VU, enregistrés au greffe de la cour le 17 mars 1997 le recours sommaire et le mémoire ampliatif, présentés par le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME ; le ministre demande à la cour :
1 ) d'annuler le jugement n 9417212/7 et 9510983/7 du 27 novembre 1997 par lequel le tribunal administratif de Paris a accordé à M. X... décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol et de la taxe locale d'équipement auxquelles il a été assujetti par décision en date du 22 février 1994 au titre des travaux entrepris dans un immeuble sis, ... (15ème) ;
2 ) de rejeter la demande présentée par M. X... devant le tribunal administratif ;
VU les autres pièces du dossier ;
VU la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
VU le code de l'urbanisme ;
VU la loi n 97-1239 du 31 décembre 1997 ;
VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 juin 1999 :
- le rapport de Mme MONCHAMBERT, premier conseiller,
- les observations de la SCP RICARD-PAGE et DEMEURE, avocat, pour M. X...,
- et les conclusions de Mme COROUGE, commissaire du Gouvernement ;
Considérant que par la présente requête LE MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME demande à la cour d'annuler le jugement en date du 27 novembre 1997 par lequel le tribunal administratif de Paris a déchargé M. X... de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols et de la taxe locale d'équipement auxquelles il a été assujetti au titre des travaux entrepris dans un immeuble situé ... (15ème arrondissement) ;
Considérant qu'aux termes de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions assises et liquidées jusqu'au 9 novembre 1995 en application de l'article R.424-1 du code de l'urbanisme et sur le fondement de l'arrêté du préfet de Paris en date du 30 mars 1984, en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité" ;
Considérant qu'aux termes de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial qui décidera soit des contestations sur ses droits et ses obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle." ;
Considérant que l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 précité a eu pour effet et pour objet de faire obstacle à ce que les contribuables puissent utilement invoquer devant le juge le moyen tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 et donc de les rendre redevables du paiement des taxes dont ils étaient en droit d'escompter la décharge ; que, dans ces conditions où les sommes en cause sont devenues exigibles non sur le fondement de la réglementation initiale mais sur celui d'une législation nouvelle rétroactivement applicable, le juge de l'impôt qui tranche des contestations portant en règle générale sur une obligation dépourvue de caractère civil, doit en revanche être regardé, dès lors que le contribuable invoque la possibilité de faire valoir devant lui une créance qui, à défaut de l'intervention de cette législation nouvelle, était certaine dans son principe et dans son montant, comme se prononçant sur une contestation relative à un droit de caractère civil au sens de l'article 6 paragraphe 1 précité de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que dès lors la Banque régionale d'escompte et de dépôts est recevable à invoquer, par voie d'exception, le droit de toute personne à un procès équitable garanti par ce texte ;
Considérant en premier lieu que les dispositions de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 précité dont l'objet se limite à une validation procédurale ne modifient en rien l'appréciation à porter, au regard des dispositions prévues pour l'assujettissement à la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol par le code de l'urbanisme, sur les agissements des contribuables antérieurs à leur publication ; que par suite, contrairement à ce que soutient M. X..., l'article 31 de la loi susvisée n'est pas contraire aux stipulations des articles 6 paragraphe 1 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce qu'il inclurait les pénalités ;
Considérant en second lieu, que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 précitées, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est une modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur les litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque son intervention est justifiée par des motifs d'intérêt général ; que les dispositions précitées de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 qui réservent expressément les droits nés des décisions de justice passées en force de chose jugée, ont pour seul objet de purger les impositions assises et liquidées antérieurement au 9 novembre 1995 sur le fondement de l'arrêté du 30 mars 1984, du vice résultant du défaut d'affichage de cet arrêté en mairie et en préfecture, ledit arrêté ayant par ailleurs fait l'objet d'une publication au recueil des actes administratives du département et d'une publicité dans un journal local ; que ledit article a été édicté dans un but d'intérêt général en vue, d'une part, de permettre que pour la période précédant la régularisation de l'affichage dudit arrêté, l'égalité de traitement soit assurée entre les contribuables redevables desdites impositions et, d'autre part, d'éviter qu'ils échappent, du fait d'une publicité incomplète d'une mesure de déconcentration administrative, à une participation dont ils étaient redevables ; que compte tenu de cet intérêt général, les dispositions de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 ne sauraient être regardées comme portant atteinte au principe du droit au procès équitable énoncé par les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en vertu des dispositions précitées de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée sur lequel le tribunal administratif de Paris s'est fondé pour prononcer la décharge des impositions litigieuses ne peut être maintenu ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés tant devant la cour que devant le tribunal ;
