PS/CD
Numéro 18/02785
COUR D'APPEL DE PAU
EXPROPRIATIONS
ARRÊT DU 23/08/2018
Dossier : 17/03362
Nature affaire :
Demande de fixation de l'indemnité d'expropriation
Affaire :
SCI BORDAGUI
C/
COMMUNE DE MOUGUERRE
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
A R R Ê T
Prononcé publiquement par mise à disposition de l'arrêt au greffe de la Cour le 23 Août 2018, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du Code de Procédure Civile.
* * * * *
APRES DÉBATS
à l'audience publique tenue le 14 Juin 2018, devant :
Monsieur SERNY, Conseiller faisant fonction de Président
Madame ROSA-SCHALL, Conseiller
Monsieur CASTAGNE, Conseiller
qui en ont délibéré conformément à la loi.
En présence de Madame EVEN Commissaire du Gouvernement représentant le Directeur départemental des Finances Publiques des Pyrénées-Atlantiques.
Assistés de Madame DEBON, faisant fonction de Greffière.
dans l'affaire opposant :
APPELANTE :
SCI BORDAGUI
représentée par ses 2 cogérants, Monsieur Jacques X... et Monsieur Alain Y...
[...]
Représentée par Maître Z..., avocat au barreau de BAYONNE
INTIMÉE :
COMMUNE DE MOUGUERRE
Mairie - Château Aguerria
[...]
Représentée par Maître A..., avocat au barreau de BAYONNE
sur appel de la décision
en date du 23 JUIN 2017
rendue par le TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE, JUGE DE L'EXPROPRIATION DES PYRÉNÉES-ATLANTIQUES
Vu l'acte d'appel initial du 23 septembre 2017 ayant donné lieu à l'attribution du présent numéro de rôle par suite de la réception d'une lettre recommandée,
Vu le jugement dont appel rendu le 23 juin 2017 par le juge de l'expropriation des Pyrénées-Atlantiques,
Vu le dernier mémoire reçu le 7 juin 2018 de la commune de Mouguerre et notifié par le greffe aux autres parties le même jour,
Vu le dernier mémoire reçue le 8 juin 2018 de la SCI BORDAGUI et notifié par le greffe aux autres parties le même jour,
Vu les dernières conclusions reçues le 12 mars 2018 du Commissaire du Gouvernement, notifiées aux autres parties le même jour,
Vu les convocations délivrées pour l'audience du 14 juin 2018,
Le rapport ayant été fait oralement à l'audience.
Les faits constants
La SCI BORDAGUI a été propriétaire sur la commune de Mouguerre de la parcelle cadastrée [...] d'une superficie de 01 ha 09 a 42 ca. Cette parcelle était classée en zone NB avant la décision de mise en compatibilité du PLU prise avec la DUP ; il s'agit d'une parcelle en nature de pré et bois située à 5 kms du centre du village mais dans un secteur habité appelé le hameau de [...].
La commune en poursuit l'expropriation partielle pour s'approprier une superficie de 38 ares 57 ca aux fins de réaliser une aire de jeux et une salle des associations. Pour les besoins de la présente expropriation, la parcelle a été divisée sous les références CL 139 et CL 140 ; c'est cette dernière qui représente le terrain exproprié.
L'enquête préalable à la DUP, associée à une mise en compatibilité du PLU, a été ouverte par arrêté préfectoral du 26 novembre 2015 ; les opérations en ont été menées dans les semaines qui ont suivi et se sont clôturées par un avis favorable émis par le commissaire enquêteur. Cette enquête préalable n'a porté que sur cette parcelle qui était la seule concernée par l'opération d'expropriation (alors que l'opération de changement de zonage de 2005 avait concernés d'autres parcelles que la parcelle [...]).
La DUP est intervenue le 13 avril 2016 avec mise en conformité du POS reclassant la parcelle de la zone N en zone UDa, c'est-à-dire en zone constructible.
Cette décision a été frappée d'un recours en annulation que le tribunal administratif de Pau a rejeté par jugement du 5 juin 2018.
Se fondant sur un avis du service des Domaines, la commune de Mouguerre, en prévision de la saisie de la juridiction de l'expropriation, a formulé une offre d'indemnisation en proposant une indemnité principale de 9600euros pour 3857 m² soit sur une base de 2,49 euros le mètre carré. L'indemnité de remploi a été proposée corrélativement selon le barème d'usage à un montant de 1690 euros.
Cette proposition a été notifiée par lettre recommandée avec avis de réception des 23 et 29 septembre 2016 dont la SCI BORDAGUI a accusé réception.
L'ordonnance d'expropriation a été rendue le 16 septembre 2016.
La commune de Mouguerre, n'ayant pas reçu d'acceptation de cette offre, a saisi la juridiction de l'expropriation par l'envoi d'un mémoire du 14 mars 2017.
