ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
6 novembre 2024 ( *1 )
« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Obligation de motivation – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Absence de dérogation à la condition relative à la
création ou au maintien de postes de travail dans la région autonome de Madère – Principe de bonne administration – Principe de coopération loyale – Confiance légitime – Sécurité juridique »
Dans l’affaire T‑462/22,
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda, établie à Funchal (Portugal),
BCP África, SGPS, Lda, établie à Funchal,
représentées par Mes B. Santiago, L. do Nascimento Ferreira, P. Gouveia e Melo, D. Oda et A. Queiroz Martins, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur) et Mme M. Stancu, juges,
greffier : M. L. Ramette, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–la décision du 17 janvier 2023 de ne pas suspendre la procédure jusqu’à la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire ayant donné lieu, depuis lors, à l’arrêt du 4 juillet 2024, Portugal/Commission (Zone franche de Madère) (C‑736/22 P, non publié, EU:C:2024:579),
–la mesure d’organisation de la procédure du 18 juillet 2023 par laquelle le Tribunal a demandé à la Commission les notifications et la correspondance qu’elle a échangées avec les autorités portugaises dans le cadre des procédures administratives relatives aux affaires N 421/2006 et SA.34160 (2011/N),
–les réponses de la Commission déposées au greffe du Tribunal le 28 août 2023, par lesquelles elle a indiqué ne pas être en mesure de communiquer les documents en raison de la présomption générale de confidentialité dont ils bénéficieraient dans le cadre d’une procédure d’aides d’État,
–l’ordonnance du 26 septembre 2023 par laquelle le Tribunal a demandé la production des documents en cause par voie de mesure d’instruction conformément à l’article 91, sous b), et à l’article 92, paragraphe 3, de son règlement de procédure,
–la décision du 8 novembre 2023 par laquelle le Tribunal a statué sur la pertinence et l’absence de confidentialité des documents produits en application de l’ordonnance du 26 septembre 2023 compte tenu de leur ancienneté supérieure à cinq ans et de l’absence de données particulièrement sensibles,
à la suite de l’audience du 20 février 2024,
rend le présent
Arrêt
1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda et BCP África, SGPS, Lda, demandent l’annulation de l’article 1er et de l’article 4, paragraphe 1, de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci‑après la
« décision attaquée »), dans la mesure où ils s’appliquent aux sociedades gestoras de participações sociais (SGPS, sociétés de gestion de participations sociales).
Antécédents du litige
2 Le régime de la zone franche de Madère (Portugal) (ci-après la « ZFM ») prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (Centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).
3 Ce régime a initialement été approuvé par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].
4 Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01.
5 Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13), un troisième régime (ci‑après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la « décision de 2007 ») pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir
le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 349 TFUE.
6 Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux fondés
sur les plafonds de la base imposable applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la zone franche industrielle de la ZFM peuvent bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.
7 L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, l’ensemble des activités d’intermédiation financière et d’assurances et des activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que des activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.
8 Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 ») pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.
9 Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).
10 Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.
11 Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7).
12 Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.
13 À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :
« Article premier
Le régime d’aides “Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III”, dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er ne constituent pas des aides si, au moment de leur octroi, elles satisfont aux conditions définies dans un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588, applicable à la date où l’aide a été octroyée.
Article 3
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er qui, au moment de leur octroi, satisfont aux conditions prévues dans les décisions visées à l’article 1er ou dans un règlement adopté en vertu de l’article 1er du règlement […] 2015/1588 sont compatibles avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.
Article 4
1. Le Portugal est tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er.
[...]
4. Le Portugal est tenu d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, avec effet à compter de la date de notification de la présente décision.
Article 5
1. La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1er est immédiate et effective.
2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.
[...] »
14 Les requérantes sont des SGPS établies dans la RAM et donc soumises aux règles applicables du droit portugais.
15 Conformément à l’article 1er, paragraphe 1, du Decreto-Lei no 495/88 (décret-loi no 495/88), du 30 décembre 1988, qui définit le régime juridique des SGPS, ces dernières ont pour seul objet social la gestion des participations sociales d’autres sociétés.
16 Les requérantes se sont vu octroyer une licence pour opérer dans la ZFM en 1998 pour l’entreprise prédécesseur de Millennium BCP Participações et en 1996 pour l’entreprise prédécesseur de BCP África. Elles ont cessé d’être couvertes par le régime III le 31 décembre 2020 et leurs licences pour opérer dans la ZFM ont été maintenues jusqu’au milieu de l’année 2021.
