Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
L'Association pour la protection du littoral rochelais a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté en date du 14 octobre 2011 par lequel le maire de La Rochelle a autorisé la commune à diviser en deux lots une unité foncière de 21 323 mètres carrés cadastrée section DS n° 247 et HD n° 54, 55, 56, 59, 60, 61, 62, 63 et 64 située rue Lavoisier et à l'aménager pour la création d'un lotissement.
Par un jugement n° 1102708 du 2 avril 2014, le tribunal administratif de
Poitiers a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée au greffe de la cour le 1er juin 2015, complétée par un mémoire de production de pièces enregistré le 19 juin 2015 et un mémoire complémentaire enregistré le 8 septembre 2016, l'Association pour la protection du littoral rochelais, représentée par MeB..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement et le permis d'aménager délivré le 14 octobre 2011 ;
2°) de mettre à la charge de la commune de La Rochelle, outre " les entiers dépens de la première instance et de l'appel ", la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'association soutient que :
- le projet doit être considéré comme faisant partie d'un secteur à l'urbanisation diffuse, éloigné et en rupture avec l'agglomération, où toute construction nouvelle est interdite, en application du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;
- le terrain d'assiette du projet, distant de 400 mètres de la mer, est situé dans un espace proche du rivage au sens de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, où l'extension de l'urbanisation existante ne peut être que limitée, que la zone soit déjà urbanisée ou non. Le terrain d'assiette ne jouxte pas le bâtiment du conseil départemental et ne se trouve pas non plus en bordure d'un espace urbanisé dans la mesure où il est compris dans un compartiment de terrains nettement différencié qui s'ouvre sur un espace quasi-vierge de toute construction. La rupture avec l'agglomération est caractérisée par la surélévation du boulevard de la République pour permettre le franchissement des voies ferrées. Le secteur de la rue Lavoisier se caractérise par une urbanisation particulièrement diffuse, composée d'habitat individuel en R+1 maximum. Compte tenu des caractéristiques de ce vaste secteur de Besselue, du bâti diffus de la rue Lavoisier, de la dimension et de la densité du projet, lequel envisage la construction de plusieurs bâtiments en R+3 créant une surface hors oeuvre nette de 7 849 m², ce dernier ne peut être regardé ni comme étant situé dans un secteur urbain ni comme une extension limitée de l'urbanisation ;
- le maire n'a pas pris en compte l'autorisation de construction de cinq immeubles sur une parcelle attenante au terrain d'assiette, objet d'une requête pendante devant la cour ;
- la circonstance que le COS soit limité à 0,5 par le règlement de lotissement alors que les dispositions du POS prévoient un COS de 0,8 ne suffit pas à regarder le projet comme une extension limitée de l'urbanisation du secteur. La conformité éventuelle du projet avec les documents d'urbanisme opposables est sans incidence sur l'appréciation du caractère limité de l'urbanisation dans un secteur protégé. Au demeurant, ces prescriptions sont susceptibles d'être déclarées illégales comme contraires aux dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme si elles autorisent une urbanisation non limitée dans le secteur ;
- le terrain considéré est compris dans un vaste secteur " NA " classé en 1993 en deux sous-secteurs, l'un " NAa " d'une dizaine d'hectares, principalement affecté aux extensions urbaines sous forme dominante d'habitat collectif, pour lequel les dispositions d'urbanisme de référence sont celles de la zone urbaine Uda (COS de 0,8 et hauteur des constructions limitées à 15 mètres de haut). A l'aune de ces dispositions, la commune peut être amenée à autoriser la création de 40 000 mètres carrés de SHON sur un terrain de
5 hectares. Compte tenu de la superficie du secteur et de ses caractéristiques rappelées ci dessus, ces dispositions autorisent une extension de l'urbanisation qui ne saurait être considérée comme limitée au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. L'illégalité de ces dispositions étant patente, les règles d'urbanisme adoptées précédemment sont remises en vigueur. Or, le terrain d'assiette du projet a fait l'objet d'un classement 1NA par le plan d'occupation des sols approuvé le 23 janvier 1989 qui exclut expressément la création de lotissements ou la construction de surfaces de plancher nouvelles en dehors d'une ZAC ou de l'extension limitée de constructions existantes. Le projet n'est donc pas conforme aux règles d'urbanisme de la zone ;
- le classement du terrain d'assiette du projet dans les documents d'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme, lequel prévoit la prise en compte, pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, de la préservation des espaces et milieux, de la protection des espaces nécessaires au maintien ou au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes, des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés et indiquent que les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation. En l'espèce, le terrain d'assiette du projet est compris dans un vaste ensemble à dominante naturelle, lequel constitue une section nettement différenciée de l'urbanisation de l'agglomération rochelaise. Ce secteur constitue ainsi une coupure d'urbanisation naturelle au coeur de l'agglomération. A ce titre, le terrain d'assiette du projet litigieux aurait dû être compris dans une coupure d'urbanisation et ainsi faire l'objet d'une inconstructibilité de principe.
