| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1re chambre - formation à 3, 10 mars 2016, 14DA00684

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme G...C..., M. D...I..., M. L...I..., M. E...I..., M. B... I..., M. N...I..., M. M...I..., M. J...I...et M. K... I...ont demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 5 janvier 2011 par laquelle le conseil municipal de la commune de La Sentinelle (Nord) a approuvé la révision simplifiée de son plan local d'urbanisme.

Par un jugement n° 1101430 du 13 février 2014, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 avril 2014, Mme G...C...et autres, représentés la SCP Savoye et associés, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 5 janvier 2011 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Sentinelle la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération du 2 juillet 2010 prescrivant la révision simplifiée du plan local d'urbanisme est entachée d'irrégularité dès lors qu'elle n'a revêtu aucun caractère exécutoire en méconnaissance des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme ;

- cette délibération ne pouvait à la fois prescrire la révision du plan local d'urbanisme de la commune de La Sentinelle et arrêter le projet de plan ainsi révisé ;

- l'enquête publique est irrégulière dès lors que l'avis d'ouverture de cette enquête publié dans différents journaux départementaux ne contient aucune indication précise de nature à éclairer le public sur l'objet de l'enquête et de la révision engagées ;

- le dossier de l'enquête publique contient des photographies qui ne sont pas caractéristiques du secteur des " Hautes crêtes " situé sur la commune de La Sentinelle ;

- la délibération du 5 janvier 2011 approuvant la révision du plan local d'urbanisme est entachée d'erreur de droit car l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ne permettait pas le recours à une procédure de révision simplifiée ;

- la délibération du 5 janvier 2011, en ce qu'elle classe en zone 2 AU la parcelle cadastrée AD n° 157, précédemment classée en zone 1 AU, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 novembre 2014, la commune de La Sentinelle, représentée par Me F...O..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C...et autres la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une lettre du 3 février 2016, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt à venir était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public tiré de la substitution de base légale des dispositions du code de l'urbanisme relatives à la révision simplifiée par celles du même code relatives à la modification du plan local d'urbanisme.

La commune de La Sentinelle a produit un mémoire enregistré le 9 février 2016, en réponse au moyen d'ordre public communiqué par la cour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hadi Habchi, premier conseiller,

- les conclusions de M. Jean-Michel Riou, rapporteur public,

- et les observations de Me H...A..., représentant Mme C...et autres.

1. Considérant que, par une délibération du 15 septembre 2006, le conseil municipal de la commune de La Sentinelle a approuvé son plan local d'urbanisme ; qu'après avoir procédé à l'évaluation triennale du plan prévue par l'article L. 123-12-1 du code de l'urbanisme, la commune de La Sentinelle a décidé de procéder à une modification du zonage au droit de deux secteurs situés à l'ouest du territoire communal, dénommés " Les Hautes crêtes " et " Dix-neuf masclets ", alors classés en zone 1 AU (zone à urbaniser à court terme), afin d'en différer l'urbanisation, en les classant en zone 2 AU (urbanisation différée subordonnée à des travaux d'infrastructure) ; que, par délibération du 2 juillet 2010, elle a engagé à cette fin une procédure de révision simplifiée de son plan local d'urbanisme ; que l'enquête publique, prescrite par arrêté du maire du 27 septembre 2010, et la concertation prévue par la délibération du 2 juillet 2010 se sont déroulées du 19 octobre au 19 novembre 2010 ; que par délibération du 5 janvier 2011, le conseil municipal de La Sentinelle a approuvé la révision simplifiée du plan local d'urbanisme ; que celle-ci prévoit uniquement le classement en zone 2 AU de parcelles auparavant classées en zone 1 AU appartenant aux requérants ;

Sur les vices entachant la légalité de la délibération du 2 juillet 2010 :

2. Considérant qu'il ne ressort pas des termes de la délibération du 2 juillet 2010 que le conseil municipal de La Sentinelle aurait engagé la procédure de révision simplifiée du plan local d'urbanisme et arrêté simultanément le projet de plan révisé ; que ce premier moyen tiré de l'irrégularité de la procédure, qui n'est pas du reste assorti d'éléments de fait et de droit circonstanciés qui auraient permis à la cour d'en apprécier le bien-fondé, doit être écarté ;

3. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-24 du code de l'urbanisme dans sa rédaction résultant du décret n° 2004-531 du 9 juin 2004 relatif aux documents d'urbanisme et modifiant le code de l'urbanisme : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et définit les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13 (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-25 du même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 123-24 est affiché pendant un mois en mairie (...). Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : / a) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus (...) / L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa ci-dessus, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué " ;

