France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 30 octobre 2017, 15BX03040

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SARL BLUE, la SARL FC Distribution et la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2013 par lequel le maire de la commune de Lège-Cap Ferret a réglementé les marchés extérieurs de cette commune.

Par un jugement n° 1301002 du 7 juillet 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cet arrêté du 22 janvier 2013.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 9 septembre 2015 et 17 novembre 2016, la commune de Lège-Cap Ferret, représentée par le Cabinet Noyer-Cazcarra Avocats, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 7 avril 2015 ;

2°) de rejeter la demande de la SARL BLUE, de la SARL FC Distribution et de la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) présentée devant le tribunal administratif de Bordeaux ;

3°) de mettre à la charge solidaire de la SARL BLUE, de la SARL FC Distribution et de la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) la somme de 4 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont accueilli le moyen, soulevé par les organisations requérantes, tiré d'un vice de procédure résultant de ce que l'arrêté contesté aurait été pris au terme d'une procédure irrégulière, en considérant que 1'" éviction du CIDUNATI ", " doit être regardée ", " dans les circonstances de l'espèce ", " comme un vice substantiel justifiant l'annulation totale de l'arrêté attaqué dont les dispositions sont indivisibles " ;

- en effet, il ressort des dispositions combinées des articles L. 2212-2 et L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales que le maire n'est légalement tenu de consulter les organisations professionnelles intéressées que lorsqu'il entend fixer ou modifier le régime des droits de place et de stationnement applicables aux marchés de sa commune, et non - aucune disposition législative ou réglementaire ne le lui imposant - lorsqu'il fait usage de ses seuls pouvoirs de police en réglementant, par exemple, les emplacements, les horaires d'ouverture et les conditions de stationnement des véhicules de ses marchés ;

- or en l'espèce, le maire a édicté l'arrêté du 22 janvier 2013 portant règlement des marchés extérieurs de la commune dans le cadre des pouvoirs de police qu'il détient de l'article L. 2212-2 précité du code général des collectivités territoriales, de sorte qu'il n'était nullement tenu de consulter les organisations professionnelles intéressées préalablement à son édiction ;

- ceci est d'ailleurs si vrai que la cour de céans, qui a été amenée à examiner la légalité d'un précédent arrêté réglementant les marchés extérieurs de la commune de Lège Cap Ferret du 5 mai 2010, dont l'objet était identique à celui qui est en cause dans la présente instance, a jugé que cet arrêté constituait " une mesure de police " et que, si le maire avait alors volontairement consulté la commission paritaire des marchés, il n'y était cependant pas légalement tenu ;

- à supposer même que le maire était tenu, en application de l'article L. 2224-18 alinéa 2 du code général des collectivités territoriales, de consulter " les organisations professionnelles intéressées " avant d'édicter l'arrêté litigieux, la circonstance que les représentants du CIDUNATI n'aient pas été consultés n'est pas de nature, en tout état de cause, à entacher ce dernier d'illégalité, dès lors que quand bien même que le maire avait toléré la présence de l'un de ses représentants lors de la séance du 30 avril 2009, ce syndicat ne faisait pas partie des membres de la commission paritaire des marchés de plein air, qui n'a donc pas siégé dans une composition irrégulière lors de la séance du 12 décembre 2012 ;

- en toute hypothèse, le vice de procédure en résultant ne pourrait pas, contrairement à qu'a jugé le tribunal sans d'ailleurs s'en expliquer, être regardé comme revêtant un caractère " substantiel justifiant l'annulation totale de l'arrêté attaqué dont les dispositions sont indivisibles ", dès lors que la commission paritaire des marchés de plein air a émis, lors de sa séance du 12 décembre 2012, un avis favorable au projet d'arrêté du maire à l'unanimité, qui n'aurait ainsi pas pu être modifié quand bien même un représentant du CIDUNATI aurait-il émis un avis défavorable à cette occasion ;

- postérieurement à 1'arrêté du 2 avril 2009 fixant la composition de la commission paritaire des marchés mentionné par les intéressées, un nouvel arrêté modifiant la composition de cette commission a été pris le 13 avril 2011, portant à trois le nombre de représentants du conseil municipal siégeant au sein de cet organisme et à trois le nombre de représentants des organisations professionnelles représentatives, étant précisé que, pour procéder à la désignation des représentants des organisations professionnelles, le maire a suivi les propositions qui lui ont été faites par ces organisations, mais n'a pas désigné d'office leurs représentants ;

- en outre, postérieurement à l'arrêté du 5 mai 2010 portant règlement des marchés extérieurs de la commune mentionné par les intéressées, le maire a pris, le 4 mai 2011, un nouvel arrêté réglementant les marchés extérieurs de la commune, qui s'est substitué à 1'arrêté du 5 mai 2010, de sorte que, contrairement à ce qu'elles semblent (ou feignent de) croire, ce n'était pas l'arrêté du 5 mai 2010 qui était en vigueur le 12 décembre 2012, date à laquelle la commission paritaire s'est réunie, mais bien l'arrêté du 4 mai 2011 ;

