VU, enregistrés au greffe de la cour les 7 août et 26 octobre 1995 le recours sommaire et le mémoire ampliatif, présentés par le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME ; le ministre demande à la cour :
1 ) d'annuler le jugement n 9102887/7 du 6 octobre 1994 par lequel le tribunal administratif de Paris a accordé à la Banque régionale d'escompte et de dépôts décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol à laquelle elle a été assujettie par décision en date du 13 février 1990 au titre des travaux autorisés par un permis de construire délivré le 30 octobre 1989 par le maire de Paris en vue de la transformation de locaux dans un immeuble sis, ... (4ème) ;
2 ) de rejeter la demande présentée par la Banque régionale d'escompte et de dépôts devant le tribunal administratif ;
VU les autres pièces du dossier ;
VU la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
VU le code de l'urbanisme ;
VU la loi n 97-1239 du 31 décembre 1997 ;
VU le plan d'occupation des sols révisé de la ville de Paris, approuvé le 20 novembre 1989 ;
VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
VU la loi n 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mai 1999 :
- le rapport de Mme MONCHAMBERT, premier conseiller,
- les observations de la SCP RICARD, PAGE et DEMEURE, avocat, pour la Banque régionale d'escompte et de dépôts,
- et les conclusions de Mme COROUGE, commissaire du Gouvernement ;
Considérant que par la présente requête le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME demande à la cour d'annuler le jugement en date du 6 octobre 1994 par lequel le tribunal administratif de Paris a déchargé la Banque régionale d'escompte et de dépôts (BRED) de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol à laquelle elle a été assujettie au titre des travaux entrepris dans un immeuble situé ... (4ème) ;
Considérant qu'aux termes de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 : "Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont réputées régulières les impositions assises et liquidées jusqu'au 9 novembre 1995 en application de l'article R.424-1 du code de l'urbanisme et sur le fondement de l'arrêté du préfet de Paris en date du 30 mars 1984, en tant qu'elles seraient contestées pour un motif tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté précité" ;
Considérant qu'aux termes de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial qui décidera soit des contestations sur ses droits et ses obligations de caractère civil, soit du bien fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle" ;
Considérant que l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 précité a eu pour effet et pour objet de faire obstacle à ce que les contribuables puissent utilement invoquer devant le juge le moyen tiré de l'incompétence du maire de Paris résultant du défaut d'affichage de l'arrêté préfectoral du 30 mars 1984 et donc de les rendre redevables du paiement des taxes dont le fait générateur est constitué par la délivrance du permis de construire et dont ils étaient en droit d'escompter la décharge ; que, dans ces conditions où les sommes en cause sont devenues exigibles non sur le fondement de la réglementation initiale mais sur celui d'une législation nouvelle rétroactivement applicable, le juge de l'impôt qui tranche des contestations portant en règle générale sur une obligation dépourvue de caractère civil, doit en revanche être regardé, dès lors que le contribuable invoque la possibilité de faire valoir devant lui une créance qui, à défaut de l'intervention de cette législation nouvelle, était certaine dans son principe et dans son montant, comme se prononçant sur une contestation relative à un droit de caractère civil au sens de l'article 6 paragraphe 1 précité de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que dès lors la Banque régionale d'escompte et de dépôts est recevable à invoquer, par voie d'exception, le droit de toute personne à un procès équitable garanti par ce texte ;
Considérant, en premier lieu, qu'ainsi qu'il a été dit, la BRED a été assujettie à la participation litigieuse au titre des travaux autorisés par le permis de construire délivré le 30 octobre 1989 ; que cette participation n'a été assortie d'aucune pénalité ; que, par suite, elle ne saurait utilement invoquer la circonstance qu'en incluant les pénalités l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 serait contraire à l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant, en second lieu, que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 précitées, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est une modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur les litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque son intervention est justifiée par des motifs d'intérêt général ; que les dispositions précitées de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 qui réservent expressément les droits nés des décisions de justice passées en force de chose jugée, ont pour seul objet de purger les impositions assises et liquidées antérieurement au 9 novembre 1995 sur le fondement de l'arrêté du 30 mars 1984, du vice résultant du défaut