16/01/1986 | FRANCE | N°85-200

| France, Conseil constitutionnel, 16 janvier 1986, 85-200

re Godefroy, Robert Wagner, Jacques Lafleur, Georges Gorse, ...

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, le 17 décembre 1985, par MM Claude Labbé, Jacques Chirac, Jacques Toubon, Marc Lauriol, Mme Nicole de Hauteclocque, MM Pierre Messmer, Georges Tranchant, Didier Julia, Roger Corrèze, Jacques Godfrain, Mme Hélène Missoffe, MM Gabriel Kaspereit, Pierre Mauger, Jean-Louis Goasduff, Jean de Lipkowski, Alain Peyrefitte, Bernard Pons, Jean-Paul Charié, Philippe Séguin, Michel Noir, François Fillon, Maurice Couve de Murville, Jacques Chaban-Delmas, Michel Debré, Serge Charles, Charles Paccou, Jean Falala, Etienne Pinte, René André, Pierre Godefroy, Robert Wagner, Jacques Lafleur, Georges Gorse, Pierre Bachelet, Camille Petit, Robert-André Vivien, Jacques Baumel, Jean-Paul de Rocca Serra, Michel Péricard, Pierre-Charles Krieg, Jean de Préaumont, Jean Foyer, Roland Vuillaume, Olivier Guichard, Michel Cointat, Claude-Gérard Marcus, Christian Bergelin, Jean Narquin, Emmanuel Aubert, Roland Nungesser, Yves Lancien, René La Combe, Henri Baudouin, François d'Aubert, Jean Seitlinger, Joseph-Henri Maujoüan du Gasset, Albert Brochard, Aimé Kergueris, Maurice Dousset, Adrien Durand, Alain Mayoud, Gilbert Gantier, Edmond Alphandéry, Jean-Pierre Soisson, Jean Brocard, Jean-Claude Gaudin, Charles Fèvre, Roger Lestas, Francis Geng, Henri Bayard, Jean Briane, Francisque Perrut, Jean Bégault, Mme Louise Moreau, MM Loïc Bouvard, Marcel Bigeard, Germain Gengenwin, Philippe Mestre, Claude Birraux, Pierre Micaux, Jacques Fouchier, députés,

et, d'autre part, le 22 décembre 1985, par MM Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Marc Bécam, Henri Belcour, Paul Bénard, Amédée Bouquerel, Yvon Bourges, Raymond Bourgine, Jacques Braconnier, Raymond Brun, Michel Caldaguès, Pierre Carous, Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, François Collet, Henri Collette, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Franz Duboscq, Marcel Fortier, Philippe François, Michel Giraud, Christian Masson, Adrien Gouteyron, Bernard-Charles Hugo, Roger Husson, Paul Kauss, Christian de La Malène, Jean-François Le Grand, Maurice Lombard, Paul Malassagne, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Geoffroy de Montalembert, Arthur Moulin, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Sosefo Makape Papilio, Charles Pasqua, Christian Poncelet, Henri Portier, Alain Pluchet, Claude Prouvoyeur, Josselin de Rohan, Roger Romani, Michel Rufin, Maurice Schumann, Louis Souvet, Dick Ukeiwé, Jacques Valade, Edmond Valcin, André-Georges Voisin, Michel d'Aillières, Bernard Barbier, Jean-Paul Bataille, Jean Bénard Mousseaux, Philippe de Bourgoing, Jean Boyer, Louis Boyer, Pierre Croze, Michel Crucis, Jean Delaneau, Henri Elby, Jean-Pierre Fourcade, Yves Goussebaire-Dupin, Guy de La Verpillière, Louis Lazuech, Roland du Luart, Marcel Lucotte, Hubert Martin, Serge Mathieu, Jacques Ménard, Michel Miroudot, Jean-François Pintat, Jean Puech, Jean-Pierre Tizon, René Travert, Paul Alduy, Alphonse Arzel, Roger Boileau, Charles Bosson, Louis Caiveau, Jean Cauchon, Adolphe Chauvin, Auguste Chupin, Jean Colin, Marcel Daunay, Jean Francou, Jacques Genton, Alfred Gérin, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Pierre Lacour, Henri Le Breton, Jean Lecanuet, Yves Le Cozannet, Edouard Le Jeune, Jacques Machet, Jean Madelain, Guy Malé, Claude Mont, Raymond Poirier, Roger Poudonson, Jean-Marie Rausch, Paul Séramy, Pierre Sicard, Pierre Vallon, Charles Zwickert, Louis de Catuelan, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi portant modification de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 et de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 et relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité.

