1ère Chambre
ARRÊT N°185/2020
N° RG 18/04389 - N° Portalis DBVL-V-B7C-O6ZX
M. [Y] [K]
C/
SAFER BRETAGNE
Copie exécutoire délivrée
le :
à :
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
COUR D'APPEL DE RENNES
ARRÊT DU 26 MAI 2020
COMPOSITION DE LA COUR LORS DU DÉLIBÉRÉ :
Président : Madame Françoise COCCHIELLO, Présidente de Chambre,
Assesseur : Madame Brigitte ANDRÉ, Conseillère,
Assesseur : Madame Christine GROS, Conseillère,
GREFFIER :
Madame Marie-Claude COURQUIN, lors des débats et lors du prononcé
DÉBATS :
A l'audience publique du 02 Mars 2020 devant Madame Françoise COCCHIELLO, magistrat rapporteur, tenant seul l'audience, sans opposition des représentants des parties, et qui a rendu compte au délibéré collégial
ARRÊT :
Contradictoire, prononcé publiquement le 26 Mai 2020 par mise à disposition au greffe comme indiqué à l'issue des débats
****
APPELANT :
Monsieur [Y] [K]
né le [Date naissance 1] 1967 à [Localité 7]
[Adresse 9]
[Localité 3]
Représenté par Me Bertrand GAUVAIN de la SCP GAUVAIN-DEMIDOFF, Postulant, avocat au barreau de RENNES
Représenté par Me David LE BLANC, Plaidant, avocat au barreau de SAINT-BRIEUC
INTIMÉE :
La SAFER BRETAGNE
[Adresse 5]
[Localité 2]
Représentée par Me Bertrand FAURE de la SELARL JURIS'ARMOR, avocat au barreau de SAINT-BRIEUC
EXPOSE DU LITIGE
M. [N] [Z] et Mme [J] [Z] ont été déclarés adjudicataires des immeubles cadastrés ZC [Cadastre 4] et [Cadastre 6] , sis à [Adresse 8], d'une contenance totale de 4 hectares 89 ares et 45 centiares, vendus à la barre du tribunal de grande instance de Saint-Brieuc le 6 janvier 2015.
La Société d'aménagement foncier et d'établissement rural de Bretagne (SAFER) a décidé d'exercer son droit de préemption ; la décision de préemption était notifiée aux époux [Z] le 6 février 2015 et affichée en mairie le 9 février 2015.
Après un appel à candidatures, la SAFER a décidé, selon courrier d u 13
octobre 2015, de rétrocéder les parcelles à la société à responsabilité limitée Les Vergers de Guerlédan, à charge pour Mme [J] [Z], agricultrice, de s'installer progressivement en arboriculture fruitière en tant que chef d'exploitation à titre principal dans un délai de cinq ans maximum à compter du jour de la signature de l'acte authentique.
M. [K], exploitant agricole, candidat évincé, a entendu contester cette décision.
Par exploit du 29 septembre 2016, M. [K] a assigné la SAFER devant le tribunal de grande instance de Saint-Brieuc en annulation de la rétrocession des parcelles.
Par jugement en date du 23 mai 2018, le tribunal de grande instance de Saint-Brieuc a :
- débouté M. [K] de sa demande tendant au constat de l'irrégularité de la décision de la SAFER Bretagne de rétrocéder les parcelles ZC [Cadastre 4] B, [Cadastre 4] A, et [Cadastre 6] et d'annulation de ladite rétrocession ;
- rejeté toute autre demande plus ample ou contraire ;
- condamné M. [K] à payer à la SAFER Bretagne la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;
- condamné M. [K] aux entiers dépens.
Par déclaration du 28 juin 2018, M. [K] a relevé appel du jugement du 23 mai 2018.
Par conclusions du 13 mars 2019, M. [K] demande à la cour de :
u les articles L. 142-1, L. 142-2, L. 143-2, L. 143-14, L. 331-2, L. 352-1, R. 142-1, R. 142-2, R. 142-4 et 4. 331-14 du code rural, et le schéma directeur départemental des structures agricoles des Côtes d'Armor,
- déclarer recevable et bien fondé l'appel interjeté par M. [K] contre le jugement du 23 mai 2018 ;
y faisant droit,
- annuler le jugement dont appel ;
- juger que la décision de la SAFER Bretagne de rétrocéder les parcelles ZC [Cadastre 4] B, [Cadastre 4] A, et [Cadastre 6] est illégale ;
- juger que Mme [Z] n'a pas respecté ses engagements d'attribution ;
- au besoin, poser une question préjudicielle au juge administratif sur la légalité de l'avis donné par le commissaire du gouvernement eu égard aux priorités établies par le schéma directeur départemental des structures agricoles des Côtes d'Armor ;
en conséquence,
- prononcer la nullité de cette décision de rétrocession ;
- enjoindre la SAFER Bretagne de demander à Mme [Z] de délaisser les biens rétrocédés ;
en tout état de cause,
- condamner la SAFER Bretagne aux dépens ;
- condamner la SAFER Bretagne à payer à M. [K] la somme de 5 000 euros pour le remboursement de ses frais irrépétibles en application des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile.
[Y] [K] expose que Mme [Z] exploite ses activités dans le cadre d'une société commerciale, la société à responsabilité limitée Les Vergers de Guerlédan.
Il conteste cette attribution au motif que les dispositions de l'article R 142-1 du Code rural et de la pêche maritime (CRPM) n'ont pas été respectées, que le projet professionnel de Mme [Z] n'était ni certain ni réalisable à court terme, au motif également que les termes de l'article L 141-1 du CRPM n'ont pas été respectés par l'attributaire, Mme [Z], qui n'a pas réalisé les gîtes ruraux prévus mais des gîtes d'étape, activité touristique commerciale et non rurale. Il ajoute que la décision de rétrocession qui lui a été notifiée n'est pas suffisamment motivée, au regard des termes de l'article R 142-4 du CRPM, ce qui ne lui a pas permis de connaître la réalité des objectifs poursuivis au regard des exigences légales, de sorte que la demande d'annulation est justifiée.
Il expose encore que les objectifs légaux de l'article L 143-2 du CRPM n'ont pas été respectés, alors que Mme [Z] a déclaré dans sa candidature un projet de développement d'une activité touristique qui ne se rattache pas aux objectifs légaux poursuivis par la SAFER. Par ailleurs, l'aide régionale perçue par la société Les Vergers de Guerlédan est largement supérieure à ce qu'une entreprise agricole peut percevoir, au regard des dispositions précisées par le règlement 1408/2013 de la commission du 18 décembre 2013 de l'Union Européenne sur l'aide de minimis accordée dans le secteur agricole et par conséquent, la société à responsabilité limitée ne peut être considérée comme une entreprise agricole.
Il expose que les agriculteurs expropriés dont l'exploitation est gravement déséquilibrée bénéficient d'une priorité d'attribution par les SAFER qui en l'espèce n'a pas été respectée, il précise à cet effet qu'à la suite de l'expropriation qui lui a fait perdre 10 % de sa surface agricole utile, son entreprise agricole n'atteignait plus le seuil de viabilité défini dans l'arrêté préfectoral relatif au PADD.
Il explique encore que l'avis du commissaire du gouvernement est illégal et que la cour peut trancher cette question accessoire, sauf à commettre un déni de justice. Il rappelle que les opérations de rétrocession des SAFER sont soumises à la réglementation du contrôle des structures selon les règles de droit commun et qu'ainsi, selon l'article L 331-2 du CRPM, le candidat à l'installation doit satisfaire les conditions imposées par l'article R 331-2 du CRPM relatives aux compétences du candidat à la rétrocession, à ses diplômes, à son expérience, que la SAFER doit alors tenir compte de l'ordre de priorité du schéma directeur départemental des structures agricoles. Il soutient qu'en l'espèce, le Comité technique n'a tiré aucune conséquence de la priorité d'attribution que lui-même présentait après en avoir pourtant relevé les éléments et le commissaire du gouvernement devait refuser de délivrer un avis favorable.
Par conclusions du 17 décembre 2018, la SAFER Bretagne demande à la cour de :
- dire recevable mais non fondé M. [K] en son appel ;
- l'en débouter ;
- le condamner à verser à la SAFER Bretagne une somme de 2 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;
- le condamner aux entiers dépens.
Elle entend rappeler que les tribunaux de l'ordre judiciaire sont juges de la légalité de la rétrocession et non de son opportunité, ce qui les oblige à vérifier que la décision prise répond au moins à un des objectifs fixés par la loi.
Elle indique que l'installation d'un agriculteur répond à un critère légal et qu'elle n'est pas tenue, dans sa décision de rétrocession, par les motifs de la décision de préemption ; elle ajoute que la régularité de la rétrocession est appréciée au jour où elle est décidée par la SAFER, lors de l'examen des candidatures et non lors de l'exécution par le candidat retenu de ses obligations (dont la violation pourrait éventuellement donner lieu à une action en responsabilité engagée contre l'attributaire), que Mme [Z] a bénéficié d'une décision de rétrocession dans le cadre de son installation progressive dans un délai de cinq ans en tant que chef d'exploitation à titre principal en arboriculture fruitière, et il est d'ailleurs justifié de son installation progressive.
Elle estime que l'article R 142-2 du CRPM a été respecté : la délivrance du permis de construire au profit de Mme [Z] ne traduit pas la violation d'une obligation liée à l'exploitation projetée, et Mme [Z] a un délai de deux ans pour se mettre en conformité. La SAFER entend préciser que le gîte d'étape, tout comme le gîte rural, reçoit la qualification juridique de l'exploitation dans laquelle les prestations sont réalisées, et qu'en l'espèce, il n'est pas démontré que l'activité d'agrotourisme de Mme [Z] n'est pas en lien avec l'activité qu'elle développe en agriculture.
Elle entend ajouter que M. [K] ne bénéficie pas du droit de priorité légal de l'article L 352-1 du CRPM alors que son fonds agricole n'a pas disparu et n'est pas inexploitable.
Enfin, le moyen tiré de l'avis illégal du Commissaire du gouvernement doit être rejeté ; l'avis rappelle que la rétrocession est soumise à la réglementation des contrôles des structures ; l'état de chaque candidat a été présenté et le choix a été expliqué. Elle ajoute que Mme [Z] remplissait les conditions utiles.
MOTIFS :
I La cour est saisie de l'appel de M. [K] du jugement du tribunal de grande instance de Saint-Brieuc. Par l'effet dévolutif, il lui appartient de le confirmer ou de l'infirmer. L'annulation du jugement dès lors que les causes de l'annulation de celui-ci ne sont pas précisées ne s'impose pas avant une infirmation.
II Lorsqu'elle a lieu après l'exercice par la SAFER de son droit de préemption, la rétrocession décidée par la SAFER doit avoir lieu dans le respect des objectifs définis par l'article L 143-2 du CRPM . Il appartient à M. [K], qui conteste la décision, de préciser en quoi la rétrocession n'aurait pas respecté les objectifs légaux et au juge judiciaire de vérifier si le choix respecte la loi, peu important son opportunité.
Tout d'abord, pour décider la rétrocession, la SAFER devait, à la suite de l'exercice du droit de préemption, faire appel à candidatures. Il ne peut sérieusement être reproché à la SAFER d'invoquer lors de la rétrocession un objectif légal différent de celui qui a motivé la préemption, lorsqu'elle a connaissance des projets des candidats qui pouvaient répondre à des objectifs légaux différents.
Ensuite, la rétrocession doit avoir été réalisée dans un des objectifs visés par L 143-2 du CRPM. A cet égard, la décision de la SAFER précise qu' ils'agit de mettre à la disposition de Mme [Z], agricultrice, dans le cadre de son installation progressive, les parcelles préemptées (ce qui est l'objectif visé par l'article L 143-2 1° du CRPM) et cette décision est assortie de l'engagement de Mme [Z] de s'installer progressivement en arboriculture fruitière, en tant qu'exploitante à titre principal dans un délai de cinq ans à compter du jour de la signature de l'acte authentique et pour une durée minimale de dix ans.
Par ailleurs, la décision relève d'une appréciation conforme de la capacité de Mme [Z], au sens des articles R 142-1 et R 142-2 du CRPM :
Le projet de Mme [Z] est certain et réalisable à court terme, le délai de cinq ans (que la loi permet selon l'article L 330-2 du CRPM) restant 'raisonnable' au regard de l'activité projetée de culture en arbres fruitiers.