17 Pendant la période d’application du régime III, les requérantes n’ont pas eu d’employés.
Conclusions des parties
18 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’article 1er et l’article 4, paragraphe 1, de la décision attaquée, dans la mesure où ils s’appliquent aux SGPS ;
– condamner la Commission aux dépens.
19 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner les requérantes aux dépens.
En droit
20 À l’appui de leur recours, les requérantes soulèvent trois moyens, tirés, le premier, d’une violation de l’obligation de motivation, le deuxième, d’une erreur de droit en ce que la Commission a inclus les SGPS dans l’ensemble des bénéficiaires couverts par l’obligation de récupération en cas de non‑respect de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM et, le troisième, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité
juridique.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
21 Les requérantes font valoir que, en tant que sociétés bénéficiaires du régime III, elles sont potentiellement concernées par l’obligation de récupération des aides prévue aux considérants 213 et 214, qui identifient les bénéficiaires auprès desquels l’aide doit être récupérée, et à l’article 4 de la décision attaquée. Cependant, l’absence, dans la décision attaquée, de toute référence spécifique aux bénéficiaires du régime III dont la nature juridique correspond aux SGPS constituerait une
violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE.
22 Les requérantes relèvent que la décision attaquée se réfère, au considérant 36, aux échanges qui ont eu lieu entre la Commission et les autorités portugaises dans le cadre de la procédure administrative ayant précédé l’adoption de la décision attaquée, lors desquels les autorités portugaises ont soutenu que, pour les SGPS, l’accès au régime III n’était pas soumis au respect de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM. En effet, cette dérogation
figurerait dans le projet de régime d’aides notifié à la Commission le 28 juin 2006 et dans ses annexes (ci-après la « notification de 2006 ») et, plus particulièrement, dans l’Estatuto dos Benefícios Fiscais (statut des avantages fiscaux) proposé par le projet de décret-loi accompagnant ladite notification (ci-après le « projet de décret-loi notifié »).
23 Ainsi, la Commission, étant en désaccord avec cette approche des autorités portugaises, aurait dû fournir une indication, même sommaire, des éléments de fait et de droit essentiels sur lesquels elle s’était fondée pour adopter la décision attaquée en ce qui concerne les SGPS.
24 La Commission conteste cette argumentation.
25 Selon la jurisprudence, la motivation exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 43 et
jurisprudence citée). Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 25 juillet 2018, Commission/Espagne e.a., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, point 82 et
jurisprudence citée).
26 En l’espèce, il y a lieu de constater que, aux considérants 213 et 214 ainsi qu’aux articles 1er à 4 de la décision attaquée, la Commission a fourni aux autorités portugaises les indications nécessaires, mais également suffisantes, leur permettant d’identifier les bénéficiaires du régime III, tel que mis en œuvre, et de déterminer elles-mêmes, sans difficultés excessives, le montant des aides à restituer par ces derniers [voir, en ce sens, arrêts du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone
Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 231, et du 21 juin 2023, Região Autónoma da Madeira/Commission, T‑131/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:348, point 178].
27 D’emblée, il importe de souligner que l’obligation de récupération ne porte pas sur l’ensemble des aides individuelles versées en application du régime III, mais uniquement sur celles qui l’ont été en violation des décisions de 2007 et de 2013, et ce sous réserve que les bénéficiaires de celles-ci ne satisfassent pas aux conditions fixées dans un règlement de minimis ou un règlement d’exemption par catégorie, comme cela ressort des articles 1er à 3 de la décision attaquée.
28 À cet égard, comme cela est prévu aux considérants 213 et 214 de la décision attaquée, les autorités portugaises doivent déterminer si, entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2014, chaque bénéficiaire du régime III a respecté les conditions nécessaires afin de pouvoir bénéficier dudit régime, tel qu’il a été approuvé dans les décisions de 2007 et de 2013.
29 D’une part, cela implique de déterminer la partie des revenus du bénéficiaire qui était liée à une « activité effectivement et matériellement réalisée à Madère », à l’exclusion des revenus générés par des activités réalisées en dehors de la RAM, et cela même si elles sont exercées par des sociétés établies dans cette région. D’autre part, il appartient aux autorités portugaises de déterminer, sur la base d’une méthode objective, le nombre d’emplois créés ou maintenus à Madère par chaque
bénéficiaire.
30 Cette méthodologie du calcul du montant de l’aide à récupérer repose sur le constat figurant aux considérants 167 et 179 de la décision attaquée, aux termes desquels la Commission a conclu que l’application par la République portugaise du régime III, en ce qui concerne les conditions relatives, d’une part, à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et, d’autre part, à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, violait les décisions de 2007 et de 2013.
