COUR D'APPEL D'AIX-EN-PROVENCE
Chambre 4-8b
ARRÊT AU FOND
DU 06 MAI 2024
N°2024/371
Rôle N° RG 22/10206 - N° Portalis DBVB-V-B7G-BJYCL
[F] [H]
CAF DES BOUCHES DU RHONE
Copie exécutoire délivrée
le :
à :
Me David BAPCERES
CAF DES BOUCHES DU RHONE
Décision déférée à la Cour :
Jugement du Pole social du TJ de MARSEILLE en date du 14 Juin 2022,enregistré au répertoire général sous le n° 19/6507.
APPELANT
Monsieur [F] [H]
(bénéficie d'une aide juridictionnelle Totale numéro 2022/006344 du 16/09/2022 accordée par le bureau d'aide juridictionnelle de AIX-EN-PROVENCE),
demeurant [Adresse 2]
[Adresse 4]
représentée par Me David BAPCERES, avocat au barreau de LYON
a été dispensé en application des dispositions de l'article 946 alinéa 2 du code de procédure civile, d'être représentée à l'audience
INTIMEE
CAF DES BOUCHES DU RHONE, demeurant [Adresse 1]
[Adresse 3]
représenté par Mme [W] [K] en vertu d'un pouvoir spécial
*-*-*-*-*
COMPOSITION DE LA COUR
En application des dispositions de l'article 945-1 du code de procédure civile, l'affaire a été débattue le 21 Février 2024, en audience publique, les parties ne s'y étant pas opposées, devant Madame Isabelle PERRIN, Conseiller, chargé d'instruire l'affaire.
Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de :
Madame Colette DECHAUX, Présidente de chambre
Madame Isabelle PERRIN, Conseiller
Monsieur Benjamin FAURE, Conseiller
Greffier lors des débats : Madame Anne BARBENES.
Les parties ont été avisées que le prononcé de la décision aurait lieu par mise à disposition au greffe le 06 Mai 2024.
ARRÊT
Contradictoire,
Prononcé par mise à disposition au greffe le 06 Mai 2024
Signé par Madame Colette DECHAUX, Présidente de chambre et Madame Isabelle LAURAIN, greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.
EXPOSE DU LITIGE
La caisse d'allocations familiales des Bouches du Rhône ('la caisse') a, par courrier du 23 juillet 2018, notifié à Mme [F] [H] ('l'allocataire') un 'relevé de droits et de paiements' faisant état d'une somme indument versée à l'allocataire de 17 012 euros, dont 14 713,17 euros d'allocations et 2 298,84 euros de revenu de solidarité active, pour la période postérieure au 1er juillet 2016, motivé par une déclaration fictive de séparation avec M. [O] [M] au 30 décembre 2015.
Suite au rejet de son recours, le 26 août 2019, par la commission de recours amiable à l'encontre de cette décision, l'allocataire a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de Marseille.
Par courrier recommandé du 2 octobre 2019, la caisse a notifié à l'allocataire un indu de 4 052,43 euros d'allocation de logement familiale pour la période d'avril 2015 à juin 2016, et de 362,70 euros d'allocation de rentrée scolaire pour l'année 2015.
Par courrier du 2 octobre 2019, le directeur de la caisse a informé l'allocataire de son intention de prononcer à son encontre une pénalité financière de 115 euros motivée par la déclaration frauduleuse de séparation fictive précitée.
Par courrier du 22 novembre 2019, le directeur caisse a prononcé à son encontre une pénalité financière de 115 euros et a rejeté, le 17 janvier 2020, son recours gracieux contre ladite décision.
Par requête expédiée le 19 février 2021 l'allocataire a contesté les décisions d'indu relevant de la compétence du juge judiciaire, et la décision de pénalité du 2 octobre 2019, devant le pôle social du tribunal judiciaire de Marseille.