d'affichage de cet arrêté en mairie et en préfecture ledit arrêté ayant par ailleurs fait l'objet d'une publication au recueil des actes administratifs du département et d'une publicité dans un journal local ; que ledit article a été édicté dans un but d'intérêt général en vue d'une part, de permettre que pour la période précédant la régularisation de l'affichage dudit arrêté, l'égalité de traitement soit assurée entre les contribuables redevables desdites impositions et, d'autre part, d'éviter qu'ils échappent, du fait d'une publicité incomplète d'une mesure de déconcentration administrative, aux impositions dont ils étaient redevables ; que compte tenu de cet intérêt général, les dispositions de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997 ne sauraient être regardées comme portant atteinte au principe du droit au procès équitable énoncé par les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en vertu des dispositions précitées de l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 1997, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée sur lequel le tribunal administratif de Paris s'est fondé pour prononcer la décharge de la participation litigieuse ne peut être maintenu ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient à la cour administrative d'appel saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés tant devant la cour que devant le tribunal ;
Sur la régularité de la procédure d'imposition :
Considérant, qu'aux termes de l'article R.424-1 du code de l'urbanisme : "La détermination de l'assiette et la liquidation des impositions dont la délivrance du permis de construire constitue le fait générateur peuvent être confiées, sur sa demande ou avec son accord, à l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, lorsqu'elle est autre que l'Etat, par arrêté du préfet pris sur proposition du responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme. Cette autorité est substituée au responsable du service de l'Etat dans le département, chargé de l'urbanisme, pour exercer cette mission au nom de l'Etat. Un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme précise le cas échéant les modalités techniques d'application du présent article." ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 : "La loi est votée par le Parlement. La loi fixe les règles concernant : ... l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature" ; qu'il appartient au pouvoir réglementaire d'édicter les mesures d'application qui sont nécessaires à la mise en oeuvre de ces règles dès lors que ces mesures ne mettent en cause aucune des règles ni aucun des principes fondamentaux placés dans le domaine de la loi par l'article 34 de la Constitution ; que contrairement à ce que soutient la BRED, la circonstance que la délégation de compétence du préfet au maire instituée par l'article R.424-1 du code de l'urbanisme pour la liquidation des impositions est accordée au représentant de la collectivité bénéficiaire de ces impositions, ne porte pas atteinte à une garantie des contribuables ; que par suite, le moyen soulevé tiré de ce que l'article R.424-1 ne pouvait, sans méconnaître l'article 34 de la Constitution précité, être édicté par voie réglementaire, ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions précitées de l'article R.424-1 du code de l'urbanisme qui sont issues du décret n 83-1261 du 30 décembre 1983 publié au Journal officiel de la République française du 7 janvier 1984 et dont l'entrée en vigueur n'est pas subordonnée à l'intervention de l'arrêté ministériel auquel elles ne renvoient que le cas échéant pour la fixation des modalités techniques sont suffisamment précises pour être applicables dès leur publication ; qu'ainsi, la circonstance que l'arrêté mentionné par l'article R.424-1 précité n'a été signé par le ministre de l'urbanisme et du logement que le 26 avril 1984 et publié au Journal officiel de la République française le 26 juin 1984 n'a pas fait obstacle à l'entrée en vigueur de ces dispositions préalablement à l'arrêté ministériel ; que, dès lors, la Banque régionale d'escompte et de dépôts n'est pas fondée à soutenir que le préfet de Paris ne pouvait comme il l'a fait par son arrêté du 30 mars 1984, déléguer sa compétence au maire de Paris sur le fondement de l'article R.424-1 du code de l'urbanisme précité ;
Considérant, en troisième lieu, que le moyen allégué par la Banque régionale d'escompte et de dépôts tiré de ce que l'assujettissement à la participation litigieuse ne pouvait légalement être confié au maire de Paris dès lors que le fait générateur de celle-ci réside dans une infraction manque en fait ;