Sur la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol :
Sur la régularité de la procédure d'imposition :
Considérant qu'aux termes de l'article L.332-1 du code de l'urbanisme : "Lorsque l'application des règles mentionnées aux 2 et 3 de l'article L.123-1 permet la réalisation d'une construction qui dépasse la norme résultant de l'application du coefficient d'occupation des sols ou impose le respect de servitudes ou obligations impliquant un dépassement de cette norme, le constructeur est tenu de verser une participation ;" qu'aux termes de l'article R.332-9 du même code : "Nonobstant les dispositions de l'article R.332-3, si un dépassement de la surface de plancher prévue par le permis de construire est constaté dans les conditions prévues à l'article L.480-1, la participation est due sur la base de la surface de plancher effectivement construite. Il en est de même lorsqu'il est constaté, dans les mêmes conditions, qu'une construction a été édifiée sans l'accomplissement, selon le cas, de l'une ou de l'autre des formalités requises. Sans préjudice des sanctions prévues par les dispositions en vigueur en cas d'infraction à la réglementation en matière de permis de construire, la surface de plancher non autorisée est pour le calcul de la participation majorée de 50 p. 100." ; qu'aux termes de l'article R.424-1 dudit code : "La détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande ou avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du commissaire de la République pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme. Cette autorité est substituée au responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat." ; qu'aux termes de l'article 384 bis de l'annexe II du code général des impôts : "conformément à l'article R.332-5 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 118 de la loi n 89-935 du 29 décembre 1989, le chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme, ou, en cas d'application de l'article R.424-1 du code précité, le maire arrête le montant de la participation et le communique au préfet." ; qu'il résulte de la combinaison de l'ensemble de ces dispositions que la participation prévue par l'article L.332-1 précité est due à raison de tous les travaux entrant dans le champ d'application des articles L.421-1 et suivant du code de l'urbanisme pour lesquels il est exigé une autorisation de construire dès lors qu'ils entraînent un dépassement du coefficient d'occupation des sols ; que, par suite, tant le chef du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme que le maire, en cas d'application de l'article R.424-1 précité, sont compétents pour arrêter le montant de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol due à raison des constructions réalisées sans autorisation ou en méconnaissance de l'autorisation délivrée ; que dès lors, contrairement à ce que soutient M. X..., le maire de Paris pouvait, sur le fondement de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 déterminer le montant de la participation due à raison des travaux entrepris par lui sans autorisation dans un immeuble situé ..., nonobstant la circonstance que l'assujetissement à ladite taxe ne résultait pas de la délivrance d'un permis de construire ;
Considérant qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles L.332-1, R.332-9, R.424-1 du code de l'urbanisme et de l'article 384 bis de l'annexe II du code général des impôts que lorsque l'administration arrête le montant de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols due à raison des constructions réalisées sans autorisation, elle n'est pas tenue de suivre la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L.55 du livre des procédures fiscales, laquelle n'est applicable qu'aux redressements résultant de la constatation par l'administration d'une insuffisance, d'une inexactitude, d'une omission ou d'une dissimulation dans les éléments déclarés par les contribuables et servant de base au calcul des droits et taxes ; qu'il résulte de l'instruction qu'ayant constaté par procès-verbal dressé en vertu de l'article L.480-1 du code de l'urbanisme le 16 juillet 1991 que M. X... a réalisé une véranda de 15,3 m2 alors que sa déclaration de travaux avait fait l'objet d'une opposition le 22 février 1991, le maire de Paris a, par lettre du 22 février 1994, notifié à l'intéressé, le montant de la participation due en vertu des articles L.332-1 et R.332-9 du code de l'urbanisme ; qu'en notifiant cette participation, le maire de Paris n'a pas, contrairement à ce que soutient M. X..., effectué un redressement dès lors que celui-ci a réalisé des travaux sans autorisation ;
