| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 12 avril 2022, 20BX01194

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mmes F... et G... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler deux arrêtés du 9 décembre 2016 par lesquels le maire de Briscous s'est opposé à leurs déclarations préalables pour l'implantation de clôtures sur la parcelle cadastrée YH n° 258 située 5167 chemin des Crêtes.

Par un jugement n° 1700070 du 13 février 2020, le tribunal administratif de Pau a annulé ces arrêtés.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 31 mars 2020 et 14 décembre 2020, la commune de Briscous, représentée par la SCP Cabinet Personnaz, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 13 février 2020 ;

2°) de mettre à la charge de Mme A... et Mme B... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle produit la délibération du conseil municipal de Briscous du 20 décembre 2007 soumettant à déclaration préalable l'édification de clôtures sur le territoire communal ;

- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, l'article UC11 du plan local d'urbanisme porte sur l'ensemble des clôtures, y compris celles non soumises au régime du permis de construire ;

- les clôtures projetées dépassent la hauteur maximale de 1,50 mètre prévue à l'article UC10 du plan local d'urbanisme ;

- elles présentent un brise-vue et n'ont donc pas un aspect blanc en méconnaissance de l'article UC11 du plan local d'urbanisme ; en outre, les matériaux utilisés ne correspondent pas aux clôtures édifiées dans le secteur et ne présentent pas un aspect esthétique cohérent entre elles ;

- l'article UC11 du plan local d'urbanisme ne concerne pas exclusivement les immeubles protégés au titre de l'ancien article L. 123-1-5 7ème alinéa du code de l'urbanisme mais également les immeubles neufs ou les extensions des immeubles existants et indique que les clôtures sont comprises dans les " constructions nouvelles " ;

- cet article ne s'applique pas uniquement aux murs maçonnés et indique expressément que toutes les clôtures, reposant ou non sur un mur, ne doivent pas dépasser la hauteur de 1,50 mètre sauf si le mur fait soutènement ;

- l'article UC10 du plan local d'urbanisme ne concerne pas uniquement les clôtures maçonnées.

Par des mémoires en défense enregistrés les 26 juin 2020 et 22 février 2021, Mmes A... et B..., représentées par Me Albrespy, concluent au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Briscous de délivrer deux décisions de non-opposition sur leurs déclarations préalables dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et à ce que soit mise à la charge de la commune la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- en ne faisant pas référence à la délibération du 20 décembre 2007 soumettant la pose de clôture à déclaration préalable, le plan local d'urbanisme de Briscous approuvé en 2010 a nécessairement eu pour effet d'abroger les effets de cette délibération, à supposer même qu'elle était encore valide avant l'approbation du plan ;

- l'article UC11 du plan local d'urbanisme ne s'applique que dans les secteurs visés par l'ancien article L. 123-1-5 7° du code de l'urbanisme ; or, leur parcelle n'entre pas dans le champ de ces secteurs donc l'article UC11 ne leur est pas applicable ;

- l'article UC11 ne s'applique qu'aux murs maçonnés ou à tout le moins édifiés en matériaux pleins et durs et ne trouve donc pas à s'appliquer à des clôtures végétalisées comme en l'espèce ;

- l'article UC10 du plan local d'urbanisme ne s'applique qu'aux clôtures maçonnées et n'est donc pas applicable à des clôtures végétalisées comme en l'espèce ;

- la substitution de motifs invoquée par la commune tenant à une prétendue incohérence esthétique entre leurs clôtures et celles des propriétés voisines n'est pas fondée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C...,

- les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public,

- et les observations de Me Corbier-Labasse, représentant la commune de Briscous et de Me Albrespy, représentant Mmes A... et B....

