| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 7ème chambre (formation à 3), 09 juillet 2020, 18BX00849

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... E... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler l'arrêté du 13 mars 2014 par lequel le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation d'une opération d'aménagement urbain " Cambaie-Oméga " Écocité, sur le territoire de la commune de Saint-Paul, l'arrêté préfectoral du 10 avril 2015 portant cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires à ce projet et les arrêtés des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016, et 28 mars 2017 portant prorogation de l'arrêté de cessibilité du 10 avril 2015.

Par des jugements n° 1500657 et n° 1501230 du 29 décembre 2017, n° 1600750, n°1601314 et n° 1700603 du 22 février 2018, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté l'ensemble de ses demandes.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête, enregistrée le 26 février 2018, sous le n° 18BX00849, et un mémoire, enregistré le 11 juin 2020, qui n'a pas été communiqué, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1500657 du tribunal administratif de La Réunion du 29 décembre 2017 ;

2°) d'annuler les arrêtés du 13 mars 2014 et du 10 avril 2015 du préfet de La Réunion ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération du 4 novembre 2013 approuvant les compléments et précisions apportés au dossier initial destinés à être soumis à enquête conjointe est viciée au motif qu'elle n'a pas été précédée de l'envoi de la note de synthèse requise par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, rendant illégale l'ensemble de la procédure ;

- en effet, le document produit par TCO ne répond pas aux exigences d'une note explicative de synthèse compte tenu de son caractère succinct ; le tribunal ne s'est pas penché sur son contenu et n'a pas décidé de sa validité ; les insuffisances de ce document ne permettaient pas aux conseillers de valider le projet en toute connaissance de cause ;

- l'avis ayant conclu l'enquête publique est insuffisamment motivé et inexact car fondé sur des faits erronés ; il se base sur une situation d'insalubrité qui ne pouvait justifier le recours à l'expropriation ; les terrains présentés comme non bâtis dans l'enquête parcellaire font l'objet de contrats de location et ne peuvent donc être considérés comme laissés à l'abandon contrairement à ce que relève le commissaire enquêteur ;

- la DUP est illégale en ce que le coût total envisagé du projet est manifestement sous-évalué car son calcul a été effectué en visant une date de référence déterminée par les dispositions transitoires inconventionnelles de la loi du 3 juin 2010, ce qui a eu pour conséquence de vicier la procédure d'enquête publique ; l'estimation sommaire des dépenses est incomplète puisqu'elle ne prend pas en compte le coût des constructions projetées ; il ressort des pièces versées aux débats que les acquisitions à réaliser ont été sommairement estimées à 4 047 711,50 euros par le service France Domaine le 7 juin 2013 et que cet avis a notamment estimé le foncier à partir de la date de référence du 15 mai 2001, date de publication de l'acte créant la ZAD ; la date du 15 mai 2001 ne pouvait être prise comme date de référence et France Domaine aurait dû retenir la date du 8 novembre 2012 ; la cour d'appel de Saint-Denis s'est d'ailleurs prononcée en ce sens dans sa décision du 26 juin 2017 ; le législateur a modifié la durée des zones d'aménagement différé, la ramenant de quatorze à six ans ; cette modification a été réalisée afin de tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ; si, dans le cadre du I de l'article 6 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010, le législateur a tenu compte de la jurisprudence de la CEDH en réduisant la durée des ZAD à six ans, en revanche, dans le cadre du II de l'article 6 relatif à la période de transition pour l'application de la nouvelle durée des ZAD, le législateur n'a pas tiré les conséquences de la jurisprudence de la CEDH en prévoyant que les anciennes ZAD pouvaient perdurer jusqu'au terme des quatorze ans initialement prévus ; cette disposition qui permet à la personne expropriante de se prévaloir d'une ZAD datant de 2001 afin de tenter d'obtenir une estimation des biens expropriés fondée sur une utilisation des parcelles à une date antérieure de quatorze années, prive ainsi les expropriés de la plus-value de ces terrains et viole l'article 1er du protocole 1 de la convention européenne des droits de l'homme ; cette mesure n'est pas proportionnée et ne respecte pas un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et le respect du droit de la propriété des individus ; à défaut d'un renouvellement du droit de préemption dans la ZAD ou de la création d'une nouvelle ZAD à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 3 juin 2010, la date de référence qui aurait dû être retenue pour l'estimation des parcelles aurait dû être, en application de l'article L. 322-2 du code de l'expropriation, la date antérieure d'un an à la date d'ouverture de l'enquête publique soit le 8 novembre 2012 et non le 15 mai 2001 ; cette erreur a conduit à une sous-estimation manifeste du projet et a vicié la procédure d'enquête publique ;