Par jugement en date du 14 juin 2022, le tribunal a :
- ordonné la jonction des procédures,
- déclaré régulières les procédures de recouvrement des indus et de la pénalité financière,
- débouté Mme [H] de l'intégralité de ses demandes,
- confirmé la décision de la commission de recours amiable du 26 août 2019 et la décision implicite de rejet du 13 janvier 2020,
- condamné Mme [H], en deniers ou quittances, à payer à la caisse d'allocations familiales le montant de la pénalité financière de 115 euros ainsi que les indus notifiés les 23 juillet 2018 et 2 octobre 2019 relevant de la compétence du pôle social soit une somme de 12 391 euros se décomposant comme suit:
* indu d'allocation logement familiale de 362,70 euros pour le mois d'août 2015 et de 6 468 euros pour la période du 1er juillet 2016 au 31 décembre 2017,
* indu d'allocation de soutien familial de 4 052,43 euros pour la période d'avril 2015 à juin 2016 et de 419 euros pour la période du 1er octobre 2016 au 31 janvier 2017,
* indu d'allocation de rentrée scolaire de 362,10 euros pour le mois d'août 2015 et de 727, 09 euros pour les mois d'août 2016 et août 2017,
- constaté que la caisse d'allocations familiales a indiqué que les indus suivants étaient régularisés:
* indu d'allocation de soutien familial de 419 euros pour la période du 1er octobre 2016 au 31 janvier 2017,
* indu d'allocation de rentrée scolaire d'août 2016 pour 727,09 euros,
* pénalité pour fraude de 115 euros,
- condamné Mme [H] à verser à la caisse d'allocations familiales la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile et aux dépens.
Mme [H] en a interjeté appel dans des conditions de délai et de forme qui ne sont pas discutées.
Par conclusions parvenues au greffe le 29 janvier 2024 auxquelles il convient de se référer pour plus ample exposé de ses moyens et arguments, l'appelante, dispensée de comparution, sollicite l'infirmation du jugement en toutes ses dispositions et demande à la cour de :
- annuler les décisions de la commission de recours amiable en date du 26 août 2019 et 13 janvier 2020,
- prononcer la décharge de l'obligation de rembourser la somme de 12 391 euros moins 1 261,09 euros déjà recouvrés,
- condamner la caisse à lui rembourser toutes les sommes recouvrées par la caisse au titre des indus et de la pénalité administrative,
- condamner la caisse à lui payer la somme de 2 000 euros au visa des dispositions des articles 37 et 35 de la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 et aux dépens.
Par conclusions reçues au greffe le 31 janvier 2024, oralement soutenues et auxquelles il convient de se référer pour plus ample exposé de ses moyens et arguments, l'intimée demande à la cour de:
- confirmer le jugement entrepris en toutes ses dispositions,
- débouter l'allocataire de l'ensemble de ses demandes et prétentions.
MOTIFS
Sur la régularité de la procédure de recouvrement des indus
A titre liminaire, la cour constate que les demandes tendant à annuler les décisions des 23 juillet 2018, 2 octobre 2019, 22 novembre 2019 et 17 janvier 2020 en matière de fraude et de pénalité administrative ne figurent pas au dispositif des conclusions de l'appelante, mais sont mentionnées expressément à ses motifs, de sorte que, la procédure étant orale, la cour en est régulièrement saisie.
Sur la régularité de la décision du 23 juillet 2018
L'appelante soutient en substance que la décision contestée ne respecte pas les prescriptions édictées à l'article R 133-9-2 du code de la sécurité sociale en ce qu'elle se limite à mentionner un seul montant au titre de prestations familiales indues sans en préciser ni la nature de chacune d'elles ni la période concernée. Elle ajoute que la décision de rejet de la commission de recours amiable du 26 août 2019 mentionne certes le montant de chacune des prestation indues, mais pas sa période.
La caisse répond essentiellement que :
- la décision d'indu contestée porte sur un indu d'allocation logement familial IM4-1 pour 6 468 euros pour la période du 1er juillet 2016 au 31 décembre 2017, un indu d'allocation de soutien familial INY-1 de 419 euros pour la période du 1er octobre 2016 au 31 janvier 2017, et un indu d'allocation de rentrée scolaire IN1-1 de 729, 09 euros pour les mois d'août 2016 et août 2017,
- que la décision d'indu a été notifiée à l'allocataire et qu'elle en a accusé réception puisqu'elle a adressé un courriel à la caisse le 30 octobre 2018 afin de les contester, de sorte qu'elle ne peut soutenir en avoir eu connaissance et ne pas avoir eu accès à son espace personnel qui détaille tous les éléments de la créance,
- que la notification du 23 juillet 2018 orientait l'allocataire vers le site caf.fr,
- que les différents indus et leur intégralité ont de nouveau été notifiés par son directeur le 2 octobre 2019,
- que la décision d'indu est motivée par la dissimulation de sa vie commune avec M. [M] établie par le rapport de contrôle.
