LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
CIV. 1
CF
COUR DE CASSATION
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Audience publique du 14 juin 2023
Cassation partielle
Mme DUVAL-ARNOULD, conseiller doyen faisant fonction de président
Arrêt n° 428 F-D
Pourvoi n° J 22-10.170
R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E
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AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, DU 14 JUIN 2023
1°/ M. [O] [T],
2°/ M. [R] [T],
3°/ M. [X] [T],
tous trois domiciliés [Adresse 1],
4°/ la société Les Fils de madame [P], société par actions simplifiée, dont le siège est [Adresse 1],
ont formé le pourvoi n° J 22-10.170 contre l'arrêt rendu le 19 octobre 2021 par la cour d'appel de Versailles (1re chambre, 1re section), dans le litige les opposant à la commune de [Localité 5], représentée par son maire en exercice, domicilié en cette qualité [Adresse 2], défenderesse à la cassation.
La commune de [Localité 5] a formé un pourvoi incident contre le même arrêt.
Les demandeurs au pourvoi principal invoquent, à l'appui de leur recours, un moyen unique de cassation.
La demanderesse au pourvoi incident invoque, à l'appui de son recours, un moyen unique de cassation.
Le dossier a été communiqué au procureur général.
Sur le rapport de Mme de Cabarrus, conseiller référendaire, les observations de la SCP Alain Bénabent, avocat de MM. [O], [R] et [X] [T] et de la société Les Fils de madame [P], de la SCP Foussard et Froger, avocat de la commune de [Localité 5], après débats en l'audience publique du 10 mai 2023 où étaient présents Mme Duval-Arnould, conseiller doyen faisant fonction de président, Mme de Cabarrus, conseiller référendaire rapporteur, M. Jessel, conseiller, et Mme Tinchon greffier de chambre,
la première chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.
Faits et procédure
1. Selon l'arrêt attaqué (Versailles, 19 octobre 2021), rendu sur renvoi après cassation (1re Civ., 22 mai 2019, pourvoi n° 18-15.356, publié), suivant convention du 15 septembre 1978, le syndicat communautaire d'aménagement de l'agglomération nouvelle de [Localité 4] a concédé à MM. [T] et [P] l'exploitation du marché couvert de [Localité 3], situé sur le territoire de la commune de [Localité 5] (la commune), pour une durée de trente ans.
2. Ce contrat prévoyait l'obligation, pour les concessionnaires, de construire à leurs frais le marché, pour un coût fixé forfaitairement à 1 100 000 francs, et qu'en contrepartie, ces derniers étaient libérés du paiement de la redevance pendant les quinze premières années du contrat.
3. Un nouveau « traité de concession », regroupant le marché de [Localité 3] et le marché du Centre, a été conclu le 9 décembre 1989 entre, d'une part, la commune, d'autre part, MM. [T] et [P] et la société Les Fils de madame [P] (la société), pour une durée de vingt-cinq ans renouvelable par tacite reconduction pour dix ans. En sus de la reprise des engagements financiers stipulés dans la convention du 15 septembre 1978, les parties sont convenues que la commune réaliserait les travaux d'extension du marché du Centre, que la participation financière des concessionnaires à cette opération consisterait en une redevance complémentaire égale aux annuités de l'emprunt contracté par la commune pour la construction et qu'en contrepartie, ils seraient exonérés du paiement de redevances pour les quinze premières années d'exploitation du marché du Centre.
4. A l'occasion de l'opération de déplacement du marché de [Localité 3], un avenant a été signé entre les parties le 23 décembre 1997, prévoyant que ces travaux seraient réalisés par la commune, que l'exploitant devrait verser une redevance annuelle supplémentaire correspondant à l'annuité théorique de l'emprunt souscrit par la commune pour cette opération, que la durée du traité conclu le 9 décembre 1989 était prorogée jusqu'au 31 décembre 2038 et qu'une résiliation entraînerait une purge préalable de tout report déficitaire actualisé ainsi que le versement par la commune d'une indemnité au titre de ses engagements initiaux.
5. Par lettre du 21 octobre 2011, la commune a informé les concessionnaires de sa décision de résilier, pour un motif d'intérêt général, le traité du 9 décembre 1989 et son avenant, avec effet au mois de septembre 2012.
6. MM. [O], [R] et [X] [T], venant aux droits de MM. [T] et [P], et la société (les consorts [T]) ont saisi la juridiction judiciaire pour obtenir l'exécution de la clause indemnitaire prévue à l'avenant du 23 décembre 1997.
