairement tant du Règlement dans son ensemble que de l’historique législatif. Comme nous l’avons vu, l’art. 27 du Règlement a été adopté à la suite de la commission Malouf, qui avait recommandé la réduction de la chasse commerciale au jeune à dos bleu et au blanchon. Les réactions à cette chasse avaient causé l’effondrement des marchés traditionnels du phoque et menaçaient les marchés des produits canadiens du poisson à l’étranger.
22 Afin de réduire la chasse commerciale au jeune à dos bleu et au blanchon, le gouvernement a choisi d’interdire la vente, l’échange ou le troc de ces animaux. Selon le juge Wells, cela s’expliquait par le fait qu’une interdiction d’abattre les jeunes à dos bleu n’aurait tout simplement donné aucun résultat. Les phoques sont capturés en mer par des chasseurs qui sont à bord de bateaux. Il est impossible de distinguer les jeunes à dos bleu des autres phoques lorsqu’ils sont dans l’eau. Ce n’est qu’au moment où il hisse un jeune à dos bleu à bord du bateau que le chasseur de phoques sait qu’il en a capturé un. Le cas échéant, il sait que les phoques qui se trouvent dans cette zone sont des jeunes à dos bleu. Comme il ne peut pas vendre, échanger ou troquer des jeunes à dos bleu, il ne les abattra plus. Cela contribuera à mettre fin à la chasse commerciale au jeune à dos bleu, conformément à la recommandation de la commission Malouf. Comme l’a reconnu le juge Wells, il se peut que la méthode choisie ne soit pas parfaite. Il n’en demeure pas moins que c’est la seule façon concrète de réduire la capture commerciale des jeunes à dos bleu. De toute façon, rappelons-le, l’efficacité de la loi n’est pas une considération valable dans l’analyse du caractère véritable.
23 Le fait de situer l’art. 27 dans son contexte permet de confirmer qu’il n’est pas axé sur la propriété ou le commerce, mais qu’il vise plutôt la réduction de la chasse commerciale au jeune à dos bleu et au blanchon. Le Règlement est pris en vertu de l’art. 43 de la Loi sur les pêches, qui habilite le gouvernement à prendre des règlements « concernant la gestion et la surveillance judicieuses des pêches en eaux côtières et internes » et « concernant la conservation et la protection du poisson » (je souligne). Cette notion de « gestion et [de] surveillance » des pêches se retrouve à l’art. 3 du Règlement. Le Règlement dans son ensemble n’a pas trait à la propriété, mais vise à réglementer de manière générale les pêches. Il précise notamment qui peut abattre (des exceptions étant prévues en ce qui concerne les Indiens, les Inuks et les « bénéficiaires » aux termes de certains règlements des revendications des peuples autochtones), en plus de comporter des dispositions concernant les méthodes d’abattage, les contingents, les saisons pendant lesquelles l’abattage est autorisé, les zones de pêche, l’obligation de présenter des rapports et l’observation de la pêche au phoque. Y sont également formulées des restrictions quant à la façon de disposer des parties comestibles d’un cétacé ou d’un morse ou des défenses de narval, ainsi que l’interdiction de vendre, d’échanger ou de troquer des blanchons ou des jeunes à dos bleu, dont il est question en l’espèce. Bref, l’interdiction qui nous intéresse fait partie d’un régime axé sur « la gestion et la surveillance » globales de la ressource halieutique.
24 Je conclus que l’objectif du Parlement était de réglementer la pêche au phoque en éliminant la chasse commerciale au blanchon et au jeune à dos bleu grâce à une interdiction de vente, tout en permettant une capture limitée de ces animaux à des fins non commerciales. En d’autres termes, le « mal » auquel le Parlement a voulu remédier était la chasse sur grande échelle au blanchon et au jeune à dos bleu pratiquée à des fins commerciales. Il a agi dans le but de préserver la viabilité économique non seulement de la pêche au phoque, mais aussi des pêches canadiennes en général.