Sur ce :
L'article R 133-9-2 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur jusqu'au 24 mars 2021 dispose que l'action en recouvrement de prestations indues s'ouvre par l'envoi au débiteur par le directeur de l'organisme compétent d'une notification de payer le montant réclamé par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Cette lettre précise le motif, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements donnant lieu à répétition. Elle mentionne l'existence d'un délai de deux mois imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées et les modalités selon lesquelles les indus de prestations pourront être récupérés, le cas échéant, par retenues sur les prestations à venir. Elle indique les voies et délais de recours ainsi que les conditions dans lesquelles le débiteur peut, dans le délai mentionné au deuxième alinéa de l'article R. 142-1, présenter ses observations écrites ou orales.
A l'expiration du délai de forclusion prévu à l'article R. 142-1 ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l'organisme créancier compétent, en cas de refus du débiteur de payer, lui adresse par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception une mise en demeure de payer dans le délai d'un mois qui comporte le motif, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, les voies et délais de recours et le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées.
En l'espèce, la décision du 23 juillet 2018 est intitulée 'relevé de droits et de paiements' et formulée comme suit :
'Vous avez déclaré une séparation fictive au 30 décembre 2015. Vous n'avez jamais été séparée de M. [M] [O]. Nous avons étudié vos droits. Ils changent à compter du 1er juillet 2016. Il apparaît après calcul que pour vos prestations familiales, vous avez reçu 18 098,10 euros alors que vous aviez droit à 1086,09 euros. Vous nous devez 17 012,01 euros. [...] Au total, vous avez 17 012,01 à rembourser soit 14 713,17 euros pour les allocations, 2 298,84 euros pour le RSA'.
Si cette décision en indique le motif, à savoir la déclaration fictive de séparation au 30 décembre 2015, elle ne précise ni la nature des prestation indues en cause, ni leur montant respectif , ni la date du ou des versements donnant lieu à répétition et ne mentionne pas les délais et voies de recours.
L'argument de la caisse selon lequel cette décision renvoie à son site internet est inopérant quant à l'exigence de motivation de la décision ouvrant l'action en recouvrement de prestations, qui doit faire connaître avec précision au débiteur la cause, la nature et l'étendue de son obligation, d'autant que la décision contestée ne fait référence à ce lien qu'en cas de difficultés rencontrées par l'allocataire, aux fins de contacter la caisse par voie téléphonique et par son compte internet.
En outre, il ne résulte aucunement du courriel adressé par l'allocataire à la caisse d'allocations familiales le 30 octobre 2018 aux fins de contester cet indu, qu'elle a eu connaissance de la nature des allocations à rembourser, ni de leur montant détaillé, ni des périodes y afférente.
La caisse ne saurait non plus se prévaloir de la décision de la commission de recours amiable du 26 août 2019 pour motiver a posteriori la décision d'indu.
En outre, au contraire de ce que soutient la caisse, la décision d'indu du 2 octobre 2019 ne fait aucune référence aux détails des prestations indues concernées par la décision du 23 juillet 2018.
Par conséquent et par infirmation du jugement de ce chef, la décision du 23 juillet 2018 est irérgulière et la caisse d'allocations familiales doit être déboutée de sa demande en condamnation à ce titre.
L'allocataire, ayant, selon les écritures de la caisse d'allocations familiales elle-même, versé à ce titre les sommes de 419 euros (indu d'allocation de soutien familial du 1er octobre 2016 au 31 janvier 2017) et de 727,09 euros (indu d'allocation de rentrée scolaire d'août 2016), cette dernière est condamnée à les lui rembourser.
Sur la régularité de la décision d'indu du 2 octobre 2019
L'appelante, qui se prévaut des articles L 114-17 du code de la sécurité sociale et de l' article L 122-1 du code des relations entre de public et l'administration, soutient en substance que la caisse a écarté de manière illégale la prescription biennale en retenant, sans respecter le principe du contradictoire, la fraude ab initio et non une simple suspiscion de fraude. Elle précise à cet égard que la décision d'indu ayant été notifiée alors qu'elle n'avait pas été mise en mesure de répondre contradictoirement à la décision l'informant de la fraude du même jour, la décision d'indu est nécessairement illégale.
L'intimée ne répond pas sur ce point.
Sur quoi :
La décision d'indu du 2 octobre 2019 dont la notification à l'allocataire n'est pas contestée indique:
- le motif de l'indu, à savoir la dissimulation de vie commune avec M. [M] du 30 décembre 2015 au 4 janvier 2017,
- le détail et le montant des prestations familiales indument versés, à savoir, s'agissant de celles relevant de la compétence de la juridiction sociale :
* l'aide au logement familial pour la période du 1er avril 2015 au 30 juin 2016 soit 4 052, 43 euros,
* l'allocation de rentrée scolaire pour la période d'août 2015 soit 362,70 euros,
- les voies et délais de recours.