- c'est en vain que les intéressées reprochent au maire d'avoir autorisé des représentants du Syndicat des commerçants des marchés de France de Bordeaux Côte Atlantique et du CGPMA de Gironde à siéger au sein de la commission lors de la séance du 12 décembre 2012, dès lors qu'il ressort de l'arrêté du 13 avril 2011 fixant la composition de la commission paritaire des marchés que ces deux organisations professionnelles font expressément partie de cette commission ;

- pour le reste, aucun des autres moyens d'illégalité soulevés à l'encontre de l'arrêté contesté par les intimées n'est de nature à justifier sa censure ;

- d'abord, et contrairement à ce qu'elles ont soutenu, le maire de la commune était fondé, afin de pouvoir consulter en toute transparence les organisations professionnelles intéressées, à mettre en place une commission paritaire des marchés de plein air et prévoir, à 1'article 13 de son arrêté du 22 janvier 2013, son régime de fonctionnement, ce que la cour de céans a d'ailleurs déjà expressément validé dans un arrêt no 12BX03024 du 3 février 2014 Sarl Blue et autres dans le cadre de la contestation impliquant un précédent arrêté du maire de Lège-Cap-Ferret du 2 avril 2009 arrêtant la liste des membres habilités à siéger à la commission paritaire des marchés ;

- en toute hypothèse, une telle irrégularité ne serait pas de nature à entraîner 1'annulation totale de 1'arrêté attaqué, dont les dispositions sont, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, divisibles ;

- les diverses pièces justificatives exigées des commerçants souhaitant disposer d'un emplacement sur les marchés extérieurs, énumérées par l'article 2 de l'arrêté du 22 janvier 2013, n'ont pas pour objet d'avantager les commerçants sédentaires ou non sédentaires au détriment des uns ou des autres, mais sont simplement destinés à s'assurer qu'ils exercent leur activité conformément à la réglementation en vigueur, notamment en matière d'assurance, rendue obligatoire par l'article 3 de l'arrêté, ainsi qu'en matière d'hygiène et de santé ;

- à cet égard, le maire détenant, en vertu de l'article L. 2212-2 précité du code général des collectivités territoriales, le pouvoir de prendre toute mesure de nature à assurer le bon ordre sur les marchés de sa commune et de gérer domaine public communal, dont il définit les modalités d'occupation, il pouvait légalement ne pas exiger, de la part des commerçants sédentaires, les mêmes pièces justificatives que celles qui sont exigées de la part des commerçants non sédentaires, dès lors que ces deux catégories de commerçants se trouvent dans une situation juridique objectivement différente ;

- en outre, le point g) de l'article 2 de l'arrêté attaqué, destiné à permettre aux commerçants sédentaires de la commune, qui souffrent pendant la période estivale de l'ouverture des marchés extérieurs tous les jours de la semaine, de disposer d'emplacements sur ces marchés extérieurs afin de leur permettre de bénéficier, au même titre que les commerçants non sédentaires, du caractère très attractif de ces marchés, tout en faisant en sorte que la présence de ces commerçants sédentaires ne soit pas de nature à réduire le nombre d'emplacements attribués par tirage au sort, répond à un souci élémentaire d'équité et n'a ni pour objet, ni même pour effet de rompre l'égalité de traitement entre les différentes catégories de commerçants admis à accéder aux marchés extérieurs de la commune ;

- contrairement à ce qu'ont soutenu les organisations requérantes, les dispositions de l'alinéa 13 de l'article 6 de l'arrêté contesté n'ont eu ni pour objet, ni même pour effet de supprimer le nombre des emplacements mis à la disposition des commerçants non sédentaires, ni même encore de priver ces derniers de leurs emplacements, puisqu'elles ont simplement limité à trois carreaux par jour, soit une surface de 9 m², la superficie maximale de chaque emplacement pouvant être attribuée aux commerçants bénéficiant d'un abonnement sur ce marché, comme le prévoyait déjà auparavant 1'arrêté du 5 mai 2010, dans le but de permettre de distribuer davantage de places disponibles à d'autres commerçants ;

- en prévoyant la mesure de plafonnement contestée ici, le règlement attaqué a uniquement poursuivi l'objectif de procéder à un léger rééquilibrage entre les emplacements de ces marchés affectés aux différents commerçants non sédentaires abonnés, ainsi qu'entre les emplacements affectés aux abonnés et ceux distribués par tirage au sort aux commerçants non sédentaires ne disposant pas d'un abonnement ;

- cette limitation, qui a d'abord été mise en place par l'arrêté du 5 mai 2010 pour le marché du Cap Ferret, qui est le plus prisé, a, compte tenu de ses effets positifs, été ensuite étendue, par l'arrêté attaqué, aux trois marchés extérieurs saisonniers de la commune, qui attirent un nombre important de commerçants et d'usagers ;