Par deux mémoires enregistrés les 30 mai et 4 novembre 2016, la commune de La Rochelle, représentée par MeC..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association requérante de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune soutient que :
- il résulte des pièces produites que le terrain d'assiette du projet jouxte la parcelle d'implantation du bâtiment à usage de bureaux anciennement utilisé par les ASSEDIC, des maisons à usage d'habitation situées à l'entrée de la rue Lavoisier, au nord un pôle universitaire, des logements collectifs et individuels, à l'ouest des écoles et logements collectifs, au sud, l'hôtel du département et une résidence pavillonnaire et à l'est une usine désaffectée et un centre d'activités. Le projet est donc situé en continuité avec une agglomération conformément aux dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;
- au regard des critères déterminés par la jurisprudence pour apprécier le caractère limité de l'urbanisation tenant à l'implantation, l'importance, la densité et la destination des constructions envisagées, l'extension de l'urbanisation telle qu'elle est prévue par la décision litigieuse présente un caractère limité, respectant ainsi les dispositions de l'article L. 146-4-II du code de l'urbanisme, ainsi que la cour ou le Conseil d'Etat l'ont déjà jugé pour des projets peu éloignés de celui en litige dans le même secteur. Si le juge administratif a ainsi considéré que le boulevard de la République, le rond-point et la rue André Dullin ne pouvaient être considérés comme constituant une césure avec le tissu urbain,ces considérations sont également applicables pour le terrain d'assiette du projet en litige. Compte tenu de la présence dans le secteur des constructions mentionnées précédemment, le tribunal a pu estimer sans erreur que le terrain d'assiette de la construction litigieuse est situé en continuité d'un espace urbanisé. S'agissant de l'importance du projet, le lot numéro 1 sera composé de bâtiments en R+2 dont la hauteur maximale sera de 10 mètres et le lot numéro 2 sera composé de bâtiments en R+3 dont la hauteur maximale sera de 13 mètres, ce qui s'insère parfaitement dans l'urbanisation existante et est conforme aux prescriptions du règlement de la zone NAa du plan d'occupation des sols. S'agissant de la densité, les deux îlots du projet auront une surface de 15 698 m² sur lesquels pourra être construite une surface hors oeuvre nette de 7 849 m². Le coefficient d'occupation du sol du projet, qui sera de 0,5, est inférieur au seuil fixé par le règlement de la zone NAa du plan d'occupation des sols et à celui des parcelles environnantes. Le projet a pour objet la création de logements au sein du quartier des Minimes qui comporte déjà des constructions de ce type. Enfin le projet est situé en zone NAa, laquelle est destinée à recevoir les extensions de l'urbanisation à court et moyen terme, et plus précisément celles sous forme d'habitat collectif. Le plan d'occupation des sols justifie ainsi une extension limitée de l'urbanisation de ce secteur comme l'ont déjà jugé la cour et le Conseil d'Etat ;
- l'exception d'illégalité du plan d'occupation des sols n'est pas assortie de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé, faute d'indiquer les dispositions de ce plan qui seraient illégales. En tout état de cause, l'annulation ou la déclaration d'illégalité par voie d'exception d'un plan d'occupation des sols ne rejaillit pas sur les autorisations accordées sous l'empire dudit plan dans la mesure où lesdites autorisations n'en constituent pas des mesures d'application. Par ailleurs, l'association ne démontre pas que le permis en litige n'a pu être délivré qu'en fonction de la disposition réglementaire prétendument illégale. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 111-1, L. 146-2 et L. 146-4 du code de l'urbanisme que, dans le cas où le territoire de la commune est couvert par un schéma de cohérence territoriale (SCOT), la légalité du document d'urbanisme de cette commune ne doit s'apprécier qu'au regard des prescriptions de ce schéma. Or, le SCOT de la communauté d'agglomération de