- la procédure de DUP a pour seul but de prolonger les effets de la ZAD créée en 2001 et n'a qu'une finalité spéculative dépourvue d'intérêt général ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir caractérisé par la mise en oeuvre d'une DUP " réserve foncière " instruite dans un but spéculatif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2018, la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO), représentée par la SCP Charrel et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable car tardive au motif que l'action est dirigée contre l'arrêté portant DUP, directement par voie d'action, et non par voie d'exception, que l'annulation de l'arrêté de cessibilité n'est demandée que par voie de conséquence et que les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2018, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la requête est irrecevable car tardive au motif qu'elle est dirigée à l'encontre de l'arrêté portant DUP, devenu définitif, et que les moyens soulevés par M. E... ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée le 6 mars 2018, sous le n° 18BX00947, et un mémoire, enregistré le 11 juin 2020, qui n'a pas été communiqué, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1700603 du tribunal administratif de La Réunion du 22 février 2018 ;

2°) d'annuler les arrêtés du 13 mars 2014 et du 28 mars 2017 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2018, la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO), représentée par la SCP Charrel et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2018, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

III. Par une requête, enregistrée le 6 mars 2018, sous le n° 18BX00948 et un mémoire, enregistré le 11 juin 2020, qui n'a pas été communiqué, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1601314 du tribunal administratif de La Réunion du 22 février 2018 ;

2°) d'annuler les arrêtés du 13 mars 2014 et du 28 septembre 2016 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2018, la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO), représentée par la SCP Charrel et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2018, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

IV. Par une requête, enregistrée le 6 mars 2018, sous le n° 18BX00949 et un mémoire, enregistré le 11 juin 2020, qui n'a pas été communiqué, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1600750 du tribunal administratif de La Réunion du 22 février 2018 ;

2°) d'annuler les arrêtés du 13 mars 2014 et du 8 avril 2016 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2018, la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO), représentée par la SCP Charrel et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2018, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

V. Par une requête, enregistrée le 6 mars 2018, sous le n° 18BX00950 et un mémoire, enregistré le 11 juin 2020, qui n'a pas été communiqué, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1501230 du tribunal administratif de La Réunion du 29 décembre 2017 ;

2°) d'annuler les arrêtés du 13 mars 2014 et du 9 octobre 2015 du préfet de La Réunion prorogeant la cessibilité, au profit de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO), des terrains d'assiette nécessaires au projet ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2018, la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO), représentée par la SCP Charrel et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de M. E... en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2018, le ministre des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il soutient les mêmes moyens que dans l'instance n° 18BX00849.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution, et notamment son préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et le protocole n° 1 à cette convention ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ;

- le code de justice administrative et l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D... F...,

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public,

- et les observations de Me B..., représentant la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO).