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment les articles figurant au chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Le rapporteur ayant été entendu,

1. Considérant que la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel est destinée à limiter les possibilités de cumul au-delà de soixante ans entre pensions de retraite d'un régime obligatoire et revenus d'activité ; qu'à cette fin elle modifie le régime de la contribution de solidarité due, en vertu de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982, par les salariés et leurs employeurs ou, en vertu de la loi du 9 juillet 1984, par des personnes exerçant une activité non salariée, artisanale, industrielle ou commerciale ; qu'elle étend l'assiette de cette contribution à l'ensemble des rémunérations perçues ou des revenus de l'activité exercée et en fixe le taux à 10 % de ces rémunérations ou revenus jusqu'à un plafond égal à deux fois et demi le montant du salaire minimum de croissance, majoré de 25 % par personne à charge, et à 50 % de leur montant au-delà de ce plafond, la contribution étant due aux taux indiqués ci-dessus par le salarié et par l'employeur ou par la seule personne en situation de cumul pour les activités non salariées ; que la renonciation temporaire au bénéfice des pensions de vieillesse exonère les assujettis du paiement de la contribution ;

2. Considérant que, selon les auteurs des saisines, ces dispositions méconnaissent le droit au travail garanti par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et le droit de propriété dont la privation doit, en vertu de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789, être assortie d'une juste et préalable indemnité ; que les sénateurs auteurs de l'une des saisines estiment, en outre, qu'elles portent atteinte au principe d'égalité et à la liberté d'entreprendre ;

Sur les moyens tirés de la méconnaissance du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et de la liberté d'entreprendre :

3. Considérant que les auteurs des saisines estiment que, par le déplafonnement de l'assiette de la contribution de solidarité et par l'élévation de son taux, la loi donne à ce prélèvement un caractère si dissuasif qu'elle aboutit, dans les cas extrêmes, à une véritable interdiction de travailler et méconnaît ainsi le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 aux termes duquel : "chacun à le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi" ; que les sénateurs auteurs d'une saisine ajoutent que, par l'importance du prélèvement qu'elle organise, la loi méconnaît également la liberté d'entreprendre ;

4. Considérant qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et détermine les principes fondamentaux du droit du travail ; qu'à ce titre, il lui appartient de poser des règles propres à assurer au mieux le droit pour chacun d'obtenir un emploi tout en permettant l'exercice de ce droit par le plus grand nombre d'intéressés possible et le cas échéant en faisant contribuer les personnes exerçant une activité professionnelle à l'indemnisation de celles qui en sont privées ; que, de même, la liberté d'entreprendre, qui n'est ni générale ni absolue, s'exerce dans le cadre d'une réglementation instituée par la loi ; que la loi soumise au Conseil constitutionnel n'édicte la contribution de solidarité qu'à l'égard de personnes percevant des pensions de vieillesse d'un montant supérieur au salaire minimum de croissance augmenté de 25 % par personne à charge ; qu'ainsi, elle ne méconnaît ni le droit au travail ni la liberté d'entreprendre ;

Sur les moyens de la méconnaissance de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen :

5. Considérant que les députés auteurs d'une saisine soutiennent que la loi, en obligeant certains retraités à renoncer momentanément à percevoir leur pension pour éviter les charges excessives de la contribution de solidarité, aboutit à les priver de leur retraite ; qu'ils estiment que la pension de retraite est une rente viagère, constituée à titre onéreux, et que la loi ne saurait, sans méconnaître les garanties constitutionnelles du droit de propriété énoncées par l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, priver les retraités du paiement de leur pension sans juste et préalable indemnité ;

6. Considérant que les sénateurs auteurs de l'autre saisine estiment que l'État revient sur des engagements antérieurs en limitant le cumul de rémunérations d'activité et de pensions de retraite qui a été garanti à des fonctionnaires pour les inciter à quitter leur emploi et qu'ils soutiennent que cette méconnaissance de droits acquis en vertu des principes généraux du droit des pensions publiques de retraite est, en l'absence d'une juste et préalable indemnité, contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ;

7. Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article 34 de la Constitution la loi définit les principes fondamentaux du droit du travail et de la sécurité sociale ; qu'à ce titre il lui revient d'organiser la solidarité entre personnes en activité, personnes sans emploi et retraités et de maintenir l'équilibre financier permettant à l'ensemble des institutions de sécurité sociale de remplir leur rôle ; qu'ainsi, en ce qui concerne les régimes de vieillesse, les règles s'appliquant au calcul et au versement de pensions peuvent, tout comme celles relatives aux contributions des assujettis, avoir pour objet de permettre une contribution au financement de régimes défavorisés par la situation économique ou sociale ;

8. Considérant d'autre part, que l'article 34 de la Constitution donne compétence à la loi pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'État ; que ces garanties concernent, notamment, le droit à pension reconnu aux anciens fonctionnaires au regard duquel ceux-ci sont dans la même situation statutaire que face aux droits et obligations attachés à leur fonction durant la période active de leur carrière ;

9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens fondés sur la méconnaissance de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen ne sauraient être accueillis ;

Sur le moyen tiré de la violation du principe d'égalité :

10. Considérant que les sénateurs auteurs de l'une des saisines soutiennent que la loi examinée méconnaît le principe d'égalité ; que, d'une part, elle traite de façon défavorable les titulaires d'une pension de retraite de la fonction publique qui, en raison de la contribution de solidarité, trouveront ou conserveront difficilement un emploi, et pénalise ceux d'entre eux qui ayant mis un terme anticipé à leur carrière administrative en bénéficiant d'une pension partielle sont soumis aux mêmes règles que ceux qui jouissent d'une pension complète ; que, d'autre part, elle défavorise les pensionnés exerçant une profession salariée pour qui la contribution de solidarité, due à la fois par l'employeur et par le salarié, a un effet plus dissuasif sur la poursuite d'une activité que pour les non salariés dont l'activité n'oblige qu'au versement de la contribution personnelle de l'intéressé ; qu'enfin, elle favorise les pensionnés exerçant des activités libérales et artistiques qui ne tombent pas sous le coup de la loi ;

11. Considérant que, si le principe d'égalité interdit qu'à des situations semblables soient appliquées des règles différentes, il ne fait nullement obstacle à ce que, en fonction des objectifs poursuivis, à des situations différentes soient appliquées des règles différentes ;

12. Considérant, d'une part, que la loi qui n'établit aucune discrimination tenant à la qualité d'ancien fonctionnaire ne méconnaît aucun principe constitutionnel en soumettant à une condition d'âge identique tous les cumuls d'activité et de pension auxquels s'applique la contribution de solidarité ; qu'en outre, aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle n'impose que soient édictées des règles différentes pour les retraités jouissant d'une pension à taux complet et pour ceux bénéficiant d'une pension à taux partiel, dès lors que la contribution de solidarité est due à partir d'un montant de pension identique pour les deux catégories ;

13. Considérant, d'autre part, que les règles différentes relatives au cumul entre pensions et revenus provenant d'une activité salariée et pensions et revenus provenant d'activités non salariées s'appliquent à des situations de nature différente auxquelles, d'ailleurs, correspondent des régimes de retraite distincts ;

14. Considérant enfin qu'aucun principe constitutionnel ne faisait obligation au législateur de soumettre l'ensemble des activités professionnelles, quelles que soient leur nature et les conditions de leur exercice, à la législation limitant les cumuls d'activité ; que notamment le principe d'égalité n'impose pas que soient soumises à des règles analogues à celles de la présente loi les activités des professions libérales ;

15. Considérant qu'il suit de ce qui précède qu'aucun des griefs sus-analysés, tirés du non-respect du principe d'égalité, n'est fondé ;

16. Mais considérant que l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 dispose : "Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés." ;

17. Considérant que, si le principe ainsi énoncé n'interdit pas au législateur de mettre à la charge d'une ou plusieurs catégories socioprofessionnelles déterminées une certaine aide à une ou à plusieurs autres catégories socioprofessionnelles, il s'oppose à une rupture caractérisée du principe de l'égalité devant les charges publiques entre tous les citoyens ;

18. Considérant qu'une telle rupture serait réalisée par le taux de 50 % figurant au paragraphe II, 4ème alinéa, de l'article 1er de la loi ainsi que par le même taux figurant au dernier alinéa du paragraphe II de l'article 5 ;