Considérant ce qui suit :

1. Mmes D... A... et E... B..., propriétaires indivises d'une maison d'habitation située 5167 chemin des Crêtes à Briscous (Pyrénées-Atlantiques), ont entrepris en 2016 le remplacement de la clôture végétale existante en limite de leur propriété par une clôture en canisses implantée sur le côté droit du portail d'accès à leur parcelle. Après avoir été invitées par le maire de Briscous à présenter une demande d'autorisation d'urbanisme afin de régulariser les travaux ainsi réalisés, les intéressées ont déposé le 21 novembre 2016, d'une part, une déclaration préalable tendant à la régularisation de la clôture en canisse et, d'autre part, une déclaration préalable pour l'implantation d'une clôture en brande sur le côté gauche du portail d'accès à leur terrain. Par deux arrêtés du 9 décembre 2016, le maire de Briscous s'est opposé à ces déclarations préalables. La commune de Briscous relève appel du jugement du 13 février 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau, qui s'est estimé saisi d'une demande émanant tant de Mme A... que de Mme B... sans que ce point soit contesté, a annulé ces deux arrêtés.

Sur le bien-fondé du motif d'annulation retenu par le tribunal administratif :

2. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : (...) g) Les clôtures, en dehors des cas prévus à l'article R. 421-12 (...) ". Aux termes de l'article R. 421-12 du même code : " Doit être précédée d'une déclaration préalable l'édification d'une clôture située : (...) d) Dans une commune ou partie de commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre les clôtures à déclaration. ".

3. Il ressort des pièces produites en appel par la commune de Briscous que, par une délibération du 20 décembre 2007, le conseil municipal a décidé, sur le fondement de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme, de soumettre à déclaration préalable l'édification de clôtures sur le territoire de la commune. Les travaux d'édification de clôtures sur la propriété de Mmes A... et B... étaient donc soumis à déclaration préalable en vertu de cette délibération. Contrairement à ce qui est soutenu, la seule circonstance que le plan local d'urbanisme de Briscous approuvé le 21 décembre 2010 ne vise pas la délibération du 20 décembre 2007, alors qu'il rappelle que l'édification de clôtures peut être soumise à déclaration préalable sur le fondement des dispositions du d) de l'article R. 421-12 du code de l'urbanisme, ne saurait avoir eu pour effet d'abroger ladite délibération du 20 décembre 2007 prise sur le fondement de ces dispositions. Par suite, c'est à tort que, pour annuler les arrêtés attaqués, le tribunal administratif s'est fondé sur ce que le maire avait méconnu le champ d'application de la loi en s'opposant aux déclarations préalables dès lors que les travaux n'étaient pas soumis à une telle formalité.

4. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par Mmes A... et B... devant le tribunal administratif de Pau et devant la cour.

Sur la légalité des arrêtés du 9 décembre 2016 :

5. En premier lieu, pour s'opposer aux déclarations préalables de Mmes A... et B..., le maire de Briscous a retenu que les clôtures, consistant en des brise-vues en canisses de 1,72 mètre et de 1,80 mètre, excèdent la hauteur autorisée et ne respectent pas les articles UC 10 et UC 11 du plan local d'urbanisme selon lesquels les clôtures sur voie et emprise publique doivent présenter un aspect blanc et une hauteur maximale de 1,50 mètre. Si le maire fait état de brise-vues en canisses alors que l'une des clôtures est constituée de brande, les pétitionnaires ont été mises en mesure de discuter utilement les motifs des décisions en litige, en dépit de cette imprécision. Ces décisions d'opposition aux déclarations préalables, qui comportent l'énoncé des motifs de droit et de fait qui en constituent le fondement, sont, dès lors, suffisamment motivées au regard des exigences de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, qui impose la motivation d'une décision d'opposition à déclaration préalable.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction (...), le silence gardé par l'autorité compétente vaut (...) : / (...) Décision de non-opposition à la déclaration préalable (...) ". Aux termes de l'article L. 424-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ". Enfin, l'article R. 423-1 dispose que : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; / b) Soit, en cas d'indivision, par un ou plusieurs coindivisaires ou leur mandataire ; / c) Soit par une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation pour cause d'utilité publique ".