La décision indique par ailleurs, in fine: 'l'examen des faits révèle en outre que vous vous êtes rendue coupable de manoeuvre frauduleuse. Vous serez informée, par pli séparé, de la décision prise à votre égard relative à la fraude'.
La décision de pénalité motivée par la fraude étant prononcée par décision distincte, l'appelante est mal fondée en son moyen.
La procédure de recouvrement de cet indu doit être déclarée régulière, et, le bien-fondé de cet indu n'étant pas contesté, le jugement doit être confirmé de ce chef.
Sur la régularité de la décision de pénalité financière
L'appelante soutient, se prévalant des articles L 114-17 du code de la sécurité sociale et L 122-1 du code des relations entre de public et l'administration, que la caisse n'a pas respecté le principe du contradictoire et ne l'a pas mise en mesure de présenter ses observations avant que soit prononcée à son encontre la sanction financière motivée par la fraude.
Elle indique ainsi que la décision du 2 octobre 2019 prononçant la pénalité financière ab initio avant toute observation est irrégulière.
Elle ajoute qu'en invoquant à la fois les motifs de la fraude et de la fausse déclaration, la caisse s'est abstenue de préciser le motif de sa décision.
Elle fait observer qu'elle s'est limitée à asséner un montant de la pénalité de 115 euros sans mentionner aucun terme de comparaison ni échelle des peines.
Elle objecte que la caisse ne démontre pas lui avoir notifié l'avis de la commission des pénalités alors que la Cour de Cassation juge qu'il s'agit d'une formalité substantielle dont dépend la validité de la décision de la pénalité financière prononcée par le directeur de l'organisme sans exiger la preuve d'un préjudice.
L'intimée répond essentiellement que son directeur a respecté les exigences de l'article L 114-17 du code de la sécurité sociale relatives à la procédure en matière de pénalité financière, en ce que:
- la décision notifiant la fraude a été notifiée à l'allocataire le 2 octobre 2019,
- la décision du montant envisagé de la pénalité lui a été notifiée le 22 novembre 2019 mentionnant la voie du recours gracieux,
- la décision de pénalité lui a été notifiée le 17 janvier 2020 après réunion de la commission des pénalités et elle ne l'a pas contestée devant le pôle social dans les délais impartis.
Sur quoi :
L'article L 114-17 du code de la sécurité sociale, dans sa version issue de l'ordonnance n°2019-770 du 17 juillet 2019 applicable au litige, dispose :
'I.-Peuvent faire l'objet d'un avertissement ou d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme chargé de la gestion des prestations familiales ou des prestations d'assurance vieillesse, au titre de toute prestation servie par l'organisme concerné :
1° L'inexactitude ou le caractère incomplet des déclarations faites pour le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
2° L'absence de déclaration d'un changement dans la situation justifiant le service des prestations, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
3° L'exercice d'un travail dissimulé, constaté dans les conditions prévues à l'article L. 114-15, par le bénéficiaire de prestations versées sous conditions de ressources ou de cessation d'activité ;
4° Les agissements visant à obtenir ou à tenter de faire obtenir le versement indu de prestations servies par un organisme mentionné au premier alinéa, même sans en être le bénéficiaire ;
5° Les actions ou omissions ayant pour objet de faire obstacle ou de se soustraire aux opérations de contrôle exercées, en application de l'article L. 114-10 du présent code et de l'article L. 724-7 du code rural et de la pêche maritime, par les agents mentionnés au présent article, visant à refuser l'accès à une information formellement sollicitée, à ne pas répondre ou à apporter une réponse fausse, incomplète ou abusivement tardive à toute demande de pièce justificative, d'information, d'accès à une information, ou à une convocation, émanant des organismes chargés de la gestion des prestations familiales et des prestations d'assurance vieillesse, dès lors que la demande est nécessaire à l'exercice du contrôle ou de l'enquête.
Le montant de la pénalité est fixé en fonction de la gravité des faits, dans la limite de deux fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Tout fait ayant donné lieu à une sanction devenue définitive en application du présent article peut constituer le premier terme de récidive d'un nouveau manquement sanctionné par le présent article. Cette limite est doublée en cas de récidive dans un délai fixé par voie réglementaire.
