| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 09 mai 2018, 15BX02981

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E...A...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux le remboursement de la somme totale de 80 954,58 euros, assortie des intérêts à taux légal majoré de cinq points, selon lui indûment versée à la commune de Boé au titre de la participation pour voirie et réseaux (PVR) mise à sa charge en application d'une part, de l'arrêté du 12 mai 2009 par lequel le maire ne s'est pas opposé à la création d'un lotissement comprenant cinq lots sur un terrain situé rue de la Couronne et d'autre part, de l'arrêté en date du 4 février 2010 par lequel le maire lui a accordé un permis d'aménager un lotissement comprenant dix-neuf lots sur un autre terrain situé dans la même rue.

Par un jugement n° 1301464 du 30 juin 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a condamné la commune à verser la somme demandée par M.A..., somme assortie des intérêts au taux légal majoré de cinq points à compter du 26 décembre 2012, date de sa réclamation préalable.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 2 septembre 2015, et deux mémoires complémentaires enregistrés les 17 novembre 2016 et 6 janvier 2017, la commune de Boé, représentée par Me B..., demande à la cour :

- à titre principal :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 30 juin 2015 ;

2°) de rejeter la demande de M. A...présentée devant le tribunal ;

3°) de condamner M. A...à lui rembourser la somme qu'elle a dû verser en exécution de ce jugement ;

- à titre subsidiaire :

4°) de déclarer la délibération du 19 octobre 2004 illégale en tant seulement qu'elle inclut certains postes de dépenses ;

5°) de condamner M. A...à lui reverser la somme de 74 852,50 euros, outre les intérêts versés en exécution du jugement précité ;

- en tout état de cause :

6°) de mettre à la charge de M. A...la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- pour retenir le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux à la séance du 19 octobre 2004 au cours de laquelle a été adoptée, à l'unanimité, la délibération instituant la participation pour voirie et réseaux rue de la Couronne, le tribunal s'est satisfait à tort d'une seule attestation, produite par une conseillère qui a pourtant voté la délibération en cause puis qui a depuis démissionné du conseil municipal en 2007 et semble conserver quelque animosité à l'égard de l'équipe municipale, puisqu'elle s'est présentée dans la liste d'opposition menée par le fils de M. A...en 2008. Cette attestation est d'ailleurs directement contredite par le procès-verbal en date du 22 janvier 2015 du maire, officier de police judiciaire, comprenant des copies d'une convocation et des communiqués adressés à la presse pour publication, et par les attestations datées de janvier 2015 par lesquelles dix-neuf conseillers municipaux sur vingt-sept certifient que la convocation à la séance du 19 octobre 2004 a été adressée à leur domicile dans le respect des délais légaux. Elle n'est pas en mesure de produire un récépissé postal de dépôt des enveloppes d'envoi des convocations dès lors qu'elle ne disposait pas des outils de traçabilité existant aujourd'hui et n'était pas en mesure d'isoler, dans l'ensemble des plis déposés ce jour-là, les vingt-sept plis comprenant les convocations. Enfin, le projet de délibération était accompagné du plan général d'aménagement de la rue de la Couronne, sur lequel figure expressément l'aménagement paysager ;

- si les premiers juges ont estimé que ce vice dans la procédure d'adoption de la délibération aurait privé les intéressés d'une garantie, ils n'ont pas précisé qui aurait été privé d'une garantie, ni de quelle garantie il s'agit ni même caractérisé cette privation. Le jugement est par suite entaché d'un défaut de motivation, alors qu'elle avait démontré en défense, en produisant notamment la note explicative de synthèse jointe à la convocation, que les conseillers disposaient des éléments garantissant une parfaite connaissance de l'affaire soumise à délibération. Une telle irrégularité, à la supposer établie, n'a en aucun cas été susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise ;

- si M. A...a contesté, par voie d'exception, la légalité de la délibération du 19 octobre 2004 par laquelle le conseil municipal de Boé a décidé d'appliquer au secteur dit " Rue de la Couronne ", la participation pour voirie et réseaux instaurée sur le territoire de la commune par délibération du 24 juillet 2001, les réseaux existants apparaissaient insuffisants pour desservir les constructions existantes et les vingt-quatre lots sur deux lotissements projetés par M.A.... Les travaux prévus et réalisés étaient nécessaires et devaient être supportés à 80 % par les propriétaires des terrains desservis ;

- contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, les postes de dépenses d'arrosage et d'aménagement paysager, à l'instar des réseaux divers et dès lors que les espaces plantés constituent selon la doctrine un accessoire indissociable de la voirie, doivent être regardés comme des travaux à prendre en compte pour le calcul de la participation voirie et réseaux au sens des dispositions de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme. Elle pouvait par ailleurs se fonder sur le coût prévisible des travaux pour fixer ce montant et n'avait pas à procéder, par la suite, à un ajustement pour tenir compte du coût réel de ceux-ci ;

- dans l'hypothèse où la cour estimerait que la délibération est entachée d'illégalité en tant qu'elle inclut ces postes, elle ne pourra qu'en écarter l'application sur ces seuls points, alors que par ailleurs la réalisation de places de stationnement et trottoirs a transformé une voie rurale en voie urbaine. Dans ces conditions, alors qu'elle a versé au demandeur la somme de 80 954,58 euros, outre les intérêts au taux légal majoré de cinq points à compter du 26 décembre 2012 en exécution du jugement attaqué, il conviendra que M. A...lui reverse la somme de 74 852,50 euros, outre les intérêts qu'elle a versés au titre de cette fraction.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 décembre 2015 et 3 janvier 2017, M. E... A..., représenté par MeC..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Boé de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A...fait valoir que :

- les attestations des conseillers municipaux fournies par la commune sont rédigées dans des termes identiques et peu circonstanciés par les conseillers encore en exercice appartenant à la majorité municipale. Il est en conséquence légitime de penser qu'elles ont été établies par leurs auteurs à partir d'un " modèle " fourni par la collectivité. Au regard de la jurisprudence, elles ne sauraient établir avec sérieux la réalité des faits. Dans la mesure où la commune de Boé n'est pas parvenue à rapporter la preuve que tous les conseillers municipaux avaient bel et bien été destinataires, en temps et en heure, de la convocation au conseil municipal du 19 octobre 2004, c'est à bon droit que les premiers juges ont retenu ce moyen. Par ailleurs, si ces attestations indiquent que les convocations ont été adressées par " voie postale ", la commune ne produit pas l'extrait du cahier d'expédition mentionnant l'envoi de ces courriers et plus particulièrement la date de ces envois. Enfin, le projet de délibération annexé à la convocation ne saurait au demeurant à lui seul constituer, contrairement à ce qu'affirme la commune, la note explicative de synthèse relative à l'affaire prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- les premiers juges, en retenant qu'une garantie posée par le code général des collectivités territoriales au profit des conseillers municipaux, afin qu'ils puissent se prononcer en toute connaissance de cause, notamment en ce qui concerne la base de calcul de cette participation, n'avait pas été respectée, ont suffisamment motivé leur jugement sur ce point et ils n'avaient pas à expliquer, de manière surabondante, en quoi les irrégularités relevées ont pu avoir une influence sur le sens du vote du 19 octobre 2004. Si les conseillers municipaux avaient été pleinement informés de la nature exacte des travaux envisagés rue de la Couronne, ils auraient pu débattre de l'opportunité de faire supporter tel ou tel poste de travaux aux propriétaires riverains par le biais de la participation pour voiries et réseaux. Le projet de délibération dépourvu de détails sur les travaux compris dans la PVR ne saurait valoir note explicative de synthèse. Ainsi, la commune ne peut sérieusement soulever le défaut de motivation du jugement dès lors que les deux motifs de déclaration d'illégalité de la délibération du 19 octobre 2004 sont liés ;

- la commune ne peut utilement invoquer les termes de la circulaire n° 2004-5 UHC/DU3/5 du 5 février 2004, laquelle n'a aucune valeur réglementaire, pour prétendre que la liste fixée à l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme relative aux postes de dépenses pouvant être inclus dans la base de calcul de la participation ne serait pas exhaustive. Dans la mesure où, selon l'article 332-11-1 précité, seuls les études, les acquisitions foncières et les travaux relatifs à la voirie, soit l'éclairage public, le dispositif d'écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage des réseaux souterrains de communication, ainsi que les réseaux d'eau potable, d'électricité et d'assainissement peuvent être financés par cette participation, les premiers juges ont pu justement considérer que les postes de dépenses d'arrosage à hauteur de 37 720 euros hors taxes et d'aménagement paysager à hauteur de 51 585 euros hors taxes ne pouvaient être pris en compte pour le calcul de la PVR ;

- si, à titre subsidiaire, la commune estime, en ayant réalisé des travaux d'aménagement, qu'il serait en quelque sorte " équitable " qu'il paie une PVR " recalculée " conformément aux exigences de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, ce moyen n'est pas fondé en droit, dès lors en premier lieu que la délibération a été jugée illégale tant sur la forme que sur le fond, en deuxième lieu que la commune ne démontre pas que la base de calcul erronée aurait un caractère divisible, et enfin en troisième lieu que tous les travaux initialement prévus, s'agissant notamment des réseaux d'assainissement et d'évacuation des eaux pluviales, n'ont pas été réalisés.