25 Quant aux effets de la mesure législative, l’art. 27 influe sur les droits des personnes qui y sont assujetties en interdisant la vente de blanchons et de jeunes à dos bleu qui ont, par ailleurs, été capturés légalement. Monsieur Ward fait valoir que l’art. 27 a pour effet juridique de réglementer la propriété et la transformation d’un produit de phoque capturé. Cet argument revient à dire que, parce que la mesure législative est une interdiction de vente, elle porte nécessairement, de par son caractère véritable, sur la réglementation de la vente. C’est là confondre l’objet de la mesure législative avec les moyens choisis pour réaliser cet objet. D’après le contexte de la mesure législative dans son ensemble et son historique législatif, rien n’indique que le Parlement tentait de réglementer le marché local du commerce du phoque et des produits du phoque. L’argument de M. Ward voulant que l’art. 27 vise à réglementer un produit déjà transformé, du fait que les phoques sont écorchés et que leur viande est conservée à bord des bateaux, confond de la même façon l’objet de l’art. 27 avec les moyens choisis pour réaliser cet objet.
26 Monsieur Ward prétend aussi qu’il vaudrait mieux recourir à la méthode consistant à modifier les « périodes de fermeture » qu’à une interdiction de vente pour éviter que des phoques nouveau-nés ne soient tués sur la banquise et pour prévenir la réaction négative que le gouvernement cherchait à éviter. Cet argument ne peut pas non plus être retenu. Comme nous l’avons vu, l’efficacité n’est pas une considération utile dans l’analyse du caractère véritable. On ne peut pas contester l’objet d’une mesure législative en proposant une autre méthode, qui serait meilleure, pour atteindre cet objet.
27 Citant la commission Malouf à cet égard, M. Ward soutient enfin que l’objet de l’art. 27 — préserver les marchés des produits canadiens du phoque — était déjà miné avant même qu’il ne soit adopté en 1993. Il s’agit là d’une variante de l’argument fondé sur l’efficacité. Il appartenait au gouvernement de déterminer s’il y avait un problème et si les moyens choisis permettraient de le régler. De plus, la preuve montre que le risque que d’autres produits de la mer, comme le poisson en conserve, subissent un préjudice existait encore au moment de l’adoption du Règlement.
28 Je conclus que l’interdiction de vente décrétée à l’art. 27 vise essentiellement à réduire la chasse commerciale au blanchon et au jeune à dos bleu afin d’assurer la protection économique de la ressource halieutique. À ce titre, elle est, de par son caractère véritable, liée à la gestion des pêches canadiennes.
(2) L’article 27 du Règlement relève‑t‑il, de par son caractère véritable, de la compétence fédérale en matière de pêcheries?
29 Après avoir déterminé le caractère véritable de l’art. 27, nous devons nous demander s’il correspond à la compétence fédérale en matière de pêcheries. Cela nous oblige à examiner l’étendue de la compétence en matière de pêcheries et son rapport avec la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils. Plus précisément, la compétence en matière de pêcheries s’étend‑elle, au‑delà des mesures de conservation, à la gestion de la ressource afin d’en préserver la viabilité économique?
30 Avant d’examiner l’étendue de la compétence fédérale en matière de pêcheries par rapport à la propriété et aux droits civils, il peut être utile d’examiner les principes qui guident cet examen. Ils sont bien connus, et je ne ferai que les résumer brièvement.
1. La Constitution doit, à la longue, recevoir une interprétation souple de manière à répondre aux nouvelles réalités sociales, politiques et historiques : voir Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155-156; voir également Edwards c. Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124 (C.P.); Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, par. 52; Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158, p. 180; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357, p. 365; Procureur général de la Colombie‑Britannique c. Compagnie Trust Canada, [1980] 2 R.C.S. 466, p. 478; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 343‑344; Hogg, op. cit., p. 15‑45.