Le jugement dont appel
Par le jugement dont appel rendu le 23 juin 2017, le juge de l'expropriation des Pyrénées-Atlantiques a arrêté l'indemnisation devant revenir à la SCI BORDAGUI comme suit :
- l'indemnité principale a été arrêtée à 176.457,75 euros sur la base d'un prix de 45,75 euros pour chaque mètre carré exproprié,
- l'indemnité de remploi, arrêtée selon le barème, a été fixée à 18645,77euros.
Une indemnité de 1500 euros a été mise à la charge de la commune en compensation de frais irrépétibles exposés en première instance.
Pour statuer ainsi, le premier juge a :
- rejeté le moyen invoqué par la SCI BORDAGUI selon lequel la commune avait agi avec une intention dolosive, tiré notamment de ce que la parcelle était classée en zone constructible jusqu'en 2005 avant d'être déclassée dans une zone naturelle, dans le but de baisser préalablement la valeur du terrain avant de chercher à se l'approprier,
- estimé que la parcelle expropriée n'était pas qualifiable de terrain à bâtir à la date de référence,
- estimé que la valeur des terrains constructibles s'élevait dans le périmètre avoisinant à 91,50 euros le mètre carré,
- mais qu'au cas particulier, il fallait appliquer à cette valeur une décote de 50% pour tenir compte de la grande superficie de la parcelle, de son éloignement du centre du village, du coût des aménagements, et de son classement en zone inconstructible à la date de référence.
Prétentions et moyens des parties
La SCI BORDAGUI a interjeté appel de sa décision pour former une demande d'indemnisation sur la base d'un prix de 100 euros au mètre carré, ce qui conduit à fixer l'indemnité principale à 385700 euros et l'indemnité de remploi à 39069 euros.
Pour soutenir cette demande principale, elle réitère devant la cour le moyen, rejeté par le premier juge, tiré de l'intention dolosive de la commune à qui elle reproche d'avoir, dès 2005, déclassé le terrain en zone N, non constructible, alors qu'il était jusque-là situé, comme les parcelles avoisinantes, en zone NB, autorisant la constructibilité des terrains, et elle fait valoir que les terrains constructibles alentours se négocient à ce prix de 100 euros le mètre carré.
A titre subsidiaire, elle invoque la situation privilégiée de la parcelle pour demander qu'elle soit évaluée sur la base de 80 euros le mètre carré, ce qui fixe l'indemnité principale à 308560 euros et l'indemnité de remploi à 31.855 euros.
Elle demande la confirmation du jugement pour le surplus et l'allocation de 1500 euros en compensation de frais irrépétibles exposés pour les besoins de la cause d'appel.
La commune de Mouguerre, intimée, critique le jugement et en demande la réformation pour que l'indemnisation soit fixée au prix qu'elle a proposé, non pas au niveau de son offre officielle du mois de septembre 2016 mais au niveau d'une offre qu'elle avait faite auparavant sur la base de 10 euros le mètre carré, ce qui conduit à offrir une indemnité principale de 38570 euros et une indemnité de remploi de 4857euros.
Elle réfute toute intention dolosive, sollicitant la confirmation du jugement sur ce point, invoquant l'ancienneté du déclassement de la parcelle intervenu en 2005.
Elle critique l'évaluation du premier juge en rappelant que la parcelle ne présente pas les caractéristiques d'un terrain à bâtir au sens de l'article L. 322-3 du code de l'expropriation. Mais elle reconnaît le caractère privilégié de l'emplacement ; pour proposer 10 euros par mètre carré, elle cite une décision d'expropriation de 2008 rendue dans une opération menée par la commune et elle fait valoir que cette valeur est en cohérence avec le prix du terrain à bâtir de 60 euros qu'elle reconnaît aux parcelles du quartier présentant cette caractéristique.
Elle demande reconventionnellement la somme de 2500 euros en compensation de frais irrépétibles.
Le Commissaire du Gouvernement conclut sur la valorisation des terrains sans se prononcer sur le moyen de l'intention dolosive.
Il fixe la date de référence au 22 décembre 2014, soit à une date antérieure d'un an à l'ouverture de l'enquête publique, en rappelant qu'à cette date, la parcelle était classée en zone N et ceci, depuis le 24 mars 2005, par la prise d'un acte administratif qui supprimait sa constructibilité (zone NB jusque-là) pour affecter l'emplacement à la réalisation d'équipement public et de loisirs.
Utilisant la méthode par comparaison, en reconnaissant le caractère privilégié de la situation du bien, en se référant aussi à diverses ventes passées sur la commune de Mouguerre entre 2012 et 2015 faisant ressortir des prix de vente se situant dans une fourchette de 75 euros à 111 euros le mètre carré, selon la surface et la situation des terrains vendus, le Commissaire du Gouvernement retient un prix du terrain à bâtir de 60 euros le mètre carré avant tout abattement. Toutes ces ventes intéressent le secteur immédiat de la parcelle expropriée pour se situer dans le hameau, donc à proximité immédiate de son centre et du carrefour autour duquel il s'est développé.
Pour tenir compte de la dimension de la parcelle expropriée, le Commissaire du Gouvernement retient une décote de 12 %.
