| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (juge unique), 17 mai 2023, 23BX00726

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme F... B... et M. E... B... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté d'agglomération.

Par un jugement n° 2000389 du 30 décembre 2022, rectifié pour erreur matérielle par une ordonnance n° 2000389 de la présidente du tribunal du 9 février 2023, le tribunal administratif de Pau a annulé la délibération contestée en tant qu'elle classe en zone agricole et pour partie la parcelle cadastrée section AB n° 65 dans la commune de Meillon, a mis à la charge de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées le versement à M. et Mme B... d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour administrative d'appel :

Par une requête enregistrée le 16 mars 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le le 10 mai 2023, la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, représentée par Me Dunyach, demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2022 en tant qu'il prononce l'annulation partielle de la délibération du 19 décembre 2019, sur le fondement de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ou, subsidiairement, de l'article R. 811-17 de ce code, et de mettre à la charge solidaire de M. et Mme C... le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- ses conclusions sont fondées à titre principal sur l'article R. 811-15 du code de justice administrative dont les conditions sont remplies ;

- le tribunal a annulé le classement contesté pour erreur manifeste d'appréciation sans tenir compte du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme (PLU), notamment dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- le projet de territoire de la communauté d'agglomération, qui tend à agir en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique et pour la transition écologique, repose, d'une part, sur la maîtrise de l'urbanisation et, d'autre part, sur la polarisation du développement ; l'une des idées maîtresses du projet est de maîtriser le devenir des espaces non urbanisés et stratégiques à préserver sur le long terme en s'appuyant sur des territoires naturels et agricoles ; à côté du renforcement des tissus urbains constitués, seul axe sur lequel le tribunal a fondé sa décision, les axes du projet consistent notamment à préserver l'agriculture en particulier dans le secteur de la Plaine du Gave de Pau où se situe la commune de Meillon ; le PADD identifie bien l'objectif de protéger les cultures maraîchères dans ce secteur ; le rapport de présentation souligne l'identité de la commune, située dans une plaine alluvionnaire, liée à une forte histoire maraîchère et à une horticulture locale ; la particularité du territoire de Meillon a conduit les auteurs du PLU à affirmer leur volonté, y compris dans l'exposé des orientations d'aménagement et de programmation, de protéger les terrains maraîchers, y compris ceux situés dans le tissu urbain constitué ; des exploitations agricoles peuvent exister à l'intérieur de l'enveloppe urbaine ; le jugement du tribunal semble exclure une telle possibilité alors que le tribunal l'a admise dans une autre affaire jugée le même jour ;

- le tribunal a également omis de préciser que la parcelle concernée est située en dehors du territoire urbain constitué ; or, les auteurs du PLU ont entendu pourvoir les besoins en développement d'abord dans les tissus urbains constitués ; il s'agit d'une parcelle nue, à fort potentiel agronomique, aujourd'hui exploitée, située en dehors de l'enveloppe urbaine, entourée de serres et déconnectée du centre-bourg ; la classer en zone constructible reviendrait à méconnaître les principes posés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et entraînerait une incohérence interne du PLU ; 6 200 m² de la parcelle sont déjà classés en zone Ubr mais le reste de la parcelle, de 34 000 m² ne justifie pas un classement en zone constructible ; la commission d'enquête a validé ce choix ; le PLU doit répondre aux enjeux de modération de l'étalement urbain ;

- subsidiairement, elle fonde ses conclusions sur l'article R. 811-17 du code de justice administrative ; le jugement est manifestement mal fondé et son exécution entrainerait des conséquences difficilement réparables ; elle remettrait en vigueur l'ancien PLU de la commune qui classait la parcelle en zone constructible et permettrait la délivrance d'un permis de construire et par suite, une artificialisation irréversible des terres qui perdront ainsi leur potentiel agronomique et biologique ; d'ailleurs, un certificat d'urbanisme opérationnel a été demandé par Mme B... sur la parcelle concernée pour la réalisation d'un lotissement comportant cinq lots à bâtir ; le projet est suffisamment avancé pour que Mme B... ait produit un plan de division à l'appui de sa demande.

Par deux mémoires enregistrés le 11 mai 2023, et un mémoire en production de pièces enregistré le 12 mai 2023, M. E... et Mme F... B..., représentés par Me Garcia, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- sur le terrain de l'article R. 811-15 du code de justice administrative, le tribunal a correctement apprécié la légalité du classement de leur parcelle au regard du parti d'aménagement retenu et de la situation de la parcelle ; c'est à bon droit qu'il a retenu une erreur manifeste d'appréciation, au visa de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ; la commission d'enquête avait émis un avis favorable au classement de la partie litigieuse de leur parcelle en zone UBr ; cette parcelle est entourée de maisons et fait partie du tissu urbanisé de la commune ; le moyen de la communauté requérante n'est donc pas sérieux ;

- sur le terrain de l'article R. 811-17 du code de justice administrative, la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées ne démontre pas la réalité du risque d'artificialisation des sols qu'elle invoque ; une demande de certificat d'urbanisme ne vaut pas demande de permis de construire ou d'aménager ; de plus, il est certain que la réponse à cette demande sera négative ; la parcelle ne supporte pas de serres et n'est pas entourée de serres ; elle fait partie du tissu urbanisé de la commune et était auparavant classée en zone constructible ; la commission d'enquête a recommandé son classement en zone UBr.