31 S’agissant plus particulièrement de la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM, qui est la seule mise en cause dans la présente affaire, la Commission a tout d’abord relevé, au considérant 169 de la décision attaquée, qu’il ressortait expressément de la décision de 2007 (voir, en particulier, son considérant 64) et de la décision de 2013 (voir, en particulier, son considérant 28) que cette condition était une condition d’accès au régime III et qu’elle avait été
intégrée dans la méthode de calcul des montants de l’aide en vertu du régime de la ZFM, tel que notifié par la République portugaise et approuvé par ces deux décisions.
32 Ensuite, au considérant 171 de la décision attaquée, la Commission a rappelé que le nombre de postes de travail était une manière de mesurer la contribution du régime III au développement régional de la RAM. À cet égard, il ressort, en effet, des décisions de 2007 et de 2013 que l’appréciation par la Commission de la proportionnalité dudit régime a été effectuée à la lumière de cette condition.
33 En outre, aux considérants 175 et 176 de la décision attaquée, la Commission a constaté que la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail ne leur permettait pas de vérifier le temps effectivement consacré par le titulaire de poste à cet emploi. Or, sans imposer une méthode déterminée de calcul du nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM par chaque bénéficiaire, les décisions de 2007 et de 2013 exigeaient néanmoins l’utilisation
d’une méthode objective permettant de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires du régime III.
34 De plus, il ressort des considérants 36 et 62 de la décision attaquée que la Commission était consciente du point de vue des autorités portugaises selon lequel la décision de 2007 avait implicitement approuvé toutes les dispositions du projet de décret-loi notifié, y compris, par conséquent, la dérogation pour les SGPS à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
35 Il ressort de façon suffisamment compréhensible des considérants de la décision attaquée précités que la Commission a implicitement, mais nécessairement estimé que la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM s’appliquait à toutes les entreprises enregistrées dans la ZFM, y compris donc aux SGPS et, partant, que les décisions de 2007 et de 2013 n’avaient pas autorisé une quelconque dérogation à cette condition.
36 Cette motivation est suffisante pour permettre aux requérantes d’apprécier le bien-fondé de la décision attaquée et au Tribunal d’exercer son contrôle.
37 En effet, il découle de la décision attaquée que la Commission n’a pas reconnu la qualification d’« aide existante », au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), aux aides versées en vertu du régime III sans respecter la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM, à défaut, selon elle, d’avoir autorisé une quelconque dérogation à cette
condition au profit des SGPS.
38 Ainsi, considérant que le régime III, tel qu’autorisé, avait été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prises en considération pour apprécier la compatibilité de ce régime avec le marché intérieur, la Commission a qualifié le régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, versée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
39 La question de savoir si c’est à bon droit que la Commission a estimé qu’elle n’avait pas autorisé une quelconque dérogation à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM et, par conséquent, que les aides versées aux SGPS l’avaient été en violation des décisions de 2007 et de 2013 relève du bien‑fondé de la décision attaquée. Cette question sera, dès lors, examinée dans le cadre du deuxième moyen.
40 Eu égard à ce qui précède, la Commission n’a donc pas méconnu l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
41 Il en découle que le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit en ce que la Commission a inclus les SGPS dans l’ensemble des bénéficiaires couverts par l’obligation de récupération en cas de non-respect de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM
42 En premier lieu, les requérantes soutiennent que les SGPS ne sont pas soumises à la condition d’accès au régime III relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, de sorte que la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit en ce que les SGPS sont incluses dans l’ensemble des bénéficiaires couverts par l’obligation de récupérer les aides accordées au titre du régime III.
43 Premièrement, les requérantes avancent que, à l’instar de ce qui a été jugé dans l’arrêt du 13 juillet 2021 du Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), joint à l’annexe A.10 de la requête, il convient de considérer que le projet de décret-loi notifié à la Commission en 2006 et par la suite approuvé contenait la dérogation pour les SGPS à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM.
44 Ainsi, selon les requérantes, cette dérogation faisait partie intégrante de la mesure d’aide qui a été approuvée par la Commission, ce qui serait cohérent avec la circonstance selon laquelle l’applicabilité du régime III aux SGPS n’aurait fait l’objet d’aucun désaccord, d’aucune réserve ni même d’aucune analyse autonome de la part de la Commission dans la décision attaquée.
45 À cet égard, si la Commission considérait effectivement que les SGPS étaient tenues de remplir la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM pour pouvoir bénéficier du régime III, et qu’elles devraient ainsi être couvertes par l’ordre de récupération découlant de la décision attaquée, il aurait été nécessaire que cela soit expressément indiqué dans ladite décision.