7. Il résulte des dispositions précitées que, lorsqu'une déclaration préalable est déposée par plusieurs personnes et que l'autorité administrative compétente prend une décision d'opposition fondée sur l'impossibilité de réaliser légalement la construction envisagée, la notification de cette opposition expresse à l'un des pétitionnaires avant l'expiration du délai d'instruction fait obstacle à la naissance d'une décision de non-opposition tacite au terme de ce délai, y compris à l'égard des demandeurs auxquels cette opposition n'a pas été notifiée avant l'expiration du délai. Dès lors qu'en l'espèce, il est constant que les décisions d'opposition ont été notifiées dans le délai d'instruction à Mme B..., aucune décision de non-opposition tacite n'a pu intervenir. Dans ces conditions, les intéressées ne pouvaient entreprendre régulièrement les travaux objet de leur déclaration et, ainsi, l'absence de notification des décisions d'opposition à Mme A... n'a pas entaché ces décisions d'illégalité.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article UC 10 du plan local d'urbanisme de Briscous, relatif à la hauteur maximale des constructions : " (...) 5) Clôtures et portails : La hauteur des clôtures maçonnées, entre 1'espace public et l'espace privé ainsi qu'entre les espaces privés, ne peut excéder 1.50 m. Des hauteurs supérieures peuvent toutefois être acceptées si elles sont justifiées par des considérations techniques. / Les portails pleins de plus de 1.50m de haut sont interdits. "

9. Il ressort des dispositions précitées que seules les clôtures maçonnées sont concernées par la règle de hauteur maximale de 1,50 mètre. En l'espèce, les clôtures ayant fait l'objet des déclarations préalables en cause, l'une en canisses et l'autre en brande, ne sont pas des clôtures maçonnées et ne sont donc pas soumises à la prescription de hauteur prévue par l'article UC10 du plan local d'urbanisme. Par suite, le maire ne pouvait légalement se fonder sur ces dispositions de l'article UC10 pour s'opposer aux déclarations préalables de Mmes A... et B....

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article UC 11 du plan local d'urbanisme, relatif à l'aspect extérieur des constructions : " Aménagement des abords Prescriptions de nature à assurer la protection des éléments de paysage des quartiers îlots immeubles espaces publics monuments sites et secteurs à protéger (culture, historique, écologique (article L. 123-1-7° alinéa du code de l'urbanisme / L'autorisation de construire (y compris les clôtures) ou de lotir peut être refusée ou n'être accordée que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. / 1 °) les immeubles anciens repérés comme élément du patrimoine au plan graphique (art. L123-l-7°atinéa du Code de l'Urbanisme) (...) / 2°) les immeubles neufs ou l'extension des immeubles existants : / Sont considérées comme constructions neuves : la construction neuve de toute nature, l'extension et la surélévation de constructions existantes, la reconstruction après démolition totale ou partielle, la construction d'annexes et de clôtures. (...) Matériaux / Les constructions principales présentent essentiellement un aspect blanc. / Murs des constructions / Les murs / Ils seront blancs. L'utilisation de pierres de taille peuvent être autorisée, notamment si la pierre de taille s'applique sur les chaînages d'angle des constructions, les encadrements de baies, les bandeaux et corniches et à condition que la pierre utilisée soit de même nature que celle des constructions anciennes (couleur, grain) et soit utilisée en pleine masse. / Les joints seront de ton clair arasés au nu de la pierre (...) Clôtures et portails / Les prescriptions ci-dessus sur les matériaux et les murs de constructions sont applicables aux clôtures. / La hauteur des clôtures ne doit pas dépasser 1,50 m, sauf si le mur fait soutènement. Cette hauteur est mesurée à partir du sol actuel de la voie ou de l'emprise publique au droit de la clôture. Cette limite de hauteur ne s'applique pas si la clôture prolonge un mur de soutènement ou prolonge un mur existant de hauteur supérieure. / Les clôtures sur les limites séparatives, ne pourront dépasser 1,50 m. / Les portails de type portail plein, présenteront une hauteur sensiblement égale à la hauteur du mur. L'aspect bois naturel ou vernis est proscrit, le bois doit être peint. / Les portails devront être en recul de 5m par rapport à l'alignement si cela s'avère nécessaire pour des raisons de sécurité. (...) ".