Considérant qu'aux termes de l'article R.332-3 du code de l'urbanisme : "La valeur du mètre carré du terrain est déclarée à l'occasion de la demande de permis de construire dans les conditions définies à l'article R.333-4. Elle est contrôlée par le directeur des services fiscaux selon les modalités indiquées par cet article." ; qu'aux termes de l'article R.333-4, dans sa rédaction alors applicable : "Le directeur des services fiscaux est consulté par le service chargé de l'instruction de la demande de permis de construire en vue d'émettre un avis sur la déclaration de la valeur du mètre carré de terrain souscrite par l'auteur de cette demande. Cet avis doit être émis par le directeur des services fiscaux dans le délai d'un mois suivant la réception de la demande d'avis. Il constitue l'estimation administrative. L'existence d'un désaccord entre le maire et le directeur des services fiscaux sur l'estimation de la valeur du terrain ne donne pas compétence au préfet pour statuer sur la demande de permis de construire. Si le directeur des services fiscaux retient une valeur différente de celle que l'intéressé a déclarée, celui-ci en est informé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par le service chargé de l'instruction de la demande de permis de construire. Lorsqu'il n'est pas fait application de l'article R.424-1, ce service en informe immédiatement le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'urbanisme. En cas de désaccord entre le directeur des services fiscaux et le pétitionnaire sur la valeur du terrain, la juridiction compétente en matière d'expropriation est saisie, à l'initiative de la partie la plus diligente, par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. Celle-ci statue selon la procédure prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique." ;
Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de la combinaison desdites dispositions avec celles du code du domaine de l'Etat qu'à Paris, les compétences traditionnellement dévolues au directeur des services fiscaux en ce qui concerne la gestion du domaine, étant confiées à un service spécialisé placé sous l'autorité du chef du service des domaines du ministère des finances, celui-ci est habilité à procéder au lieu et place du directeur des services fiscaux à l'estimation administrative ; qu'ainsi, le moyen soulevé par la BRED et tiré de l'incompétence du chef des services fonciers de Paris ne peut qu'être écarté ;
Considérant, en second lieu, que si l'article R.421-15 du code de l'urbanisme dispose que "tous services ... qui n'ont pas fait connaître leur réponse motivée dans le délai d'un mois à dater de la réception de la demande d'avis, sont réputés avoir émis un avis favorable", ces dispositions ne concernent que la procédure d'instruction des permis de construire ; que, dès lors, la Banque régionale d'escompte et de dépôts n'est pas fondée à s'en prévaloir pour soutenir que faute d'avoir émis son avis dans le délai susmentionné à l'article R.333-4, le directeur des services fiscaux devait être réputé avoir admis l'évaluation faite par le pétitionnaire ;
Considérant que si la BRED fait grief à l'administration d'avoir retenu une surface hors oeuvre nette de la construction différente de celle indiquée par elle dans sa demande de permis de construire, elle ne produit pas au dossier la demande de permis correspondante et ne met pas la cour à même de vérifier le bien-fondé de ses allégations ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la fixation de la surface hors oeuvre nette de la construction n'a pas été effectuée selon la procédure contradictoire prévue de l'article L.55, L.57 à L.61-A du livre des procédures fiscales, ne peut qu'être écarté ;
Sur le bien-fondé de l'imposition :
Sur l'exception d'illégalité du plan d'occupation des sols révisé de Paris, approuvé le 20 novembre 1989 :
Sur la recevabilité des moyens de forme et de procédure invoqués pour la première fois en appel :
Considérant qu'aux termes de l'article L.600-1 du code de l'urbanisme : "L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause." ;
Considérant, en premier lieu, que ces dispositions trouvent à s'appliquer pour tout contentieux et notamment celui relatif aux participations de nature fiscale prévues par le code de l'urbanisme ;
Considérant, en deuxième lieu que la restriction que comporte l'article L.600-1 du code de l'urbanisme aux possibilités qu'ont les requérants de contester par voie d'exception la légalité d'un plan d'occupation des sols n'est, en tout état de cause, pas contraire au principe d'équité mentionné à l'article 6 paragraphe 1 précité de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente convention ont été violés a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale" ; que, contrairement à ce que soutient la Banque régionale d'escompte et de dépôts, les dispositions de l'article L.600-1 n'ont, en tout état de cause, pas pour effet de la priver du bénéfice d'un recours effectif ;
Considérant, en quatrième lieu, que dans le silence de la loi, le point de départ du délai de six mois institué par ledit article en ce qui concerne les documents d'urbanisme ayant pris effet à une date antérieure à la loi du 9 février 1994, doit être fixé à la date d'entrée en vigueur de ladite loi, soit le 12 février 1994 ; que la recevabilité des moyens de forme et de procédure invoqués par voie d'exception à l'encontre d'un plan d'occupation des sols, s'apprécie vice par vice ; que, dès lors, doivent être regardés comme irrecevables les moyens qui, énoncés pour la première fois postérieurement au 12 février 1994, ont été présentés après l'expiration du délai de six mois imparti par l'article L.600-1 précité ; que, par mémoire enregistré le 14 février 1996, la Banque régionale d'escompte et de dépôts invoque pour la première fois le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation ainsi que le moyen tiré de l'irrégularité de l'arrêté municipal du 16 juin 1986 portant fixation de la liste des personnes associées à la procédure de révision du plan d'occupation des sols de Paris ; que de tels moyens, qui remettent en cause pour vice de forme le plan d'occupation des sols de Paris révisé sont irrecevables pour avoir été présentés après l'expiration du délai de six mois imparti par l'article L.600-1 précité ;