Mais pour tenir compte des difficultés de desserte de la parcelle anciennement 36 dont la partie non expropriée est fortement pentue à la différence de la partie expropriée le commissaire du gouvernement propose une décote de 50 % par rapport à la valeur du terrain à bâtir pour proposer une indemnité principale de 115 710 euros et une indemnité de remploi de 12 571 euros.
MOTIFS
La situation du bien exproprié
La commune de Mouguerre est située à proximité immédiate de Bayonne, à l'Est de la ville ; le centre du bourg est situé sur une colline qui domine l'Adour qui coule d'Est en Ouest au pied de la colline ; au Sud de cette même colline débouche le vallon par lequel arrive l'autoroute de Pau pour rejoindre, au pied de cette même colline, à l'Ouest de celle-ci l'autoroute venant de Bordeaux vers l'Espagne ; ce secteur situé à la jonction de ces voies de communications est devenu récemment commercial (grandes surfaces).
La parcelle expropriée se situe cependant à 5 kms du centre du bourg au hameau [...]. Ce hameau se situe au sud de l'autoroute, dans un secteur de collines ; l'habitat y est discontinu mais a atteint néanmoins un niveau de densité certain qui cause une demande d'équipements de la part des habitants éloignés du centre du bourg ; si son accès est peu compatible avec de lourdes activités commerciales, artisanales ou industrielles malgré la proximité d'aires portuaires, le secteur est recherché pour y construire des maisons d'habitation pour être proche d'une grande agglomération tout en donnant les avantages de la campagne et de belles perspectives visuelles vers le Sud. Les voies de circulations sont adaptées aux véhicules légers.
Les parcelles alentours du secteur du hameau d'[...] ont ainsi depuis longtemps été classées en zone constructible ; ce fut le cas de la parcelle [...] jusqu'en 2005 avant qu'il ne soit procédé à son déclassement en zone N.
La parcelle litigieuse n'a pas été la seule de la zone NB à avoir été déclassée en zone naturelle à cette date, mais elle est la seule à être concernée par la DUP et par l'enquête publique qui ont conduit à son expropriation.
Sur l'intention dolosive
La décision de déclassement de la parcelle litigieuse, qui est ainsi passée dans le passé de zone constructible NB en zone N, a été prise en 2005 ; plaider l'intention dolosive revient à soutenir que, pour cette parcelle expropriée au moins (et indépendamment de la justesse que ce motif peut conserver pour les autres parcelles), le déclassement n'est pas intervenu pour les motifs proclamés par la décision administrative de déclassement des parcelles concernées.
Un faisceau d'indices concordants permettent en l'espèce d'estimer que le déclassement de la parcelle [...] dans son ensemble, et en tout cas de la partie qui se trouve expropriée, n'a en effet pas été motivé par le but d'intérêt général motivant la décision de déclassement mais dans le dessein prémédité d'en baisser le prix pour pouvoir réaliser une opération future, sans lien avec le classement en zone naturelle.
a) les indices concordants de l'intention dolosive
1- la zone NB du POS de 1999 (modifié ultérieurement par les PLU pris en application de la loi SRU) constituait une zone axée sur les voies de circulations convergeant vers hameau ; on retrouvait ce schéma dans des hameaux voisins situés sur la même commune ; la parcelle [...] y était incluse dans sa totalité, y compris toute sa partie boisée et pentue, non expropriée ; toute la façade Ouest borde la route de desserte vers le Nord en direction de l'autoroute.
La zone UD actuelle reprend quasiment à l'identique la zone NB du POS mais en l'amputant d'un secteur classé en zone naturelle située au Nord du hameau, boisé et non bâti en ligne de crêtes ; la parcelle [...] est la seule parcelle qui se situe à l'Est de la route qui va du hameau vers le Nord et c'est la plus proche du centre de vie que constituent l'église et le trinquet implantés au carrefour qui marque le centre du hameau ; sa partie plate aujourd'hui expropriée s'en situe à proximité immédiate ; elle est de grande taille, partant du thalweg où se situe le hameau et le carrefour, jusqu'à la ligne de crête ; elle relève donc de deux utilisations possibles ; soit une utilisation naturelle au Nord, soit une utilisation urbaine pour la partie basse et plate que la commune a expropriée.
Les autres parcelles déclassées de zone NB en zone N se situent à l'Ouest de cette route et correspondent à la ligne de crêtes ; elles sont plus éloignées du centre du hameau et ne supportent pas d'habitations.
2' Les documents administratifs communaux, en particulier l'examen du PLU approuvé le 21 juin 2007, démontrent que, dès cette époque, dans la zone N ainsi créée, se trouve réservé sur la surface correspondant à la parcelle [...] un emplacement portant le numéro 48 grevant la parcelle [...] destiné à être affecté à 'des équipements publics de loisirs'.
