ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
23 mai 2025 ( *1 )
« Recours en annulation – Système européen de surveillance financière – Enquête pour violation du droit de l’Union – Recommandation de l’AEAPP sur les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union – Article 17, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1094/2010 – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., établie à Bratislava (Slovaquie), représentée par Mes A. Börner, S. Henrich et S. Förster, avocats,
partie requérante,
contre
Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), représentée par Mme A. Terstegen-Verhaag et M. S. Dispiter, en qualité d’agents, assistés de Me H.-G. Kamann, avocat,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mme K. Kowalik‑Bańczyk (rapporteure), présidente, MM. E. Buttigieg et G. Hesse, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
– l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’AEAPP par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 16 juillet 2024,
– les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 29 août 2024,
– les demandes d’intervention de la République slovaque et de la Commission européenne déposées au greffe du Tribunal, respectivement, le 23 juillet et le 2 août 2024,
rend la présente
Ordonnance
1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., demande l’annulation de la recommandation de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) du 16 mai 2022, adressée à la Národná banka Slovenska, sur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 2009/138/CE (ci-après l’« acte attaqué »).
Antécédents du litige
2 La requérante est une entreprise d’assurance-vie établie en Slovaquie et soumise au contrôle de la Národná banka Slovenska (Banque nationale slovaque) (ci-après la « NBS »).
3 Le 17 mars 2022, l’AEAPP a ouvert une enquête en application de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/79/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 48). Cette enquête visait à déterminer si la NBS avait exercé, à l’égard de la
requérante, ses pouvoirs de contrôle conformément à la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO 2009, L 335, p. 1).
4 Le 16 mai 2022, l’AEAPP a adopté l’acte attaqué sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010.
5 À cette occasion, l’AEAPP a, d’abord, constaté le non-respect par la requérante des règles relatives aux provisions techniques, au capital de solvabilité requis et au minimum de capital requis ainsi qu’aux règles d’investissement issues de la directive 2009/138 (paragraphes 58 à 80 et 101 de l’acte attaqué). Ensuite, l’AEAPP a examiné les mesures de contrôle entreprises par la NBS à l’égard de la requérante et a conclu que, faute d’avoir adopté les mesures correctives nécessaires en temps utile et
d’une manière proportionnée, la NBS avait violé le droit de l’Union européenne et manqué aux obligations de contrôle lui incombant en vertu de l’article 29, paragraphe 1, et de l’article 34, paragraphes 1, 2 et 6, de la directive 2009/138 (paragraphes 81 à 100, 103 et 105 de l’acte attaqué). Enfin, l’AEAPP a estimé que la NBS devait désormais agir sans délai et adopter des mesures lui permettant de se conformer au droit de l’Union (paragraphes 97, 100, 104 et 105 de l’acte attaqué).
6 En conséquence, au paragraphe 105 de l’acte attaqué, l’AEAPP a adressé à la NBS les deux « recommandations » suivantes :
« 1. [L]a NBS devrait[,] dans un délai de 45 jours calendaires […], adopter une position, procéder à des vérifications et tirer des conclusions quant au respect par [la requérante] de [s]a décision du 19 avril 2021 relative aux infractions aux [règles sur les] investissements et de [s]a décision du 14 janvier 2022 relative aux infractions aux [règles sur les] provisions techniques.
2. La NBS devrait prendre les dispositions et mesures nécessaires, conformément aux articles 76, 138, 139 et 141 de la directive [2009/138], pour garantir le respect[, par la requérante, de ses obligations] dans les délais […] prescrits, dans le cadre d’une stratégie d’intervention complète/intégrée de la NBS aboutissant soit à un redressement structurel et durable de toutes les infractions soit, si cela est approprié ou obligatoire, à un retrait de l’agrément de [la requérante] au titre de
l’article 144 de la directive [2009/138] »
7 Par ailleurs, l’AEAPP a invité la NBS à l’informer, dans un délai de dix jours, des dispositions qu’elle aura prises ou qu’elle aurait l’intention de prendre afin de se conformer au droit de l’Union (paragraphe 106 de l’acte attaqué).