Sur les moyens de forme et de procédure invoqués devant le tribunal administratif :
Considérant qu'aux termes de l'article R.123-3 du code de l'urbanisme, dont les dispositions sont applicables à la procédure de révision du plan d'occupation des sols en vertu des dispositions combinées des articles L.123-4 et R.123-35 du même code : "L'établissement d'un plan d'occupation des sols est prescrit par délibération du conseil municipal" ; que si la Banque régionale d'escompte et de dépôts invoque l'illégalité dont serait entaché l'arrêté préfectoral du 2 novembre 1981 décidant de la mise en révision totale du plan d'occupation des sols de Paris, il ressort des pièces du dossier que, par application des dispositions de l'article R.123-3 précitées, le conseil de Paris a décidé de poursuivre la procédure de révision dudit plan ; que cette délibération qui prescrit "la révision du plan d'occupation des sols général de Paris", se substitue à l'arrêté préfectoral du 2 novembre 1981 ; que, par suite, le moyen tiré de l'illégalité dudit arrêté est inopérant ;
Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa de l'article L.123-3 du code de l'urbanisme : "Le conseil municipal ... arrête le projet de plan d'occupation des sols. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, sur leur demande, aux communes limitrophes. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leur compétences propres, au plus tard trois mois après la transmission du projet de plan, à défaut ces avis sont réputés favorables" ; qu'il est constant que le maire de Paris s'est conformé aux obligations prescrites par cet article ; que, dès lors, les conditions dans lesquelles les communes limitrophes ont émis un avis sur ce projet sont demeurées sans influence sur la régularité de la procédure de révision du plan d'occupation des sols ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis rendu par les communes limitrophes est inopérant ;
Considérant enfin que si c'est à tort que lors de sa séance du 24 mars 1986 le conseil de Paris a désigné cinq représentants du département de Paris pour être associés à l'élaboration du plan d'occupation des sols alors que, par application de l'article R.123-6 du code de l'urbanisme, il appartenait au maire de Paris, agissant en tant que président du conseil général, de procéder à leur désignation, il n'est pas démontré ni même allégué dans la présente instance, que cette irrégularité a eu une influence sur la légalité des dispositions de l'article UC 14 qui constituent le fondement de la participation litigieuse ;
Sur l'illégalité de l'article UC 5 :
Considérant qu'à supposer même que les dispositions de l'article UC5 du plan d'occupation des sols de Paris seraient illégales, cette circonstance n'entacherait pas d'illégalité l'ensemble du règlement ; qu'ainsi la société requérante ne peut utilement se prévaloir de l'illégalité alléguée qui est étrangère aux dispositions du plan d'occupation des sols qui servent de fondement légal à la participation ;
Sur le montant de la participation :
Considérant que la BRED se borne à alléguer sans l'établir que les locaux commerciaux situés au premier étage de l'immeuble étaient affectés à cet usage antérieurement au 30 octobre 1989, date de délivrance du permis de construire ; que, dès lors, elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne serait pas redevable de la participation litigieuse par suite de l'absence de changement de destination desdits locaux ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE L'EQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU TOURISME est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a accordé à la Banque régionale d'escompte et de dépôts décharge de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol à laquelle elle a été assujettie à raison du projet ayant fait l'objet du permis de construire délivré le 30 octobre 1989 ;
Sur les frais non compris dans les dépens :
Considérant que les dispositions de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas partie perdante, soit condamné au paiement des frais non compris dans les dépens ;
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 6 octobre 1994 est annulé.
Article 2 : La participation pour dépassement du coefficient d'occupation du sol d'un montant de 1.064.070 F à laquelle la Banque régionale d'escompte et de dépôts a été assujettie est remise intégralement à sa charge.
Article 3 : Les conclusions de la Banque régionale d'escompte et de dépôts tendant à l'application de l'article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont rejetées.