Considérant qu'aux termes de l'article R.332-3 du code de l'urbanisme : "La valeur du même carré de terrain est déclarée à l'occasion de la demande de permis de construire dans les conditions définies à l'article R.333-4. Elle est contrôlée par le directeur des services fiscaux selon les modalités indiquées par cet article" ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que M. X... ne peut utilement, en l'absence de toute demande d'autorisation de construire, se prévaloir de ce que le maire de Paris aurait méconnu les dispositions de l'article R.333-4 du code de l'urbanisme en ne lui notifiant pas la valeur du mètre carré de terrain retenue pour asseoir la participation litigieuse ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 : "Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui ... - imposent des sujétions ..." ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 8 du décret n 83-1025 du 28 novembre 1983 : "Sauf urgence ou circonstance exceptionnelles, ... les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ... ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter des observations écrites" ;
Considérant que, eu égard à l'obligation faite à l'administration, d'établir les impôts dûs par tous les contribuables d'après leur situation au regard de la loi fiscale, les décisions par lesquelles elle met une imposition à la charge d'une personne physique ou morale, ne peuvent, en dépit de la "sujétion" qui en résulte pour cette dernière, être regardées comme des décisions administratives individuelles "défavorables", au sens de l'article 1er précité de la loi du 11 juillet 1979 ; que par suite, M. X... ne peut utilement se prévaloir de ce que la décision du maire de Paris du 22 février 1994 n'aurait été précédée ni d'une information répondant aux prescriptions de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ni de l'octroi d'un délai pour formuler ses observations écrites au sens de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 ;
Considérant, par ailleurs, qu'il résulte de l'ensemble des dispositions du code général des impôts dans sa rédaction applicable au présent litige que le législateur a entendu exclure l'obligation pour l'administration de suivre une procédure contradictoire pour l'établissement des pénalités fiscales, quelles que soient leur nature ;
Sur le bien-fondé de l'imposition :
Considérant que, pour contester le bien-fondé de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols mise à sa charge, M. X... se prévaut de l'illégalité du plan d'occupation des sols révisé de Paris, approuvé le 20 novembre 1984 ;
Sur la recevabilité des moyens de forme et de procédure :
Considérant qu'aux termes de l'article L.600-1 du code de l'urbanisme : "L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause." ;
Considérant, en premier lieu, que ces dispositions trouvent à s'appliquer pour tout contentieux et notamment celui relatif aux participations de nature fiscale prévues par le code de l'urbanisme ;
Considérant, en deuxième lieu, que la restriction que comporte l'article L.600-1 du code de l'urbanisme aux possibilités qu'ont les requérants de contester par voie d'exception la légalité d'un plan d'occupation des sols n'est, en tout état de cause, pas contraire au principe d'équité mentionné à l'article 6 paragraphe 1er précité de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale" ; que les dispositions de l'article L.600-1 n'ont, en tout état de cause, pas, pour effet de priver M. X... du bénéfice d'un recours effectif ; que, par suite, celui-ci ne saurait prétendre que les dispositions de l'article L.600-1 seraient inapplicables au présent litige ;
Considérant, en quatrième lieu, que dans le silence de la loi, le point de départ du délai de six mois institué par ledit article en ce qui concerne les documents d'urbanisme ayant pris effet à une date antérieure à la loi du 9 février 1994, doit être fixé à la date d'entrée en vigueur de ladite loi, soit le 12 février 1994 ; que la recevabilité des moyens de forme et de procédure invoqués par voie d'exception à l'encontre d'un plan d'occupation des sols s'apprécie vice par vice ; que, dès lors, doivent être regardés comme irrecevables les moyens qui, énoncés pour la première fois postérieurement au 12 février 1994, ont été présentés, après l'expiration du délai de six mois imparti par l'article L.600-1 précité ; que l'ensemble des moyens de forme et de procédure développés par M. X... à l'encontre de la révision du plan d'occupation des sols de la ville de Paris ont été présentés en première instance, dans sa requête introductive enregistrée le 16 décembre 1994 et en appel, dans son mémoire enregistré le 25 février 1998 ; qu'ainsi, ces moyens sont irrecevables pour avoir été présentés après l'expiration du délai de six mois imparti par l'article L.600-1 précité ;
Sur l'illégalité de l'article UM 5 :
Considérant qu'à supposer même que les dispositions de l'article UM 5 du plan d'occupation des sols de Paris seraient illégales, cette circonstance n'entacherait pas d'illégalité l'ensemble du règlement ; qu'ainsi la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l'illégalité alléguée qui est étrangère aux dispositions du plan d'occupation des sols qui servent de fondement légal à la participation ;
Considérant que M. X... n'est pas fondé à exciper de l'illégalité du plan d'occupation des sols révisé de la ville de Paris, pour soutenir que la participation litigieuse serait dépourvue de base légale ;
Sur la taxe locale d'équipement :