2. Le principe du fédéralisme doit être respecté : voir le Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité, par. 55. Deux ordres de gouvernement se partagent les compétences et chacun peut, de manière autonome, établir des politiques et adopter des lois relevant de sa propre compétence, sous réserve du « contrôle [judiciaire] [d]es bornes de la souveraineté propre des deux [ordres de] gouvernemen[t] » : voir l’arrêt Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733, p. 741. Les catégories de sujets doivent être interprétées les unes en fonction des autres : voir Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200, p. 216, le juge Duff. Lorsque des catégories provinciales et fédérales de sujets portent sur des notions qui se chevauchent, il faut en déterminer le sens au moyen du processus de « modification mutuelle » : voir Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96 (C.P.); voir également W. R. Lederman, Continuing Canadian Constitutional Dilemmas (1981), p. 274. Il faut éviter de donner aux catégories de sujets une interprétation générale au point d’élargir à n’en plus finir la compétence en cause : voir Hogg, op. cit., p. 18‑4, dans le contexte du droit criminel; comparer l’arrêt Proprietary Articles Trade Association c. Attorney-General for Canada, [1931] A.C. 310 (C.P.), avec l’arrêt Canadian Federation of Agriculture c. Attorney-General for Quebec, [1951] A.C. 179 (C.P.) (« Renvoi sur la margarine »).
31 En gardant ces principes à l’esprit — la souplesse et le respect des compétences respectives du gouvernement fédéral et des provinces — j’aborde la question dont nous sommes saisis, à savoir l’étendue de la compétence fédérale en matière de pêcheries.
32 Trois points de vue différents sont exprimés au sujet de l’étendue de cette compétence :
1. La compétence fédérale en matière de pêcheries ne vise que les mesures de conservation destinées à préserver les stocks (la théorie de la conservation adoptée par les juges majoritaires de la Cour d’appel de Terre‑Neuve).
2. La compétence en matière de pêcheries ne vise que la gestion de la ressource halieutique à l’état naturel, jusqu’à la récolte et à la vente de cette ressource. Cela comprendrait l’établissement des périodes et des méthodes de récolte, mais n’engloberait pas la réglementation de la vente, de la transformation et des « marchés » (la théorie du « point de vente » adoptée par M. Ward).
3. La compétence en matière de pêcheries ne se limite pas à la conservation et vise les mesures destinées à réaliser des objectifs et des politiques économiques liés aux pêcheries en tant que ressource (la théorie de la politique économique adoptée par le gouvernement fédéral).
33 La dernière théorie est la seule à pouvoir étayer un règlement qui, de par son caractère véritable, vise à réduire la chasse commerciale au jeune phoque afin de préserver la viabilité économique de la ressource contre le boycottage ordonné en guise de représailles. Il s’agit donc de savoir si cette théorie relative à la compétence en matière de pêcheries est valide. La jurisprudence indique qu’elle l’est.
34 D’abord, selon la jurisprudence prépondérante, la compétence en matière de pêcheries ne se limite pas à la conservation ni aux activités préalables à la vente, mais s’étend de façon plus générale au maintien et à la préservation de la pêche dans son ensemble, y compris sa valeur économique. Dans l’arrêt The Queen c. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52, le juge en chef Ritchie a affirmé que la compétence en matière de pêcheries s’étend [traduction] « aux sujets touchant les pêcheries en général, visant leur réglementation, leur protection et leur conservation ». Par conséquent, la compétence du Parlement s’étend à « toutes les lois générales dont le but est aussi bien l’avantage des propriétaires des pêcheries que du public en général qui s’intéresse aux pêcheries à titre de source de richesse pour le pays ou la province » (p. 120-121).
35 Dans Reference re Certain Sections of the Fisheries Act, 1914, [1928] R.C.S. 457 (conf. par [1930] A.C. 111 (C.P.)), le juge Newcombe cite, à la p. 472, la définition figurant dans Patterson on the Fishery Laws (1863), p. 1, selon laquelle le mot « pêcherie » désigne [traduction] « le droit de prendre du poisson dans la mer ou dans un cours d’eau particulier ». Il cite ensuite le « premier sens » plus large donné par A New English Dictionary (1988), de J. A. H. Murray, selon lequel ce mot désigne [traduction] « [l]’entreprise, l’occupation ou l’industrie qui consiste à prendre du poisson ou d’autres produits de la mer ou de rivières ». Dans l’arrêt Mark Fishing Co. c. United Fishermen & Allied Workers’ Union (1972), 24 D.L.R. (3d) 585 (C.A.C.‑B.), le juge en chef Davey précise que [traduction] « La définition de Patterson insiste sur la ressource naturelle et le droit de l’exploiter, l’endroit où elle se trouve et où le droit est exercé » (p. 592). Voir également Fonds international pour la défense des animaux, Inc. c. Canada, [1987] 1 C.F. 244 (1re inst.) (décision relative à la question du partage des compétences conf. par [1989] 1 C.F. 335 (C.A.)).