4. Considérant qu'il ressort du certificat du maire de la commune de La Sentinelle du 20 novembre 2010, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, que la délibération du 2 juillet 2010 prescrivant la révision simplifiée du plan local d'urbanisme a été affichée en mairie dans des locaux accessibles au public pendant une période de deux mois à compter du 9 juillet 2010 et qu'elle a été transmise le même jour au sous-préfet de Valenciennes ; que, par ailleurs, la commune a fait publier dans la " Voix du Nord " les 4, 11 octobre et 26 octobre 2010 et dans " La Gazette du Nord-Pas de Calais ", les 25 septembre, 2 octobre et 23 octobre 2010 des avis administratifs portant en titre " Révision simplifiée du plan local d'urbanisme et modification du plan local d'urbanisme " ; que s'il est vrai que ces avis ne faisaient pas mention de l'affichage en mairie de la délibération du 2 juillet 2010 et qu'ils portaient essentiellement sur l'enquête publique qui se déroulerait du 19 octobre au 19 novembre 2010, cette omission, compte tenu notamment du court délai séparant l'adoption de la délibération et la publication dans la presse d'encarts dont le titre était explicite, n'a pas été susceptible de nuire à la bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ni d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme ; qu'elle n'est donc pas de nature à avoir vicié la procédure ; que, compte tenu des éléments ainsi rappelés, le caractère incomplet de l'avis publié dans la presse, qui ne présente pas dans les circonstances de l'espèce un caractère substantiel, n'a pas privé de caractère exécutoire la délibération du 2 juillet 2010, ni, par suite, entaché la légalité de la délibération du 5 janvier 2011 ;

Sur la régularité de la procédure d'enquête publique :

5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-7 du code de l'environnement : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente porte à la connaissance du public, par tous moyens appropriés d'affichage, notamment sur les lieux concernés par l'enquête, et, selon l'importance et la nature du projet, de presse écrite ou de communication audiovisuelle, l'objet de l'enquête, les noms et qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête, la date d'ouverture, le lieu de l'enquête et la durée de celle-ci. La durée de l'enquête ne peut être inférieure à un mois (...) " ; et qu'aux termes de l'article R. 123-14 du même code applicable à l'espèce : " Un avis portant ces indications à la connaissance du public est (...) publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés (...) / (...) " ;

6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des éléments produits par la commune de La Sentinelle, que l'enquête publique qui s'est déroulée du 19 octobre 2010 au 19 novembre 2010, a été annoncée dans les délais prescrits par les dispositions citées au point précédent, dans plusieurs journaux locaux et départementaux ainsi qu'il a été dit au point 4 ; que l'avis ainsi publié, qui annonçait que l'enquête publique porterait sur le révision simplifiée et la modification du plan local d'urbanisme, était suffisamment précis ; que, par ailleurs, l'information exigée par les dispositions de l'article L. 123-7 du code de l'environnement a été également publiée dans le bulletin municipal de la commune de La Sentinelle du 1er octobre 2010, avant le commencement de l'enquête publique, assortie des précisions nécessaires sur l'objet de l'enquête ; que, par suite, Mme C...et autres ne sont pas fondés à soutenir que l'avis d'enquête publique et les modalités retenues pour l'information du public méconnaissent les dispositions des articles L. 123-7 et R. 123-14 du code de l'environnement ;

7. Considérant qu'il ressort tant des conclusions du commissaire enquêteur que des pièces produites par la commune de La Sentinelle, que le dossier d'enquête publique, auquel étaient annexés en particulier les avis des personnes publiques associées ainsi que divers documents graphiques, ne comportait pas d'imprécision sur les secteurs concernés par la modification du zonage ; que si les requérants font valoir que certaines des photographies prises au droit du secteur des " Hautes crêtes " auraient été susceptibles d'induire le public en erreur, cette allégation ne ressort pas des pièces du dossier ; que, par suite, le moyen tiré du caractère incomplet ou erroné du dossier doit être écarté ;

Sur le choix de la procédure de révision simplifiée :

8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme : " (...) / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : a) Ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 ; b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ; c) Ne comporte pas de graves risques de nuisance (...) / Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 (...) Lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, elle peut, à l'initiative du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée. La révision simplifiée donne lieu à un examen conjoint des personnes publiques associées mentionnées à l'article L. 123-9. Le dossier de l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement est complété par une notice présentant la construction ou l'opération d'intérêt général. Les dispositions du présent alinéa sont également applicables à un projet d'extension des zones constructibles qui ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable et ne comporte pas de graves risques de nuisance. Entre la mise en révision d'un plan local d'urbanisme et l'approbation de cette révision, il peut être décidé une ou plusieurs révisions simplifiées et une ou plusieurs modifications. Les procédures nécessaires à une ou plusieurs révisions simplifiées et à une ou plusieurs modifications peuvent être menées conjointement " ;