La Rochelle approuvé le 28 avril 2011 recense avec suffisamment de précisions huit coupures d'urbanisation au nombre desquelles ne figure pas la zone en litige. En outre, les espaces proches du rivage ont été définis en prenant en considération quatre critères, soit la prise en compte de 1'écosystème formé par les marais littoraux et zones humides associées, la morphologie des sites, la distance séparant la zone du rivage et la présence de coupures physiques. Le SCOT définit également les critères permettant de justifier et motiver l'urbanisation limitée de certains espaces proches du rivage, comme la zone NAa contestée. Le moyen tiré du non-respect par le plan d'occupation des sols de la commune des articles L. 146-2 et L. 146-4 II du code de 1'urbanisme est en conséquence inopérant ;
- comme démontré précédemment, le secteur est urbanisé et se caractérise d'ores et déjà par une densité significative des constructions, de sorte qu'il ne pourrait constituer une coupure d'urbanisation au sens de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme ;
- la seule circonstance que l'article 14 du plan d'occupation des sols fixe un coefficient d'occupation des sols de 0,80 ne suffit pas à établir qu'une densification des constructions serait autorisée par le règlement de la zone NAa du plan d'occupation des sols en méconnaissance du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. L'association n'est par suite pas fondée à invoquer, par voie d'exception à l'encontre du permis d'aménager litigieux, l'illégalité du règlement de la zone NAa au regard de cet article ;
- dans l'hypothèse où la cour ferait droit à ce moyen, l'illégalité alléguée des articles 10 et 14 du règlement de la zone NAa, articles divisibles du reste du règlement du POS, ne remettrait donc pas en cause les autres dispositions de ce même règlement de la zone NAa. Ainsi, cette illégalité n'aurait pas pour effet de substituer au règlement actuel de la zone NAa les précédentes dispositions du règlement de la zone 1NA1 du POS, ni même de rendre à nouveau applicable au projet l'ensemble du règlement de la zone 1NA1 correspondant au classement antérieur du terrain d'assiette du projet, dont l'article 14 fixant un COS de 0 est incompatible avec la vocation d'habitat du secteur maintenue en vigueur.
Par ordonnance du 14 novembre 2016 la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 4 janvier 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du ** 2016 :
- le rapport de M. Paul-André Braud ;
- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;
- les observations de Me A...représentant la commune de La Rochelle ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 14 octobre 2011, le maire de La Rochelle a autorisé la commune à diviser une unité foncière d'une superficie de 21 323 mètres carrés cadastrée sections DS n° 247 et HD n° 54 à 56 et 59 à 64 située entre le boulevard de la République et la rue Lavoisier. L'Association pour la protection du littoral rochelais relève appel du jugement du tribunal administratif de Poitiers du 2 avril 2015 rejetant sa demande tendant à l'annulation de ce permis d'aménager.
Sur la légalité de l'arrêté du 14 octobre 2011 :
2. Il résulte des dispositions des articles L. 123-5, L. 442-1, R. 111-1 et R. 421-19 du code de l'urbanisme dans leur rédaction alors en vigueur que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent dès lors respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière.
En ce qui concerne l'extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations existantes :
3. D'une part, les dispositions applicables à la date du permis de construire en litige de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme désormais reprises, à l'exception de celles applicables aux directives territoriales d'aménagement, aux articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du même code, prévoient que : " Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants. (...) " et que : " Les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur. En l'absence de ces schémas, ils doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7. En l'absence de ces documents, ils doivent être compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants (...) ".