- sur ce point, il convient de relever que les commerçants non sédentaires abonnés se trouvent dans une situation privilégiée par rapport aux commerçants non sédentaires non abonnés, puisqu'ils disposent, par hypothèse, d'un abonnement nominatif, leur procurant un emplacement déterminé qui leur donne l'assurance de disposer d'une place sur le (les) marché(s) de la commune pour le(s)quel(s) ils sont abonnés, alors que les commerçants non sédentaires non abonnés doivent participer, chaque fois qu'ils souhaitent obtenir un emplacement sur un marché, à un tirage au sort pour l'octroi d'une place ;

- en outre, c'est précisément parce que la liberté du commerce a été respectée que les emplacements occupés par des commerçants exerçant une activité dans le domaine de la confection a augmenté, dès lors que cette activité a pris ces dernières années une place plus importante dans le commerce non sédentaire ;

- l'alinéa 14 de l'article 6 de l'arrêté attaqué, qui limite à trois le nombre de jours d'abonnement par commerçant sur un même marché, a pour seul objectif de permettre à un plus grand nombre de commerçants d'accéder aux marchés extérieurs de la commune, en assurant une meilleure rotation entre ces commerçants, afin de faire face à l'augmentation importante de leur nombre ;

- conscient, toutefois, que cette limitation du nombre de jours ne serait pas neutre financièrement pour les commerçants abonnés qui avaient pris l'habitude depuis de nombreuses années de vendre leurs produits sur les marchés de la commune plus de trois jours par semaine, le maire a décidé, en accord avec les organisations professionnelles consultées, de rendre cette mesure applicable aux seuls nouveaux abonnés, tout en prévoyant que les commerçants qui disposaient jusque-là d'un abonnement pour six ou sept jours par semaine sur un même marché verraient leur abonnement limité à cinq jours d'abonnement par semaine, et ce dans un souci d'équité ;

- en outre, la commune disposant de trois marchés extérieurs et cette limitation à trois jours par semaine étant applicable par marché, un même commerçant peut, les autres jours de la semaine, disposer d'un abonnement sur les deux autres marchés de la commune ;

- les intéressées ne sauraient objecter que cette limitation engendrerait une rupture d'égalité avec les commerçants passagers, pour lesquels cette limitation n'est pas applicable, dès lors que cette catégorie de commerçants se trouve dans une situation différente et moins favorable que celle des commerçants abonnés, ce qui explique que le maire ait pu légalement décider de ne pas leur appliquer cette mesure ;

- l'arrêté attaqué n'est pas entaché de détournement de pouvoir dès lors qu'en décidant de plafonner la taille des emplacements du marché du Cap Ferret à trois carreaux maximum par jour et par commerçant et de limiter le nombre de jour d'abonnement sur un même marché à trois par commerçant, le maire a eu pour objectif d'assurer le bon fonctionnement de ce marché et une bonne gestion du domaine public communal en garantissant le maintien d'une libre concurrence entre commerçants.

Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire enregistrés les 17 octobre et 22 décembre 2016, la SARL BLUE, la SARL FC Distribution et la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI), représentées par MeC..., concluent :

1°) au rejet de la requête d'appel ;

2°) à la confirmation de l'annulation de l'arrêté contesté ;

3°) à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Lège-Cap Ferret sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles font valoir que :

- l'arrêté contesté, qui a pour objet de réglementer les droits de place et de stationnement du marché, rentre dans le champ d'application des dispositions du second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales en vertu desquelles le règlement est établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées, de sorte que cette procédure de consultation était obligatoire en l'espèce ;

- au demeurant, en admettant même que cette procédure ne trouvait pas à s'appliquer, la commune a choisi de la mettre en oeuvre en réunissant la commission paritaire des marchés sur le fondement de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, lequel ne prévoit pas que les organisations professionnelles intéressées pouvant être consultées pourront être choisies par le maire au travers d'un arrêté fixant la composition de la commission ;

- en l'espèce, la commission paritaire des marchés, qui a émis un avis sur l'arrêté contesté, s'est réunie le 12 décembre 2012 alors que la CIDUNATI, qui aurait dû être consultée en tant qu'organisation professionnelle intéressée, a sollicité le maire pour intégrer la commission en 2011 et, par deux fois en 2012 ;

- contrairement à ce que soutient la commune, le défaut de consultation de la CIDUNATI, dont les adhérents sont les plus impactés par les arrêtés du maire régissant le l'attribution des emplacements sur les marchés communaux, constitue une garantie imposée par la loi, de sorte que la question de savoir si l'absence de consultation a eu une influence sur le sens de l'avis finalement rendu par la commission est sans incidence ;

- la composition de cette commission était irrégulière dès lors que, d'une part, les deux membres titulaires devant être désignés par les organisations professionnelles représentatives des commerçants non sédentaires de la Gironde l'ont été en réalité par un arrêté du maire de la commune du 2 avril 2009, ce qui n'est pas conforme à l'article 13 de l'arrêté du 5 mai 2010 réglementant les marchés extérieurs de la commune et l'article 2 de l'arrêté du 13 avril 2011, et que, d'autre part, la CIDUNATI n'était pas présente lors de la réunion de la commission du 12 décembre 2012, en méconnaissance de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, circonstance qui s'explique par la volonté du maire de l'évincer des débats depuis qu'elle a manifesté son opposition à plusieurs modifications des règlements des marchés extérieurs lors d'une séance du 30 avril 2009, à une époque où sa représentativité n'était aucunement contestée ;