9. Considérant qu'il est constant que les changements introduits par la délibération du 5 janvier 2011 qui se borne en définitive, ainsi qu'il a été dit au point 1, à différer l'ouverture à l'urbanisation de parcelles situées à l'entrée de l'agglomération, ne portent pas atteinte à l'économie générale du projet, ne réduisent pas une zone naturelle, boisée ou agricole et ne comportent pas de graves risques de nuisance ; que les requérants sont donc fondés à soutenir qu'en application des dispositions précitées, les changements de zonage envisagés appelaient le choix de la procédure de modification et non de la révision simplifiée ; que, cependant, les dispositions citées au point 8 n'ont ni pour objet, ni pour effet, d'interdire à une commune, si elle le juge préférable, de recourir à la procédure de révision simplifiée, plus exigeante, alors même que la procédure de modification, moins contraignante, aurait permis de parvenir au même résultat ; qu'en l'espèce, le choix de la procédure de révision simplifiée, qui a permis de renforcer la concertation, n'a privé la population de la commune de La Sentinelle, et en particulier les appelants, d'aucune garantie ; que cette procédure de révision n'a pas davantage été susceptible d'avoir une quelconque incidence sur le sens de la délibération du 5 janvier 2011 qui aurait approuvé le changement apporté au zonage, si la commune avait retenu la procédure de modification de préférence à celle de la modification ; qu'ainsi, le choix par la commune de la procédure de révision simplifiée n'a pas eu pour effet d'entacher d'illégalité la délibération attaquée ;

Sur l'erreur manifeste d'appréciation concernant le zonage :

10. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que s'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;

11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des conclusions des deux commissaires enquêteurs se prononçant sur les projets de plan initial et modifié, respectivement en 2006 et 2010, que le secteur des " Hautes crêtes " ne possède pas les réseaux d'assainissement souterrains suffisants pour prendre en charge la construction des cent soixante à deux cents logements initialement envisagée par la municipalité dans cette zone ; qu'en outre, la route départementale 470, qui serait nécessairement amenée à accueillir un flux important de véhicules nouveaux, contrairement à ce qu'estiment les appelants, est étroite et nécessite des aménagements routiers de sécurité ; qu'enfin, il n'est pas utilement contesté par Mme C...et autres que le secteur des " Hautes crêtes " ne possède pas, à la date de la délibération du 5 janvier 2011, des équipements publics en adéquation avec un environnement urbain densifié ; que, d'ailleurs, il ressort tant des orientations adoptées par le conseil municipal le 4 décembre 2009 que de l'enquête publique conduite en 2010, que la commune a fait le choix de proposer prioritairement à l'urbanisation les deux quartiers mieux desservis et pourvus en équipement dits de la " rue de l'égalité " et de la " Fosse Ernest ", ce dernier secteur étant accessible depuis la ligne de tramway ; que, dans ces conditions, la modification du zonage des " Hautes crêtes ", qui a eu pour seul effet de subordonner l'urbanisation des parcelles à des travaux d'infrastructure qui seront susceptibles d'intervenir dans l'avenir sans en modifier la vocation, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme C...et autres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté leur demande ;

13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des requérants présentées sur ce fondement ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de La Sentinelle et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme C...et autres est rejetée.

Article 2 : Mme C...et autres verseront une somme globale de 1 000 euros à la commune de La Sentinelle sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme G...C..., à M. D...I..., à M. L... I..., à M. E...I..., à M. B...I..., à M. N...I..., à M. M... I..., à M. J...I..., à M. K...I...et à la commune de La Sentinelle.

Copie en sera transmise pour information au préfet du Nord.

Délibéré après l'audience publique du 25 février 2016 à laquelle siégeaient :

- M. Christian Bernier, président-assesseur,

- M. Hadi Habchi, premier conseiller,

- Mme Amélie Fort-Besnard, premier conseiller.

Lu en audience publique le 10 mars 2016.

Le rapporteur,

Signé : H. HABCHILe président-assesseur,

En application de l'article R. 222-26

du code de justice administrative,

Signé : C. BERNIER

Le greffier,

Signé : S. DUPUIS

La République mande et ordonne au ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Par délégation,

Le greffier,

Sylviane Dupuis

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