11. D'une part, si l'article UC 11 du plan local d'urbanisme fait référence aux dispositions de l'ancien article L. 123-1-5 7° du code de l'urbanisme selon lequel le règlement peut " Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; ", il ressort des termes de l'article UC 11 que seul le 1° de cet article relatif aux immeubles anciens repérés comme élément du patrimoine au plan graphique comporte des prescriptions visant à assurer la protection de ces éléments du patrimoine en application de l'ancien article L. 123-1-5 7° du code de l'urbanisme. Contrairement à ce qui est soutenu, le 2° de l'article UC 11 ne s'inscrit pas dans le cadre de l'ancien article L. 123-1-5 7° et s'applique indistinctement à l'ensemble des immeubles neufs et aux extensions des immeubles existants. Par suite, les pétitionnaires ne sont pas fondées à soutenir que l'article UC 11 du plan local d'urbanisme ne concerne que les secteurs visés par l'ancien article L. 123-1-5 7° du code de l'urbanisme.

12. D'autre part, il ressort des dispositions précitées de l'article UC 11 qu'elles s'appliquent aux constructions neuves, parmi lesquelles figurent les clôtures, sans qu'une distinction soit faite selon le type. Elles prévoient tout d'abord que les prescriptions sur les matériaux et les murs de constructions sont applicables aux clôtures. Toutefois, si les prescriptions relatives aux murs de constructions doivent être regardées comme ne s'appliquant qu'aux clôtures comportant de tels murs, ce qui n'est pas le cas des clôtures en litige, il ne ressort en revanche d'aucun des termes de cet article que la prescription relative aux matériaux, selon laquelle les constructions doivent présenter un aspect blanc, se limiterait aux seules clôtures maçonnées ou en murs pleins. Dans ces conditions, l'article UC 11 doit être regardé comme imposant que les clôtures, quel qu'en soit le type, présentent un aspect blanc. Il ressort des pièces du dossier de déclaration que les clôtures en litige ne présentent pas un tel aspect. Ainsi, c'est à bon droit que le maire de Briscous a retenu ce motif pour s'opposer aux déclarations préalables. En revanche, il ressort des termes des dispositions précitées de l'article UC 11 selon lesquelles la hauteur des clôtures ne doit pas dépasser 1,50 m, sauf si le mur fait soutènement, et cette limite de hauteur ne s'applique pas si la clôture prolonge un mur de soutènement ou prolonge un mur existant de hauteur supérieure, qu'elles ont vocation à s'appliquer aux clôtures comportant un mur, ce qui n'est pas le cas des clôtures en litige. Ainsi, le maire de Briscous ne pouvait pas se fonder sur ces dispositions pour retenir que les clôtures ne respectaient pas la hauteur maximale de 1,50 mètre. Il résulte toutefois de l'instruction que le maire aurait pris les mêmes décisions s'il s'était fondé seulement sur le motif tiré de ce que les clôtures ne présentent pas un aspect blanc en méconnaissance de l'article UC 11 du plan local d'urbanisme.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Briscous à la demande de première instance de Mmes A... et B... ni d'examiner sa demande de substitution de motif, que la commune de Briscous est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé les arrêtés du 9 décembre 2016.

Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par Mmes A... et B... :

14. Dans la mesure où le présent arrêt rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mmes A... et B... devant le tribunal administratif de Pau, leurs conclusions à fin d'injonction présentées pour la première fois en appel ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Briscous, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mmes A... et B... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mmes A... et B... la somme demandée par la commune de Briscous, au même titre.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 13 février 2020 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par Mmes A... et B... devant le tribunal administratif de Pau et leurs conclusions d'appel sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Briscous présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Briscous, à Mme D... A... et à Mme E... B...

Copie en sera adressée pour information au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 8 mars 2022 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Laury Michel, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2022.

La rapporteure,

Laury C...

La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 20BX01194