8 Le 13 septembre 2022, la Commission européenne a adopté, sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, du règlement no 1094/2010, l’avis C(2022) 6455 final, adressé à la NBS, sur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 2009/138. Cet avis a fait l’objet d’un recours en annulation introduit par la requérante devant le Tribunal et enregistré sous le numéro d’affaire T‑179/24.
9 Le 31 octobre 2022, la NBS a retiré l’agrément de la requérante (ci-après la « décision de retrait de l’agrément »). Le 1er juin 2023, la NBS a confirmé ce retrait.
Conclusions des parties
10 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’acte attaqué ;
– condamner l’AEAPP aux dépens.
11 L’AEAPP conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
12 En outre, la requérante demande également au Tribunal, à titre de mesures d’organisation de la procédure ou de mesures d’instruction, d’ordonner à l’AEAPP de produire, en substance, tous les documents relatifs aux procédures de contrôle la concernant.
En droit
Sur l’exception d’irrecevabilité
13 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure et sans qu’il soit nécessaire d’adopter les mesures d’organisation de la procédure ni les mesures d’instruction demandées par la requérante.
14 Dans son exception d’irrecevabilité, l’AEAPP soutient, premièrement, que, faute de produire des effets juridiques contraignants, l’acte attaqué n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, deuxièmement, que cet acte, d’une part, est tout au plus un acte préparatoire et, d’autre part, ne concerne pas directement la requérante et, troisièmement, que le recours n’a pas été introduit dans le délai de recours contentieux.
15 La requérante conteste les trois branches de l’exception d’irrecevabilité. En particulier, elle fait valoir que l’acte attaqué produit des effets juridiques contraignants et peut donc faire l’objet d’un recours en annulation. Elle explique, en substance, que cet acte impose à la NBS de prendre une mesure prédéterminée, à savoir retirer son agrément.
16 Il y a lieu d’examiner d’abord la première branche de l’exception d’irrecevabilité et, partant, de déterminer si l’acte attaqué est au nombre des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
17 En vertu de l’article 263, premier alinéa, TFUE, le juge de l’Union contrôle la légalité des actes des institutions, des organes et des organismes de l’Union « destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers ».
18 Il s’ensuit que le recours en annulation, prévu à l’article 263 TFUE, est ouvert à l’égard de toutes mesures ou dispositions prises par les institutions, les organes ou les organismes de l’Union, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, EU:C:1971:32, points 39 et 42 ; voir, également, arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 36 et jurisprudence citée).
19 À l’inverse, tout acte de l’Union ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires échappe au contrôle juridictionnel prévu à l’article 263 TFUE (voir arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 37 et jurisprudence citée).
20 Il en va notamment ainsi des recommandations, lesquelles ne visent pas à produire des effets juridiques contraignants. En effet, en instituant les recommandations comme une catégorie particulière d’actes de l’Union et en prévoyant expressément qu’elles « ne lient pas », l’article 288, cinquième alinéa, TFUE a entendu investir les institutions, les organes et les organismes de l’Union habilités à les adopter d’un pouvoir d’incitation et de persuasion, distinct du pouvoir d’adopter des actes dotés
d’une force obligatoire (voir, en ce sens, arrêts du 20 février 2018, Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, points 26 et 27, et du 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, points 79, 80 et 82 et jurisprudence citée).
21 Toutefois, l’impossibilité de former un recours en annulation contre une recommandation ne vaut pas si l’acte contesté, par son contenu, ne constitue pas une véritable recommandation (arrêt du 20 février 2018, Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, point 29).
22 Pour déterminer si un acte produit des effets de droit obligatoires, il y a lieu de s’attacher à la substance de cet acte et d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de celui-ci ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union qui en est l’auteur (voir arrêt du 15 juillet 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, point 38 et jurisprudence citée). À titre
complémentaire, le critère subjectif tenant à l’intention de l’auteur de l’acte peut également être pris en considération (voir, en ce sens, arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 42).
23 En l’occurrence, en premier lieu, s’agissant du contenu de l’acte attaqué, résumé aux points 5 et 6 ci-dessus, il convient de relever que cet acte se limite à constater une violation du droit de l’Union par la requérante et par la NBS et à formuler deux recommandations adressées à la NBS et exposant les mesures à prendre par celle-ci afin de faire cesser cette violation. Ces mesures consistent, en substance, à réexaminer, dans un délai de 45 jours, la situation de la requérante et à adopter, à
l’égard de cette dernière, une stratégie « globale/intégrée » aboutissant soit au redressement de toutes les infractions soit au retrait de son agrément.
24 En deuxième lieu, s’agissant du libellé de l’acte attaqué, il y a lieu de constater que, dans ses deux versions faisant foi, cet acte est décrit, tant dans son titre que dans ses motifs (paragraphes 1, 2, 14, 18, 55, 105 et 106 de l’acte attaqué), comme une recommandation (« recommendation » dans la version anglaise et « odporúčanie » dans la version slovaque). Or, il doit être souligné que la référence à la notion de « recommandation » constitue une indication claire de ce que le contenu dudit
acte n’est pas destiné à produire des effets juridiques obligatoires (ordonnance du 26 janvier 2011, FIBE/Parlement, T‑550/10, non publiée, EU:T:2011:19, point 19 ; voir également, par analogie, arrêt du 1er décembre 2005, Italie/Commission, C‑301/03, EU:C:2005:727, points 21 et 22).
25 De plus, l’acte attaqué est essentiellement rédigé en des termes non impératifs, et ce tant dans sa version anglaise que dans sa version slovaque. Le mode conditionnel est ainsi utilisé à plusieurs reprises, et notamment dans les deux recommandations citées au point 6 ci-dessus, ainsi qu’en témoigne l’emploi des termes « should » (devrait) en anglais et « by mala » (devrait) en slovaque (paragraphes 100, 104 et 105 de l’acte attaqué).
26 En troisième lieu, s’agissant du contexte de l’adoption de l’acte attaqué et des pouvoirs de son auteur, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort du considérant 27 du règlement no 1094/2010, l’article 17 de ce règlement instaure un « mécanisme en trois étapes » lorsqu’il est reproché à une autorité nationale, dans ses pratiques de contrôle, une non-application ou une application incorrecte ou insuffisante du droit de l’Union, notamment des actes visés à l’article 1er, paragraphe 2, dudit
règlement, au nombre desquels figure la directive 2009/138.
27 Lors d’une première étape, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement no 1094/2010, l’AEAPP enquête, s’il y a lieu, sur la prétendue violation ou non-application du droit de l’Union. À l’issue de cette enquête et en application de l’article 17, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, l’AEAPP peut adresser à l’autorité nationale concernée une « recommandation établissant les mesures à prendre pour se conformer au droit de l’Union ».
28 Lors d’une deuxième étape, si l’autorité nationale concernée ne se met pas en conformité avec le droit de l’Union dans le mois suivant la réception de la recommandation de l’AEAPP, la Commission peut, en application de l’article 17, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement no 1094/2010, émettre un « avis formel imposant à [cette] autorité […] de prendre les mesures nécessaires à cette fin ».
29 Lors d’une troisième étape, si l’autorité nationale concernée ne se conforme pas à l’avis formel émis par la Commission dans le délai imparti par cet avis et si certaines conditions sont remplies, l’AEAPP peut, sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, premier alinéa, du règlement no 1094/2010, adopter à l’égard de l’établissement financier concerné une « décision individuelle lui imposant de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris la cessation d’une pratique, pour se conformer
aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union ».
30 Il ressort ainsi du libellé de l’article 17 du règlement no 1094/2010 que les recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, de ce règlement se bornent à « établir » les mesures à prendre, tandis que les avis formels émis par la Commission sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, dudit règlement et les décisions individuelles adoptées par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, du même règlement « imposent » à leurs destinataires
respectifs de prendre des mesures.
31 De plus, l’article 17, paragraphe 7, second alinéa, du règlement no 1094/2010 prévoit que, lorsqu’elles prennent une mesure en rapport avec les questions qui font l’objet d’un avis formel émis par la Commission ou d’une décision individuelle de l’AEAPP, les autorités nationales concernées « se conforment à cet avis formel ou à cette décision, selon le cas ». En revanche, ni cette disposition ni aucune autre disposition du règlement no 1094/2010 ne prévoient que ces autorités sont tenues de se
conformer aux recommandations émises par l’AEAPP.
32 Il résulte ainsi tant du libellé de l’article 17 du règlement no 1094/2010 que de l’architecture du mécanisme en trois étapes que cet article instaure que les recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, de ce règlement sont de simples recommandations et ne visent pas à produire elles-mêmes des effets juridiques obligatoires à l’égard de l’autorité nationale concernée ou de l’établissement financier concerné. En revanche, les avis formels émis par la
Commission sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, du règlement no 1094/2010 et les décisions individuelles adoptées par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 6, du même règlement produisent des effets juridiques obligatoires à l’égard de leurs destinataires.
33 D’ailleurs, la Cour a déjà jugé que les recommandations émises par l’Autorité bancaire européenne (ABE) sur le fondement d’une disposition rédigée en des termes identiques à ceux de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 relevaient de la catégorie des actes de l’Union prévue à l’article 288, cinquième alinéa, TFUE et, dès lors, ne visaient pas à produire des effets juridiques contraignants (voir, en ce sens, arrêt du 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249,
points 79 et 80). De telles recommandations ne sont donc pas susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, point 82).
34 En quatrième lieu et à titre complémentaire, s’agissant de l’intention de l’auteur de l’acte attaqué, aucun élément du dossier ne permet de penser que, en adoptant cet acte sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010, l’AEAPP a, en réalité, voulu adopter un acte doté d’une force obligatoire, et non d’une simple valeur d’incitation et de persuasion. En particulier, l’acte attaqué ne comporte aucune indication explicite selon laquelle la NBS serait tenue de se
conformer aux recommandations qu’il contient.
35 Dans ces conditions, eu égard à l’ensemble des considérations énoncées aux points 23 à 34 ci-dessus, il y a lieu de conclure que l’acte attaqué ne produit pas d’effets juridiques obligatoires, de sorte qu’il ne saurait faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
36 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les arguments de la requérante.
37 Premièrement, la requérante soutient que l’effet contraignant de l’acte attaqué découle du libellé de l’article 17 du règlement no 1094/2010, de l’architecture du mécanisme que cet article instaure ainsi que du processus décisionnel de l’AEAPP prévu par l’article 39 du même règlement.
38 À cet égard, tout d’abord, il convient de relever que le libellé de l’article 17 du règlement no 1094/2010 ne vient pas au soutien de l’argumentation de la requérante.
39 D’une part, si l’article 17, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1094/2010 prévoit que la recommandation de l’AEAPP « établi[t] les mesures à prendre », cette indication se borne à fixer le contenu de cette recommandation et n’a pas pour effet de conférer à celle-ci un caractère contraignant et limitatif en ce qui concerne le type de mesures pouvant être prises par l’autorité nationale concernée.
40 D’autre part, il est certes vrai que l’article 17, paragraphe 3, second alinéa, du règlement no 1094/2010 impose à l’autorité nationale concernée d’informer l’AEAPP des mesures qu’elle a prises ou qu’elle a l’intention de prendre pour se mettre en conformité avec le droit de l’Union. Néanmoins, cette obligation d’information, rappelée au paragraphe 106 de l’acte attaqué (voir point 7 ci-dessus), n’implique pas que les mesures prises ou envisagées par l’autorité nationale concernée doivent être
conformes à celles figurant dans la recommandation émise par l’AEAPP.
41 Ensuite, il résulte bien des dispositions de l’article 39, paragraphe 2, première et troisième phrases, du règlement no 1094/2010 que l’AEAPP doit informer « tout destinataire » d’une recommandation visée à l’article 17, paragraphe 3, du même règlement de son intention d’adopter cette recommandation afin de lui permettre d’exprimer son point de vue. Pour autant, contrairement à ce que soutient la requérante, il ne saurait être déduit de ces dispositions ni que l’établissement financier concerné
est destinataire de ladite recommandation, ni que cette dernière constitue une décision contraignante. En effet, l’article 17, paragraphe 3, dudit règlement ne mentionne pas d’autre destinataire que l’autorité nationale concernée et ne prévoit pas qu’une telle recommandation produit des effets juridiques obligatoires pour cette autorité ou pour l’établissement financier concerné.
42 Enfin, le caractère contraignant ou non des recommandations émises sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 ne saurait dépendre des modalités de la procédure d’adoption, par la Commission, d’un avis formel sur le fondement de l’article 17, paragraphe 4, du même règlement dans l’hypothèse où, à la suite d’une recommandation de l’AEAPP, l’autorité nationale concernée ne se mettrait pas en conformité avec le droit de l’Union. Il est donc indifférent que, dans cette
dernière hypothèse, la Commission puisse émettre un avis formel sans être tenue d’adopter préalablement « aucune mesure d’instruction supplémentaire ».
43 Deuxièmement, la requérante fait valoir que l’acte attaqué a été adopté dans le cadre d’une procédure concernant un établissement financier en particulier et visant des mesures particulières à celui-ci, telles que le retrait de son agrément. Elle estime que, dans un tel cas de figure, la recommandation émise par l’AEAPP produit des effets juridiques contraignants.
44 À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 17 du règlement no 1094/2010 vise, à son paragraphe 1, toute situation de violation du droit de l’Union par une autorité nationale, y compris et « notamment » le cas où cette autorité « ne veill[e] pas à ce qu’un établissement financier remplisse les exigences prévues par [le droit de l’Union] ». Il s’ensuit que la circonstance selon laquelle une recommandation émise sur le fondement de cette disposition concerne la situation d’un établissement
financier en particulier et préconise des mesures particulières à celui-ci n’est pas de nature à lui conférer, à titre exceptionnel ou dérogatoire, un caractère obligatoire.
45 Il y a lieu d’ajouter que, contrairement à ce que prétend la requérante, l’arrêt du 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), mentionné au point 33 ci-dessus, a été rendu à propos d’une recommandation de l’ABE qui concernait la situation d’un établissement financier en particulier, à savoir Korporativna targovska banka AD. Il s’ensuit que le principe, énoncé dans cet arrêt, selon lequel les recommandations de l’ABE ne visent pas à produire des effets juridiques
contraignants est transposable, par analogie, à la présente affaire.
46 Troisièmement, la requérante soutient, en substance, que, par une prise de position définitive, l’AEAPP a voulu limiter et annihiler le pouvoir d’appréciation de la NBS en lui imposant de procéder au retrait immédiat de son agrément, à l’exclusion d’une approche plus graduelle et de toute autre mesure.
47 À cet égard, force est de constater, d’abord, que l’acte attaqué est rédigé en des termes non impératifs (voir point 25 ci-dessus) et qu’il se borne à formuler des recommandations (voir point 23 ci-dessus), sans imposer ni interdire à la NBS de prendre aucune mesure spécifique.
48 En particulier, l’AEAPP a laissé à la NBS le soin de déterminer si elle avait effectivement épuisé la liste des mesures possibles et proportionnées ou si, à l’inverse, il existait encore d’autres mesures alternatives (paragraphe 104 de l’acte attaqué). En conséquence, elle a seulement recommandé à la NBS de « prendre les dispositions et mesures nécessaires » et ne l’a invitée à procéder au retrait de l’agrément que si cette mesure s’avérait « approprié[e] ou obligatoire » (seconde recommandation
figurant au paragraphe 105 de l’acte attaqué et citée au point 6 ci-dessus). Il s’ensuit que la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’AEAPP a imposé à la NBS de procéder au retrait de son agrément, à l’exclusion d’une approche plus graduelle et de toute autre mesure.
49 Ensuite, outre le fait que l’AEAPP n’a pas arrêté une position définitive quant au type de mesures à prendre, la requérante n’est pas fondée à soutenir que, lorsqu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union s’est forgé une opinion définitive et a exprimé ainsi sa volonté de mettre fin à un examen préliminaire quelconque, l’acte adopté peut toujours faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, ainsi que cela résulterait de l’arrêt du 18 novembre 2010,
NDSHT/Commission (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 58). En effet, aux points 51 à 56 de cet arrêt, la Cour a seulement jugé, en substance, que, lorsque la Commission, à la suite de l’examen d’une plainte, refusait implicitement d’ouvrir la procédure d’examen des aides d’État prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE, elle adoptait non pas une simple mesure provisoire, mais une décision qui avait un caractère définitif, qui produisait des effets juridiques obligatoires et qui, par suite,
pouvait faire l’objet d’un recours en annulation. Cet arrêt concernait ainsi une hypothèse où l’institution en cause disposait d’un pouvoir de décision, et non, comme dans la présente affaire, d’un simple pouvoir de recommandation à l’égard de l’autorité nationale concernée.
50 Par ailleurs, la circonstance, à la supposer même établie, selon laquelle l’AEAPP aurait exercé une forme de « pression politique » sur la NBS afin qu’elle retire l’agrément de la requérante ne suffit pas pour considérer que cette agence a eu l’intention d’aller au-delà de son pouvoir d’incitation et de persuasion et d’adopter un acte doté d’une force obligatoire non prévue par l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010.
51 Enfin, le fait, en l’admettant même établi, que l’acte attaqué ait pu jouer un rôle déclencheur dans l’adoption de l’avis C(2022) 6455 final (voir point 8 ci-dessus), puis de la décision de retrait de l’agrément, résulte seulement de l’existence de procédures dans lesquelles interviennent et interagissent, d’une part, l’AEAPP et la Commission et, d’autre part, des autorités nationales, dont la NBS. Une telle circonstance ne saurait donc conférer un caractère contraignant à l’acte attaqué.
52 Quatrièmement, la requérante soutient, en substance, que la possibilité d’introduire un recours direct contre l’acte attaqué est nécessaire afin de garantir une protection juridictionnelle effective, conformément à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Elle explique qu’un recours devant les juridictions slovaques contre la décision de retrait de l’agrément, assorti d’une contestation incidente de la légalité de l’acte attaqué, serait
aléatoire et insuffisant.
53 À cet égard, il convient de rappeler que le droit à une protection juridictionnelle effective, tel que garanti à l’article 47, premier alinéa, de la Charte, n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités, et notamment les règles relatives à la recevabilité des recours formés directement devant les juridictions de l’Union. Ainsi, les conditions de recevabilité prévues à l’article 263 TFUE doivent être interprétées à la lumière du droit à une protection
juridictionnelle effective, sans pour autant aboutir à écarter ces conditions, qui sont expressément prévues par le traité FUE (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, points 43 et 44 et jurisprudence citée). Partant, l’interprétation de la notion d’« acte attaquable » à la lumière de l’article 47 de la Charte ne saurait aboutir à écarter la condition relative aux effets de droit obligatoires prévue à l’article 263, premier
alinéa, TFUE sans excéder les compétences attribuées par le traité FUE aux juridictions de l’Union (voir arrêt du 9 juillet 2020, République tchèque/Commission, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, point 52 et jurisprudence citée).
54 Or, tel serait précisément le cas s’il était permis à la requérante de former un recours en annulation contre une recommandation de l’AEAPP qui ne constitue pas un acte attaquable, au sens de la jurisprudence citée aux points 18 à 22 ci-dessus.
55 Par ailleurs, il y a lieu de relever que le juge de l’Union est compétent pour se prononcer, à titre préjudiciel, sur la validité des actes pris par les institutions de l’Union, sans aucune exception, et, en particulier, sur la validité des recommandations émises par l’AEAPP sur le fondement de l’article 17, paragraphe 3, du règlement no 1094/2010 (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 25 mars 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, points 82 et 83 et jurisprudence citée). Il
s’ensuit que, dans le cadre d’un recours contre les mesures prises par la NBS, et notamment contre la décision de retrait de l’agrément, les juridictions slovaques pourront, en cas de besoin, saisir la Cour d’une procédure de renvoi préjudiciel en appréciation de la validité de l’acte attaqué.
56 Quant aux difficultés pratiques invoquées par la requérante à l’égard de l’effectivité d’un recours devant les juridictions slovaques et d’un contrôle incident de l’acte attaqué, elles n’apparaissent pas insurmontables.
57 D’abord, s’agissant de la circonstance selon laquelle, dans la décision de retrait de l’agrément, la NBS ne se serait pas fondée sur l’acte attaqué et n’y aurait même pas fait référence, celle-ci tend à conforter la thèse de l’AEAPP selon laquelle la NBS ne se serait pas conformée à cet acte et aurait adopté une approche différente. Dans une telle hypothèse, un renvoi préjudiciel en appréciation de la validité dudit acte pourrait s’avérer non nécessaire.
58 En outre, s’agissant du caractère « secret » des documents échangés entre la NBS, l’AEAPP et la Commission, les juridictions slovaques pourront, en cas de besoin, exiger de la NBS qu’elle produise ces documents ou, à défaut, demander à l’AEAPP et à la Commission de leur communiquer ces derniers. En effet, le principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE impose, en principe, aux institutions, aux organismes et aux organes de l’Union de communiquer les informations demandées
par une juridiction nationale dans les meilleurs délais (voir, en ce sens, arrêt du 26 novembre 2002, First et Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, point 49 et jurisprudence citée).
59 Ensuite, s’agissant de la longueur et du prétendu caractère non suspensif de la procédure devant les juridictions slovaques, la requérante n’étaye pas son allégation. En tout état de cause, l’absence de recours suspensif contre une décision ne constitue pas nécessairement une violation du droit à une protection juridictionnelle effective (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 17 décembre 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, point 59). Par ailleurs, il résulte tant de l’article 47, premier
alinéa, de la Charte que de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE que les États membres doivent prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, points 49 et 50 et jurisprudence citée).
60 Enfin, la seule circonstance selon laquelle la Commission a décidé, le 24 avril 2024, d’ouvrir une procédure d’infraction au titre de l’article 258 TFUE à l’encontre de la République slovaque, au motif que la NBS aurait manqué à ses obligations dans l’exercice de ses pouvoirs de contrôle à l’égard de la requérante, ne saurait, en tout état de cause, avoir pour objet ou pour effet de priver cette dernière d’une protection juridictionnelle effective devant les juridictions slovaques.
61 Il résulte de tout ce qui précède que, faute de produire des effets juridiques obligatoires, l’acte attaqué n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
62 Partant, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres branches de l’exception d’irrecevabilité, la première branche de cette exception doit être accueillie et le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les demandes d’intervention
63 Aux termes de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’intervention perd son objet lorsque la requête est déclarée irrecevable. En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable, il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention introduites par la République slovaque et par la Commission.
Sur les dépens
64 En premier lieu, aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par l’AEAPP, conformément aux conclusions de cette dernière, à l’exception de ceux afférents aux demandes d’intervention.
65 En second lieu, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, s’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il ne soit statué sur une demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention. En l’espèce, la requérante, l’AEAPP, la République slovaque et la Commission supporteront chacune leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté.
2) Il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention de la République slovaque et de la Commission européenne.
3) Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP), à l’exception de ceux afférents aux demandes d’intervention.
4) Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, l’AEAPP, la République slovaque et la Commission supporteront chacune leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 23 mai 2025.
Le greffier
V. Di Bucci
Le président
K. Kowalik-Bańczyk
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( *1 ) Langue de procédure : l’anglais.