Par ordonnance du 10 janvier 2017, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 février 2017 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Paul-André Braud,

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

- les observations de MeB..., représentant la commune de Boé et celles de Me C..., représentant M.A....

Une note en délibéré présentée par Me B...a été enregistrée le 29 mars 2018.

Une note en délibéré présentée par Me C...a été enregistrée le 3 avril 2018.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 12 mai 2009, le maire de la commune de Boé (Lot-et-Garonne) ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par M. A...pour la création d'un lotissement de cinq lots sur un terrain situé rue de la Couronne et a indiqué que le projet était soumis, en application d'une délibération du conseil municipal du 19 octobre 2004, à la participation pour voirie et réseaux pour un montant de 48 635,20 euros. Le maire de Boé a par ailleurs délivré à M. A... un permis d'aménager pour la création d'un lotissement de dix-neuf lots sur un autre terrain situé dans la même rue par un arrêté en date du 4 février 2010, lequel a prévu que le projet était soumis à la participation pour voirie et réseaux à hauteur de 43 767,33 euros, finalement réduite à la somme de 32 319,38 euros. M. A...a adressé le 26 décembre 2012 une réclamation préalable par laquelle il a demandé à la commune le remboursement de la somme de 80 954,58 euros qu'il a versée, selon lui indûment, dès lors que la commune n'a pas réalisé les travaux au titre de la participation pour voirie et réseaux prévue par la délibération du 19 octobre 2004, dont il a contesté la légalité par voie d'exception, ainsi que celle des arrêtés municipaux précités. A la suite du rejet de cette réclamation par le maire en date du 26 février 2013, M. A...a saisi le tribunal administratif de Bordeaux d'une demande tendant au remboursement de cette somme ainsi qu'au versement des intérêts au taux légal majoré de cinq points. La commune de Boé relève appel du jugement du 30 juin 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a intégralement fait droit aux demandes de M. A...et demande, à titre principal, le remboursement de la somme de 80 954,58 euros qu'elle a dû reverser en exécution de ce jugement et à titre subsidiaire, que cette somme soit réduite à 74 852,50 euros en excluant certains postes de dépenses.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Après avoir rappelé les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, le tribunal a relevé que la commune de Boé, par la production d'attestations datées de janvier 2015 du maire et de dix conseillers municipaux certifiant que la convocation à la séance du 19 octobre 2004 a été adressée à leur domicile dans le respect des délais légaux et d'une copie d'un exemplaire de la convocation en date du 12 octobre 2004, ne justifiait pas que la lettre de convocation des membres du conseil municipal à la séance du 19 octobre 2004 avait été envoyée de manière certaine dans les délais légaux à chacun des vingt-sept conseillers municipaux en exercice, alors que l'une d'entre eux, MmeD..., avait attesté le 17 avril 2015 du contraire et que " ce vice avait privé les intéressés d'une garantie. " Si la commune soutient que le jugement serait insuffisamment motivé dès lors que les premiers juges n'ont pas indiqué de quelle garantie les conseillers municipaux auraient été privés, il résulte implicitement mais nécessairement de la motivation de la réponse apportée par le tribunal que la garantie dont ont été privés les conseillers municipaux est celle de pouvoir prendre connaissance en temps utile des éléments nécessaires pour délibérer sur les affaires communales en toute connaissance de cause. La réponse à ce moyen étant ainsi suffisamment motivée, le jugement n'est pas de ce fait entaché d'irrégularité.

Sur l'action en restitution :

3. Pour faire droit à l'action en restitution formée par M.A..., les premiers juges ont accueilli l'exception d'illégalité de la délibération du 19 octobre 2004 instituant une participation pour voirie et réseaux sur la rue de la Couronne, pour méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme.