- en tout état de cause, dès lors que l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales ne fixe pas les modalités de consultation des organisations professionnelles intéressées, en n'imposant notamment pas la réunion d'une commission paritaire, la CIDUNATI aurait dû être consultée selon d'autres modalités, par écrit ou sous la forme d'un entretien ;

- ainsi, depuis 2009, la CIDUNATI a été volontairement mise à l'écart de cette consultation préalable obligatoire avant l'édiction de chaque arrêté réglementant les marchés de la commune, si bien que, quelle que soit la régularité de l'avis émis par la commission le 12 décembre 2012, l'arrêté attaqué est entaché d'irrégularité ;

- même si l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales ne devait pas s'appliquer en l'espèce, la consultation de la commission mixte était rendue obligatoire par l'article 13 de l'arrêté du 4 mai 2011 et l'arrêté du 13 avril 2011 ;

- diverses dispositions de l'arrêté contesté sont entachés d'illégalité, et notamment l'article 2 (documents nombreux exigés des commerçants non sédentaires de la commune), l'article 6 alinéas 13 et 14 (relatifs aux abonnements de plusieurs commerçants non sédentaires, qui créent des situations très différentes entre les commerçants et entravent la liberté du commerce), et l'article 13 (agrément des organisations syndicales par le maire) ;

- l'arrêté contesté est entaché de détournement de pouvoir, dès lors qu'il a pour objet d'avantager les commerçants sédentaires locaux mécontents, notamment sur le marché extérieur du Cap Ferret.

Par ordonnance du 18 novembre 2016, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 décembre 2016.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Axel Basset,

- les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public ;

- et les observations de MeA..., représentant la commune de Lège-Cap-Ferret et de MeC..., représentant les sociétés Blue et FC Distribution et la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action.

Une note en délibéré présentée pour la SARL BLUE, la SARL FC Distribution et la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) a été enregistrée le 2 octobre 2017.

Considérant ce qui suit :

1. La Commune de Lège-Cap Ferret comporte sur son territoire deux types de marchés extérieurs réservés aux commerçants non sédentaires et assimilés constitués, d'une part, des marchés dits " annuels ", qui se tiennent à Lège et au Cap Ferret, ouverts du 1er janvier au 31 décembre chaque année et, d'autre part, des marchés dits " saisonniers ", installés à Claouey, à Piraillan et au Cap Ferret, ouverts sur une période de trois mois du 15 juin au 15 septembre. L'organisation et les conditions d'occupation de ces marchés municipaux par les commerçants concernés ont fait l'objet de divers arrêtés réglementaires du maire de la commune de Lège-Cap Ferret, dont un premier en date du 23 décembre 1993, puis, en dernier lieu, du 22 janvier 2013. La commune de Lège-Cap Ferret relève appel du jugement du 7 juillet 2015 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux, saisi par la SARL BLUE et la SARL FC Distribution, commerçants non sédentaires bénéficiant d'un abonnement sur les marchés, ainsi que la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI), a annulé ce dernier arrêté du 22 janvier 2013 du maire de la commune de Lège Cap Ferret portant réglementation des marchés extérieurs de cette collectivité territoriale.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges :

2. En vertu de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) 3°) le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics (...) ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 2224-18 du même code, codifiant l'article L. 376-2 du code des communes : " Les délibérations du conseil municipal relatives à la création, au transfert ou à la suppression de halles ou de marchés communaux sont prises après consultation des organisations professionnelles intéressées qui disposent d'un délai d'un mois pour émettre un avis. / Le régime des droits de place et de stationnement sur les halles et les marchés est défini conformément aux dispositions d'un cahier des charges ou d'un règlement établi par l'autorité municipale après consultation des organisations professionnelles intéressées. ". En vertu de ces dispositions, s'il revient au conseil municipal d'établir et de fixer le montant des recettes fiscales que constituent les droits de place et de stationnement sur les halles et marchés, le maire est la seule autorité compétente pour arrêter les règles applicables à l'organisation et au fonctionnement des marchés communaux. Il incombe ainsi à l'exécutif territorial de fixer par arrêté le règlement des marchés municipaux et, notamment, le régime d'attribution des emplacements.

3. Il est constant que, préalablement à l'édiction de l'arrêté contesté du 22 janvier 2013 portant réglementation des marchés extérieurs de la commune de Lège-Cap Ferret, le maire de la commune a entendu, ainsi que le mentionnent d'ailleurs expressément les visas de cet arrêté, mettre en oeuvre la procédure de consultation des " organisations professionnelles intéressées " prévues par les dispositions précitées du second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, que l'administration était, dès lors, tenue de suivre régulièrement. En outre, dès lors qu'un tel arrêté ne constituait pas - exception faite de son article 11 - une simple mesure de police administrative mais avait pour objet même de définir le régime des droits de place des commerçants sédentaires et non sédentaires sur les marchés extérieurs de la Commune de Lège-Cap Ferret, la consultation des organisations professionnelles intéressées s'imposait en pareille hypothèse.

