| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre, 24 février 2020, 18BX00098

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

M. C... F... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux, par deux requêtes distinctes, d'une part, d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2015 par lequel le maire de Soulac-sur-Mer l'a placé en congé maladie ordinaire du 2 novembre 2015 au 31 décembre 2015, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux et, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 23 février 2016 par lequel le maire de Soulac-sur-Mer l'a placé en congé maladie ordinaire du 1er février 2016 au 1er avril 2016, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Par un jugement commun n° 1602505 et 1603771 du 8 novembre 2017, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté l'ensemble de ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 9 janvier 2018, le 27 septembre 2019 et le 9 décembre 2019, M. C... F..., représenté par la SELARL AFC Ledermann, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 8 novembre 2017 ;

2°) d'ordonner avant dire droit la réalisation d'une expertise pour déterminer la date de consolidation de son accident de service et le taux d'incapacité permanente ;

3°) d'annuler l'arrêté du maire de Soulac-sur-Mer du 9 décembre 2015 et les arrêtés postérieurs à celui-ci dont celui du 23 février 2016;

4°) d'enjoindre à la commune de Soulac-sur-Mer de réexaminer sa demande de reconnaissance d'imputabilité au service de ses congés maladies postérieurs au 2 novembre 2015 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Soulac-sur-Mer les dépens et la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la commission de réforme ne s'est pas fondée sur des éléments médicaux récents. Une expertise médicale est nécessaire pour déterminer la date de consolidation de son état ;

- c'est à tort que les premiers juges ont accueilli la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête n° 1603771 dirigée contre l'arrêté du 23 février 2016. En tout état de cause, l'annulation de l'arrêté du 9 décembre 2015 entraînera l'annulation de l'arrêté du 23 février 2016 pris en application de l'arrêté du 9 décembre 2015 ;

- l'arrêté du 9 décembre 2015 est insuffisamment motivé en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la seule lecture de l'arrêté ne permet pas de comprendre les raisons pour lesquelles le maire s'est fondé uniquement sur les avis de la commission de réforme sans prendre en compte l'expertise du 15 juin 2015. En effet, l'arrêté est dépourvu de toutes considérations de fait. La référence aux avis de la commission de réforme des 8 avril et 2 septembre 2015 est insuffisante dès lors que ces avis sont eux-mêmes insuffisamment motivés, eu égard à ce que prévoit l'article 19 de l'arrêté du 4 août 2004 puisqu'il n'est pas fait mention des motifs pour lesquels l'expertise médicale du 15 juin 2015 n'a pas été prise en compte. En outre, l'arrêté a été édicté tardivement et le maire ne pouvait valablement requalifier des certificats médicaux d'accident du travail en certificats médicaux de maladie ordinaire ;

- contrairement à ce qu'ont indiqué les premiers juges, il ne ressort d'aucune des pièces versées au dossier qu'une convocation du 18 août 2015 du secrétariat de la commission départementale de réforme a été communiquée au médecin de prévention. Il n'y a pas eu d'information du médecin du service de médecine professionnelle et préventive concernant la réunion de la commission de réforme du 2 septembre 2015 en méconnaissance de l'article 15 de l'arrêté du 4 août 2004 ;

- il n'y a pas eu de rapport écrit du médecin du service de médecine professionnelle et préventive alors que la commission de réforme devait nécessairement apprécier son état de santé pour déterminer si un temps partiel thérapeutique pouvait lui être accordé. Cette omission méconnaît les articles 15 et 21 de l'arrêté du 4 août 2004 ;

- il ressort des certificats médicaux produits et de l'expertise du 15 juin 2015 que l'arrêté du maire du 9 décembre 2015 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation de sa situation. La discopathie dégénérative étagée, l'hernie discale et la tendinopathie chronique des épaules antérieures à l'accident de service sont sans lien avec les douleurs dont il souffrait en 2015 en raison d'un lumbago situé en bas du dos. Contrairement à ce qu'a indiqué le docteur Ravaud, il a fait l'objet d'un suivi médical régulier et ne présente pas de surcharge pondérale.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 23 juillet 2019 et le 6 novembre 2019, la commune de Soulac-sur-Mer, représentée par le cabinet Noyer-Cazcarra Avocats, conclut :

- au rejet de la requête ;

- à ce que soit mise à la charge de M. F... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de réalisation d'une expertise afin de déterminer le taux d'incapacité permanente est une demande nouvelle en appel et donc irrecevable ;

- les moyens invoqués par M. F... ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 7 novembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 10 décembre 2019 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. Basset, rapporteur public,