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 mars 2014, le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet de constitution de réserves foncières par la communauté d'agglomération du territoire de l'Ouest (TCO) dans le cadre de la réalisation d'une opération d'aménagement urbain " Cambaie-oméga " ÉcoCité, sur le territoire de la commune de Saint-Paul. Par un arrêté du 10 avril 2015, le préfet de La Réunion a déclaré cessibles, au profit du TCO, les terrains d'assiette nécessaires à cette opération. L'ordonnance d'expropriation n'ayant pas été prise au terme de l'arrêté de cessibilité, cet arrêté a été prorogé par périodes successives de six mois par arrêtés des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016, 28 mars 2017 et 5 octobre 2017 à la demande du TCO. M. E... a présenté au tribunal administratif de La Réunion cinq requêtes successives tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mars 2014 portant déclaration d'utilité publique, de l'arrêté du 10 avril 2015 portant cessibilité, au profit du TCO, des terrains d'assiette nécessaires à ce projet et des arrêtés des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016, et 28 mars 2017 portant prorogation de l'arrêté de cessibilité du 10 avril 2015. Ses demandes ont été rejetées, respectivement, par cinq jugements du tribunal rendus le 29 décembre 2017 (n° 1500657 et n° 1501230) et le 22 février 2018 (n° 1600750, n° 1601314 et n° 1700603). M. E... relève appel de ces jugements du tribunal administratif de La Réunion par des requêtes enregistrées sous les n° 18BX00849, n° 18BX00947, n° 18BX00948, n° 18BX00949 et n° 18BX00950.

Sur la jonction :

2. Les requêtes visées ci-dessus concernent une même opération, opposent les mêmes parties, présentent à juger des questions identiques et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur la recevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mars 2014 du préfet de La Réunion déclarant le projet d'utilité publique :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative applicable à la date d'introduction de la requête : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ".

4. Eu égard au caractère définitif de l'arrêté du 13 mars 2014, par lequel le préfet de La Réunion a déclaré d'utilité publique le projet de constitution de réserves foncières dans le cadre de la réalisation de l'opération d'aménagement urbain " Cambaie-oméga " ÉcoCité, les conclusions de M. E... dirigées contre cet arrêté, introduites postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux ouvert à son encontre, sont tardives. La communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest et le ministre des outre-mer sont dès lors fondés à faire valoir que les conclusions de l'appelant tendant à l'annulation de cet arrêté en tant qu'il porte déclaration d'utilité publique du projet en litige sont irrecevables en raison de leur tardiveté.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 10 avril 2015 du préfet de La Réunion déclarant cessibles les terrains nécessaires au projet et des arrêtés des 9 octobre 2015, 8 avril 2016, 28 septembre 2016 et 28 mars 2017 portant prorogation de l'arrêté de cessibilité :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique :

S'agissant de la légalité de la délibération (séance du 4 novembre 2013) approuvant les compléments apportés au dossier initial destiné à être soumis à enquête conjointe :

5. Par une délibération du 24 juin 2013, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du TCO a approuvé le dossier d'enquête publique et autorisé son président à solliciter du préfet l'ouverture d'une enquête publique et parcellaire en vue de l'édiction d'une déclaration d'utilité publique. Lors de la séance du 4 novembre 2013, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du TCO a approuvé des compléments et précisions au dossier d'enquête publique à la demande du préfet.

6. Au soutien du moyen relatif à l'irrégularité de la délibération adoptée lors de la séance du 4 novembre 2013 en l'absence d'envoi de la notice explicative de synthèse des affaires soumises à délibération, M. E... ne se prévaut devant la cour d'aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée en première instance et ne critique pas la réponse apportée par le tribunal administratif. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinemment retenus par les premiers juges.

7. M. E... soutient, pour la première fois en appel, que les insuffisances de la notice explicative de synthèse ne permettaient pas aux conseillers de valider le projet en toute connaissance de cause. Toutefois et comme il a été exposé au point 5 du présent arrêt, lors de sa séance du 4 novembre 2013, le conseil communautaire a seulement examiné des compléments et précisions au dossier d'enquête publique dont les caractéristiques essentielles avaient déjà été approuvées lors de sa précédente séance du 24 juin 2013. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier et n'est pas même allégué, que les modifications issues de la délibération du 4 novembre 2013 auraient conduit à une modification substantielle du dossier initial dont les conseillers communautaires avaient déjà une connaissance satisfaisante par la première délibération.