La nature précise de ces équipements n'est pas définie par ce PLU ainsi publié en 2007 ; en droit, de tels équipements sont possibles en zone N, mais encore faut-il savoir de quels types d'équipements de loisirs il peut s'agir et vérifier la réalité concrète de leur compatibilité avec le zonage nature affirmé ; en l'espèce, et sans même disposer d'autres précisions écrites donnant de meilleures informations sur la vie communale, la proximité de l'église et du trinquet, le nombre élevé d'habitations à proximité du carrefour, déjà devenu un centre de rencontre et de vie sociale, permettaient déjà de présumer en fait que les équipements de loisirs et de jeux pour lesquels l'emplacement étaient réservés, ne pouvaient pas être de nature à assurer la promotion d'activités sportives à pratiquer en pleine nature (parcours de santé, aires de pique-niques ou de repos pour randonneurs ou marcheurs).
Le jugement rendu par le tribunal administratif le confirme, qui a été amené à étudier non pas de dossier ayant conduit à la décision de déclassement ayant créé le zonage mais ayant étudié la DUP préalable à l'expropriation concernant la seule parcelle [...] ; la décision énonce : 'il ressort des pièces du dossier que le projet de réalisation d'une maison des associations, d'une aire de jeux et de loisirs destinée aux enfants et d'un parc de stationnement d'une capacité de 37 places a été conçu à l'issue d'une étude lancée en 2007 auprès des habitants du quartier [...] afin de lutter contre l'isolement géographique par rapport au reste de la commune et de développer une vie de quartier ; que l'unique parcelle à faire l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique est celle cadastrée [...] appartenant à la requérante [la SCI], située à proximité immédiate du trinquet et d'un fronton, d'un bar-restaurant et d'une église, en zone naturelle du PLU de Mouguerre approuvé le 24 mars 2005 (...) ; qu'eu égard à son objet destiné à la fois à constituer un lieu de rencontre et d'activités pour les adultes et des aménagements destinés aux enfants, le projet litigieux présente une finalité d'intérêt général'. S'il reconnaît à l'opération d'expropriation le mérite de répondre au critère d'utilité publique, ce jugement expose bien que le but poursuivi est en lien direct avec un besoin d'organisation et d'équipements destiné à satisfaire des besoins urbains, conformes à la demande de la population d'avoir des lieux de rencontre et d'activités, quelle que puisse être la saison ou la météorologie ; la parcelle pour laquelle la DUP a été prise a donc été acquise dans ce but et non en vue de son affectation à la pratique d'activités agricoles ou de pleine nature. Il est ainsi démontré que la partie expropriée de la parcelle [...] l'a été pour juste motif d'intérêt général reconnu fondé, mais il est aussi démontré que ce motif d'intérêt général n'était pas en adéquation avec la finalité du zonage nouvellement créé dans lequel elle a été incluse ; il importe peu que les autres parcelles déclassées, comme la partie Nord non expropriée de la parcelle [...] , pentue et boisée, puissent pertinemment relever du zonage créé ; le zonage aurait pu traverser la parcelle et la diviser puisque la division parcellaire ne constitue pas une contrainte juridique dans l'établissement des zonages et qu'ainsi une zone peut valablement partager une parcelle en deux secteurs soumis à des régimes d'urbanisme distincts.
3- De cette discordance existant entre le zonage naturel décidé en 2005 pour toute la parcelle [...] , a découlé directement l'obligation dans laquelle la commune de Mouguerre s'est ensuite trouvée de poursuivre, parallèlement à la procédure administrative de DUP, une procédure de mise en compatibilité avec le PLU pour reverser la superficie litigieuse expropriée dans le zonage conforme à l'objectif effectivement poursuivi. De telles procédures de mise en compatibilité concernent généralement des parcelles situées en marge de zones concernées par la procédure d'expropriation ; tel n'est pas le cas de figure en l'espèce, puisque la parcelle expropriée était la seule à avoir été concernée par la DUP et l'enquête publique clôturée le 23 février 2016 ; la procédure de mise en compatibilité constitue ainsi une preuve indirecte de ce que le zonage décidé en 2005 n'était le bon ni pour le but d'utilité publique poursuivi, ni pour la totalité de la surface expropriée qu'il a fallu reclasser en zone UD. Pour la partie expropriée, le zonage aurait donc dû être différent et rien n'empêchait la commune de faire passer les limites de zone NB devenue UD et de la zone N en laissant la partie expropriée dans une zone où elle conservé son potentiel de constructibilité ; comme déjà évoqué, la législation de l'urbanisme n'impose pas que les limites de zone coïncident avec les limites parcellaires.
La commune cite certes d'autres parcelles déclassées en 2005 mais ce déclassement n'a pas à être apprécié par la présente juridiction qui n'en a pas le pouvoir ; c'est uniquement le déclassent de la parcelle [...] qui est remis en cause, non pas sous l'angle de l'existence ou de l'inexistence de l'intérêt général mais en considération de la manière dont un intérêt général désormais juridictionnellement confirmé par le jugement du 5 juin 2018, a été mise en avant pour exproprier.