36 La théorie selon laquelle la compétence en matière de pêcheries vise la ressource a été confirmée par notre Cour dans l’arrêt Interprovincial Co‑operatives Ltd. c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 477, où le juge en chef Laskin (dissident, mais sur un autre point) écrit, à la p. 495, que la compétence fédérale en matière de pêcheries « vise [. . .] la protection et la conservation des pêcheries, à titre de richesse pour le public » et s’étend même à « la suppression de l’exercice du droit [d’exploitation] par le propriétaire ».
37 En outre, dans l’arrêt Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 292, le juge Martland a reconnu, au nom de notre Cour, que la compétence en matière de pêcheries comportait le pouvoir de légiférer sur les pêcheries en tant que ressource (à la p. 298) :
. . . la compétence législative fédérale prévue au par. 91.12 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique n’est pas un simple pouvoir fédéral de légiférer sur le « poisson » au sens technique du terme. Cette Cour, de même que le Conseil privé, ont attribué au terme « pêcheries » le sens de quelque chose de la nature d’une ressource.
38 Plus récemment, dans l’arrêt Comeau’s Sea Foods Ltd. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12, par. 37, le juge Major a souligné que l’obligation qui incombe au Ministre, en vertu de la Loi sur les pêches, ne se limite pas à la conservation et comprend la gestion et le développement des pêches dans l’intérêt du public :
Les ressources halieutiques du Canada sont un bien commun qui appartient à tous les Canadiens. En vertu de la Loi sur les pêches, le Ministre a l’obligation de gérer, conserver et développer les pêches au nom des Canadiens et dans l’intérêt public (art. 43).
39 Dans l’arrêt Gulf Trollers Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1987] 2 C.F. 93 (inf. [1984] 2 C.F. 398 (1re inst.)), la Cour d’appel fédérale s’est penchée directement sur la question de savoir si la compétence fédérale en matière de pêcheries se limite à la conservation des stocks de poisson. Dans cette affaire, il était question de règlements fédéraux régissant les périodes de fermeture, qui favorisaient les pêcheurs sportifs au détriment des pêcheurs commerciaux. En première instance, le juge Collier a conclu que la compétence en matière de pêcheries ne s’étendait pas à la gestion et à la surveillance générales des pêches pour les besoins des Canadiens et se limitait à la protection et à la conservation de la ressource. La Cour d’appel fédérale a infirmé cette décision. Le juge Marceau s’est dit d’avis que le « Parlement peut tenir compte de considérations sociales, économiques ou autres dans la gestion des pêcheries soit en les associant à ses mesures visant la conservation, la protection et l’exploitation des ressources, soit simplement en les alliant à la poursuite d’objectifs et à la mise en application de politiques de nature sociale, culturelle ou économique » (p. 106).