S'agissant de l'irrégularité de l'avis rendu par le commissaire-enquêteur :

8. En vertu de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, il appartient au commissaire enquêteur, après avoir examiné les observations consignées ou annexées aux registres et entendu toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que les propriétaires riverains s'ils le demandent, de rédiger des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération.

9. Les conclusions et l'avis émis le 22 janvier 2014 par le commissaire enquêteur font suffisamment apparaître les raisons pour lesquelles ce dernier a estimé devoir émettre un avis favorable motivé par l'intérêt général du projet. Si le commissaire enquêteur a fait état de " 179 hectares non entretenus dans sa presque totalité " et a indiqué que " des terrains sont laissés à l'abandon, voire supporteraient certains dépôts d'ordures sauvages présentant des risques en matière d'hygiène et de salubrité publique ", il ne résulte pas de cette circonstance que ses conclusions ne traduiraient pas un avis objectif et personnel. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis du commissaire enquêteur doit, par suite, être écarté.

S'agissant de l'évaluation des dépenses d'acquisition :

10. D'une part, aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors en vigueur : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : (...) II- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi : 1° Une notice explicative (...) 4° L'estimation sommaire des acquisitions à réaliser (...) ". Il résulte de ces dispositions que le dossier soumis à l'enquête publique doit comporter une évaluation sommaire des acquisitions à réaliser. L'obligation ainsi faite à l'autorité publique qui poursuit la déclaration d'utilité publique en vue de l'acquisition d'immeubles a pour but de permettre à tous les intéressés de s'assurer que ces acquisitions, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il pouvait être raisonnablement apprécié à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique. Toutefois, seule une sous-évaluation manifeste du coût global de l'opération, de nature à aboutir à un bouleversement de son économie, est susceptible, le cas échéant, de vicier la composition du dossier de demande.

11. En vertu de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme et de l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'évaluation de la valeur des terrains compris dans le périmètre d'une ZAD doit être effectuée en fonction de l'état du marché immobilier existant à la date de publication de l'acte créant ladite ZAD.

12. D'autre part, la loi du 3 juin 2010, qui a modifié la durée d'exercice du droit de préemption dans les zones d'aménagement différé et qui est entrée en vigueur le 6 juin 2010, dispose au II de son article 6 que : " Les zones d'aménagement différé créées avant l'entrée en vigueur de la présente loi prennent fin six ans après cette entrée en vigueur ou, si ce délai est plus court, au terme du délai de quatorze ans prévu à l'article L. 212-2 du même code dans sa rédaction antérieure à la présente loi ". Il résulte de ces dispositions que, dans les zones d'aménagement différé créées avant l'entrée en vigueur de la loi relative au Grand Paris, le droit de préemption peut être exercé soit pendant six ans à compter du 6 juin 2010 soit, si ce délai est plus court, jusqu'au terme d'un délai de quatorze ans à compter de la publication de l'acte créant la zone ou, le cas échant, de l'acte délimitant le périmètre provisoire de zone d'aménagement différé.

13. Enfin, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentale : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. ". Si ces stipulations ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, elles laissent aux autorités publiques une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en oeuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis.

14. Il est constant que les terrains concernés par la réserve foncière dont l'acquisition a été déclarée d'utilité publique sont inclus dans le périmètre de la zone d'aménagement différé (ZAD) " Cambaie-Oméga " instituée par arrêté préfectoral du 20 avril 2001 publié le 15 mai suivant. En application des dispositions visées au point 11, la date d'évaluation des parcelles situées dans le périmètre de l'opération " Cambaie-Oméga " - Écocité retenue par le TCO dans le dossier d'enquête publique a été fixée au 15 mai 2001, date de la publication de l'arrêté du 20 avril 2001 créant la ZAD " Cambaie-Oméga " dont les effets n'expiraient qu'au 15 mai 2015.