4- Cette discordance manifeste entre le zonage du bien exproprié à la date de référence, - aujourd'hui abandonné mais qui s'impose juridiquement si l'on ne retient pas l'intention dolosive - conduit la commune de Mouguerre comme le Commissaire du Gouvernement, à prendre des éléments de comparaison, situés non pas situés en zone N - juridiquement inconstructible - mais en zone UD et correspondant à des ventes de terrains construits et habités, pour ensuite, nier le caractère de terrain à bâtir (puisque situés en zone N) mais en proposant des prix qui, par la nécessaire reconnaissance d'un caractère privilégié, atteignent certes un niveau très supérieur aux niveaux de prix en zonage N, mais qui, sous prétexte d'abattements justifiés, demeure très inférieurs au prix du marché réel que révèlent ces termes de comparaison.
Ce faisceau d'indices factuels et l'inadéquation des actes et décisions communales avec la situation particulière de la parcelle [...] sont de nature à caractériser l'intention dolosive invoquée.
b) l'absence de moyens de défense pertinents
1- La décision rendue par le tribunal administratif le 5 juin 2018 reconnaît la légalité de la DUP en ce qu'elle se réfère à un intérêt général légalement constaté. En droit, il n'y a cependant pas incompatibilité entre la validité d'une DUP, prononcée pour un intérêt général, et l'intention dolosive de l'opération d'expropriation à l'égard d'une des parties expropriées ; la reconnaissance de l'intention dolosive reste étrangère à l'appréciation de l'intérêt général et il peut y avoir intérêt général valablement poursuivi en dépit d'une mesure lésant un propriétaire ; ce n'est pas l'intérêt général qui est dénié mais c'est la manière de parvenir à le satisfaire qui se trouve remise en cause ; c'est précisément pour préserver cet intérêt particulier que la loi réserve au juge de l'expropriation, en vertu du texte dont l'application est demandée, le pouvoir de reconnaître à l'exproprié qui perd ses droits réels, l'existence d'une intention dolosive de la partie expropriante, quand la réalisation du but de l'intérêt général valablement poursuivi aboutit à le priver de son droit de propriété sans que lui soit garantie la juste et préalable indemnité à laquelle il peut prétendre selon le droit positif.
2- De ce que le but affiché par le classement du bien exproprié en zone N n'était pas celui qui conforme au but réellement poursuivi lorsque l'expropriation a été engagée en considérant du zonage ainsi créé inadapté à la situation de la parcelle [...] (confirmé par son retour en zone UD après expropriation), il se déduit que le moyen de défense avancé, tiré des contraintes posées par la loi SRU en vue de tenter de concilier urbanisation et cadre naturel n'est pas utilement opposé, puisque ce n'est pas l'objectif de préservations d'espaces naturels qui est la finalité de cette opération d'expropriation (même si elle peut être l'exacte finalité du classement de tout les surplus des terrains expropriés, partie Nord de la parcelle [...] comprise restée la propriété de l'exproprié, toutes propriétés qui avaient auparavant une valeur de négociation réduite en zone NB).
3- De la date des documents officialisant l'affectation de l'emplacement réservé 48 comme des énonciations du tribunal administratif, il se déduit que le moyen de défense tiré de l'ancienneté du déclassement ne l'est pas davantage puisque le but d'urbanisme poursuivi n'a pas changé depuis 2005 et 2007 ; il est toujours resté celui de l'adaptation du hameau à la demande d'une population désormais suffisamment dense pour y réclamer l'aménagement de lieux de rencontre et de loisirs qui ne sont pas compatibles avec une utilisation 'verte' qui serait celle que l'on attend dans une zone 'verte'.
L'ancienneté des décisions n'est pas un facteur qui s'oppose en l'espèce à la reconnaissance d'une intention dolosive puisque les actes administratifs qui la caractérisent, et qui ont durablement limité la valeur du terrain, ont été pris entre 2005 et 2007, sans que la commune ne modifie ses projets par la suite ; le préjudice potentiel a été créé à cette occasion par la combinaison du déclassement et du PLU DUP, fussent-ils justifiés au regard de l'intérêt général. Ce n'est que sa concrétisation qui a été retardée jusqu'au déclenchement de la procédure de DUP et la perte du droit de propriété qui a suivi.