40 Les tribunaux ont en outre rejeté le point de vue selon lequel la compétence fédérale se limite à la gestion de la ressource halieutique à l’état naturel et prend fin avant le point de vente. Dans l’arrêt British Columbia Packers Ltd. c. Conseil canadien des relations du travail, [1976] 1 C.F. 375 (C.A.) (pourvoi devant la C.S.C. rejeté pour d’autres motifs, [1978] 2 R.C.S. 97), le juge en chef Jackett a fait remarquer que la compétence en matière de pêcheries ne s’étend pas à « l’adoption de lois relatives aux activités normalement accessoires à l’exploitation d’une entreprise de pêche, comme les relations du travail et l’écoulement des produits de l’entreprise, lorsque ces activités elles‑mêmes ne relèvent pas de la notion de “pêcheries” » (p. 385 (soulignement supprimé)). Cependant, il est clair que les aspects de la vente qui sont nécessairement accessoires à l’exercice de la compétence en matière de pêcheries relèvent de la compétence fédérale : voir R. c. N.T.C. Smokehouse Ltd. (1993), 80 B.C.L.R. (2d) 158 (C.A.); R. c. Saul (1984), 10 D.L.R. (4th) 736 (C.S.C.‑B.); R. c. Twin (1985), 23 C.C.C. (3d) 33 (C.A. Alb.). La raison en est que le gouvernement fédéral peut limiter les ventes afin d’empêcher une exploitation abusive de la ressource. Il semble donc que, pour définir l’étendue de la compétence fédérale en matière de pêcheries, il n’est pas possible de tracer une ligne de démarcation claire au point de vente.
41 Ces décisions établissent indubitablement que la compétence en matière de pêcheries vise non seulement la conservation et la protection, mais encore la « réglementation » générale des pêcheries, y compris leur gestion et leur surveillance. Elles reconnaissent que les « pêcheries », au par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867, s’entendent des pêcheries en tant que ressource naturelle; [traduction] « une source de richesse pour le pays ou la province » (Robertson, précité, p. 121); un « bien commun » à gérer pour le bien de tous les Canadiens (Comeau’s Sea Foods, précité, par. 37). La ressource halieutique comprend tous les animaux qui habitent les mers, mais elle englobe aussi les intérêts commerciaux et économiques, les droits et les intérêts des peuples autochtones, de même que l’intérêt public en matière de sport et de loisirs.
42 Bien qu’elle soit vaste, la compétence en matière de pêcheries n’est pas illimitée. Les mêmes décisions qui établissent les grands paramètres de la compétence en matière de pêcheries précisent également que l’interprétation de cette compétence doit respecter la compétence en matière de propriété et de droits civils que le par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère aux provinces. Il s’agit là aussi d’une compétence vaste et polyvalente difficile à résumer succinctement. Pour les besoins du présent pourvoi, il suffit de souligner que la réglementation générale du commerce et de l’industrie à l’intérieur de la province relève (sous réserve de certaines exceptions) de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils : voir Citizens Insurance, précité; voir également Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Alberta, [1916] 1 A.C. 588 (C.P.).
43 Nous sommes donc en présence de deux vastes chefs de compétence, l’un fédéral, l’autre provincial. En pareil cas, il est difficile de tracer une ligne de démarcation claire entre les deux. Seul l’examen de l’activité en cause peut permettre de déterminer si une matière correspond davantage à un chef de compétence fédérale ou à un chef de compétence provinciale. Les mesures qui, de par leur caractère véritable, visent le maintien et la conservation des pêcheries relèvent de la compétence fédérale. Par contre, on a jugé que les mesures qui, de par leur caractère véritable, portent sur le commerce et l’industrie à l’intérieur de la province relèvent non pas de la compétence fédérale en matière de pêcheries, mais plutôt de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils.
44 La jurisprudence le confirme. Les tribunaux ont conclu que des mesures portant essentiellement sur la réglementation de la transformation du poisson et des relations du travail dans le secteur des pêches ne relèvent pas de la compétence fédérale. En revanche, ils ont jugé que des mesures portant principalement sur la réglementation de la ressource halieutique mais touchant d’une manière incidente à la vente du poisson étaient des mesures législatives fédérales valides.
45 Dans Reference re Certain Sections of the Fisheries Act, précité, notre Cour a statué que la compétence fédérale en matière de réglementation des pêcheries ne s’étendait pas à la délivrance de permis de conserverie ni à la réglementation des procédés commerciaux une fois que la ressource avait été récoltée et transformée en denrée. Le juge Newcombe a souligné que le pouvoir de surveiller la vente ou l’entreposage du poisson ou la fabrication et la vente d’équipement de pêche pourrait servir à gérer la ressource, mais selon les faits de cette affaire, il n’y avait pas de lien suffisant entre la mesure législative attaquée et la compétence en matière de pêcheries (p. 472).