4. Afin d'assurer la consultation desdites organisations professionnelles, le maire de la commune de Lège-Cap Ferret a entrepris de créer une commission paritaire des marchés de plein air, par un arrêté du 19 juin 1997, dont l'article 11 disposait : " Conformément à l'article 33 sur la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat, il est institué une commission paritaire qui sera consultée pour avis de toute disposition régissant le fonctionnement des marchés, ainsi que pour la fixation du montant de la redevance d'occupation avant décision du Conseil Municipal. / La commission paritaire est composée de 4 membres se répartissant ainsi : - 2 représentants titulaires désignés par le Conseil municipal, dont Monsieur le maire ou son représentant (avec 2 suppléants) / - 2 représentants titulaires désignés par les organisations professionnelles représentatives des commerçants non-sédentaires de la Gironde (avec 2 suppléants). / La Commission se réunit au moins une fois par an et la présidence revient de droit à Monsieur B...ou son représentant. (...) ". Par un arrêté du 2 avril 2009, l'exécutif territorial a fixé la composition de la commission paritaire comportant, d'une part, deux membres du conseil municipal et leurs suppléants désignés par l'administration communale et, d'autre part, deux représentants titulaires (et leurs suppléants) désignés par les organisations professionnelles représentatives des commerçants non-sédentaires de la Gironde elles-mêmes, en l'occurrence, deux membres (titulaire et suppléant) du syndicat des commerçants non sédentaires du sud-ouest et deux membres (titulaire et suppléant) du syndicat de commerçants des marchés de France Bordeaux Atlantique. Puis, par deux arrêtés du maire de la commune de Lège-Cap Ferret des 13 avril et 4 mai 2011, le nombre des représentants titulaires de la commune et des organisations professionnelles de la commission paritaire des marchés a été porté de deux à trois, avec conservation d'un nombre identique de deux suppléants chacun, ce qui a conduit, outre les deux syndicats déjà membres de cette commission, un troisième syndicat, le CGPMA Gironde, à siéger dans cet organisme consultatif. En revanche, et en dépit d'une réclamation formulée par lettre du 2 mars 2010, la CIDUNATI, organisation interprofessionnelle de travailleurs indépendants dont plusieurs adhérents, ayant la qualité de commerçants non sédentaires, sont abonnés sur les marchés extérieurs de la commune de Lège-Cap Ferret, n'a pas été désignée comme membre de droit de la commission paritaire des marchés de plein air.

5. Il ressort des pièces du dossier que lors de la séance du 12 décembre 2012 à l'issue de laquelle l'arrêté contesté du 22 janvier 2013 a été pris, l'ensemble des membres de droit de la commission paritaire des marchés de plein air, en ce compris les représentants des organisations professionnelles de commerçants non sédentaires - lesquels, aux dires non contestés de la commune appelante, ont été désignés par le maire sur proposition de ces dernières - ont donné un avis favorable à l'unanimité au nouveau règlement des marchés. D'une part, et contrairement à ce que font valoir les intimées, la circonstance que le maire de la commune n'ait pas admis la CIDUNATI à participer à cette séance, en dépit de plusieurs demandes en ce sens formulées notamment les 27 août et 6 décembre 2012, n'a pu avoir pour effet d'entacher la procédure suivie d'irrégularité dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 4, elle n'avait pas été désignée comme membre de droit de ladite commission par les arrêtés susmentionnés des 13 avril et 4 mai 2011 et qu'elle n'avait, dès lors, pas vocation à y siéger, alors même qu'elle avait été admise informellement à cette commission lors d'une précédente séance du 30 avril 2009. La CIDUNATI n'établit ni même n'allègue que ces deux arrêtés des 13 avril et 4 mai 2011 auraient fait l'objet d'un recours contentieux dans le délai de deux mois suivant leur publication et n'excipe pas davantage de leur illégalité, par la voie de l'exception, dans le cadre de la présente instance d'appel. D'autre part, si la SARL BLUE, la SARL FC Distribution et la CIDUNATI font valoir que le second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales n'impose pas la réunion d'une commission paritaire et qu'ainsi, la CIDUNATI aurait dû, à tout le moins, être consultée selon d'autres modalités, par écrit ou sous la forme d'un entretien, l'instauration d'une telle commission paritaire des marchés de plein air, par le maire, doit être regardée comme tenant légalement lieu de la mise en oeuvre de la consultation des organisations professionnelles intéressées au sens desdites dispositions.

6. Dès lors, et ainsi que le soutient à juste titre la commune de Lège-Cap Ferret, le moyen retenu par le tribunal administratif de Bordeaux, et tiré de l'irrégularité de la procédure suivie au regard des dispositions du second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales, n'était pas de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté contesté dans son ensemble.

7. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par la SARL BLUE, de la SARL FC Distribution et de la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) devant le tribunal administratif de Bordeaux.

En ce qui concerne les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif de Bordeaux :

S'agissant des dispositions des articles 2, 5 et 6 de l'arrêté du 22 janvier 2013 :

8. En premier lieu, aux termes de l'article 2 de l'arrêté contesté du 22 janvier 2013 : " (...) L'accès au marché est réservé aux commerçants non sédentaires et assimilés (artisans, producteurs, marin pêcheurs, etc...) ainsi qu'aux commerçants sédentaires de la commune, sur présentation des documents justifiant de leur qualité. Ces documents devront être présentés durant toute la présence sur simple demande du Maire, de son adjoint délégué, du placier, de la Police Municipale, ou personne autorisée. La Police Municipale pourra assister au tirage au sort et avec le placier procédera à la vérification de l'identité des titulaires et des pièces demandées. / A/ DOCUMENTS A PRESENTER / Le demandeur de place devra fournir, suivant la catégorie à laquelle il appartient les documents professionnels obligatoires / a) Commerçant et artisan non sédentaire : - la carte permettant l'exercice d'activités non sédentaires (à valider tous les quatre ans) y compris pour les commerçants Sans Domicile Fixe / L'extrait K bis n'a plus à être présenté par les titulaires de la carte permettant le commerce ambulant (JO du 26/07/2011 page 8085) / - déclaration d'activité aux services vétérinaires pour les camions boutiques alimentaires, les commerces alimentaires devront se conformer à la réglementation d'hygiène en vigueur. / - Pour les entreprises de petite restauration ou manipulation de produits alimentaires inscrites depuis moins de 3 ans, sédentaires ou non sédentaires, le certificat du stage d'hygiène et santé (décret 2011-731) ou CE 852-2004 / - une copie du contrat de responsabilité civile professionnelle sur le Domaine Public / - la classification du produit présenté, seules les marchandises pour lesquelles l'emplacement a été attribué pourront être mises à la vente. La vente de marchandises non prévues dans l'attribution est soumise à autorisation municipale. - les attestations provisoires ne sont pas acceptées hormis pour les débutants et pendant le premier mois seulement où ils pourront présenter le récépissé de déclaration délivré par la Chambre du Commerce et de l'Industrie ou la Chambre des Métiers et valable un mois. Si ce document est dépourvu de photographie son titulaire devra spontanément le présenter au placier accompagné d'une pièce d'identité. / - Obligation de produire la licence réglementaire pour les commerçants en vins. (...) / g) Les commerçants sédentaires de la commune qui souhaitent également exercer leur activité sur le domaine public de la ladite commune : Ils sont les seuls à être dispensés de la carte permettant l'exercice d'activités non sédentaires mais ils doivent obligatoirement avoir procédé à une adjonction, de la mention : " commerce non sédentaire " ou " commerce ambulant " sur leur registre de commerce sédentaire. / Il est précisé que cet emplacement ne pourra être attribué au propriétaire du commerce sédentaire que sous le régime de l'abonnement avec les charges qui s'y rattachent. Ces commerçants ne peuvent donc participer au tirage au sort. ". Aux termes de l'article 3 (assurance) de ce même arrêté : " Dans tous les cas une assurance est obligatoire. Chaque commerçant doit être garanti pour les risques causés aux tiers par l'emploi de son matériel. Il devra en justifier en produisant son attestation, pour l'abonné lors de sa demande comme stipulé ci-dessus, pour le passager auprès du placier. ".

9. Contrairement à ce que font valoir les intimées, les dispositions précitées de l'article 2 de l'arrêté municipal sont seulement destinées à permettre aux services compétents de la commune de s'assurer, par la production des documents qu'elles énumèrent, que les commerçants non sédentaires - qui n'exercent pas de manière permanente leurs activités de vente sur le territoire communal à l'instar des commerçants sédentaires qui sont titulaires d'une boutique ou d'un magasin référencés dans la commune - satisfont à la réglementation en vigueur, notamment en matière d'assurance, rendue obligatoire par l'article 3 de ce même arrêté, ainsi que, le cas échéant, en matière d'hygiène et de santé, lorsque ces commerçants procèdent à la commercialisation de produits alimentaires. Dès lors, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de créer une rupture d'égalité entre, d'une part, les commerçants sédentaires et, d'autre part, les commerçants non sédentaires, ni, davantage, de porter atteinte au principe de la liberté du commerce et de l'industrie.

10. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales susmentionnées que le maire peut se fonder, pour l'attribution des emplacements situés sur le domaine public communal, sur des motifs tirés, d'une part, de l'ordre public, de l'hygiène et de la fidélité du débit des marchandises, d'autre part, de la meilleure utilisation du domaine public, en veillant par ailleurs à la nécessité de maintenir, dans l'intérêt général, un équilibre entre les différentes catégories de commerçants sédentaires et non sédentaires, exerçant leur activité professionnelle sur les marchés concernés. Aux termes de l'article 5 de l'arrêté litigieux : " Les règles d'attribution des emplacements sur le marché sont fixées par le Maire, en se fondant sur des motifs tirés de l'ordre public et de la meilleure occupation du domaine public. / Pour prétendre être titulaire d'une place, le demandeur devra justifier de son ancienneté, de son assiduité de présence sur le marché en question, et suivant la possibilité d'accueil sa requête pourra être prise en compte. / Afin de juger de l'assiduité d'un commerçant, un registre journalier est tenu par le placier pouvant permettre d'attribuer de nouveaux emplacements fixes. / (...) L'attribution des emplacements sur le marché s'effectue en fonction du commerce exercé, des besoins du marché, de l'assiduité de fréquentation du marché par les professionnels. / (...) Les commerçants non sédentaires et assimilés peuvent être, soit abonnés, soit passagers. (...) ". En vertu de l'article 6 de ce même arrêté, relatif aux abonnements : " 1) L'abonnement est nominatif, et procure à son titulaire un emplacement déterminé, uniquement pour la saison en cours. (...) / 12) L'abonnement saisonnier est accordé pour un ou plusieurs jours de la semaine et un ou plusieurs marchés. / 13) Afin de favoriser la diversité des commerces, et en conséquence la concurrence et l'attractivité des marchés, l'abonnement ne pourra être supérieur sur les marchés extérieurs de la commune de LEGE-CAP FERRET à 3 carreaux par jour. Les abonnements délivrés antérieurement dépassant ces conditions, seront systématiquement ramenés au maximum à 3 carreaux par jour. / 14) De plus sur l'ensemble des marchés extérieurs de la commune de LEGE-CAP FERRET le nombre de jour d'abonnement est limité à 3 par commerçants sur un même marché. Cette mesure est immédiatement applicable à tout nouvel abonnement. / Toutefois pour tenir compte de la situation actuelle les commerçants titulaires de 7 ou 6 jours d'abonnements sur un même marché verront leur nombre de jours ramenés à 5 jours d'abonnement par semaine sur le même marché. Ceux qui ont 4 ou 5 jours d'abonnement par semaine sur un même marché gardent leurs acquis. / 15) L'abonnement est établi pour 3 mois sur les marchés du Cap Ferret et de Claouey (aux dates identiques à l'ouverture des marchés intérieurs) et pour deux mois pour le marché de Piraillan. (...) ".

11. Comme l'a d'ailleurs déjà relevé la cour de céans dans un arrêt n° 12BX03024 du 3 février 2014, Sarl Blue et autres, les dispositions précitées de l'article 6 alinéa 13 de l'arrêté contesté du 22 janvier 2013 n'ont ni pour objet, ni pour effet de priver les commerçants non sédentaires abonnés de la possibilité de disposer d'emplacements sur les marchés extérieurs de la commune de Lège-Cap Ferret mais, uniquement, de limiter - ainsi que le prévoyait déjà auparavant un précédent arrêté municipal du 5 mai 2010 - leur nombre à trois carreaux par jour pour chaque commerçant non sédentaire abonné afin de permettre une distribution, de façon plus équitable et dans le but d'améliorer la concurrence sur le marché, de davantage de places disponibles aux commerçants non-abonnés qui, ne bénéficiant pas d'une place attribuée à l'avance certains jours déterminés de la semaine, n'auront pas la certitude de pouvoir en acquérir une à l'issue de la procédure de tirage au sort. Par ailleurs, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que les commerçants non sédentaires abonnés bénéficient d'une majorité d'emplacements qui leur sont réservés, le maire de la commune de Lège-Cap Ferret a pu légalement, par les dispositions litigieuses de l'article 6 alinéa 14 de ce même arrêté, limiter à trois jours par semaine la présence des commerçants non sédentaires abonnés sur chaque marché, afin d'assurer une meilleure rotation entre les différentes catégories de commerçants dans un contexte d'augmentation croissante de leur nombre générée par l'attractivité touristique de ces marchés extérieurs en période estivale. Si les intimées font valoir que cette mesure est destinée en réalité à désavantager les commerçants non sédentaires abonnés, il ressort, d'une part, des termes mêmes des dispositions litigieuses qu'elles ont cherché à limiter leur impact financier pour cette catégorie de commerçants présente depuis de nombreuses années sur les marchés de la commune, en n'appliquant cette nouvelle mesure qu'aux seuls nouveaux abonnés, les commerçants qui disposaient jusque-là d'un abonnement pour six ou sept jours par semaine sur un même marché voyant leur abonnement limité à cinq jours par semaine, et que, d'autre part, cette limitation à trois jours par semaine s'applique à chaque marché, ce qui ne fait pas obstacle à ce qu'un même commerçant puisse, les jours restants de la semaine, disposer d'un abonnement sur les deux autres marchés de la commune. Ainsi, les dispositions litigieuses des alinéas 13 et 14 de l'article 6 de l'arrêté contesté, qui ont eu pour objet d'assurer le bon fonctionnement du marché et de favoriser une bonne gestion du domaine public communal tout en permettant une meilleure concurrence entre les différentes catégories de commerçants ayant vocation à y exercer leur activité de vente, n'ont pas porté une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie, ni, davantage, institué une discrimination illégale entre les commerçants concernés. Pour les mêmes motifs, lesdites dispositions ne sont pas davantage entachées de détournement de pouvoir.