19. Considérant que, dans ces conditions, il y a lieu de déclarer inconstitutionnelles les dispositions fixant le taux de la contribution à 50 % ;

Sur l'ensemble de la loi :

20. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité en ce qui concerne les autres dispositions de la loi soumise à son examen ;

Décide :

Article premier :

Sont déclarées non conformes à la Constitution les dispositions contenues : : au II de l'article 1er de la loi, premier tiret, dans les mots : "pour la partie" "qui est inférieure ou égale à un plafond fixé à deux fois et demie le salaire minimum de croissance, majoré de 25 p 100 par personne à charge" ; ainsi que celles du tiret suivant : "50 p 100 pour la partie de l'assiette supérieure à ce plafond" ; : au II de l'article 5 de la loi, premier tiret, dans les mots : "de la partie" "qui n'excède pas le plafond défini au cinquième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982" ; ainsi que celles du tiret suivant : "50 p 100 de la partie de l'assiette qui est supérieure audit plafond".

Article 2 :

Les autres dispositions de la loi portant modification de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 et de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 et relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité sont déclarées conformes à la Constitution.

Article 3 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Synthèse

Pays : France
Juridiction : Conseil constitutionnel

Numéro de décision : 85-200
Date de la décision : 16/01/1986

Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité

Sens de l'arrêt : Non conformité partielle
Type d'affaire : Contrôle de constitutionnalité des lois ordinaires, lois organiques, des traités, des règlements des Assemblées