46 De même, les tribunaux ont statué que les relations du travail dans le secteur des pêches relevaient essentiellement de la compétence provinciale en matière de réglementation du commerce dans la province, et non de la compétence fédérale en matière de pêcheries : voir British Columbia Packers et Mark Fishing, précités; voir aussi Barry’s Ltd. c. Fishermen, Food and Allied Workers’ Union (1993), 104 Nfld. & P.E.I.R. 277 (C.A.T.‑N.).
47 Ces décisions indiquent que des mesures visant essentiellement à réglementer la transformation du poisson et les relations du travail relèvent de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils, et non de la compétence fédérale en matière de pêcheries. L’activité qui, de par son caractère véritable, a trait au commerce et à l’industrie à l’intérieur de la province ne relève pas de la compétence fédérale en matière de pêcheries du seul fait que, sous certains aspects, elle touche aux pêches. À l’inverse, les mesures qui, de par leur caractère véritable, visent directement les pêches relèvent de la compétence fédérale en matière de pêcheries même si, sous certains aspects, elles ont trait à la propriété et aux droits civils.
48 Il s’ensuit que la compétence fédérale en matière de pêcheries n’est pas limitée aux mesures visant la conservation de la ressource, ni restreinte par la distinction entre la surveillance de la ressource à l’état naturel et sa surveillance au « point de vente ». Même si le Parlement doit respecter la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils, l’approche à adopter ne doit pas consister simplement à tracer une ligne de démarcation entre les compétences fédérale et provinciale, selon qu’il est question de conservation ou de vente. Il s’agit plutôt de déterminer si la matière réglementée est essentiellement rattachée — liée de par son caractère véritable — à la compétence fédérale en matière de pêcheries ou à la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils.
49 Nous avons déjà établi que, même s’il constitue à première vue une simple interdiction de vente, d’échange ou de troc, le règlement dont il est question en l’espèce vise, de par son caractère véritable, à réduire la chasse commerciale au jeune phoque afin de préserver les pêcheries en tant que ressource économique, et qu’il est essentiellement lié à la protection de la viabilité économique des pêches canadiennes dans leur ensemble. Il s’ensuit que l’art. 27 est une mesure fédérale valide. Ce résultat respecte parfaitement le droit constitutionnel des provinces de régir la propriété et les droits civils. Si la mesure visait, de par son caractère essentiel, à réglementer le commerce ou la propriété à l’intérieur de la province, elle relèverait, de par son caractère véritable, de la propriété et des droits civils et non de la compétence fédérale. Tel n’est toutefois pas le cas en l’espèce. L’article 27 du Règlement représente donc un exercice valide de la compétence fédérale en matière de pêcheries.
B. L’article 27 du Règlement est‑il une mesure relative au droit criminel?
50 Puisque nous avons conclu que la mesure législative attaquée est constitutionnelle en vertu de la compétence fédérale en matière de pêcheries, il n’est pas nécessaire de se demander si elle pourrait l’être également en vertu de la compétence en matière de droit criminel. Cependant, étant donné que cette question a été débattue à fond, je vais la commenter brièvement.
51 Bien qu’elle soit vaste, la compétence en matière de droit criminel n’est pas illimitée : voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 30. Une mesure législative peut constituer du droit criminel si elle comporte les trois éléments suivants : une interdiction, une peine et un objectif de droit criminel valide : voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, l’arrêt RJR‑MacDonald et le Renvoi sur la margarine, précités; voir également l’arrêt R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213. La paix publique, l’ordre, la sécurité, la santé et la moralité sont autant d’exemples d’objectif de droit criminel : voir le Renvoi sur la margarine, précité. Les tribunaux examinent également si la mesure législative en cause est habituellement considérée comme relevant du droit criminel : voir l’arrêt Morgentaler, précité.
