Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 16 juin 1999 sous le n° 99MA01098, présentée pour la communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE-SAINTE-BAUME, régulièrement représentée par son président en exercice, par Me X... ;
La communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE-SAINTE-BAUME demande à la Cour :
1°/ d'annuler le jugement n° 98-3614 / 99-1374 en date du 27 avril 1999 du Tribunal administratif de Marseille en tant que ce jugement rejette sa requête tendant à l'annulation de la décision en date du 26 novembre 1997 par laquelle le comptable public a refusé de déférer à l'ordre de réquisition de payer n° 04-97 en date du 29 octobre 1997 relatif au paiement du mandat n° 591 en date du 17 juillet 1997 d'un montant de 44.923,50 F portant paiement des frais d'une étude hydrogéologique relative à l'exploitation de la source de Saint-Pierre-les-Aubagne ;
2°/ de prononcer l'annulation de la décision en date du 26 novembre 1997 par laquelle le comptable public a refusé de déférer à l'ordre de réquisition ;
3°/ de prescrire au trésorier principal d'AUBAGNE, en application de l'article L.8-2 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; de procéder au paiement des mandats litigieux ;
4°/ d'assortir cette injonction d'une astreinte en application de l'article L.8-3 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu le code des communes ;
Vu la loi n° 94-504 du 22 juin 1994 ;
Vu la loi n° 96-142 du 24 février 1996 ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;
Vu le décret n° 96-1256 du 27 décembre 1996 ;
Vu l'arrêté interministériel du 4 décembre 1997 ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 6 mars 2001 ;
- le rapport de M. BEDIER, premier conseiller ;
- et les conclusions de M. BOCQUET, premier conseiller ;
Considérant que la communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE- SAINTE-BAUME relève régulièrement appel du jugement du Tribunal administratif de Marseille en date du 27 avril 1999 en tant que ce jugement a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision en date du 26 novembre 1997 par laquelle le comptable public, trésorier principal de la commune d'AUBAGNE, a refusé de déférer à l'ordre de réquisition de payer n° 04-97 de son président en date du 26 octobre 1997, relatif au paiement du mandat n° 591 en date du 17 juillet 1997 d'un montant de 44.923,50 F portant paiement des frais d'une étude hydrogéologique relative à l'exploitation de la source de Saint-Pierre-les-Aubagne ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant en premier lieu que, contrairement à ce que soutient la communauté de villes, les premiers juges, en relevant que le décret du 27 décembre 1996 relatif à la définition des chapitres et articles des budgets des communes définissait avec une précision suffisante les conditions dans lesquelles le budget de la commune est divisé en chapitres et en articles et que ce décret avait pu, sans procéder à une subdélégation illégale, renvoyer à un arrêté interministériel le soin de fixer les nomenclatures par nature et par fonctions visées par les dispositions alors applicables de l'article R.211-3 du code des communes, ont répondu de façon suffisante au moyen de la requérante tiré de l'exception d'illégalité du décret du 27 décembre 1996 ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'il résulte des énonciations du jugement attaqué que les premiers juges ont suffisamment motivé le rejet du moyen fondé sur les dispositions de l'article L.1111-5 du code général des collectivités territoriales en vertu desquelles "seules peuvent être opposées aux collectivités locales les prescriptions et procédures techniques prévues par une loi ou un décret pris en application d'une loi ... Ces prescriptions et procédures sont réunies dans un code élaboré à cet effet" en relevant que les dispositions en cause n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de rendre inopposables aux collectivités et établissements publics locaux les dispositions légales et réglementaires qui seraient insérées dans un code autre que le code général des collectivités territoriales ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il est fait reproche au jugement attaqué de ne pas avoir répondu au moyen tiré des prescriptions de l'instruction ministérielle CP 84-40 MO en date du 8 mars 1984, en vertu desquelles "en ce qui concerne le contrôle des crédits, il est précisé que pour être considéré comme régulièrement ouverts, les crédits doivent avoir été préalablement prévus par un acte budgétaire pris par l'autorité compétente" ;