- et les observations de Me D..., représentant la commune de Soulac-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. M. F..., agent de maîtrise principal de la commune de Soulac-sur-Mer, a été victime, le 13 mars 2013, d'un accident, alors qu'il effectuait l'entretien d'un espace vert appartenant à la commune, lui occasionnant une douleur au bas du dos en raison d'un lumbago aigu d'effort. Après avoir reconnu l'imputabilité au service de cet accident et après avoir ordonné la réalisation, le 10 février 2015, d'un examen médical au terme duquel la date de consolidation des conséquences de l'accident sur l'état de santé de M. F... a été fixée au 10 février 2015, la commune de Soulac-sur-Mer a saisi la commission de réforme qui, par un avis émis le 8 avril 2015, a également estimé que la consolidation des conséquences de l'accident sur l'état de santé de M. F... devait être fixée à la date du 10 février 2015 et qu'eu égard à l'évolution de son état antérieur à l'accident du 13 mars 2013, une reprise pouvait être envisagée sur un poste adapté aux prescriptions du médecin de prévention. Ce dernier, après avoir examiné M. F... le 1er juin 2015, a émis un avis défavorable temporaire à la reprise. Un nouvel examen médical a été réalisé le 12 juin 2015 au terme duquel a été préconisé un maintien en accident de travail jusqu'au 30 juin 2015 puis une reprise en mi-temps thérapeutique à compte du 1er juillet 2015 sur un poste aménagé. Eu égard à ces conclusions, la commune de Soulac-sur-Mer a de nouveau saisi la commission de réforme afin qu'elle se prononce sur le mi-temps thérapeutique. Par un avis du 2 septembre 2015, la commission de réforme a confirmé la date du 10 février 2015 comme date de consolidation des conséquences de l'accident et a en conséquence estimé qu'une reprise en mi-temps thérapeutique ne pouvait s'effectuer qu'au titre de la maladie ordinaire. Afin de régulariser la situation de M. F..., le maire de Soulac-sur-Mer l'a placé en congé pour accident de service du 13 mars 2013 au 8 octobre 2015 par un arrêté du 21 septembre 2015. Ce congé pour accident de service a été prolongé jusqu'au 1er novembre 2015 par un arrêté du maire de Soulac-sur-Mer du 26 octobre 2015. Puis, par un arrêté du 9 décembre 2015, le maire de Soulac-sur-Mer a placé M. F... en congé de maladie ordinaire du 2 novembre 2015 au 31 décembre 2015. Ce congé de maladie ordinaire a été prolongé jusqu'au 1er avril 2016 par deux arrêtés du maire des 12 janvier et 23 février 2016. A la suite des rejets implicites des recours gracieux dirigés contre les arrêtés du 9 décembre 2015 et du 23 février 2016, M. F... a sollicité, par deux requêtes distinctes enregistrées respectivement sous les n° 1602505 et 1603771, l'annulation de ces deux arrêtés et des décisions implicites rejetant les recours gracieux y afférents. M. F... relève appel du jugement commun du 8 novembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté l'ensemble de ses demandes.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. " Aux termes de l'article R. 421-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. " Aux termes de l'article L. 231-4 du code de justice administrative : " (...) le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : (...) 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents. ".

3. D'autre part, en vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis (...) ".

4. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable en raison de sa tardiveté la requête enregistrée sous le n° 1603771 dirigée contre l'arrêté du maire de Soulac-sur-Mer du 23 février 2016. Il n'est pas contesté que cet arrêté, qui fait mention des voies et délais de recours, a été notifié à M. F... le 24 février 2016 et que si le recours gracieux notifié le 25 avril 2016, dans le délai de recours contentieux, a valablement interrompu ce délai, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration qu'une décision implicite de rejet est née le 25 juin 2016. Or la requête n° 1603771 de M. F... n'a été enregistrée que le 30 août 2016, postérieurement à l'expiration du délai de deux mois prévu par les dispositions du code de justice administrative citées au point 2. Pour contester la forclusion de sa requête, M. F... se borne à soutenir que l'arrêté du 23 février 2016 a été pris en application de l'arrêté du 9 décembre 2015. Cependant, cette circonstance, au demeurant contestée, est sans incidence sur la computation du délai de recours contentieux. Dès lors, contrairement à ce que soutient le requérant, c'est à bon droit que les premiers juges ont accueilli la fin de non-recevoir tirée de la forclusion de la requête enregistrée sous le n° 1603771.