Saisine

II : SAISINE SENATEURS
Les sénateurs soussignés soumettent à la censure du Conseil constitutionnel la loi adoptée le 17 décembre 1985 par le Parlement "portant modification de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 et de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 et relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité".
Cette loi apparaît entachée d'inconstitutionnalité pour les raisons exposées ci-après.
L'ordonnance du 30 mars 1982 a institué une "contribution de solidarité" à la charge des employeurs et de ceux de leurs salariés de plus de soixante ans qui jouissent d'une pension de vieillesse. Le système a été étendu par la loi du 9 juillet 1984 aux travailleurs non salariés ayant une activité artisanale, industrielle ou commerciale (art 13 de la loi). La contribution de solidarité est due lorsque la pension perçue est supérieure au SMIC majoré de 25 p 100 par personne à charge.
La loi adoptée le 17 décembre 1985 majore cette contribution de deux façons : d'une part, l'assiette de la contribution est le total des rémunérations brutes de chaque intéressé, alors qu'elle était limitée au salaire plafonné dans l'ordonnance de 1982 ; d'autre part, le taux de la cotisation, jusqu'alors égal à 10 p 100 du montant de l'assiette, est porté à 20 p 100 pour la partie de l'assiette inférieure à deux fois et demie le SMIC et 100 p 100 au-delà du plafond. Dans le cas des travailleurs salariés, cette charge est répartie par moitié entre l'employeur et l'employé. Dans le cas des professions non salariées, le taux est à la charge du travailleur seul, à raison de 10 p 100 et 50 p 100.
Enfin, le projet de loi ouvre une faculté d'option pour la suspension du service de la pension, qui exonère du versement de la contribution de solidarité.
Ces dispositions sont de nature à affecter gravement, dans leur situation personnelle, les personnes poursuivant leur activité professionnelle après soixante ans en bénéficiant du service d'une pension de retraite. Tel est le cas de nombreux anciens agents civils et militaires de l'Etat qui ont quitté leur administration ou leur corps d'origine, en utilisant des dispositions législatives ou réglementaires qui leur garantissaient la liquidation immédiate de leur pension et le service de celle-ci en cas de nouvelle activité professionnelle à l'extérieur de la fonction publique (décret du 8 décembre 1959 pris en application de l'ordonnance du 29 octobre 1958, décret dont le Conseil d'Etat a fait par deux fois application dans des arrêts des 8 novembre 1960 et 5 juillet 1967).
L'inconstitutionnalité de la nouvelle loi résulte de quatre ordres de considérations, en ce qu'elle porte atteinte à la fois au droit au travail, aux exigences du principe d'égalité devant les charges publiques, à la liberté d'entreprendre et enfin au respect des principes généraux du droit des pensions publiques de retraite.
A : Le droit au travail
Le préambule de la Constitution de 1946 auquel renvoie expressément le préambule de la Constitution de 1958 proclame que "chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi".
Le Conseil constitutionnel a reconnu valeur positive à cette disposition du préambule lorsqu'il a eu à connaître de l'ordonnance du 30 mars 1982 et de sa loi de ratification (déc n° 81-134 du 5 janvier 1982, Rec 1982, p 15, et déc n° 83-156 du 28 mai 1983, Rec 1983, p 41).
Deux principes semblent avoir été établis à l'occasion de cet examen : le caractère positif et la valeur constitutionnelle du principe du droit au travail du préambule de la Constitution de 1946 ; la compatibilité avec ce principe de l'institution d'une contribution de solidarité frappant le salarié cumulant une pension de retraite et une rémunération d'activité, ainsi que son employeur.
On peut cependant estimer que le problème change de nature dès lors que la "contribution de solidarité", dont le principe avait été admis en l'occurrence par le Conseil constitutionnel, se transforme en un prélèvement fixé à deux fois 50 p 100 des rémunérations globales perçues. A ce taux, la contribution devient évidemment confiscatoire, ainsi qu'il a été souligné à l'Assemblée nationale lors du vote de la loi en première lecture. Par l'effet de dissuasion qui en résulte pour l'intéressé, mais aussi pour tout employeur éventuel, le texte marque clairement son intention d'interdire toute activité aux personnes cumulant une retraite, même partielle, et une rémunération salariée minimum. Le prélèvement opéré sur le produit du travail aboutit par son ampleur à une dénaturation de la notion de salaire, en retirant à ce dernier son caractère de contrepartie équitable d'un travail fourni.
En confisquant pour l'essentiel le produit du travail, l'auteur de la loi interdit en fait celui-ci ; tel est d'ailleurs l'objectif ouvertement recherché par la loi votée. Il s'agit donc d'une atteinte indirecte mais certaine au droit au travail consacré par le préambule de 1946 et reconnu par le Conseil constitutionnel comme un principe s'imposant au législateur.
B : Le principe d'égalité