Considérant, toutefois, que le refus opposé par le comptable public à l'ordre de réquisition du président de la communauté de villes se fonde sur la circonstance que les dépenses ordonnancées l'ont été sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devaient être imputées et non sur le fait que les dépenses en cause n'auraient pas été préalablement prévues par un acte budgétaire pris par l'autorité compétente ; que le moyen tiré de l'opposabilité aux services comptables des dispositions susrappelées de l'instruction ministérielle du 8 mars 1984 était inopérant ; que, par suite, le jugement qui n'était pas tenu de répondre à ce moyen, n'est pas entaché de défaut de motivation ;
Considérant, en quatrième lieu, que le jugement attaqué a répondu de façon suffisante aux moyens, au demeurant inopérants, invoqués par la communauté de villes et tirés de l'intangibilité de son budget et de son droit acquis à l'exécution de ce budget ; que, par suite, le jugement n'est pas davantage entaché de défaut de motivation sur ce point ;
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article L.1617-2 du code général des collectivités territoriales : "Le comptable d'une commune ... ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement" ; qu'aux termes de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique : "Les comptables sont tenus d'exercer ... en matière de dépenses, le contrôle de l'exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent selon leur nature ou leur objet" ; qu'enfin, aux termes de l'article 1617-3 du code général des collectivités territoriales : "Lorsque le comptable de la commune ... notifie la décision de suspendre le paiement d'une dépense, le maire ... peut lui adresser un ordre de réquisition. Il s'y conforme aussitôt, sauf en cas d'insuffisance de fonds disponibles, de dépenses ordonnancées sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elle devrait être imputée ..." ;
Considérant, en premier lieu que, si le comptable public est tenu de motiver une décision de suspension de paiement en vertu des dispositions de l'article L.1617-2 du code général des collectivités territoriales, aucune disposition du même code ne lui impose de motiver son refus de se conformer à un ordre de réquisition ; qu'en outre, un tel refus n'entre dans aucune des catégories de décision soumises à obligation de motivation sur le fondement de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L.2311-1 du code général des collectivités territoriales : "Le budget de la commune est établi en section de fonctionnement et section d'investissement tant en recettes qu'en dépenses. Le budget de la commune est divisé en chapitres et articles dans les conditions qui sont déterminées par décret" ; qu'aux termes de l'article R.211-5 du code des communes en vigueur à la date de la décision attaqué : "Le décret prévu au second alinéa de l'article 2311-1 qui divise le budget de la commune en chapitres et articles est pris sur le rapport du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget. Il définit les chapitres et articles et fixe la nomenclature fonctionnelle et les nomenclatures par nature ainsi que la présentation fonctionnelle ou la présentation par nature du budget" ; que le décret du 27 décembre 1996 susrappelé, pris en application de ces dispositions, dispose, par son article 1er que : "Les nomenclatures par nature et la nomenclature fonctionnelle visée à l'article R.211-3 du code des communes sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités locales et du ministre chargé du budget" ; que l'article 1er de l'arrêté en date du 4 décembre 1997, pris sur le fondement de l'article 1er du décret du 27 décembre 1996, dispose que les communes appliquent l'instruction budgétaire et comptable M 14 annexée à l'arrêté ;
Considérant que pour déterminer la division du budget des communes en chapitres et en articles conformément aux dispositions de l'article L.2311-1 du code général des collectivités territoriales, le décret du 27 décembre 1996 a procédé, par son article 3, à une définition des chapitres des budgets des communes votés par nature qui correspondent à la section d'investissement et à la section de fonctionnement, en précisant notamment les numéros de certains comptes de charges ; que l'article 4 du décret a procédé à la définition des articles budgétaires des budgets votés par nature ; que les articles 5 et 6 du même décret ont procédé aux mêmes déterminations en ce qui concerne les budgets des communes ayant opté pour le vote du budget par fonction ; qu'ainsi, les auteurs du décret, qui ont fixé avec une précision suffisante les catégories de chapitres applicables aux budgets des communes n'ont méconnu ni leur propre compétence ni consenti une subdélégation illégale aux auteurs de l'arrêté interministériel en date du 4 décembre 1997 ; qu'en outre, la circonstance que l'instruction M 14 aurait été élaborée à partir des dispositions contenues dans des circulaires antérieures à son intervention est sans incidence sur sa légalité ; que, par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du décret en date du 27 décembre 1996, de l'arrêté du 4 décembre 1997 et de l'instruction budgétaire et comptable M 14 annexée à cet arrêté doit être rejeté ;