15. L'appelant soutient que les dispositions transitoires prévues par le II précité de l'article 6 de la loi du 3 juin 2010 méconnaissent les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en tant qu'elles permettent d'évaluer la valeur de biens à une date antérieure de quatorze années à celle du transfert de propriété, privant ainsi leurs propriétaires d'une plus-value certaine et rendant l'estimation du coût des acquisitions foncières contenue dans le dossier d'enquête manifestement minorée.

16. Toutefois, d'une part, les dispositions contestées, édictées pour lutter contre la hausse du prix du foncier, provoquée par l'annonce d'un projet d'aménagement urbain, permettent de mettre en oeuvre d'importantes opérations d'intérêt général, dans des conditions économiquement réalisables. Les dispositions transitoires prévues au II de l'article 6 de cette loi poursuivent le double objectif d'assurer aux particuliers une meilleure protection de leurs biens tout en assurant la pérennité du dispositif ZAD comme outil de maîtrise de la spéculation foncière et le seul maintien de la durée de 14 ans pour les anciennes ZAD ne peut en lui-même être constitutif d'une violation des stipulations précitées. En l'espèce, ces dispositions sont justifiées par la nécessité de répondre à un besoin accru de logements lié à l'accroissement de la population, tout en évitant une hausse rapide et artificielle des prix des terrains qui serait préjudiciable à la maitrise du coût de ces opérations. L'appelant ne peut, dans ces conditions, faire utilement état, d'une façon générale, de ce que les propriétaires seraient privés de la possibilité de réaliser des plus-values lors de la vente de leur terrain. Par suite, le moyen tiré de l'inconventionnalité du II de l'article 6 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris au regard de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

17. Ainsi que l'a relevé par ailleurs le tribunal, par lui-même, l'arrêté portant déclaration d'utilité publique n'emporte aucun transfert de propriété ni ne fixe le montant des indemnisations dues aux propriétaires des parcelles incluses dans le périmètre de l'opération, lesquelles sont déterminées par le juge de l'expropriation dans le cadre d'une procédure distincte.

18. D'autre part, conformément à l'avis du service des domaines du 7 juin 2013, la notice explicative jointe au dossier d'enquête publique évalue le montant des acquisitions à réaliser à 4 047 711,50 euros, comprenant 2 022 811,50 euros de coût d'acquisition de 78 parcelles, 620 700 euros d'indemnisation du " bâti référencé " sur ces parcelles, et 1 404 200 euros d'indemnisation de " bâti non référencé détecté sur certains parcelles ". Les parcelles concernées par l'opération en cause étant toutes incluses dans le périmètre de la zone d'aménagement différé " Cambaie " créée par arrêté du 20 avril 2001, publié le 15 mai 2001, c'est à bon droit que la date de référence pour ces évaluations a été fixée à cette date de publication en application des dispositions combinées des articles L. 213-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris et L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

19. En outre, dans son avis du 7 juin 2013, établi en tenant compte du classement en zone inconstructible des terrains, le service des domaines a fixé la valeur vénale des parcelles incluses dans le périmètre de l'opération litigieuse à 0,50 euro/m² pour les parcelles situées en zone NDS, 0,90 euro/m² pour les parcelles situées en zone 1 NCb, dont celle de M. E..., et 5 euros/m² pour les parcelles situées en zone NA. Pour contester la pertinence de ces évaluations, M. E... ne saurait utilement se prévaloir du prix de 25 euros/m² retenu par la cour d'appel de Saint-Denis en 2017, pour certaines parcelles et en reconnaissant le caractère privilégié de ces terrains, alors même que le juge de l'expropriation s'est fondé sur des ventes postérieures à 2001 pour fixer le montant des indemnités d'expropriation. Dans ces conditions, M. E... n'est pas fondé à soutenir que l'évaluation sommaire des acquisitions mentionnées dans la notice explicative sur la base de l'avis rendu par le service des domaines serait entachée d'une sous-évaluation manifeste.