Le principe d'égalité a le statut de norme constitutionnelle, puisqu'il est consacré, dans sa généralité ou sous certains de ses aspects, par des textes à valeur constitutionnelle : Déclaration des droits de l'homme de 1789, notamment ses articles 1er et 13, Constitution de 1958, notamment son article 2. Le Conseil constitutionnel lui a reconnu une valeur positive dans de nombreuses décisions, précisant notamment que "le principe d'égalité devant la loi implique qu'à situation semblable, il soit fait application de solutions semblables, il n'en résulte pas que des situations différentes ne puissent faire l'objet de solutions différentes".
C'est à partir de ces principes constants qu'il convient d'apprécier si, dans le cas particulier, la loi votée comporte une atteinte à l'égalité des personnes.
Il en est ainsi puisque les titulaires d'une pension de retraite de la fonction publique se trouveraient :
: soit écartes de la concurrence à un emploi avec d'autres candidats puisque, en les embauchant, l'employeur doit assurer la charge d'une contribution de 50 p 100 du montant de leur salaire ;
: soit privés, par voie de licenciement, de leur emploi par un employeur incapable de supporter la charge de cette même contribution, ce licenciement n'étant d'ailleurs fondé sur aucun des motifs retenus par le code du travail, mais constituant l'objectif avoué et la raison d'être de la loi votée ;
: soit enfin pénalisés, faute que le texte de la loi opère la distinction fondamentale entre : : d'une part, les pensionnés qui entament une seconde carrière au terme d'une première carrière administrative complète, avec, par voie de conséquence, la jouissance simultanée d'une pension complète et d'un salaire complet, : et, d'autre part, ceux qui, ayant mis dans les conditions indiquées plus haut un terme anticipé à leur carrière administrative et disposant d'une pension partielle, ont entamé avec retard une seconde carrière génératrice d'avantages également partiels.
On peut observer à ce propos que la possibilité de renonciation à la pension offerte par la loi laisse intacte cette situation d'inégalité.
Vainement, semble-t-il, peut-on prétendre que le législateur a usé du pouvoir que la pratique constitutionnelle lui reconnaît de traiter différemment des catégories d'administrés différents. En effet :
: la détermination de ces catégories, dans le cas de l'espèce, n'a pas un caractère fondamental mais purement accidentel et résulte de la volonté des pouvoirs publics de favoriser le passage de certaines personnes de la catégorie des agents de l'Etat à celle de salariés ou de professions relevant du secteur privé ;
: le texte même de la loi opère une autre rupture d'égalité à l'intérieur même de la catégorie des pensionnés, entre ceux qui exercent une activité salariée et ceux qui exercent une activité non salariée : dans le premier cas, à la contribution personnelle de l'intéressé s'ajoute une contribution de même montant de l'employeur, qui a évidemment un effet dissuasif sur l'emploi ; dans le cas, au contraire, d'activité non salariée, la contribution globale s'identifie à la contribution personnelle de l'intéressé.
Il y a donc pénalisation de l'exercice salarié par rapport à l'exercice non salarié. Si l'on ajoute que certaines catégories de pensionnés, comme ceux exerçant des activités libérales et artistiques, ne tombent pas du tout sous le coup de la loi, on peut conclure que celle-ci édicte des discriminations prohibées, contraires au principe d'égalité.
C : La liberté d'entreprendre
Dans sa décision du 16 janvier 1982 relative aux lois de nationalisation (Favoreu et Philip, Les Grandes Décisions du Conseil constitutionnel, p 524 et suivantes), le Conseil constitutionnel a décidé que "des restrictions arbitraires ou abusives apportées à la liberté d'entreprendre" seraient contraires aux dispositions de la Déclaration des droits de l'homme de 1789. Cette liberté est directement déduite par le Conseil constitutionnel du droit de propriété consacré par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme. La liberté d'entreprendre apparaît ainsi comme la possibilité reconnue à chacun de tirer parti de sa propriété pour exercer librement l'entreprise qu'il souhaite.
On peut observer à cet égard que la disposition de l'article 5 de l'actuel projet de loi, qui concerne les personnes s'engageant dans des activités non salariées, artisanales, commerciales ou industrielles, se révèle contraire à la liberté constitutionnelle d'entreprendre. Dès lors que les revenus professionnels de ces personnes se trouvent, indépendamment des autres impositions, affectés d'une contribution de solidarité fixée au taux considérable de 50 p 100, n'est-on pas en présence d'une disposition qui, en pratique, fait disparaître à l'égard de ces personnes la liberté d'entreprendre ? Et, puisque, dans le cas des personnes exerçant une activité salariée, il faut étendre le raisonnement à la fois au salarié et à son employeur, l'un et l'autre se trouvent atteints dans leur capacité d'entreprendre par l'importance du prélèvement organisé par le projet de loi.
D : Les principes généraux du droit des pensions publiques de retraite
Enfin, il convient de rappeler que la loi votée signifie que l'Etat revient sur les engagements antérieurement pris par lui, dans le cadre de textes législatifs et réglementaires, selon lesquels le cumul d'une rémunération d'activité et d'une pension de retraite serait possible, spécialement dans le cas des anciens administrateurs de la France d'outre-mer.