4- L'absence de contestation devant le juge administratif des décisions de 2005 portant déclassement n'équivaut pas à une approbation implicite de la situation; la procédure introduite devant le tribunal administratif contre la DUP démontre bien que cette approbation n'existait pas. La seule voie de droit directement utile à la SCI adaptée à la situation dans laquelle la commune l'a mise par la décision de déclassement, reste la saisine du juge de l'expropriation, soit dans le cadre d'une procédure de délaissement qui n'a pas eu lieu, soit à la suite de la procédure d'expropriation classique qui a été utilisée ; le propriétaire a choisi d'attendre cette procédure d'expropriation pour pouvoir défendre ses droits; on ne peut lui reprocher de ne pas avoir poursuivi l'annulation des décisions de déclassement, laquelle n'aurait pu aboutir qu'à un contrôle de la motivation de l'intérêt général par le juge administratif à qui la loi ne confère pas le pouvoir d'apprécier la situation particulière de la parcelle [...] et du requérant exproprié, ce pouvoir étant dévolu au juge judiciaire. Ce risque de rejet s'est d'ailleurs réalisé pour la SCI par la décision rendue le 5 juin 2018 par le tribunal administratif sur la DUP dont il vient d'être expliqué que, pour relever d'un contrôle d'une autre nature, elle n'est pas incompatible avec l'objet du présent litige. L'utilité publique reconnue d'une opération n'est pas exclusive du caractère dolosif d'actes intervenant dans la réalisation de but poursuivi. Comme déjà expliqué, un but d'intérêt général valable peut être poursuivi au moyen d'actes administratifs créant un préjudice particulier, de sorte que le contrôle juridictionnel de ces actes administratifs n'est pas un obstacle à une appréciation juridictionnelle de cet intérêt particulier ; la conception française de la séparation des pouvoirs aboutit seulement à ce que ces deux contrôles relèvent d'ordres juridictionnels différents sans pouvoir faire l'objet d'une appréciation simultanée par un même organe juridictionnel.
En synthèse, si l'on prend en considération que la parcelle litigieuse est la seule à avoir été concernée par la DUP, que seule, sa partie plate a été expropriée pour la réalisation d'un projet constructif, que le but poursuivi n'est pas celui affirmé par la décision de déclassement de la parcelle de zone NB en zone N, que cette discordance était patente depuis la publication du PLU de 2007 sans que la commune puisse justifiée qu'elle aurait changé ses objectifs, la SCI BORDAGUI prouve bien que la commune, en procédant au classement contesté à travers les modifications du PLU, n'avait d'autre but, depuis 2007, que de baisser artificiellement la valeur du terrain, et donc le prix à en offrir en cas d'expropriation, et d'échapper à la loi du marché local dont relevait la parcelle expropriée ; le propriétaire du terrain exproprié s'est donc retrouvé lésé au sens de l'article L. 322-4 du code de l'expropriation pour avoir été mis dans l'impossibilité de pouvoir négocier son bien au prix du marché correspondant à celui du zonage NB antérieur, devenu zonage UD, et qui aurait dû être celui de son bien à la date de référence.
La SCI BORDAGUI est ainsi bien-fondée à soutenir que le classement de la parcelle [...] en zone N du PLU a procédé d'une intention dolosive au sens de l'article L. 322-4 du code de l'expropriation pour le priver de la juste et préalable indemnité à laquelle il a droit.
Le caractère dérisoire de l'offre par rapport à des propositions antérieures, formulées par la commune elle-même, procède de la volonté d'imposer un rapport de forces et participe aussi de la mise en oeuvre de cette volonté dolosive sans égard au fait que ces diverses propositions aient pu trouver un soutien ponctuel auprès de services de l'Etat dont les conclusions du Commissaire du Gouvernement montrent qu'il n'était pas pertinent.
Sur l'indemnité d'expropriation
a) l'évaluation doit se faire comme si la parcelle avait été en zone UD à la date de référence
Le Commissaire du Gouvernement évoque certes la notion juridique d'emplacement privilégié mais il y reste formellement tenu dès lors qu'il a fait le choix de ne pas soutenir la SCI BORDAGUI dans sa demande de déclaration d'intention dolosive et parce qu'il ne remet donc pas en cause le classement en zone N pour la surface expropriée.
Les termes de références mis en avant par la commune et par les services de l'Etat ne sont au demeurant pas pris en zone N (incompatible avec la qualification de terrain à bâtir sauf exceptions très limitées dont ne relève pas le bien exproprié) mais en zone UD, c'est-à-dire en zone constructible (exigée pour la qualification de terrain à bâtir).
La discussion relative à la légalité ou l'illégalité des opérations de lotissement reste cependant sans emport sur l'appréciation de la valeur du terrain ; il y a lotissement dès lors qu'il y a division et rien n'interdit à un propriétaire de diviser ; certes, dans le secteur de la commune concerné, l'habitat est relativement dense, mais il se limite à des maisons individuelles non standardisées ; la situation de droit n'interdit pas des lotissements au sens commun dans lequel cette notion est entendue. C'est donc la réalité du marché local pour le zonage considéré qui commande l'appréciation de la valeur du terrain en fonction du type de clientèle qui se présente.
L'intention dolosive étant reconnue, la cour ne peut se référer aux évaluations applicables pour la zone N ; l'indemnisation doit donc se faire sur la base des prix pratiqués en zone UD qui aurait toujours dû être celui de la parcelle (d'ailleurs la mise en conformité du PLU l'y ramène). Pour la même raison, la notion d'emplacement privilégié n'a plus vocation à s'appliquer puisque que la parcelle ne présente aucune particularité particulière la revalorisant relativement aux autres parcelles prise comme termes de comparaison dans la dite zone UD. Le bien sera évalué par rapport aux valeurs des biens du même type situés dans le zonage qui aurait toujours dû être le sien et dont il ne se distingue pas particulièrement.
b) les termes de références et le prix de base à retenir
La date de référence doit être maintenue mais pour apprécier la situation du terrain comme si à cette date, la parcelle [...] ou du moins sa partie expropriée, avait été classées en zone UD.
Le terrain est bien un terrain à bâtir au sens du code de l'expropriation car les terres alentours sont classées en zone UD et affectées à un habitat discontinu dont la discontinuité n'exclut pas une certaine densité ; il ne s'agit pas d'un habitat simplement diffus ; la volonté de créer des équipements publics de loisirs résulte d'ailleurs des besoins générés par la densité atteinte par le niveau de population. Cela renvoie aux motifs de la décision du tribunal administratif rendue le 5 juin 2018.
Les réseaux du hameau sont déjà dimensionnés pour cette utilisation ; pour un propriétaire, il suffit en pratique de se brancher sur les réseaux existants et aucun élément ne vient démontrer qu'ils soient à la limite extrême de leurs capacités au point que la construction d'un immeuble supplémentaire en nécessiterait une réadaptation significative moyennant des investissements publics importants.
La situation n'est donc pas comparable à celle qui se produirait dans un le secteur si la commune avait décidé de l'affecter à un autre usage urbanistique, dans le cadre d'une politique générale radicalement différente, comme par exemple la décision d'y implanter à l'avenir - par le recours à la création d'une ZAC par exemple- un habitat très dense nécessitant la réfection complète des réseaux existants insusceptibles dans leur état actuel de satisfaire aux besoins futurs à satisfaire. En l'espèce, en l'état de la structure actuelle du hameau qui n'est pas appelée à être profondément modifiée en vue d'un afflux soudain et massif de population, il ne peut pas être soutenu que le terrain ne correspondrait pas à la définition du terrain à bâtir selon le code de l'expropriation. Là encore, le reclassement en zone UD par la procédure de mise en compatibilité en est la preuve.
La commune de Mouguerre prend pour termes de comparaison des actes de vente de parcelles situées à quelques hectomètres alors que la SCI BORDAGUI prend pour termes de comparaison la vente d'une parcelle directement attenante au bien exproprié, ainsi que deux autres parcelles proches ; les caractéristiques physiques des parcelles ainsi proposées par les deux parties restent similaires, l'accessibilité en est équivalente, seule la distance du carrefour principal du hameau étant de nature à faire la différence.
Comme éléments de comparaison, la SCI BORDAGUI cite ainsi la vente de la parcelle [...] située en limite du terrain exproprié intervenue en 2007 au prix de 90m² ; ainsi que les ventes des parcelles [...] et [...] intervenues plus récemment au prix d'environ 110 euros le mètre carré, mais pour des superficies se situant en dessous de 2000 m².
Le Commissaire du Gouvernement qui, au demeurant prend aussi ses références non pas en zone N mais en zone UD, retient un prix du mètre carré de terrain à bâtir arrêté à 60 euros en lui appliquant, s'agissant d'une parcelle de grande superficie (critère surface $gt; 2000 m²) une première décote de 12 % par rapport au prix d'une parcelle de superficie inférieure.
La SCI BORDAGUI est fondée à soutenir, sur le fondement des termes de références qui sont aussi ceux relevés dans le mémoire du Commissaire du Gouvernement, que le prix de négociation du mètre carré se situe aux environs de 100euros, du moins pour les parcelles dont la surface est inférieure à 2000 m².
Les termes de comparaisons fournis par la commune de Mouguerre concernent des ventes de surface plus importantes dont le prix se situent entre 70 et 80 m² mais on y observe que les parcelles d'une superficie de l'ordre de 1.000 euros ont tendance à se négocier à ce prix de 100 euros le mètre carré (une référence à 123 m² est considérée comme non pertinente car trop récente ; en revanche la parcelle [...] est bien négociée au prix non erroné de 59,56 euros le m² pour la surface vendue).
L'évaluation de 91,50 euros retenue par le premier juge avant abattement est donc pertinente en raison principalement de la situation très centrale et de la topographie plane de la parcelle expropriée ; si elle n'avait pas été illégalement classée en zone N, la parcelle aurait pu être cédée à ce prix, et pour toute sa surface de près de 3857mètres carrés sur la base des prix du marché.
Mais, il faut néanmoins vérifier si les décotes à appliquer à ce prix de base est justement retenu.
c) Sur les décotes à appliquer
La première décote de 12 % tenant à la surface importante du bien à exproprier est justifiée ; le prix de 100 euros le mètre carré correspond au prix du mètre carré tel qu'il a été négocié pour des parcelles dont la superficie se situe en dessous de 2.000 mètre carré ; or, la parcelle expropriée dispose d'une surface qui est de l'ordre de 3 ou 4 fois supérieure à celle des parcelles qui ont été vendues selon les termes de comparaison.
La parcelle expropriée est centrale dans le hameau et elle est plate ; elle dispose d'une surface importante qui permettrait, à condition d'en avoir les moyens, d'y édifier au moins deux immeubles individuels d'habitation entouré d'un grand jardin mais cela suppose de lourds investissements préalables qui n'auraient pas à être réalisés si la même surface se présentait aujourd'hui sous la forme de deux parcelles de petite dimension ; le taux de la décote fixée à 12 % est justifié ; d'après les éléments de comparaison de la commune pour des surfaces de l'ordre de 2000 m² et au-delà, la valeur se situerait aux environs de 60 euros le mètre carré ; mais ces éléments de comparaison sont moins centraux que la parcelle expropriée ; l'importance de la surface ne justifie pas dans ces conditions un abattement de l'ordre de 30% sur le prix du mètre carré retenue avant abattement ; le potentiel de la parcelle existait à la date de référence (22 décembre 2014).
Pour justifier ensuite une seconde décote de 50 %, le Commissaire du Gouvernement, comme la commune, mettent en avant la difficulté de la desserte de la parcelle expropriée ; or, ce n'est pas la difficulté de desserte prévue pour la destination future qui doit être prise en considération, mais seulement la difficulté de desserte du bien exproprié qui était celle du bien à la date de référence pour l'usage que l'on pouvait alors faire de ce bien (étant précisé que l'on doit toujours raisonner comme s'il était classé en zone UD succédant à la zone NB) ; il faut donc rechercher si la situation et les conditions de dessertes qui étaient les siennes affectaient son potentiel à la date de référence pour l'usage qui aurait pu en être fait en zone UD ; or, sous cet aspect, la parcelle expropriée ne subissait aucun handicap particulier et la difficulté d'accès aujourd'hui mise en avant n'a été provoquée que par la division parcellaire causée par l'expropriation et ne concerne que l'opération à réaliser dans le future, non l'utilisation passée de la parcelle. Si l'opération d'expropriation n'avait pas eu lieu, la SCI expropriée auraient continué de disposer de toutes les possibilités d'user de leur terrain cadastré [...] pour la totalité de la superficie qui était la sienne et qui était bien plus étendue que la parcelle expropriée qui en a été détachée; eu égard à la surface de cette parcelle et au fait que toute sa partie Ouest est bordée par la route qui dessert le hameau vers le Nord, aucune restriction d'accès ne peut être caractérisée dont il puisse être déduit que la parcelle [...] , comme la partie qui en a été détachée pour les besoins de l'opération contestée, souffrait à la date de référence d'un handicap d'accessibilité qui aurait limité son potentiel économique en zone UD.
Par ailleurs, la commune ne fait pas état de ce qu'une opération serait actuellement en cours, ni même prévue, qui tendrait à mettre fin à une difficulté particulière de desserte du hameau par cette voie qui file en direction du Nord en direction de l'autoroute.
En faisant référence à la desserte des maisons voisines, le Commissaire du Gouvernement, comme la commune, se placent donc dans le cadre de l'appréciation des besoins futurs de l'utilisation envisagée et non dans le cadre de l'appréciation du préjudice subi par les propriétaires pour l'utilisation de la parcelle qui était celle de la parcelle à la date de référence.
Ce motif d'abattement de 50 % n'est donc en l'espèce pas pertinent. Seul l'abattement de 12 % le demeure.
En appliquant ainsi l'abattement de 12 % justifié au prix de base retenu par le premier juge, le prix du mètre carré indemnisable s'évalue à 80,50 euros.
Les indemnités allouées seront donc de :
Surface
Prix unitaire
Total
Indemnité principale terrain
3857 m²
80,50
310 489 €
Indemnité remploi
Tranche 0 à 5.000 €
20 %
1 000 €
Tranche 5.000 à 15.000 €
15 %
1 500 €
Tranche $gt; 15.000 €
10 %
29 549 €
Total
32 049 €
L'indemnité totale de dépossession ressortit donc à 342.538 euros qui sera arrondie à 343.000 euros.
Il sera fait droit à la demande formée au titre des frais irrépétibles par l'appelant.
PAR CES MOTIFS
La cour, après en avoir délibéré, statuant, publiquement, contradictoirement, en dernier ressort et par arrêt mis à disposition au greffe,
Vu l'article L. 322-4 du code de l'expropriation,
* réforme le jugement,
* dit que c'est par intention dolosive que la commune a classé la surface expropriée issue de la parcelle [...] en zone N et dit que cette parcelle doit être évaluée à la date de référence comme si elle était toujours classée en zone UD à la date de référence du 22 décembre 2014,
* dit qu'au sein de cette zone, la parcelle expropriée ne se caractérise pas par une situation privilégiée,
* dit que la parcelle répond aux critères légaux d'un terrain à bâtir au sens de l'article L. 322-3 du code de l'expropriation,
* condamne la commune de Mouguerre à payer à la SCI BORDAGUI une indemnité de dépossession de 343.000 euros,
* la condamne à lui payer une somme de 1.500 euros en compensation de frais irrépétibles,
* la condamne aux dépens d'appel.
Arrêt signé par Monsieur SERNY, Conseiller faisant fonction de Président, et par Madame DEBON, faisant fonction de greffière, à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.
LA GREFFIÈRE, LE PRÉSIDENT,