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération en litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " L'article L. 2121-12 du même code dans sa rédaction en vigueur prévoit que : "Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. " (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...) ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

5. Au soutien du moyen tiré de l'irrégularité de la convocation du conseil municipal, M. A... se prévaut d'une attestation d'une conseillère municipale datée du 17 avril 2015 indiquant, plus de dix ans après les faits que " la convocation pour le conseil municipal du 19 octobre 2004 ne m'est pas parvenue dans les délais légaux " sans cependant préciser la date à laquelle cette convocation lui a été notifiée. Par ailleurs, la commune de Boé produit le courrier de convocation, lequel est daté du 12 octobre 2004, ainsi qu'un certificat du maire attestant de son affichage le jour même et dix-huit attestations des conseillers municipaux indiquant avoir reçu à leur domicile dans le délai légal la convocation pour la réunion du conseil municipal du 19 octobre 2004. Dans ces conditions, la seule attestation contraire, au demeurant non circonstanciée faute de préciser la date de réception permettant de s'assurer du non-respect du délai institué par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ne permet pas d'établir une méconnaissance de cet article.

6. Toutefois, l'article L.3332-11-1 du code de l'urbanisme prévoyait que " pour chaque voie le conseil municipal précise les études, les acquisitions foncières et les travaux à prendre en compte pour le calcul de la participation, compte tenu de l'équipement de la voie prévu à terme. Peuvent être financés les études, les acquisitions foncières et les travaux relatifs à la voirie ainsi que les réseaux d'eau potable, d'électricité et d'assainissement. Les études, les acquisitions foncières et les travaux relatifs à la voirie comprennent l'éclairage public, le dispositif d'écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage des réseaux souterrains de communication ". Il ressort des pièces du dossier qu'était joint aux convocations le projet de délibération, dont les propos liminaires rappellent que l'instauration de cette participation est motivée par le projet d'aménagement de la voie communale n° 9, qui nécessite des travaux dont le montant s'élève à 705 725 euros. Cependant, eu égard à l'enjeu financier de la délibération, ces éléments succincts, tout particulièrement sur la nature et le montant des travaux induits par le projet d'aménagement, ne permettent pas de considérer que les conseillers municipaux ont bénéficié d'une information leur permettant de comprendre les implications de la participation pour voirie et réseaux. Dans les circonstances de l'espèce, cette insuffisance doit être regardée comme ayant privé les conseillers municipaux d'une garantie. Dès lors, la délibération du 19 octobre 2004 a été approuvée à l'issue d'une procédure irrégulière.

7. S'agissant de la nature des travaux susceptibles d'être financés par la participation voirie et réseaux instituée par la délibération du 19 octobre 2004, le tribunal a d'abord relevé la conformité de la voie réaménagée à un usage urbain, alors que son état initial correspondait plus à une voie en milieu rural, et la nécessité des travaux réalisés sur les réseaux publics au sens de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, soit l'éclairage public, le dispositif d'écoulement des eaux pluviales et les éléments nécessaires au passage des réseaux souterrains de communication. Les premiers juges ont en revanche estimé que les postes de dépenses " d'arrosage " et d' " aménagement paysager " n'entraient pas dans la liste des travaux limitativement fixée par cet article et ne pouvaient par suite pas être pris en compte pour le calcul de la participation au sens de ces dispositions. Comme le soutient à juste titre la commune de Boé, ce motif, à le supposer fondé, n'entacherait d'illégalité la délibération du 19 octobre 2004 qu'en tant qu'elle a inclus ces deux postes de dépenses et non l'intégralité de l'assiette des travaux susceptibles d'être financés par la participation pour voirie et réseaux, et ne permettrait pas d'établir le bien-fondé de l'action en restitution dans son ensemble. Cependant, il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales est fondé et entache d'illégalité la délibération du 19 octobre 2004 dans son ensemble, sans qu'il soit besoin d'examiner si la non-réalisation effective des travaux d'assainissement prévus et leur remplacement par des aménagements de moindre ampleur devrait également entraîner une réfaction de l'assiette de la participation. Dès lors, il résulte de la seule insuffisance de l'information donnée aux conseillers municipaux que la commune de Boé n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a accueilli l'action en restitution formée par M.A....

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

8. Les dispositions de l'article L.761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Boé au titre des frais exposés par elle dans l'instance d'appel. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Boé la somme demandée par M. A...sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Boé est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de M. A...présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Boé et à M. E...A....

Délibéré après l'audience du 29 mars 2018 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. Paul-André Braud, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 9 mai 2018.

Le rapporteur,

Paul-André BRAUDLe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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No 15BX02981