Il convient de rappeler, à cet égard, que dans ses décisions des 5 janvier, 16 janvier et 30 décembre 1982 notamment, le Conseil constitutionnel a jugé que :
"Les principes mêmes énoncés par la Déclaration des droits de l'homme ont pleine valeur constitutionnelle, tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l'un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, qu'en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit."
La loi doit respecter les "garanties données au titulaire du droit de propriété" qui ont un caractère "constitutionnel". Ces garanties sont celles de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 : la privation de la propriété ne se conçoit qu'en présence d'une "nécessité publique légalement constatée", elle ne se réalise que sous la condition d'une "juste et préalable indemnité".
Il est acquis d'autre part que cette protection constitutionnelle vaut pour toutes les formes de propriété et quels que soient la forme et l'objet de la dépossession. Elle concerne les biens meubles et immeubles, les droits réels et les droits personnels, la propriété corporelle comme la propriété incorporelle.
La raison en est qu'il n'y a pas lieu de distinguer entre ces différents aspects de la propriété au regard des considérations qui sont à la base du statut constitutionnel qui lui est reconnu. Les formes d'exercice de la propriété peuvent être aménagées différemment, chacune selon ses exigences propres, par le législateur ; mais la fonction de cette propriété est toujours la même : préserver la liberté, l'autonomie individuelle et donner les moyens de la liberté d'entreprendre. Ces considérations, qui sont à la base du statut constitutionnel de la propriété, interdisent de fractionner le droit de propriété pour limiter sa protection constitutionnelle à certaines de ses manifestations.
Selon certaines conceptions doctrinales, la situation juridique de pensionné serait assimilable à celle de fonctionnaire en activité à l'égard de son traitement, situation qui peut être librement modifiée par l'Etat. Mais cette dernière conception n'est pas applicable aux pensions avec droit de cumul, garanties à d'anciens fonctionnaires, moyennant une lourde contrepartie constituée par le fait d'avoir quitté, à l'invitation de l'Etat et à leurs risques et périls, la fonction publique, passant ainsi avec l'Etat un quasi-contrat dont la pension et le droit de cumul constituaient l'élément essentiel.
Si l'on soutient par contre que le pensionné est dans une situation subjective vis-à-vis de sa pension, qu'il est titulaire d'un droit qu'il peut faire valoir à l'encontre de l'administration elle-même en cas de changement dans la réglementation des pensions, il faut considérer que la réforme en cours affecte gravement ce droit. Elle ne pourrait le faire, par application des principes qui ont été rappelés, qu'à la condition de régler parallèlement la question de l'indemnisation des titulaires de ces droits.
Il est donc demandé au Conseil constitutionnel de censurer la loi votée le 17 décembre 1985 comme contraire aux principes généraux du droit des pensions publiques de retraite, aussi bien qu'au droit au travail, au principe d'égalité et à la liberté d'entreprendre.
I : SAISINE DEPUTES
Les députés soussignés défèrent à la censure du Conseil constitutionnel, conformément à l'article 61 modifié de la Constitution, la loi portant modification de l'ordonnance n° 82-290 du 30 mars 1982 et de la loi n° 84-575 du 9 juillet 1984 et relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité adoptée définitivement par l'Assemblée nationale en sa séance du 17 décembre 1985.
Le recours est fondé sur les moyens ci-après.
I : Premier moyen pris de la violation du principe de la liberté professionnelle en ce que les I et II, alinéa 4, de l'article 1er et les I et II, dernier alinéa, de l'article 5 prévoient des conditions telles à leur mise en oeuvre qu'ils aboutissent à la négation de cette liberté.
Discussion
L'ordonnance du 30 mars 1982 a institué une contribution de salariés âgés de plus de soixante ans, dont les pensions de retraite dépassent le Smic majoré de 25 p 100 par personne à charge. Cette contribution est égale à 10 p 100 du salaire de l'intéressé, partagé entre lui et l'employeur.
Le texte de loi déféré au Conseil constitutionnel en déplafonnant et en élevant le taux d'imposition à 100 p 100 des revenus d'activités est contraire au principe de la liberté professionnelle énoncé dans le cinquième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 dont la valeur constitutionnelle a été reconnue par le Conseil constitutionnel : "chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi."
S'il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux du droit du travail et "qu'à ce titre, il lui appartient de poser les règles propres à assurer au mieux le droit pour chacun d'obtenir un emploi en vue de permettre l'exercice de ce droit au plus grand nombre possible d'intéressés" (cf décision du Conseil constitutionnel n° 83-156 DC du 28 mai 1983), il ne doit pas excéder ce qui est nécessaire à garantir l'exercice de ce droit (cf décision du Conseil constitutionnel n° 82-141 DC du 27 juillet 1982, loi sur la communication audiovisuelle).