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme alors applicable, désormais repris, à l'exception de ses dispositions relatives aux directives territoriales d'aménagement, aux articles L. 121-1 et L 121-3 du même code: " Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : - dans les communes littorales définies à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ; / (...) / Les directives territoriales d'aménagement précisant les modalités d'application du présent chapitre ou, en leur absence, lesdites dispositions sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l'ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l'établissement de clôtures, pour l'ouverture de carrières, la recherche et l'exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement. "
5. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme, de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions.
6. Eu égard, d'une part, au seul rapport de compatibilité prévu par l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme entre les documents d'urbanisme qu'il mentionne et entre ces documents et les règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral et, d'autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol et ces mêmes règles, la circonstance qu'une telle décision respecte les prescriptions du plan local d'urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 146-1 et suivants de ce code.
7. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan local d'urbanisme d'une commune littorale peut prévoir l'extension de l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Toutefois, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan local d'urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur ou, en l'absence de ces schémas, avec les dispositions particulières au littoral du code de l'urbanisme, le cas échéant précisées, sous les réserves précédemment indiquées, par une directive territoriale d'aménagement ou par un document en tenant lieu, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette.
8. A la date de l'arrêté en litige du 14 octobre 2011, le territoire de la commune de La Rochelle est couvert par un plan d'occupation des sols classant le secteur en cause en zone NAa et par un schéma de cohérence territoriale approuvé le 28 avril 2011, dont il n'est pas contesté qu'il envisage une extension limitée de l'urbanisation dans le secteur de Besselue. Le terrain d'assiette du projet contesté est situé dans le quartier des Minimes dans le secteur nord du lieu-dit " Besselue ". Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies aériennes, que ce terrain est ainsi situé en continuité d'une agglomération existante, où sont implantés l'hôtel du conseil départemental de Charente-Maritime, un important pôle universitaire de l'autre côté du boulevard de la République, et des constructions à usage d'habitation de part et d'autre de celui-ci, outre un bâtiment à usage de bureaux de l'ASSEDIC sur le terrain voisin, lequel avait fait l'objet à la date de l'arrêté contesté d'un permis de démolir dans le cadre de l'autorisation de construire 40 logements. Dès lors, alors même que de l'autre côté du terrain d'assiette existe un espace naturel, ce terrain doit être regardé comme étant situé en continuité d'une agglomération existante au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne l'extension limitée dans les zones proches du rivage :
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable : " (...) II - L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'elles ne peuvent être directement invoquées qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale ou lorsque l'urbanisation n'est pas conforme aux dispositions de ce schéma.
10. En l'espèce, au soutien du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, l'association requérante n'établit ni même n'allègue que l'urbanisation en cause ne serait pas conforme aux dispositions du schéma de cohérence territoriale de l'agglomération de La Rochelle. Par suite, elle ne peut directement invoquer la méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme .
11. L'association requérante excipe de l'illégalité du plan d'occupation des sols de La Rochelle en tant qu'il a classé le terrain en cause en zone constructible, alors qu'il s'agit selon elle d'une coupure d'urbanisation au sens de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme. Cet article prévoyait que " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté que le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération de La Rochelle prévoit huit coupures d'urbanisation, au nombre desquelles ne figure pas le terrain en cause. Le choix du SCOT de ne pas prévoir une telle coupure à cet endroit ne méconnaît aucun texte et n'apparaît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le classement par le plan d'occupation des sols n'est pas davantage entaché d'une telle erreur.
12. Si l'association requérante soutient encore, par voie d'exception, que le plan d'occupation des sols serait illégal, en ce que le règlement de la zone NAa autorise un COS de 0,8 excessif dans un espace proche du rivage, il est constant que le permis de lotir n'a pas fait application de cette disposition et comporte un COS de 0,5. Par suite, le moyen est inopérant.
13. Il résulte de ce qui précède que l'Association pour la protection du littoral rochelais n'est pas fondée à se plaindre que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties tendant à l'application de ces dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de l'Association pour la protection du littoral rochelais est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de La Rochelle tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Association pour la protection du littoral rochelais et à la commune de la Rochelle. Copie en sera adressée pour information au préfet de Charente-Maritime.
Délibéré après l'audience du 16 mars 2017 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
M. Paul-André Braud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 13 avril 2017.
Le rapporteur,
Paul-André BRAUD Le président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Delphine CÉRON
La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
15BX01842 2