Rien ne permet de retenir le caractère fictif d'une telle installation au jour où la décision d'attribution a été prise. La candidature de Mme [Z] précisait en effet :
- qu'elle était un 'nouvel agriculteur engagé dans une démarche d'installation progressive'au sens de l'article R 142-2 du CRPM et au sens de l'article L 331-1 du CRPM qui détermine les cas et conditions du contrôle des structures, dans la mesure où elle changeait d'orientation professionnelle et gardait une activité à temps partiel dans un premier temps,
- qu'avant la décision d'attribution, Mme [Z] présentait les capacités requises selon les termes de l'article R 331-2 du CRPM, étant en possession d'un des diplômes nécessaires pour les aides à l'installation visés aux articles D 343-4 et D 343-4-1 du CRPM, en l'espèce, un plan de professionnalisation personnalisé mentionné à l'article D 343-22 du CRPM qu'elle avait obtenu en juin 2015.
Le reproche qui lui est fait de n'avoir pas respecté le projet présenté lors de sa candidature après la décision d'attribution, à supposer cette violation établie, n'a pas à être examiné par la cour : la légalité de la décision est appréciée au jour où elle a été prononcée, et non au regard des faits postérieurs à celle-ci ; la décision a rétrocédé à la société à responsabilité limitée Les Vergers de Guerlédan, à charge pour elle de mettre à la disposition de Mme [Z] les parcelles afin pour cette dernière de réaliser son projet en qualité d'agricultrice devant cultiver des arbres fruitiers.
Ainsi, ce n'est pas Mme [Z] qui a reçu la subvention du Conseil régional pour la création de gîtes d'étapes et M. [K] n'est pas fondé à critiquer cette aide en invoquant la législation européenne relative aux aides accordées aux agriculteurs déterminée par l'article 3 du règlement UE n° 1408/2013 de la commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité de fonctionnement de l'Union Européenne, puisque ce n'est pas Mme [Z] qui la reçoit. En toute hypothèse, une activité commerciale ne serait pas à priori interdite à un agriculteur, mais en l'espèce, la question n'est pas celle que doit examiner la cour.
Ainsi encore, ce n'est pas Mme [Z] mais la société Les Vergers de Guerlédan qui a déposé un permis de construire et à qui il a été accordé le 17 octobre 2016.
La notification de la décision d'attribution a été faite à M. [K] par courrier daté du premier avril 2016. Cette notification devait lui permettre de vérifier que l'attribution respectait les objectifs légaux : elle précisait qui était attributaire, quels étaient sa représentation et son siège social, qu'il s'agissait d'une attribution ' pour mise à disposition de Mme [Z] dans le cadre de son installation', quelle était la profession de Mme [Z] : agricultrice, quels étaient les motifs de l'attribution : 'contribution à l'installation progressive en culture d'arbres fruitiers', quel était le prix principal et quels étaient les lieux et superficie totale des parcelles attribuées. Cette notification contenait des données concrètes et précises qui permettaient de vérifier que l'objectif légal (installation progressive d'un agriculteur ) était bien respecté.
Il apparaît par conséquent que M. [K] ne rapporte pas la preuve que la décision d'attribution a violé les objectifs légaux.
III Enfin, M. [K] expose que la décision ne respecterait pas les conditions légales de priorité et de contrôle des structures.
Priorité :
A la suite de l'expropriation dont son exploitation a fait l'objet en partie en 2008 dans le cadre du projet de l'aménagement de la RN 164, M. [K], invoquant les termes de l'article L 352-1 du CRPM, estime que son exploitation est 'déséquilibrée', ayant perdu 3ha 79a 32ca (dont 2ha 22 de SAU) outre 2ha qui autour de l'emprise seraient incultivables et il estime avoir une priorité de candidature sur Mme [Z]. Toutefois, selon l'article R 142-2 du CRPM applicable alors, M. [K] doit justifier qu'il a perdu son fonds, ce qui n'est pas le cas puisqu'il avait une SAU de 62 ha 28 ca lorsqu'il a fait acte de candidature pour l'attribution, ou justifier que son fonds ne peut plus être exploité dans des conditions normales, ce dont il ne fait aucunement la preuve, la SAFER exposant, au surplus, sans être ici contredite par M. [K], que lors de la rétrocession, il continuait à exploiter l'intégralité de ses terres.
Il ne peut prétendre à une priorité dans l'attribution des parcelles en raison de son expropriation.
Une priorité de rang 4 au bénéfice de M. [K] est également invoquée, qui résulterait des termes de l'arrêté établissant le schéma directeur départemental des structures agricoles du 15 décembre 2010, applicable aux faits de la cause. Il sera répondu plus loin sur ce point.