5. En second lieu, en indiquant que le jugement attaqué se fonde sur une convocation du 18 août 2015 qui ne figure pas dans le dossier, M. F... doit être regardé comme soutenant que le jugement attaqué se fonde sur une pièce qui ne lui aurait pas été communiqué en méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure. Il ressort cependant des pièces du dossier que cette pièce a été produite par la commune de Soulac-sur-Mer par un bordereau de production de pièces enregistré au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 29 mai 2017 et communiqué à M. F... le 30 mai 2017. L'irrégularité ainsi alléguée manque donc en fait.

Sur la légalité de l'arrêté du 9 décembre 2015 :

6. En premier lieu, aux termes de l'article 57 de la loi n° 84-53 susvisée dans sa rédaction alors en vigueur : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...)2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants (...) Toutefois, si la maladie provient (...) d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite (...) Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de l'accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme (...) ". Aux termes de l'article 1 de la loi n° 79-587 alors applicable : " (...) doivent être motivées les décisions qui : (...) refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir (...) ". Selon l'article 17 de l'arrêté du 4 août 2004, les avis de la commission de réforme : " (...) doivent être motivés, dans le respect du secret médical (...) ".

7. Il n'est pas contesté que l'arrêté litigieux mentionne les considérations de droit qui fondent le placement en congé de maladie ordinaire. Si, en revanche, M. F... soutient que la motivation factuelle est insuffisante, l'arrêté se réfère et reproduit les avis émis par la commission de réforme le 8 avril 2015 et le 2 septembre 2015 qui concluaient respectivement : " consolidé le 10 février 2015 suite à l'accident de service survenu le 13 mars 2013, retour à un état antérieur qui évolue pour son propre compte " et " accident de service consolidé le 10 février 2015. La reprise à temps partiel thérapeutique à 50% serait justifiée au titre de la maladie ordinaire ". L'arrêté énonce ainsi le motif, la consolidation des conséquences de l'accident, pour lequel M. F... a été placé en congé de maladie ordinaire. Si le requérant soutient que la motivation n'est pas assez précise sur les raisons pour lesquelles la consolidation a été retenue à la date du 10 février 2015, il résulte des dispositions précitées de l'article 17 de l'arrêté du 4 août 2004 que le respect du secret médical fait obstacle à l'énoncée de considérations médicales précises. Dans ces conditions, une telle omission ne peut révéler une insuffisance de motivation. Enfin, la critique du bien-fondé des motifs est sans incidence sur le caractère suffisant de la motivation. Dès lors, le moyen tiré du défaut de motivation ne peut qu'être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 15 de l'arrêté du 4 août 2004 : " Le secrétariat de la commission informe le médecin du service de médecine professionnelle et préventive, pour la fonction publique territoriale, le médecin du travail, pour la fonction publique hospitalière, compétent à l'égard du service auquel appartient le fonctionnaire dont le cas est soumis à la commission (...) Ils peuvent présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion de la commission (...) ".

9. A supposer que M. F... ait entendu soutenir que le médecin du service de médecine professionnelle et préventive n'avait pas été convoqué à la réunion de la commission de réforme du 2 septembre 2015, il ressort des pièces du dossier, comme indiqué au point 5, que le médecin du service de médecine professionnelle et préventive a été convoqué par un courrier daté du 18 août 2015. La méconnaissance alléguée de l'article 15 de l'arrêté du 4 août 2004 manque donc en fait.

10. En troisième lieu, l'article 15 de l'arrêté du 4 août 2004 prévoit que le médecin du service de médecine professionnelle et préventive remet obligatoirement à la commission de réforme " un rapport écrit dans les cas prévus au premier alinéa des articles 21 et 23 ". Aux termes du premier alinéa de l'article 21 de cet arrêté : " La commission de réforme donne son avis sur l'imputabilité au service ou à l'un des actes de dévouement prévus aux articles 31 et 36 du décret du 26 décembre 2003 susvisé de l'infirmité pouvant donner droit aux différents avantages énumérés à l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 susvisé et aux articles 41 et 41-1 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée. ".

11. Si le requérant soutient qu'un rapport écrit du médecin du service de médecine professionnelle et préventive était requis en vertu des articles 15 et 21 de l'arrêté du 4 août 2004, il ressort des pièces du dossier, et notamment des procès-verbaux des séances de la commission de réforme, que les consultations de la commission de réforme les 8 avril et 2 septembre 2015 ne concernaient ni l'imputabilité au service ni l'un des actes mentionnés au premier alinéa de l'article 21 de l'arrêté du 4 août 2004 mais qu'elles avaient pour objet de se prononcer sur la date de consolidation des suites de l'accident du 13 mars 2013, sur l'aptitude ou inaptitude physique de l'agent à ses fonctions et sur l'attribution d'un mi-temps thérapeutique. Dès lors, le défaut de rapport écrit du médecin du service de médecine professionnelle et préventive est sans incidence sur la régularité des avis émis par la commission de réforme et, par voie de conséquence, sur la légalité de l'arrêté litigieux.