52 En l’espèce, il existe une interdiction (celle de vendre des jeunes à dos bleu et des blanchons) et une peine (prévue à l’art. 78 de la Loi sur les pêches). L’existence d’un objectif de droit criminel valide n’a toutefois pas été établie.
53 Deux questions se posent : premièrement, l’interdiction d’abattre des animaux dans les circonstances révélées en l’espèce peut‑elle constituer un objectif de droit criminel? Deuxièmement, dans l’affirmative, la mesure législative attaquée vise‑t‑elle à réaliser cet objectif? Le Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, contient des dispositions interdisant la cruauté envers les animaux, et je suis disposée à supposer, sans toutefois le décider, que pour des raisons de paix publique, d’ordre, de sécurité, de santé et de moralité, la compétence fédérale en matière de droit criminel pourrait s’étendre aux interdictions d’abattage et au mode d’abattage d’animaux comme les phoques. Cependant, je ne vois rien dans le dossier qui étaye le point de vue selon lequel l’art. 27 vise effectivement un tel objectif de droit criminel.
54 Le dossier indique que la population désapprouve la chasse commerciale au bébé phoque en général et l’abattage des bébés phoques au moyen d’un gourdin en particulier. C’est cette désapprobation qui s’est manifestée au cours de la campagne contre la chasse au phoque et qui a entraîné l’interdiction d’importation décrétée par la Communauté européenne, le boycottage des marchés et la création de la commission Malouf chargée d’étudier l’industrie de la chasse au phoque.
55 Rien n’indique toutefois que ce sont des considérations morales qui sont à l’origine de l’interdiction prévue à l’art. 27. La paix publique, l’ordre, la sécurité et la moralité n’ont pas contribué directement à l’adoption de cette interdiction. En fait, la commission Malouf a laissé entendre que l’abattage de jeunes phoques au moyen d’un gourdin et d’une arme à feu n’avait rien de cruel. Il vaut également la peine de souligner que l’art. 27 interdit la vente des blanchons et des jeunes à dos bleu, et non leur abattage. Si le mal auquel le Parlement a voulu remédier était l’abattage de jeunes phoques pour des raisons d’ordre moral, on s’attendrait à trouver une interdiction absolue d’abattage.
56 Sans vouloir laisser entendre que les mesures liées au traitement ou à l’abattage d’animaux ne pourraient pas viser un objectif de droit criminel valide, force est de conclure qu’il n’a pas été établi qu’un tel objectif était visé en l’espèce. D’après sa formulation et son historique législatif, la mesure législative a été adoptée dans le but de gérer les pêcheries en éliminant l’abattage et la chasse commerciale sur grande échelle des blanchons et des jeunes à dos bleu, et non dans le but de criminaliser l’abattage ou la vente de ces animaux.
VII. Conclusion et dispositif
57 Je conclus que l’art. 27 du Règlement, qui interdit la vente, l’échange ou le troc de blanchons et de jeunes à dos bleu, est une mesure valide en vertu de la compétence fédérale en matière de pêcheries. Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, de rétablir la décision du juge de première instance et de conclure que l’art. 27 du Règlement représente un exercice valide de la compétence du Parlement relative aux pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur prévue au par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867.
58 Je suis d’avis de donner les réponses suivantes aux questions constitutionnelles :
1. L’article 27 du Règlement sur les mammifères marins, DORS/93‑56, relève‑t‑il de l’autorité législative du Parlement du Canada en tant que mesure législative relative aux pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur en vertu du par. 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867?
Oui.
2. L’article 27 du Règlement sur les mammifères marins relève‑t‑il de l’autorité législative du Parlement du Canada en tant que mesure législative relative au droit criminel en vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867?
Non.
Pourvoi accueilli.
Procureur de l’appelante : Le procureur général du Canada, Halifax.
Procureurs de l’intimé : O’Dea, Earle, St. John’s.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Québec : Le ministère de la Justice, Sainte-Foy.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta : Justice Alberta, Edmonton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve : Le procureur général de Terre-Neuve, St. John’s.
Procureurs de l’intervenant le Fonds international pour la protection des animaux inc. : Ruby & Edwardh, Toronto.