Le directeur de l'organisme concerné notifie le montant envisagé de la pénalité et les faits reprochés à la personne en cause, afin qu'elle puisse présenter ses observations écrites ou orales dans un délai d'un mois. A l'issue de ce délai, le directeur de l'organisme prononce, le cas échéant, la pénalité et la notifie à l'intéressé en lui indiquant le délai dans lequel il doit s'en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir.
La personne concernée peut former, dans un délai fixé par voie réglementaire, un recours gracieux contre cette décision auprès du directeur. Ce dernier statue après avis d'une commission composée et constituée au sein du conseil d'administration de l'organisme. Cette commission apprécie la responsabilité de la personne concernée dans la réalisation des faits reprochés. Si elle l'estime établie, elle propose le prononcé d'une pénalité dont elle évalue le montant. L'avis de la commission est adressé simultanément au directeur de l'organisme et à l'intéressé [...].
En l'espèce, la notification de pénalité du 22 novembre 2019 par le directeur de la caisse, indique avoir tenu compte des observations formulées par l'allocataire le 12 novembre précédent qui ne permettent pas de remettre en cause sa décision, mentionne le montant de la pénalité de 115 euros et le mode de retenue sur prestations, ainsi que la voie de recours gracieux et le délai de recours.
La décision de notification de fraude, émamant du directeur de la caisse, du 2 octobre 2019, est rédigée comme suit : 'après examen de votre dossier, il apparaît que vous vous êtes rendue coupable de manoeuvre frauduleuse en déclarant une séparation fictive d'avec M. [O] [M] du 30 décembre 2015 au 4 janvier 2017. Il apparaît que vous avez fait une fausse déclaration. Vous avez reçu une notification d'indu sous pli séparé. Si de tels agissements devaient se reproduire, nous engagerions immédiatement des poursuites pénales. J'ai décidé de prononcer à votre encontre une pénalité administrative d'un montant de 115 euros'.
Au contraire de ce que soutient l'appelante, cette décision est suffisamment motivée et comporte par ailleurs la mention des délais et voies de recours, ce qui induit qu'il ne s'agit pas d'une décision définitive mais d'une pénalité susceptible d'être prononcée.
La décision de pénalité après recours gracieux du 17 janvier 2020 indique que, suite au recours gracieux de l'allocataire du 12 novembre 2019, la commission des pénalités réunie le 17 janvier 2020 a émis un avis confimatif de la décision du 22 novembre 2019 et prononce une pénalité de 115 euros.
Comme le soutient l'appelante, la caisse ne justifie pas que l'avis de la commission a été adressé simultanément au directeur de l'organisme et à l'intéressé.
Or, cette communication, destinée à assurer le caractère contradictoire de la procédure ainsi que la sauvegarde des droits de la défense, constitue une formalité substantielle dont dépend la validité de la pénalité prononcée par le directeur de l'organisme, sans que soit exigée la preuve d'un préjudice.
Par conséquent et par infirmation du jugement de ce chef, il y a lieu d'annuler la décision de pénalité financière et de condamner la caisse à rembourser à l'allocataire la somme de 115 euros.
Succombant principalement, l'intimée est condamnée aux dépens de l'instance.
L'équité ne commande pas cependant de condamner l'intimée à payer à l'appelante une quelconque somme au titre des dispositions de l'article 700 du code de procédure civile.
PAR CES MOTIFS
Infirme le jugement entrepris en ses dispositions soumises à la cour, hormis en ce qu'il a :
- déclaré régulière la procédure de recouvrement de l'indu notifié le 2 octobre 2019,
- condamné Mme [F] [H] à payer à la caisse d'allocations familiales des Bouches du Rhône la somme de 4052,43 euros d'indu d'allocation de soutien familial pour la période du 1er avril 2015 au 30 juin 2016,
Statuant à nouveau des chefs infirmés et y ajoutant,
Déclare irrégulières la procédure de recouvrement initiée par la décision du 23 juillet 2018 et la procédure relative à la pénalité financière, et déboute en conséquence la caisse d'allocations familiales des Bouches du Rhône de ses demandes en paiement y afférentes,
Condamne la caisse d'allocations familiales des Bouches du Rhône à rembourser à Mme [F] [H] les sommes de 419 euros et de 727,09 euros versées au titre de la décision du 23 juillet 2018 et la somme de 115 euros au titre de la pénalité financière,
Déboute les parties du surplus de leurs demandes et prétentions,
Condamne la caisse d'allocations familiales des Bouches du Rhône dépens.
Le Greffier Le Président