12. En quatrième lieu, M. F... soutient que son état de santé n'était pas consolidé à la date du 2 novembre 2015, date à laquelle l'arrêté litigieux l'a placé en congé de maladie ordinaire. Cependant aucune expertise médicale versée au dossier n'a retenu une date postérieure au 2 novembre 2015. Ainsi, dans son rapport d'expertise en date du 10 février 2015, le docteur Ravaud, docteur en médecine physique, réadaptation et rhumatologie, conclut à la consolidation de cet accident au 10 février 2015. Puis, le docteur Piazza, docteur en médecine physique et réadaptation, a conclu, dans son rapport du 15 juin 2015, au maintien en accident du travail jusqu'au 30 juin 2015. De même la commission de réforme a retenu dans ces avis comme date de consolidation le 10 février 2015, estimant que les douleurs dont souffraient M. F... relevaient de l'évolution de son état antérieur à l'accident du 13 mars 2013. Si le requérant critique l'expertise médicale réalisée le 10 février 2015, il ne critique pas celle réalisée le 15 juin 2015 et ne produit au demeurant aucun élément permettant d'établir que les conséquences de l'accident n'étaient pas consolidées à la date du 1er novembre 2015. S'il se prévaut à ce titre d'une discopathie L5-S1 avec protusion discale médiane et foraminale droit mentionnée dans un compte-rendu d'IRM du 13 mars 2015, il n'est nullement établi que cette discopathie ne se rattache pas à une évolution de son état antérieur à l'accident du 13 mars 2013 dès lors que ce même compte-rendu précise que M. F... a déjà été opéré à plusieurs reprises à ce niveau en raison d'une hernie située à ce niveau. Ce constat est d'ailleurs confirmé par le rapport d'expertise du 10 février 2015 qui fait mention d'un scanner réalisé le 3 mars 2013, antérieurement à l'accident en cause, révélant des discopathies dégénératives étagées mais plus en L5-S1 avec saillie discale confirmées par une IRM réalisée le lendemain. Dès lors, si le requérant soutient qu'il n'avait plus de douleurs au dos après son opération pour hernie discal au début des années 1990 et qu'ainsi son état antérieur à l'accident était sain, il résulte au contraire de ce scanner et de cet IRM réalisés peu avant l'accident que cela n'était pas le cas. Si M. F... soutient que la discopathie révélée par l'IRM réalisée en 2015 n'est pas en lien avec la discopathie révélée par l'IRM réalisée le 4 mars 2013, aucune pièce versée au dossier ne corrobore cette allégation. Dans ces conditions, en estimant que les conséquences de l'accident survenu le 13 mars 2013 étaient consolidées à la date du 2 novembre 2015, le maire de Soulac-sur-Mer n'a entaché son arrêté d'aucune erreur d'appréciation.

13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner l'expertise sollicitée, que M. F... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses demandes tendant à l'annulation des arrêtés du maire de Soulac-sur-Mer des 9 décembre 2015 et 23 février 2016. Il n'est pas davantage fondé à solliciter l'annulation d'autres arrêtés postérieurs à celui du 9 décembre 2015 qui ne sont même pas désignés. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. F... ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

14. En premier lieu, le jugement attaqué a mis à la charge de M. F... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Contrairement, à ce que soutient le requérant, cette somme, qui concerne les frais exposés par la commune de Soulac-sur-Mer et non compris dans les dépens dans deux instances n'est pas disproportionnée. En outre, si M. F..., qui n'a pas demandé à bénéficier de l'aide juridictionnelle, soutient que sa situation financière est précaire de sorte qu'il ne pourra payer cette somme, il ne produit aucune pièce au soutien de son allégation. Dès lors, les conclusions tendant à la réformation du jugement à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

15. En second lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Soulac-sur-Mer, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. F... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. F... une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Soulac-sur-Mer et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. F... est rejetée.

Article 2 : M. F... versera à la commune de Soulac-sur-Mer une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... F... et à la commune de Soulac-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 27 janvier 2020, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

Mme E... B..., présidente-assesseure,

M. Paul-André A..., premier conseiller.

Lu en audience publique, le 24 février 2020.

Le rapporteur,

Paul-André A...

Le président,

Pierre LarroumecLe greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 18BX00098