12. En troisième lieu, La SARL BLUE, la SARL FC Distribution et la CIDUNATI soutiennent que les dispositions, précitées au point 10, de l'alinéa g de l'article 2 de l'arrêté contesté crée une rupture d'égalité entre commerçants, dès lors que les commerçants sédentaires de la commune peuvent seulement s'abonner mais ne peuvent éventuellement compléter leur abonnement par le tirage au sort sur d'autres jours de la semaine. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette mesure est destinée à permettre aux commerçants sédentaires de la commune de Lège-Cap Ferret de disposer, pendant la période estivale, d'emplacements sur ces marchés extérieurs pour bénéficier, au même titre que les commerçants non sédentaires, du caractère attractif de ces marchés, tout en faisant en sorte que la présence de ces commerçants sédentaires ne soit pas de nature à réduire le nombre d'emplacements attribués par tirage au sort. Dans ces conditions, les dispositions litigieuses de l'alinéa g de l'article 2 de l'arrêté ne sont pas entachées d'illégalité.

S'agissant des dispositions de l'article 13 de l'arrêté du 22 janvier 2013 :

13. Aux termes de l'article 13 de l'arrêté contesté, relatif aux modalités de désignation des membres siégeant à la commission mixte des marchés de plein air : " Les représentants du conseil municipal sont désignés par délibération (Titulaires et suppléants). / Les organisations syndicales, agréées par le Maire, désignent leur représentant en nombre égal à celui des représentants du conseil municipal. / La composition définitive de la commission fait l'objet d'un arrêté municipal. / Sur convocation écrite elle se réunit au moins une fois par an et la présidence revient de droit à Monsieur B...ou à son représentant. Les dispositions qui précèdent sont de rigueur absolue pour tous les concessionnaires des marchés. ".

14. Ainsi qu'il a déjà été dit au point 5, l'instauration de la commission mixte paritaire des marchés de plein air doit être regardée comme tenant légalement lieu de la mise en oeuvre de la consultation des organisations professionnelles intéressées au sens des dispositions du second de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, et comme le soutiennent à juste titre la SARL BLUE, la SARL FC Distribution et la CIDUNATI, en soumettant à une procédure d'agrément préalable du maire les organisations professionnelles intéressées pouvant siéger de droit au sein de cette commission, susceptible de conduire à l'éviction de celles d'entre elles qui ne bénéficieraient pas - le cas échéant - d'un tel agrément, alors que l'ensemble des organisations professionnelles intéressées, en ce compris la CIDUNATI, doivent être consultées dans ce cadre ainsi défini par le maire préalablement à l'édiction d'un arrêté ayant pour objet de définir le régime des droits de place des commerçants sédentaires et non sédentaires sur les marchés extérieurs, les dispositions contestées de l'article 13 de l'arrêté du 22 janvier 2013 ont ajouté une condition restrictive aux prescriptions du second alinéa de l'article L. 2224-18 du code général des collectivités territoriales et sont, partant, entachées d'illégalité. Il s'ensuit que les dispositions de cet article 13, qui, ainsi que le fait valoir la collectivité territoriale, sont divisibles du reste de l'arrêté du 22 janvier 2013, doivent être annulées pour ce motif.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Lège-Cap-Ferret n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'article 13 de l'arrêté contesté du 22 janvier 2013. En revanche, la collectivité territoriale est fondée à soutenir que c'est à tort, que, par ce même jugement, les premiers juges ont annulé les autres articles dudit arrêté municipal et à en demander la réformation dans cette mesure.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1301002 du 7 juillet 2015 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé en tant qu'il a prononcé l'annulation des articles 1 à 12 et 14 de l'arrêté du maire de la commune de Lège-Cap-Ferret du 22 janvier 2013.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la commune de Lège-Cap Ferret et des conclusions de la SARL BLUE, de la SARL FC Distribution et de la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) présentées en première instance et en appel sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL BLUE, la SARL FC Distribution, la confédération interprofessionnelle de défense et d'union nationale d'action des travailleurs indépendants (CIDUNATI) et à la commune de Lège-Cap Ferret. Copie en sera transmise au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 2 octobre 2017, à laquelle siégeaient :

M. Gil Cornevaux, président,

M. Pierre Bentolila, premier conseiller,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 30 octobre 2017.

Le rapporteur,

Axel BassetLe président,

Gil CornevauxLe greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

N° 15BX03040

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 6ème chambre - formation à 3, 30 octobre 2017, 15BX03040

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision