QUATRIÈME SECTION
AFFAIRE MEDŽLIS ISLAMSKE ZAJEDNICE BRČKO ET AUTRES c. BOSNIE-HERZÉGOVINE
(Requête no 17224/11)
ARRÊT
STRASBOURG
13 octobre 2015
CETTE AFFAIRE A ÉTÉ RENVOYÉE DEVANT LA GRANDE CHAMBRE, QUI A RENDU SON ARRÊT LE 27/06/2017
Cet arrêt peut subir des retouches de forme.
En l’affaire Medžlis Islamske Zajednice Brčko et autres c. Bosnie-Herzégovine,
La Cour européenne des droits de l’homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de :
Guido Raimondi, président,
Päivi Hirvelä,
George Nicolaou,
Ledi Bianku,
Nona Tsotsoria,
Krzysztof Wojtyczek,
Faris Vehabović, juges,
et Françoise Elens-Passos, greffière de section,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 8 septembre 2015,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 17224/11) dirigée contre la Bosnie-Herzégovine et dont quatre associations sises dans le district de Brčko, en Bosnie-Herzégovine, à savoir la branche de Brčko de la Communauté islamique de Bosnie-Herzégovine (Medžlis Islamske zajednice Brčko), l’association culturelle bosniaque « Preporod » (Bošnjačka zajednica kulture « Preporod »), l’association caritative bosniaque « Merhamet » (« Merhamet » Humanitarno udruženje građana Bošnjaka Brčko Distrikta) et le Conseil des intellectuels bosniaques (Vijeće Kongresa Bošnjačkih intelektualaca Brčko Distrikta) (« les requérantes »), ont saisi la Cour le 21 janvier 2011 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérantes ont été représentées par Me O. Mulahalilović, avocat à Brčko. Le gouvernement de la Bosnie-Herzégovine (« le Gouvernement ») a été représenté par son agente, Mme M. Mijić.
3. Les requérantes alléguaient en particulier que les décisions de justice qui avaient été rendues à l’issue d’une action en diffamation engagée à leur encontre avaient porté atteinte à leur droit à la liberté d’expression.
4. Le 6 février 2014, le grief concernant l’ingérence dans l’exercice par les requérantes de leur droit à la liberté d’expression a été communiqué au Gouvernement et la requête a été déclarée irrecevable pour le surplus conformément à l’article 54 § 3 du règlement de la Cour (« le règlement »).
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
5. En mai 2003, les requérantes adressèrent au superviseur international du district de Brčko ainsi qu’au président de l’assemblée et au gouverneur de ce district une lettre à propos de la nomination du directeur de la station de radio publique du district dans laquelle elles se référaient en particulier à la candidature de M.S à ce poste. M.S. était à l’époque des faits responsable des programmes culturels de cette radio.
Les parties pertinentes de la lettre se lisaient ainsi :
« Nous sommes conscients de votre soutien et des efforts que vous déployez pour créer une radio multiethnique et nous vous en remercions (...) Malheureusement, il semble qu’une omission majeure ait été commise au tout début de cette importante entreprise. Le jury de sélection du directeur [de la radio] a été composé en infraction au statut du district de Brčko. Ce jury comprend en effet trois membres serbes, un membre croate et un membre bosniaque. Ainsi, une fois de plus, il a été fait fi de ce statut, qui exige au sein des institutions publiques une représentation proportionnelle des trois peuples constituants (...) Malheureusement, rien n’a été fait pour remédier à ce manquement. Les informations officieuses que nous avons reçues, indiquant que la candidature de Mme M.S. au poste de directeur de la radio avait été proposée par les membres serbes du jury (...) alors que l’ancien directeur était bosniaque, confirment ce qui précède. Cette proposition est inacceptable, et ce d’autant plus qu’elle concerne une personne qui ne présente ni les qualités professionnelles ni les qualités morales requises pour un tel poste.
D’après les informations que nous avons reçues (...)
dans une interview qui est parue dans NIN [un hebdomadaire serbe publié à Belgrade], Mme M.S. a dit, à propos de la destruction de mosquées à Brčko, que les musulmans ne formaient pas un peuple et ne possédaient pas de culture propre et que, par conséquent, la destruction de mosquées ne pouvait pas être considérée comme une destruction de monuments culturels,
(...) dans les locaux de la radio (...), elle a tenu à retirer du mur sur lequel il avait été affiché (et à le déchirer en morceaux) le calendrier mentionnant les offices religieux prévus pendant le mois du ramadan,
(...) dans les locaux de la radio, elle a recouvert les armoiries de la Bosnie‑Herzégovine par celles de la Republika Srpska,
en sa qualité de responsable des programmes culturels, elle a interdit la diffusion de sevdalinka au motif que ce genre de chansons n’avait aucune valeur culturelle ou musicale.
Nous sommes absolument persuadés que les actes décrits ci-dessus disqualifient totalement la candidature de Mme M.S. au poste de directeur de la radio et télévision multiethnique du district de Brčko (...)
Nous espérons que vous agirez en conséquence (...)
Si vous ne donnez pas de suite à notre lettre, nous serons contraints de prendre contact avec les médias ainsi qu’avec les autres organes nationaux et internationaux compétents. »
6. Peu après, cette lettre fut publiée dans trois quotidiens différents.
7. Le 29 mai 2003, M.S. engagea une action civile en diffamation contre les requérantes et demanda une indemnisation de 50 000 marks convertibles (BAM[1]). M.S alléguait qu’elle avait eu connaissance du contenu de la lettre peu après l’envoi de celle-ci par les requérantes, mais qu’elle ne savait pas qui l’avait transmise aux médias. Après la publication de la lettre, le gouverneur du district de Brčko annula la procédure de nomination d’un nouveau directeur pour la station de radio publique.
8. Le 29 septembre 2004, M.S. fut déboutée par le tribunal de première instance du district de Brčko (« le tribunal de première instance »). Le tribunal estima que les requérantes ne pouvaient pas être tenues pour responsables de diffamation car ce n’était pas elles qui avaient fait publier la lettre dans les médias. La partie pertinente du jugement était ainsi libellée :
« Il ressort clairement de la lettre écrite par les défenderesses que celle-ci a été adressée à titre privé au gouverneur, au président de l’assemblée et au superviseur du district de Brčko (...) et qu’elle n’a pas été envoyée aux médias (...) [C]ette lettre n’avait pas pour objectif de diffuser auprès du public des informations non vérifiées, mais d’attirer l’attention des autorités compétentes sur certaines questions et de permettre à ces autorités d’en tirer des conclusions après vérification de ces informations.
Après examen des articles parus dans les médias, le tribunal conclut qu’aucun d’entre eux n’a été publié par les défenderesses. »
9. M.S. introduisit un recours devant la cour d’appel du district de Brčko (« la cour d’appel »). Le 16 mai 2005, la cour d’appel infirma le jugement du 29 septembre 2004 et décida de tenir une nouvelle audience.
10. Le 11 juillet 2007, après avoir entendu plusieurs témoins (dont les deux personnes travaillant à la radio publique du district de Brčko desquelles les requérantes avaient reçu les informations mentionnées dans leur lettre), la cour d’appel conclut que la lettre litigieuse contenait certains jugements de valeur mais aussi des déclarations de fait qui étaient contraires à la vérité et préjudiciables à la réputation de M.S. Elle estima que, pour établir si elles devaient être tenues pour responsables de diffamation au titre de l’article 6 § 1 de la loi de 2003 sur la diffamation, peu importait que les requérantes n’eussent pas été à l’origine de la publication de la lettre. La cour d’appel ordonna aux requérantes d’informer dans les quinze jours le superviseur international, le président de l’assemblée et le gouverneur du district de Brčko qu’elles retiraient leurs déclarations, faute de quoi elles seraient tenues de verser à M.S. 2 500 BAM à titre de dommages et intérêts, à majorer d’intérêts moratoires à calculer selon le taux d’intérêt légal à compter du 11 juillet 2007. La cour ordonna également aux requérantes de faire publier à leurs frais l’arrêt les condamnant.
11. Le 15 novembre 2007, M.S. déposa auprès du tribunal de première instance une demande d’exécution de l’arrêt rendu par la cour d’appel. Elle proposa notamment que le tribunal fasse publier l’arrêt du 11 juillet 2007 aux frais des requérantes.
12. Le 5 décembre 2007, le tribunal de première instance rendit une ordonnance d’exécution.
13. Le 12 décembre 2007, les requérantes payèrent 2 825 BAM (environ 1 445 euros (EUR)) en exécution de l’arrêt du 11 juillet 2007.
14. Le 27 mars 2009, le tribunal de première instance clôtura la procédure d’exécution.
15. Dans l’intervalle, le 15 octobre 2007, les requérantes avaient formé devant la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine (« la Cour constitutionnelle ») un recours pour atteinte à leur droit à la liberté d’expression.
16. Le 13 mai 2010, la Cour constitutionnelle jugea que l’ingérence dans l’exercice par les requérantes de leur droit à la liberté d’expression était « nécessaire dans une société démocratique » et conclut à la non-violation de l’article II/3.h) de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine et de l’article 10 de la Convention. Les passages pertinents de la décision étaient ainsi libellés :
« 34. La Cour constitutionnelle note d’emblée que les appelantes n’ont pas contesté qu’elles ont été tenues pour responsables de diffamation sur le fondement de la loi de 2003 sur la diffamation et que, par conséquent, l’ingérence dans l’exercice du droit [à la liberté d’expression] protégé par l’article 10 de la Convention européenne était prévue par la loi (...)
35. L’arrêt attaqué a été rendu dans le cadre d’une action civile en diffamation qui avait été engagée par la demanderesse contre les appelantes (...) partant, l’ingérence poursuivait un but légitime : protéger la « réputation ou les droits d’autrui ».
36. Il reste à déterminer si l’ingérence contestée était « nécessaire dans une société démocratique » (...)
(...)
38. La Cour constitutionnelle considère que la cour d’appel a établi au-delà de tout doute que les déclarations de fait litigieuses concernant M.S. étaient fausses et que les appelantes étaient responsables de diffamation. En s’appuyant sur les dépositions des deux témoins, qui étaient les personnes qui avaient communiqué aux appelantes les informations qu’elles avaient reprises dans leur lettre [dans le passage dans lequel il était écrit que M.S. a « tenu à retirer du mur sur lequel il avait été affiché (et à le déchirer en morceaux) le calendrier mentionnant les offices religieux prévus pendant le mois du ramadan [et] en sa qualité de responsable des programmes culturels (...) interdit la diffusion de sevdalinka au motif que ce genre de chansons n’avait aucune valeur culturelle ou musicale »], la cour d’appel a établi qu’il existait une incohérence manifeste entre ce qui avait été dit aux appelantes et ce qu’elles avaient rapporté dans leur lettre. De plus, l’affirmation, figurant dans la lettre litigieuse, selon laquelle M.S. avait donné une interview à propos de la destruction de mosquées, a été réfutée par un autre témoin, lequel a indiqué qu’une vérification ultérieure avait révélé que M.S. n’était pas l’auteur de l’interview en cause. Enfin, les appelantes n’ont pas été en mesure de prouver la véracité des allégations selon lesquelles M.S. aurait recouvert les armoiries de la Bosnie-Herzégovine par celles de la Republika Srpska. Eu égard à ce qui précède, la Cour constitutionnelle considère qu’en l’espèce, le droit des appelantes de signaler aux autorités compétentes des irrégularités dans la conduite d’un fonctionnaire ne saurait reposer sur l’énoncé de faits manifestement contraires à la vérité et dépassant le degré de critique acceptable à l’endroit de fonctionnaires. Dès lors, la Cour estime que c’est à juste titre que la cour d’appel a conclu qu’il existait en l’espèce « un besoin social impérieux » [justifiant l’ingérence dans l’exercice par les appelantes de leur droit à la liberté d’expression].
39. De plus, la Cour constitutionnelle note que la cour d’appel a accordé à M.S. une indemnisation au titre du préjudice moral au motif que les fausses déclarations contenues dans la lettre litigieuse avaient porté atteinte à la réputation de l’intéressée. (...) La Cour constitutionnelle a déjà précisé dans sa jurisprudence que la réputation d’une personne faisait partie de son identité personnelle et de son intégrité psychologique (...)
(...)
43. Les appelantes (...) ont omis de vérifier en amont les déclarations litigieuses, alors qu’il était de leur devoir de le faire. La cour d’appel a établi que, par ces fausses allégations, les appelantes avaient porté atteinte à la réputation de M.S. et lui avaient infligé des souffrances morales (...) Au moment de statuer sur la demande d’indemnisation pour préjudice moral et sur le montant à accorder, la cour d’appel a pris en compte la finalité d’une telle indemnisation et a cherché à éviter d’encourager des aspirations incompatibles avec la nature et le but social d’une telle mesure.
44. [L]a Cour constitutionnelle considère que la mesure imposée en l’espèce aux appelantes était proportionnée au but poursuivi (...) Elle juge en outre que la cour d’appel n’a pas outrepassé les limites de son pouvoir discrétionnaire lorsqu’elle s’est prononcée sur la demande d’indemnisation du préjudice moral (...) [L]a Cour constitutionnelle juge que les motifs qui ont été invoqués par la cour d’appel étaient « pertinents » et « suffisants » au sens de l’article 10 de la Convention européenne.
45. Eu égard à ce qui précède, la Cour constitutionnelle considère que l’ingérence dans l’exercice par les appelantes de leur droit à la liberté d’expression était « nécessaire dans une société démocratique » et conclut par conséquent à la non‑violation de l’article II/3.h) de la Constitution de la Bosnie-Herzégovine et de l’article 10 de la Convention européenne. »
17. Le 21 septembre 2010, la décision de la Cour constitutionnelle fut signifiée aux requérantes.
II. LE DROIT INTERNE PERTINENT
A. La Constitution de la Bosnie-Herzégovine
18. La Constitution de la Bosnie-Herzégovine (annexe 4 à l’accord-cadre général pour la paix en Bosnie-Herzégovine) est entrée en vigueur le 14 décembre 1995.
Les parties pertinentes de l’article II de cet instrument sont libellées comme suit :
« 3. Énumération des droits
Toutes les personnes se trouvant sur le territoire de la Bosnie-Herzégovine jouissent des droits de l’homme et des libertés fondamentales mentionnés au paragraphe 2 ci‑dessus ; ces droits et libertés comprennent :
(...)
h) La liberté d’expression
(...) »
B. La loi de 2003 sur la diffamation (Zakon o zaštiti od klevete Brčko Distrikta, Journal officiel du district de Brčko no 14/03)
19. Les dispositions pertinentes de la loi de 2003 du district de Brčko sur la diffamation se lisent ainsi :
Article 2
« (...)
a) le droit à la liberté d’expression, garanti par la Convention européenne des droits de l’homme (...), par la Constitution de la Bosnie-Herzégovine et par le statut du district de Brčko, joue un rôle fondamental dans une société démocratique, en particulier lorsqu’il concerne des questions de politique ou d’intérêt général ;
b) le droit à la liberté d’expression protège la teneur de l’information ainsi que les modes de transmission de l’information (...)
(...) »
Article 6
« Quiconque porte atteinte à la réputation d’une autre personne en avançant ou en diffusant de fausses informations à son sujet et en assimilant cette personne à une autre sera tenu pour responsable de diffamation.
Si une information diffamatoire est publiée dans les médias, seront tenus pour responsables de diffamation l’auteur, le directeur de la publication et l’éditeur, ainsi que toute autre personne ayant supervisé, de quelque manière que ce soit, le contenu de la publication.
La responsabilité de ces personnes pour diffamation sera engagée dans les situations visées ci-dessus dès lors que les fausses informations ont été avancées ou diffusées avec la volonté de nuire ou par négligence.
Lorsqu’une déclaration diffamatoire porte sur une question d’intérêt général, son auteur sera tenu pour responsable de diffamation s’il a avancé de fausses informations en toute connaissance de cause ou si, par négligence, il n’a fait aucun cas de leur inexactitude.
La responsabilité est définie selon les mêmes critères qu’indiqué ci-dessus lorsqu’une déclaration diffamatoire vise un fonctionnaire (...) ou un candidat à un poste dans la fonction publique (...) »
Exonération de responsabilité
Article 7
« La responsabilité pour diffamation n’est pas engagée :
a) si les déclarations diffamatoires sont des jugements de valeur ou si elles reflètent pour l’essentiel la vérité et ne s’en éloignent que par des détails non pertinents (...)
(...)
c) si l’énoncé ou la diffusion de pareilles déclarations présentait un caractère raisonnable.
(...) »
C. La loi de 1978 sur les obligations civiles (Zakon o obligacionim odnosima, Journal officiel de la République socialiste fédérative de Yougoslavie nos 29/78, 39/85 et 57/8, et Journal officiel de la République de Bosnie-Herzégovine nos 2/92, 13/93 et 13/94)
20. La disposition pertinente de la loi de 1978 sur les obligations civiles se lit comme suit :
Réparation du dommage moral
Article 200
« Le tribunal octroie une indemnité pour dommage moral dans les cas de douleur physique, de souffrance morale due à la limitation des activités, de défiguration, d’atteinte à la réputation, à l’honneur, à la liberté ou aux droits de la personne, ou de décès d’un proche, et d’angoisse, si pareille indemnité se justifie au vu des circonstances de l’espèce, notamment l’intensité et la durée de la douleur, de la souffrance morale ou de l’angoisse, indépendamment de l’octroi éventuel d’une indemnité pour dommage matériel.
Lorsqu’il statue sur une demande d’indemnisation pour dommage moral et sur son montant, le tribunal devra prendre en compte (...) la finalité d’une telle indemnisation et devra chercher à éviter d’encourager des aspirations incompatibles avec la nature et le but social d’une telle mesure. »
EN DROIT
I. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 10 DE LA CONVENTION
21. Invoquant l’article 10 de la Convention, les requérantes soutiennent que les décisions des juridictions internes ont entraîné dans l’exercice de leur droit à la liberté d’expression une ingérence qui ne peut pas être considérée comme nécessaire dans une société démocratique. Cette disposition est ainsi libellée :
« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »
A. Sur la recevabilité
22. Constatant que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention et qu’elle ne se heurte par ailleurs à aucun autre motif d’irrecevabilité, la Cour la déclare recevable.
B. Sur le fond
1. Thèses des parties
a) Les requérantes
23. Les requérantes soutiennent que leur intention était d’informer les autorités de certaines irrégularités concernant une question présentant un intérêt général considérable et de les inciter à enquêter sur les allégations formulées dans leur lettre. Elles ajoutent que cette lettre, qu’elles ont envoyée à titre privé, a ultérieurement été publiée à leur insu. Elles indiquent que cette lettre exposait leurs jugements de valeur concernant la qualification de M.S. pour le poste de directeur de la station de radio publique du district de Brčko. Selon elles, l’objet de la lettre revêtait donc un caractère d’intérêt général puisqu’il concernait la qualification d’un candidat pour le poste de directeur d’une station de radio publique multiethnique ainsi que le processus de sélection pour le pourvoi de ce poste.
b) Le Gouvernement
24. Le Gouvernement reconnaît qu’il y a eu ingérence dans l’exercice par les requérantes de leur droit à la liberté d’expression, mais soutient que cette ingérence était prévue par la loi, qu’elle poursuivait un but légitime et qu’elle était nécessaire dans une société démocratique.
25. Il observe que la cour d’appel a jugé que la responsabilité des requérantes était engagée pour diffamation et qu’elle a conclu que leur lettre contenait à la fois des opinions (des jugements de valeur) et des déclarations de fait contraires à la vérité et préjudiciables à propos de M.S., laquelle était fonctionnaire à l’époque des faits. Il ajoute que les requérantes n’ont pas vérifié ces faits avant de les relater dans la lettre et que la Cour constitutionnelle a confirmé les conclusions de la cour d’appel. De plus, selon le Gouvernement, étant donné que la lettre a été ultérieurement publiée, par une source inconnue, son contenu a été porté à la connaissance du grand public, ce qui aurait aggravé les conséquences pour la réputation de M.S. On ne pourrait donc affirmer que seule la correspondance privée entre les requérantes et les autorités compétentes est en jeu dans cette affaire. Il ne serait pas non plus exclu que les requérantes aient elles-mêmes envoyé la lettre aux médias.
26. Enfin, eu égard à la mesure imposée aux requérantes dans la procédure pour diffamation, le Gouvernement conclut qu’un juste équilibre a été ménagé entre le droit des requérantes à la liberté d’expression et les droits de M.S. garantis par l’article 8 de la Convention.
2. Appréciation de la Cour
27. La Cour juge que, comme les parties s’entendent à le reconnaître, les décisions rendues par les juridictions nationales ainsi que la condamnation des requérantes au paiement d’une indemnisation étaient constitutives d’une « ingérence d’autorités publiques » dans l’exercice par les intéressées de leur droit à la liberté d’expression garanti par le paragraphe premier de l’article 10 de la Convention. Les parties ne contestent pas non plus que ladite ingérence était « prévue par la loi », à savoir l’article 6 de la loi de 2003 sur la diffamation, et qu’elle poursuivait un but légitime, celui de protéger la réputation de M.S. Il s’ensuit que la question principale à trancher en l’espèce est celle de savoir si la mesure litigieuse était nécessaire dans une société démocratique.
28. La condition de « nécessité dans une société démocratique » impose à la Cour de rechercher si l’ingérence litigieuse correspondait à un « besoin social impérieux », si elle était proportionnée au but légitime poursuivi et si les motifs fournis par les autorités nationales pour la justifier sont pertinents et suffisants. Pour déterminer s’il existe pareil « besoin » et quelles mesures doivent être adoptées pour y répondre, les autorités nationales jouissent d’une certaine marge d’appréciation. Celle-ci n’est toutefois pas illimitée mais va de pair avec un contrôle européen exercé par la Cour, qui doit dire en dernier ressort si une restriction se concilie avec la liberté d’expression telle que la protège l’article 10 (pour une analyse plus détaillée des principes pertinents, voir, parmi beaucoup d’autres, Mouvement raëlien suisse c. Suisse [GC], no 16354/06, § 48, CEDH 2012 (extraits)).
29. La Cour observe qu’en l’espèce la procédure en diffamation tirait son origine de la correspondance privée des requérantes avec les autorités locales (Kazakov c. Russie, no 1758/02, § 26, 18 décembre 2008, Sofranschi c. Moldova, no 34690/05, § 29, 21 décembre 2010, et Siryk c. Ukraine, no 6428/07, § 42, 31 mars 2011). Dans la lettre en cause, les requérantes exposaient leurs griefs à propos de M.S., laquelle, au moment des faits, était la responsable des programmes culturels de la radio publique du district de Brčko et comptait parmi les candidats au poste de directeur de cette station de radio, et à propos du processus de sélection. Elles avançaient que leur intention était d’informer les autorités compétentes de certaines irrégularités concernant une question présentant un intérêt général considérable et de les inciter à enquêter sur les allégations formulées dans leur lettre. S’il est vrai que les déclarations contestées ont ultérieurement été rendues publiques, la Cour note qu’aucun élément dans la procédure interne ne donne à penser que les requérantes aient joué un rôle dans la publication de ces déclarations. Tel était d’ailleurs le point de vue du tribunal de première instance (paragraphe 8 ci-dessus). Par la suite, la cour d’appel a établi la responsabilité des requérantes pour diffamation sur la seule base de l’envoi par lesdites requérantes de la lettre litigieuse aux autorités habilitées à prendre les mesures requises, et la Cour constitutionnelle l’a suivie dans ses conclusions. La Cour s’abstiendra donc de prendre en considération toute allégation selon laquelle les requérantes auraient diffamé M.S. par d’autres moyens (voir, mutatis mutandis, Sofranschi, précité, § 28).
30. Dans plusieurs affaires, la Cour a observé qu’il peut se révéler nécessaire de protéger les fonctionnaires contre des attaques offensantes et diffamatoires visant à les atteindre dans l’exercice de leurs fonctions et à nuire à la confiance que le public place en eux et dans la charge qu’ils occupent (Janowski c. Pologne [GC], no 25716/94, § 33, CEDH 1999‑I, et Lešník c. Slovaquie, no 35640/97, § 53, CEDH 2003‑IV). L’étendue de la protection qui sera considérée comme nécessaire dépendra des circonstances particulières de la cause. En l’espèce, la Cour est prête à admettre qu’un candidat au poste de directeur d’une radio publique puisse être réputé appartenir à cette catégorie de fonctionnaires. Le Gouvernement a abouti à la même conclusion (paragraphe 25 ci-dessus).
31. Cependant, la Cour rappelle que, étant donné que les requérantes ont exposé leurs griefs dans une lettre qu’elles ont envoyée à titre privé, les impératifs de la protection au titre de l’article 10 de la Convention doivent être mis en balance non pas avec les intérêts de la liberté de la presse ou de la libre discussion de questions d’intérêt général, mais plutôt avec le droit des requérantes de signaler aux autorités compétentes des irrégularités dans la conduite d’un fonctionnaire (Zakharov c. Russie, no 14881/03, § 23, 5 octobre 2006, Kazakov, précité, § 28, et Siryk, précité, § 42). La possibilité pour les citoyens de faire part aux agents de l’État compétents d’une conduite qui leur paraît irrégulière ou illicite de la part de fonctionnaires constitue l’un des principes de l’état de droit (Zakharov, précité, § 26).
32. En l’espèce, la Cour note que la lettre qui a été envoyée par les requérantes aux plus hautes autorités du district de Brčko contenait des allégations factuelles concernant les écarts de conduite supposés de M.S. ainsi que des jugements de valeur. Dans sa pratique, la Cour distingue entre déclarations de faits et jugements de valeur. Si la matérialité des premières peut se prouver, les seconds ne se prêtent pas à une démonstration de leur exactitude. Pour les jugements de valeur, l’obligation de preuve est donc impossible à remplir et porte atteinte à la liberté d’opinion elle-même, élément fondamental du droit garanti par l’article 10 (Jerusalem c. Autriche, no 26958/95, § 42, CEDH 2001‑II). Toutefois, même lorsqu’une déclaration s’analyse en un jugement de valeur, la proportionnalité de l’ingérence peut être fonction de l’existence d’une base factuelle suffisante car, faute d’une telle base, un jugement de valeur peut lui aussi se révéler excessif (De Haes et Gijsels c. Belgique, no 19983/92, § 47, 24 février 1997).
33. La Cour observe qu’en l’espèce, les juridictions internes ont opéré une distinction entre les déclarations de fait et les jugements de valeur (comparer avec Sofranschi, précité, § 32). Après avoir entendu des témoins, la cour d’appel a établi la responsabilité des requérantes en se fondant sur l’inexactitude des déclarations qu’elles avaient formulées dans leur lettre (paragraphe 10 ci-dessus). Rien dans le dossier n’indique que les requérantes n’ont pas eu une possibilité réelle de produire des éléments à l’appui de leurs allégations et, par là même, de prouver la véracité de celles‑ci (contrairement à ce qui était le cas dans les affaires Busuioc c. Moldova, no 61513/00, § 88, 21 décembre 2004, Savitchi c. Moldova, no 11039/02, § 59, 11 octobre 2005, et Sofranschi, précité, § 31).
34. La Cour note que dans leur lettre les requérantes n’ont pas employé des mots offensants, durs ou excessifs. Elle ajoute que la démarche des requérantes ne présente aucun caractère vexatoire et ne saurait s’analyser en une attaque personnelle gratuite contre M.S. Cependant, comme l’ont conclu à juste titre les juridictions internes, les requérantes ont fait preuve de négligence lorsqu’elles ont rapporté les écarts de conduite supposés de M.S. Il apparaît qu’elles se sont contentées de transmettre aux autorités les informations qu’elles avaient reçues sans s’efforcer dans la mesure du raisonnable d’en vérifier l’exactitude. De plus, alors que la cour d’appel leur avait ordonné d’informer le superviseur international, le président de l’assemblée et le gouverneur du district de Brčko qu’elles retiraient leurs déclarations, elles n’ont pas obtempéré (paragraphe 10 ci-dessus).
35. Eu égard à l’ensemble des circonstances de la cause, la Cour estime que la solution qui a été adoptée par les juridictions internes a ménagé un juste équilibre entre les intérêts des parties en présence, à savoir M.S. et les requérantes, que les raisons que ces juridictions ont avancées pour justifier leurs décisions étaient « pertinentes et suffisantes » et que ces décisions répondaient à un « besoin social impérieux ». La Cour juge également que les dommages et intérêts auxquels les requérantes ont été condamnées à l’issue de l’action civile n’étaient pas disproportionnés. Elle ne voit donc aucun motif sérieux de substituer son appréciation à celle de la Cour constitutionnelle, laquelle a examiné la question en jeu avec soin et dans le respect des principes posés par la jurisprudence de la Cour.
36. Dès lors, la Cour dit qu’en l’espèce il n’y a pas eu violation de l’article 10 de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR,
1. Déclare, à l’unanimité, la requête recevable ;
2. Dit, par quatre voix contre trois, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 10 de la Convention.
Fait en anglais, puis communiqué par écrit le 13 octobre 2015, en application de l’article 77 §§ 2 et 3 du règlement de la Cour.
Françoise Elens-PassosGuido Raimondi
GreffièrePrésident
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé de l’opinion dissidente commune aux juges Nicolaou, Tsotsoria et Vehabović.
G.R.A.
F.E.P.
OPINION DISSIDENTE COMMUNE AUX JUGES NICOLAOU, TSOTSORIA ET VEHABOVIĆ
(Traduction)
Nous regrettons de ne pas pouvoir nous rallier à l’avis de la majorité, qui estime que l’arrêt qui a été rendu par la cour d’appel, puis confirmé par la Cour constitutionnelle, et qui concluait à la responsabilité des requérantes pour diffamation, est compatible avec l’article 10 de la Convention. Nous considérons que tel n’est pas le cas et qu’il y a donc eu violation du droit des requérantes à la liberté d’opinion et à la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées, tel qu’il est garanti par ledit article.
L’article 6 de la loi de 2003 du district de Brčko sur la diffamation dispose que la diffamation consiste à porter atteinte à la réputation d’une personne « en avançant ou en diffusant de fausses informations à son sujet ». Il appartient naturellement aux juridictions internes d’interpréter la législation, mais en l’espèce, la signification et l’effet de la disposition pertinente ne soulèvent aucune interrogation. Il s’agit en réalité de trancher la question de savoir s’il est possible de considérer que les éléments factuels non contestés de la cause fournissaient des motifs d’imputer une quelconque responsabilité aux requérantes.
Selon notre interprétation des faits de la cause, ce n’est à l’évidence pas le cas. Nous notons tout d’abord qu’il est impossible d’affirmer, eu égard aux circonstances de l’espèce, que les requérantes ont joué un rôle dans la diffusion de la lettre litigieuse. Elles l’ont adressée aux autorités compétentes, c’est-à-dire au superviseur international, au président de l’assemblée et au gouverneur du district de Brčko. La communication de cette lettre est donc restée très restreinte, privée et confidentielle. Cette lettre était adressée à des personnes pour qui la question présentait un intérêt direct sur le plan institutionnel et qui étaient donc en droit de la recevoir. Elle n’était à l’évidence pas destinée à être rendue publique ou, pour reprendre les termes de l’article 6 de la loi de 2003 sur la diffamation, à être diffusée. Le fait que les requérantes se sont réservé le droit de prendre contact avec les médias dans l’éventualité où les autorités ne donneraient pas de suite à leur lettre n’amoindrit en rien la force de cet argument ; nul ne sait si les requérantes auraient fini par passer à l’acte et, le cas échéant, sous quelle forme ou avec quel contenu. Enfin, nul n’a laissé entendre que les requérantes devraient être tenues pour responsables de la diffusion de la lettre, diffusion dans laquelle il n’a pas été prouvé qu’elles aient joué le moindre rôle.
La lettre en cause portait pour l’essentiel sur la procédure de nomination du directeur de la radio publique du district de Brčko. Elle exposait des opinions sur des questions d’intérêt général. Elle critiquait la méthode que les autorités avaient adoptée et communiquait à ces dernières des « informations officieuses » que les requérantes avaient reçues concernant la candidate M.S. et qui donnaient à croire que celle-ci ne présentait pas les qualités requises pour le poste. Le point essentiel dans cette affaire est que les autorités étaient tenues de se pencher sur lesdites « informations officieuses » et d’agir en conséquence si ces informations se révélaient fondées. Il est manifeste que les requérantes comptaient que les autorités enquêteraient sur les diverses allégations afin d’en apprécier la validité.
Ce n’est pas parce qu’il a pu être prouvé, après enquête, que certaines des allégations contenues dans ces informations étaient infondées ou inexactes que cela signifie qu’il n’était pas approprié que les requérantes communiquent avec les autorités. Ce qui est pertinent aux fins de la présente espèce est que les requérantes n’ont pas elles-mêmes formulé d’assertions catégoriques ou définitives concernant les faits. Pour reprendre les termes de l’article 6 de la loi de 2003 sur la diffamation, aucun de leurs actes ne peut légitimement passer pour l’énoncé de fausses informations.
Nous soulignons en outre qu’en pareille situation, il faut replacer la communication en cause dans son contexte. Il convient de tenir compte de la nécessité de protéger la réputation des individus, mais aussi de celle de préserver la confiance dans l’administration publique en encourageant la participation des citoyens et en répondant aux préoccupations de ceux-ci. Dans l’accomplissement de leurs obligations civiques, les administrés sont en droit de porter les informations pertinentes à l’attention des autorités et peuvent même pour ce faire employer des mots durs s’il s’agit de persuader les autorités de vérifier ces informations aux fins d’une saine gestion des affaires publiques.
Il arrive qu’une personne dépasse la mesure et qu’un exercice de proportionnalité se révèle alors nécessaire. En l’espèce, les plus hautes juridictions nationales ont traité cette affaire comme si les requérantes étaient réellement allées plus loin qu’elles ne l’auraient dû. Or même si tel avait été le cas, les juges ont à notre avis omis de procéder à un véritable examen des intérêts des parties en présence portant sur la proportionnalité de l’ingérence de l’État dans l’exercice du droit à la liberté d’expression protégé par l’article 10.
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[1]. Le mark convertible s’échange contre l’euro au même taux que le mark allemand : 1 EUR = 1,95583 BAM.