Le texte déféré au Conseil constitutionnel modifie l'assiette de la contribution. L'ensemble des rémunérations brutes serait pris en considération, alors qu'à ce jour, il s'agit seulement de la partie de rémunération équivalente à celle qui est prise en compte pour le versement des cotisations d'assurance chômage des salariés (ou celle qui est inférieure au plafond indiqué à l'assiette des cotisations sociales pour les commerçants et artisans). Il y a donc suppression du plafond. La combinaison de la suppression du plafond avec la création d'un taux de 100 p 100 remet à l'évidence en cause le droit à l'emploi.
En fixant à 100 p 100 (50 p 100 à la charge de l'employeur, 50 p 100 à la charge du salarié) le taux de la contribution de solidarité pour les revenus supérieurs à un plafond fixé à deux fois et demie du salaire minimum de croissance, majoré de 25 p 100 par personne à charge, le législateur porte atteinte à la liberté professionnelle en ce qu'il établit des conditions d'exercice telles qu'elles aboutissent à la négation de celle-ci.
Le caractère volontairement dissuasif de ce taux aboutit à une véritable interdiction de travailler. Frapper le salaire d'une taxe égale à son montant, même si elle est répartie par moitié entre employeurs et salariés conduit à empêcher un emploi d'être tenu par un salarié. En pratique, quel est l'employeur qui en plus de tous les prélèvements fiscaux et sociaux déjà très lourds acceptera de payer 50 p 100 du salaire parce qu'il emploie une personne titulaire d'une retraite.
Le poids excessif de ce taux et l'atteinte à la liberté du travail qu'il provoque n'ont pas échappé aux auteurs mêmes du projet.
Ainsi, le ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, lors de la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale, le 7 octobre 1985, a déclaré :
"Enfin, le Gouvernement a eu le souci de préserver, pour chacun, une des libertés fondamentales que garantit la Constitution : la liberté de travailler ; c'est la raison pour laquelle le projet de loi qui vous est proposé contient des dispositions permettant à ceux qui sont concernés par la contribution de solidarité de choisir entre leur revenu d'activité et le bénéfice de leur pension." (Journal officiel, débats A N, p 2726, du 7 octobre 1985.)
En deuxième et nouvelle lecture, le ministre chargé des relations avec le Parlement a reconnu que le plafond de 11000 F au-dessus duquel le taux de la cotisation passe à 50 p 100 pénalise trop certaines catégories de retraités.
"Le Gouvernement estime que le plafond actuellement fixé à 11000 F au-dessus duquel le taux de la cotisation passe à 50 p 100 pénalise par trop ces catégories."
Ces deux correctifs apportés par le Gouvernement, loin de rendre constitutionnel le dispositif envisagé, aggravant son inconstitutionnalité :
: en majorant de 25 p 100 par personne à charge le plafond au-delà duquel le taux de la contribution est fixé à 50 p 100, le législateur ne modifie en rien ce taux et porte ainsi toujours atteinte à la liberté professionnelle en rendant son exercice pratiquement impossible ;
: en permettant aux personnes concernées de choisir entre leur revenu d'activité et le bénéfice de leur pension, le législateur les oblige pour exercer un droit fondamental, celui d'obtenir un emploi, à renoncer à un autre droit fondamental, celui de percevoir la contrepartie naturelle d'une activité exercée pendant une longue durée, c'est-à-dire la pension de retraite, qui constitue juridiquement un droit patrimonial. A ce titre, la pension de retraite est juridiquement protégée par les dispositions du droit constitutionnel relatives à la propriété.
II : Deuxième moyen pris de la violation de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 en ce que l'article 2 de la loi déférée porte atteinte au droit de propriété.
L'article 17 de la déclaration des droits dispose en effet : "La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité."
La pension de retraite ne pouvant s'analyser que comme une rente viagère constituée à titre onéreux grâce aux versements effectués par les salariés eux-mêmes et, pour leur compte, à titre de salaires indirects par leurs employeurs, le législateur a certes le droit, s'il le juge nécessaire au bien public, de priver les retraités qui reprennent une activité de leur pension ou, ce qui revient au même, de les amener, par un prélèvement exorbitant, à y renoncer momentanément, mais il ne peut le faire que sous la condition "d'une juste et préalable indemnité".
Le législateur, dans la loi déférée, ne propose aucune indemnité et porte ainsi atteinte au droit de propriété.
Par ces moyens et tous autres à suppléer ou à déduire même d'office, les soussignés concluent à ce qu'il plaise au Conseil constitutionnel :
: déclarer non conformes à la Constitution les I et II, alinéa 4, de l'article 1er, l'article 2, les I et II, dernier alinéa, de l'article 5 de la loi déférée.

Références :

DC du 16 janvier 1986 sur le site internet du Conseil constitutionnel

Texte attaqué : Loi relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité (Nature : Loi ordinaire, Loi organique, Traité ou Réglement des Assemblées)

Publications

Proposition de citation : Cons. Const., décision n°85-200 DC du 16 janvier 1986

Origine de la décision

Date de l'import : 23/03/2016
Fonds documentaire

: Legifrance
Identifiant ECLI : ECLI:FR:CC:1986:85.200.DC