Contrôle des structures :
Les opérations immobilières des SAFER sont soumises aux dispositions du CRPM relatives au contrôle des structures des exploitations agricoles. L'objectif du contrôle est déterminé par l'article L 331-1 du CRPM. Les conditions de mise en oeuvre de cet objectif sont déterminées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles visées à l'article L 312-1 du CRPM lors qu'il a été mis en place à partir de 2015; en l'espèce, il s'agissait du schéma directeur départemental des structures agricoles alors en vigueur, au moment de la décision d'attribution soit, selon M. [K] non contredit par la SAFER sur ce point, celui pris par arrêté du préfet des Côtes d'Armor du 15 décembre 2010.
M. [K] invoque le défaut de respect des dispositions prises par l'arrêté du préfet des Côtes d'Armor du 15 décembre 2010, concernant le délai d'installation progressive (de cinq ans au lieu de trois), de surface minimum d'installation, de priorité, de sorte que le commissaire du gouvernement ne pouvait que refuser de délivrer un avis favorable pour l'exploitation de Mme [Z]. La SAFER se borne à faire état de ce qu'elle a versé aux débat l'avis de notification au commissaire du gouvernement qui rappelait l'obligation de tenir compte de la réglementation du contrôle des structures, de dire que le moyen n'est pas nouveau et qu'elle y a satisfait.
En l'espèce, il appartient à M. [K] de donner à la cour les éléments nécessaires pour vérifier les violations qu'il allègue, de nature à rendre illégale la décision d'attribution intervenue à la suite d'un avis illégal du commissaire du gouvernement.
Tout d'abord, M. [K] ne donne pas les éléments de nature à vérifier que l'installation de Mme [Z] supposait une autorisation préalable, dès lors qu'à la lecture de l'article L 331-2 du CRPM, l'installation de Mme [Z] pourrait être concernée par les dispositions du I 1° et celles du I 3° c, :
- l'article L 331-2 I 1° du CRPM subordonne à une autorisation préalable ... les installations... dont la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional (départemental) des exploitations agricoles ; or, le seuil n'est pas précisé par M. [K],
- l'article L 331-2 I 3°c) applicable quelle que soit la superficie en cause, exclut toute autorisation préalable lorsque les conditions de capacités sont remplies par le candidat exploitant pluriactif engagé dans un dispositif d'installation progressive sur cinq ans aux termes de l'article L 330-2 du CRPM, ce qui est le cas de Mme [Z].
La SAFER a procédé à une simple déclaration dans son courrier du 18 juin 2015 adressé au Commissaire du Gouvernement. Celui-ci a donné un avis favorable le 2 juillet 2015.
Ensuite, et à supposer que le schéma départemental soit applicable compte tenu du nécessaire contrôle des structures, M. [K] doit justifier en quoi l'arrêté du 15 décembre 2010 versé aux débats n'a pas été respecté :
-alors que le seuil de contrôle rendant nécessaire l'autorisation préalable précisée en l'article 9 n'est pas atteint par l'exploitation de Mme [Z],
-alors que la priorité de rang 4 donnée aux agriculteurs lorsqu'il y a une perte substantielle de l'exploitation précédemment mise en valeur sans qu'ils en soient les initiateurs (en cas d' expropriation par exemple) et dont la partie restante ne peut être considérée comme viable, ne peut être invoquée par M [K] qui ne justifie par aucune pièce d'aucune des conditions cumulatives de ce texte, soit une perte substantielle de son exploitation et en outre, la non- viabilité de son exploitation telle que l'arrêté la définit en son article 2,
-alors enfin que l'installation progressive comprenant une double activité permettant à l'exploitant de disposer à l'issue d'une période maximum de trois ans d'une exploitation viable ne peut être incompatible avec la décision d'installation progressive sous cinq ans en vergers, prévue par l'article L 330-2 du CRMP dans sa version applicable à la cause.
En définitive, M. [K] ne rapporte pas la preuve qu'il lui incombe de faire que la décision d'attribution de la SAFER résulte d'une violation de la loi après un avis illégal donné par le commissaire du gouvernement
Le jugement sera confirmé en ce qu'il a rejeté la demande d'annulation de la décision de rétrocession de la SAFER au profit de la société à responsabilité limitée Les Vergers de Guerlédan.
PAR CES MOTIFS :
Confirme la décision critiquée,
Déboute la SAFER de sa demande d'indemnité pour frais irrépétibles,
Condamne M. [Y] [K] aux dépens.
LE GREFFIERLE PRÉSIDENT