Considérant, en troisième lieu, qu'il résulte des pièces du dossier que la dépense ordonnancée par le président de la communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE-SAINTE-BAUME pour un montant de 44.923,50 F, dont il n'est pas contesté qu'elle a été décidée en vue de financer les frais d'une étude hydrogéologique a été imputée sur le compte 2031 ; qu'aux termes des dispositions de l'instruction M 14, "Les frais d'études effectuées par des tiers en vue de la réalisation d'investissements sont imputés directement au compte 2031 "Frais d'études" ... Les frais d'études générales qui ne sont pas menées en vue de la réalisation d'un investissement s'imputent au compte 617 "Etudes et recherches""; que, pour confirmer l'erreur d'imputation relevée par le comptable public, le jugement attaqué a relevé qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que l'étude hydrogéologique litigieuse ait été menée en vue de la réalisation d'un investissement déterminé et qu'en toute hypothèse, les investissements susceptibles d'être réalisés, dans le cas où il existerait de réelles possibilités techniques, financières et commerciales de développer l'exploitation d'une source, seraient destinées à rester durablement dans le patrimoine de la communauté de villes ; que la communauté de villes se borne en appel à soutenir que les premiers juges auraient fait une inexacte application de l'instruction M 14 en fondant leur jugement sur le motif tiré de l'absence d'identification d'un investissement déterminé sans assortir ce moyen de la moindre précision ; que, par suite, il y a lieu de rejeter le moyen tiré de l'application irrégulière des dispositions de l'instruction M 14 par le comptable ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'en refusant de se conformer à l'ordre de réquisition du président de la communauté de villes au motif que les dépenses ordonnancées l'étaient sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devaient être imputées, le comptable public n'a fait qu'appliquer les dispositions de l'article L.1617-3 du code général des collectivités territoriales sans se livrer à une quelconque appréciation de la légalité des décisions de l'ordonnateur et sans entacher sa décision de détournement de pouvoir ;
Considérant, en cinquième lieu que, comme il a été dit, le moyen tiré de l'opposabilité aux services comptables des dispositions de l'instruction ministérielle du 8 mars 1984 doit être écarté comme inopérant ; qu'il en est de même des moyens tenant aux droits acquis de la communauté de villes à l'exécution de son budget et à la compétence exclusive de son président en matière d'imputation comptable, les compétences de la communauté de villes et de son président en matière budgétaire s'exerçant dans le cadre des dispositions législatives et réglementaires qui régissent cette matière ;
Considérant enfin que, si, comme le soutient la communauté de villes, le comptable du Trésor est amené à se livrer à une qualification juridique et comptable des pièces soumises à son contrôle pour constater si des dépenses ont ité imputées sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devaient l'être et ne se trouve pas, de ce fait, en situation de compétence liée pour refuser de se plier à l'ordre de réquisition de l'ordonnateur, aucun des moyens invoqués par la requérante n'est de nature à remettre en cause la légalité de la décision attaquée ; que, par suite, la communauté de villes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions de la requérante à fin d'injonction ;
Sur les conclusions de la communauté de villes GARLABAN- HUVEAUNE-SAINTE-BAUME tendant à l'application de l'article L.761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de cet article s'opposent à ce que l'Etat, qui n'est pas la parte perdante dans la présente instance, soit condamné à payer à la communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE-SAINTE-BAUME la somme que celle-ci demande au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : La requête de la communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE-SAINTE-BAUME est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de villes GARLABAN-HUVEAUNE-SAINTE-BAUME et au MINISTRE DES FINANCES, DE L'ECONOMIE ET DE L'INDUSTRIE. Copie en sera adressée au Trésorier-payeur général de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.