Examen des moyens
Sur le moyen du pourvoi principal
Enoncé du moyen
7. Les consorts [T] font grief à l'arrêt de rejeter leur demande d'indemnité au titre du manque à gagner, alors :
« 1°/ que les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée et que lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte pour la détermination de la durée, de la nature et du montant de l'investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en oeuvre ; que pour rejeter la demande des exposants tendant à la condamnation de la commune au paiement d'une indemnité au titre du manque à gagner subi du fait de la résiliation du contrat à la date du 30 septembre 2012, la cour d'appel a cru pouvoir affirmer que "l'article 9 de l'avenant de refonte du 23 décembre 1997 stipule que les travaux de déplacement du marché de [Localité 3] seront réalisés directement par la commune et il n'est justifié d'aucun investissement nouveau réalisé par les concessionnaires ; qu'il s'ensuit qu'à cette date où la concession a été prorogée jusqu'au 31 décembre 2038, cette durée, faute d'être calculée d'après la nature et le montant d'investissements à réaliser par le concessionnaire, lesquels n'avaient pas été prévus par cet avenant, ne respecte pas les principes de la loi Sapin en vigueur à la date des faits ; qu'il s'ensuit que la durée fixée par cet avenant est excessive" ; qu'en statuant ainsi, cependant qu'elle avait par ailleurs constaté – ce qui n'était pas contesté – que l'avenant litigieux avait pour objet "une opération de déplacement du marché de [Localité 3] et de reconstruction des équipements et bâtiments affectés au service des marchés" et que "l'avenant prévoyait que les travaux seraient réalisés directement par la commune et supportés financièrement par les exploitants au moyen d'une redevance annuelle de 184 000 francs, correspondant à l'annuité théorique de l'emprunt de 2 300 000 francs souscrit par la commune pour réaliser l'opération", ce dont il s'inférait que la durée fixée par l'avenant avait bien été déterminée au regard de la nature et du montant de l'investissement à réaliser, dont le coût devait être supporté par l'exploitant, la cour d'appel, qui n'a pas tiré les conséquences légales de ses propres constatations, a violé les règles générales applicables aux contrats administratifs, ensemble l'article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ;
2°/ que si la personne publique cocontractante peut toujours, pour un motif d'intérêt général, résilier unilatéralement un contrat administratif, c'est sous réserve des droits à indemnité de son cocontractant ; que le cocontractant a, dans cette hypothèse, le droit d'être indemnisé, tant pour les dépenses exposées que pour son manque à gagner ; qu'en l'espèce, même à admettre que la durée fixée par l'avenant de refonte du 23 décembre 1997 était excessive au sens de l'article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, justifiant la résiliation unilatérale anticipée du contrat de concession par la commune, la cour d'appel ne pouvait, pour refuser toute indemnisation aux exposants, se borner à relever que "le motif de la résiliation, à savoir la durée excessive du contrat, exclut donc d'indemniser les concessionnaires d'un manque à gagner calculé jusqu'à la date d'échéance du contrat" ; qu'en statuant ainsi, la cour d'appel a violé l'article L. 6 du code de la commande publique ensemble les règles générales applicables aux contrats administratifs. »
Réponse de la Cour
8. Aux termes de l'article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée. Celle-ci est déterminée par la collectivité en fonction des prestations demandées au délégataire. Lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l'investissement à réaliser et ne peut dans ce cas dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en oeuvre.
9. Eu égard à l'impératif d'ordre public qui s'attache à la loi du 29 janvier 1993 qui est de garantir, par une remise en concurrence périodique, la liberté d'accès des opérateurs économiques aux contrats de délégation de service public et la transparence des procédures de passation, la nécessité de mettre fin à une convention dépassant la durée prévue par la loi d'une délégation de service public constitue un motif d'intérêt général justifiant sa résiliation unilatérale par la personne publique (CE, 7 mai 2013, société auxiliaire de parcs de la région parisienne, n° 365043, A ; CE, 10 juillet 2020, société Comptoir négoce équipements, n° 430864, A)
10. Ce motif de résiliation de la convention fait obstacle à ce que le délégataire soit indemnisé du préjudice résultant du manque à gagner pour la période postérieure à la résiliation (CE, 6 octobre 2017, n° 395268, société CEGELEC Perpignan, A).
11. Après avoir retenu que le seul investissement sur fonds propres réalisé par les consorts [T] résidait dans la construction du marché couvert de [Localité 3] pour un montant de 1 100 000 francs et que cet investissement était amorti à la date de la résiliation, sans que l'avenant litigieux ait mis à leur charge de nouveaux investissements, c'est à bon droit, que, se fondant sur une jurisprudence établie de la juridiction administrative, la cour d'appel a déduit, au regard de l'article 40 de la loi du 29 janvier 1993, que l'avenant était irrégulier en ce qu'il prévoyait une durée allant jusqu'en 2038 et que les consorts [T] ne pouvaient prétendre à être indemnisés de leur manque à gagner.
12. Le moyen n'est donc pas fondé.
Mais sur le moyen du pourvoi incident
Enoncé du moyen
13. La commune fait grief à l'arrêt de la condamner à payer aux consorts [T] la somme de 82 969 euros au titre du report déficitaire, avec intérêts au taux légal à compter du 13 juin 2012, alors « que lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l'exécution du contrat administratif qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l'exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat ; que, toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d'office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d'une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel ; que la résiliation sans faute par la personne publique d'un contrat de délégation de service public, fondée sur l'irrégularité de celui-ci, ne peut donner lieu, sur un terrain quasi-délictuel, qu'au remboursement des dépenses faites par le cocontractant qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'est engagée ; qu'en refusant d'écarter la clause d'indemnisation prévoyant le paiement aux consorts [T] du report déficitaire, cependant que la cour d'appel avait jugé que la résiliation du contrat avait eu lieu sans faute de la commune et était fondée sur la durée excessive du contrat, la cour d'appel a violé les règles générales applicables aux contrats administratifs. »
Réponse de la Cour
Vu les règles générales applicables aux contrats administratifs :
14. Il résulte de ces règles que lorsqu'une personne publique résilie unilatéralement un contrat administratif pour un motif d'intérêt général tenant à son irrégularité, le cocontractant peut prétendre, sur un terrain quasi-contractuel, pour la période postérieure à la date d'effet de la résiliation, au remboursement de celles de ses dépenses qui ont été utiles à la collectivité envers laquelle il s'était engagé, que, si l'irrégularité du contrat résulte d'une faute de l'administration, le cocontractant peut, en outre, sous réserve du partage de responsabilités découlant le cas échéant de ses propres fautes, prétendre à la réparation du dommage imputable à la faute de l'administration et que, saisi d'une demande d'indemnité sur le fondement d'une faute de l'administration, il appartient au juge d'apprécier si le préjudice allégué présente un caractère certain et s'il existe un lien de causalité direct entre cette faute et le préjudice (CE, 10 juillet 2020, n° 430864, précité).
15. Pour condamner la commune à payer aux consorts [T] une indemnité au titre du report déficitaire, l'arrêt retient que cette partie de la clause indemnitaire prévue à l'avenant du 23 décembre 1997 prévoyant la purge préalable de tout report déficitaire actualisé doit recevoir application.
16. En statuant ainsi, alors qu'elle avait constaté que la résiliation du contrat de concession avait été prononcée par la commune pour un motif d'intérêt général tenant à son irrégularité, de sorte que les consorts [T] ne pouvaient se voir allouer une indemnité contractuelle et ne pouvaient, le échéant, prétendre qu'au remboursement de dépenses utiles à la commune pour la période postérieure à la date d'effet de la résiliation, et, en cas de faute de celle-ci, qu' à la réparation du dommage en lien de causalité directe avec cette faute, la cour d'appel a violé les règles susvisées.
PAR CES MOTIFS, la Cour :
CASSE ET ANNULE, mais seulement en ce qu'il condamne la commune de [Localité 5] à payer à MM. [O], [R], [X] [T] et à la société Les Fils de madame [P] une indemnité de 82 969 euros au titre du report déficitaire actualisé au 30 septembre 2012, date de prise d'effet de la résiliation du contrat avec intérêts au taux légal à compter du 13 juin 2012, date de signification de l'assignation, l'arrêt rendu le 19 octobre 2021, entre les parties, par la cour d'appel de Versailles ;
Remet, sur ce point, l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel de Versailles, autrement composée ;
Condamne MM. [O], [R], [X] [T] et la société Les Fils de madame [P] aux dépens ;
En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du quatorze juin deux mille vingt-trois.