20. Il résulte de ce qui précède que l'estimation du coût des acquisitions foncières contenue dans le dossier d'enquête, laquelle ne peut comprendre le coût nécessaire à l'édification des ouvrages et qui doit rester sommaire selon les termes du II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, n'a pas été manifestement minorée.

S'agissant de l'utilité publique de l'opération :

21. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

22. Le projet, qui tend à la constitution de réserves foncières, a pour vocation à servir le projet d'ÉcoCité, dont les grandes lignes visent la création à terme d'un nouveau quartier de 179 hectares incluant la réalisation de 15 000 logements et des infrastructures nécessaires en matière de transports, loisirs, activités, commerces et services. Ce projet, visant à réaliser les objectifs de la politique locale de l'habitat, répond, par conséquent, à une finalité d'intérêt général. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté d'agglomération du TCO ou la commune de Saint-Paul disposaient de terrains qui leur auraient permis de réaliser cette opération sans recourir à l'expropriation. Par ailleurs, il ressort de la notice explicative que l'opération, en permettant la création d'un quartier de 15 000 logements, doit combler l'insuffisance de logements constatée sur le territoire ouest de l'île de La Réunion et permettra de lutter contre la présence d'habitations insalubres dont le nombre est évalué à 10 000 par le programme interministériel de lutte contre l'habitat indigne. De plus, à la suite de l'enquête publique commune à la déclaration d'utilité publique et parcellaire prescrite par arrêté du 8 novembre 2013 le commissaire enquêteur a rendu ses conclusions et a formulé un avis sans réserve et sans recommandation. Si l'appelant se prévaut de la valeur actuelle des terrains à bâtir dans la zone de Saint-Paul, cette circonstance est sans incidence sur l'utilité publique du projet, qui s'apprécie à la date de l'arrêté contesté. Enfin, la circonstance que les terrains concernés sont inclus dans le périmètre d'une zone d'aménagement différé depuis le 20 avril 2001 et qu'aucune opération d'aménagement n'a été réalisée depuis, ne permet pas d'établir que la décision contestée aurait porté une atteinte disproportionnée au droit de propriété au regard des avantages qui en étaient attendus. Le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut ainsi qu'être écarté.

S'agissant du détournement de pouvoir :

23. Si l'appelant soutient que la déclaration d'utilité publique est également entachée de détournement de pouvoir, dès lors qu'elle a été prise juste avant l'expiration de la ZAD Cambaie-Oméga afin de pallier à son extinction en avril 2015 sur un périmètre dans lequel aucune opération n'a été réalisée depuis 2001 et qu'elle poursuivrait ainsi un but financier, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, et alors que c'est l'ampleur même du projet qui empêchait qu'il pût être entièrement déterminé dans les détails de son contenu en amont et qui a justifié le recours à une DUP " réserves foncières ", le détournement de pouvoir ou de procédure n'est pas établi.

24. Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions présentées au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. E... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

26. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E... la somme demandée par la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest sur le fondement des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes de M. E... sont rejetées.

Article 2 : La demande de la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO) présentée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejetée.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... E..., à la communauté d'agglomération du territoire de la côte ouest (TCO) et au ministre des outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet de la région Réunion, préfet de La Réunion.

Délibéré après l'audience du 18 juin 2020 à laquelle siégeaient :

M. Éric Rey-Bèthbéder, président,

Mme G..., présidente-assesseure,

Mme D... F..., premier conseiller.

Lu en audience publique, le 9 juillet 2020.

Le président,

Éric Rey-BèthbéderLa République mande et ordonne au ministre des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 18BX00849, 18BX00947, 18BX00948, 18BX00949, 18BX00950