Vu :

- la requête au fond enregistrée sous le n° 23BX00623 ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme et notamment son article L. 151-23 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D... A...,

- les observations de Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées, qui développe les moyens invoqués dans ses écritures et souligne que la légalité du zonage doit s'apprécier au regard des caractéristiques des parcelles mais aussi et surtout au regard du parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLU dans le PADD ; il souligne également que l'appréciation de la cohérence du zonage par rapport au PADD doit être globale ; il rappelle les axes du PADD dans lequel les auteurs du PLUi ont transcrit leur volonté de développer l'urbanisation en la polarisant et aussi de préserver les espaces naturels et agricoles ; il souligne qu'ils ont entendu singulariser la commune de Meillon qui est caractérisée, historiquement, par des exploitations maraîchères qui se sont retrouvées au cours du temps encerclées par des zones pavillonnaires ; il précise que tant les services de l'Etat que la chambre d'agriculture ont approuvé cet axe et le zonage correspondant et que les parcelles ainsi préservées, qui sont exploitées et ont une vocation agronomique avérée, s'inscrivent dans une volonté de favoriser les circuits courts et ne sont pas utiles pour réaliser l'objectif de pourvoir aux besoins en logements ; il insiste sur la volonté qu'ont eue les auteurs du PLUi de promouvoir un PADD le plus vertueux possible, qui apporte des justifications aux choix opérés et qui traduit un travail précis, à la parcelle, comme le requièrent les textes ; il affirme qu'en cas de rejet de la requête en sursis, la partie de parcelle litigieuse redeviendra constructible et qu'aucun sursis à statuer ne pourrait être opposé à une demande d'autorisation ;

- les observations de Me Garcia représentant M. et Mme B..., qui développe également les moyens exposés dans ses écritures ; il souligne que le tribunal a bien pris en compte le parti d'aménagement exposé dans le PADD ; il souligne également que, si la commune a une vocation maraîchère, la parcelle en litige est située dans le tissu urbain de la commune, entre des terrains classés en zone UBr, qu'elle a antérieurement donné lieu à l'obtention d'un permis d'aménager et qu'elle est pas entourée de serres même si des serres sont situées non loin ; il ajoute que la demande de certificat d'urbanisme n'a pas encore donné lieu à une réponse et qu'ainsi, aucune conséquence négative ne peut être attribuée à cette demande.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article R. 811-15 du code de justice administrative : " Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement ".

2. Par délibération du 19 décembre 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) intercommunal de cet établissement public de coopération intercommunale. M. et Mme B..., propriétaires de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune de Meillon, couverte par ce document d'urbanisme, ont saisi le tribunal administratif de Pau d'une demande d'annulation de la délibération du 19 décembre 2019. Par un jugement du 30 décembre 2022, rectifié pour erreur matérielle par ordonnance du 9 février 2023, le tribunal a annulé la délibération contestée en tant qu'elle classe en zone agricole l'extrémité sud-ouest de la parcelle de M. et Mme B... cadastrée section AB n° 65 et a rejeté le surplus de leurs conclusions. La communauté d'agglomération, qui a fait appel du jugement du 30 décembre 2022, demande dans la présente instance qu'il soit sursis à son exécution.

3. A l'appui de sa requête en sursis à exécution, la communauté d'agglomération soutient que le projet de territoire de la communauté d'agglomération, qui tend à agir en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique et pour la transition écologique, repose, d'une part, sur la maîtrise de l'urbanisation et, d'autre part, sur la polarisation du développement, que l'une des idées maîtresses du projet est de maîtriser le devenir des espaces non urbanisés et stratégiques à préserver sur le long terme en s'appuyant sur des territoires naturels et agricoles, qu'à côté du renforcement des tissus urbains constitués, seul axe sur lequel le tribunal a fondé sa décision, les axes du projet consistent notamment à préserver l'agriculture en particulier dans le secteur de la Plaine du Gave de Pau où se situe la commune de Meillon, que le projet d'aménagement et de développement durables identifie bien l'objectif de protéger les cultures maraîchères dans ce secteur, que le rapport de présentation souligne l'identité de la commune, située dans une plaine alluvionnaire, liée à une forte histoire maraîchère et à une horticulture locale, que la particularité du territoire de Meillon a conduit les auteurs du plan local d'urbanisme à affirmer leur volonté, y compris dans l'exposé des orientations d'aménagement et de programmation, de protéger les terrains maraîchers, y compris ceux situés dans le tissu urbain constitué, que des exploitations agricoles peuvent exister à l'intérieur de l'enveloppe urbaine, que la partie de parcelle concernée est un terrain nu aujourd'hui exploité, à fort potentiel agronomique et situé à proximité de serres.

4. Ces moyens paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier la réformation du jugement attaqué. Ainsi, la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées est fondée à demander qu'il soit sursis à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2022 en tant qu'il prononce l'annulation partielle de la délibération du conseil de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées du 19 décembre 2019 portant approbation du PLU intercommunal de la communauté d'agglomération.

5. Les conclusions de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées tendant au versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées dès lors qu'elles sont dirigées contre des personnes qui ne sont pas parties au présent litige. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, par ailleurs, obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme en remboursement des frais d'instance exposés par M. et Mme B... et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Jusqu'à ce qu'il ait été statué sur l'appel de la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées contre le jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2022, il est sursis à l'exécution des articles 1er et 2 de ce jugement.

Article 2 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération de Pau Béarn Pyrénées et à Mme F... B... et M. E... B....

Délibéré après l'audience du 15 mai 2023 à laquelle siégeait Mme Elisabeth Jayat, présidente de chambre.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2023.

La présidente,

Elisabeth A...

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 23BX00726