Considérant qu'il résulte des dispositions de l article 1723 quater II du code général des impôts, que le maire est compétent pour notifier la taxe ou le complément de taxe locale d'équipement en cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ; que, dès lors et contrairement à ce que soutient M. X..., le maire de Paris pouvait sur le fondement de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 déterminer le montant de taxe locale d'équipement due par lui à raison des travaux entrepris sans autorisation dans un immeuble situé ..., nonobstant la circonstance que l'assujettissement à ladite taxe ne résultait pas de la délivrance d'un permis de construire ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 1585 A du code général des impôts : "une taxe locale d'équipement, établie sur la construction, la reconstruction et l'agrandissement des bâtiments de toute nature, est instituée : 1 de plein droit : a. Dans les communes de 10.000 habitants et au-dessus ; b. Dans les communes de la région parisienne ... La taxe est perçue au profit de la commune ..." ; qu'aux termes de l'article 1723 quater du même code : "II- En cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation, la base de la taxe ou du complément de taxe éventuellement exigibles est notifiée au trésorier-payeur général par le directeur départemental de l'équipement ou par le maire. Le recouvrement de la taxe ou du complément de taxe, augmenté de l'amende fiscale prévue à l'article 1836, est immédiatement poursuivi contre le constructeur." ; qu'il résulte de ces dispositions combinées que lorsque l'administration arrête le montant de la taxe locale d'équipement due au titre de la réalisation d'une construction qui n'a fait l'objet d'aucune demande de permis en se fondant sur la constatation de l'infraction par procès-verbal, elle n'est pas tenue de suivre la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L.55 du livre des procédures fiscales, laquelle n'est applicable qu'aux redressements résultant de la constatation par l'administration, d'une insuffisance, d'une inexactitude, d'une omission ou d'une dissimulation dans les éléments déclarés par les contribuables et servant de base au calcul des droits et taxes au titre desquels figure, au demeurant, la taxe locale d'équipement ; qu'à cet égard, il résulte de l'instruction qu'au vu du procès-verbal précité du 16 juillet 1991, le maire de Paris a, par lettre du 22 février 1994 notifié à l'intéressé le montant de la taxe locale d'équipement de taxe complémentaire à cette taxe due à raison de ces travaux en vertu de l'article 1585 A du code général des impôts ainsi que le montant des pénalités y afférentes ; qu'en notifiant cette taxe, le maire de Paris, n'a pas, contrairement à ce que soutient M. X... effectué un redressement dès lors que celui-ci n'avait souscrit aucune déclaration ;
Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 : "Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : ... - imposent des sujétions ..." ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 8 du décret n 83-1025 du 28 novembre 1983 : "Sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, ... les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ... ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis en mesure de présenter des observations écrites" ;
Considérant que, eu égard à l'obligation faite à l'administration, d'établir les impôts dûs par tous les contribuables d'après leur situation au regard de la loi fiscale, les décisions par lesquelles elle met une imposition à la charge d'une personne physique ou morale, ne peuvent, en dépit de la "sujétion" qui en résulte pour cette dernière, être regardées comme des décisions administratives individuelles "défavorables", au sens de l'article 1er précité de la loi du 11 juillet 1979 ; que par suite, M. X... ne peut utilement se prévaloir de ce que la décision du maire de Paris du 22 février 1994 n'aurait été précédée ni d'une information répondant aux prescriptions de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 ni de l'octroi d'un délai pour formuler ses observations écrites au sens de l'article 8 du décret du 28 novembre 1983 ;
Considérant, par ailleurs, qu'il résulte de l'ensemble des dispositions du code général des impôts dans sa rédaction applicable au présent litige que le législateur a entendu exclure l'obligation pour l'administration de suivre une procédure contradictoire pour l'établissement des pénalités fiscales, quelles que soient leur nature ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME est fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Paris a accordé à M. X... décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols et de la taxe locale d'équipement auxquelles il a été assujetti à raison des travaux entrepris par lui dans l'immeuble situé ... ;
Sur les frais non compris dans les dépens :
Considérant que les dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas partie perdante, soit condamné au paiement des frais non compris dans les dépens ;
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 27 novembre 1997 est annulé.
Article 2 : La participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol d'un montant de 284.760 F et la taxe locale d'équipement d'un montant de 7.592 F auxquelles M. X... a été assujetti sont remises intégralement à sa charge.
Article 3 : Les conclusions de M. X... tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel dont rejetées.