46 Deuxièmement, les requérantes estiment, à l’instar de ce qui a été jugé dans l’arrêt du 13 juillet 2021 du Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême), que le fait de soumettre l’accès au régime III des SGPS à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM est dépourvu de sens compte tenu de la nature de l’activité exercée par les SGPS. En effet, la fourniture d’un tel travail serait complètement inutile pour la réalisation de leur objet social, à
savoir la gestion de participations sociales.
47 Troisièmement, la contribution au développement régional de la RAM aux fins du régime III aurait pu prendre d’autres formes que la création et le maintien d’emplois, et se mesurer, par exemple, en termes de stimulation de l’économie locale grâce à l’aide octroyée et aux recettes fiscales générées.
48 Quatrièmement, d’une part, il découlerait d’une analyse littérale de la décision de 2007 que cette dernière mentionne expressément que la base juridique du régime III est le projet de décret-loi notifié, qui incluait la dérogation pour les SGPS. De plus, les normes effectivement adoptées qui ont introduit le régime III mentionneraient toutes que ce régime est approuvé conformément à la décision de 2007. D’autre part, les éléments de contexte ne permettraient pas d’établir que la décision de 2007
et les modifications ultérieures du régime III ne couvraient pas la dérogation prévue pour les SGPS.
49 En second lieu, les requérantes font valoir que leur activité figure dans la liste des activités pouvant bénéficier du régime III.
50 D’une part, en vertu du considérant 25 de la décision de 2007, le champ d’application du régime III aurait été circonscrit à un ensemble d’activités économiques, parmi lesquelles figuraient les « activités immobilières, locations et services fournis aux entreprises (section K, codes 70‑74) », au sens de la nomenclature des activités économiques de l’Union européenne (NACE) alors en vigueur.
51 D’autre part, selon les requérantes, une des catégories visées dans la division 74 de la NACE applicable à la date de la décision de 2007 est la classe « 74.15. Administration d’entreprises », qui correspond à l’objet social des requérantes.
52 La Commission conteste cette argumentation.
Sur l’objet du deuxième moyen
53 Par leur deuxième moyen, les requérantes soutiennent, en substance, que l’aide qui leur a été versée en vertu du régime III correspond à l’aide autorisée par la Commission en 2007 et en 2013, car elles estiment que, en application d’une dérogation aux SGPS faisant partie intégrante du régime III, tel que notifié, elles n’étaient pas soumises, en tant que SGPS, à la condition de création ou de maintien des postes de travail dans la RAM.
54 À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante », au sens de l’article 1er, sous b), ii),
du règlement 2015/1589, à savoir celles de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisées par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 100].
55 Par conséquent, il convient de comprendre le deuxième moyen comme visant, en substance, à contester le fait que, aux considérants 150 à 180 et 228 ainsi qu’à l’article 1er de la décision attaquée, la Commission n’a pas assimilé le régime III, tel que mis en œuvre, à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, dont la compatibilité aurait dû être appréciée dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants, prévu à l’article 108,
paragraphe 1, TFUE, mais l’a qualifié, au considérant 180 de la décision attaquée, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
Sur le bien-fondé du deuxième moyen
56 À titre liminaire, il convient de noter que, aux fins d’apprécier si l’aide individuelle versée aux SGPS au titre du régime III, tel que mis en œuvre, correspond à l’aide autorisée par les décisions de 2007 et de 2013, le Tribunal est tenu d’examiner non seulement le texte même de ces décisions, mais également le contenu de la notification effectuée par la République portugaise (voir, en ce sens, ordonnance du 22 mars 2012, Italie/Commission, C‑200/11 P, non publiée, EU:C:2012:165, point 27). De
même, une demande d’informations supplémentaires, par laquelle la Commission sollicite des renseignements complémentaires quant au champ d’application d’un régime d’aides notifié par un État membre, ainsi que la réponse des autorités nationales à cette demande doivent être considérées comme faisant indissociablement partie du régime d’aides notifié (arrêt du 16 décembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commission, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, point 45).
57 Il y a lieu, en outre, de rappeler qu’un État membre qui demande à pouvoir octroyer des aides en dérogation aux règles du traité FUE est tenu à un devoir de collaboration envers la Commission. En vertu de ce devoir, il lui incombe de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sollicitée sont remplies (voir arrêt du 15 novembre 2011, Commission et Espagne/Government of Gibraltar et Royaume-Uni, C‑106/09 P et C‑107/09 P,
EU:C:2011:732, point 147 et jurisprudence citée). Ce devoir est expressément reflété au considérant 6 du règlement no 659/1999, applicable au moment de l’adoption des décisions de 2007 et de 2013, selon lequel « en vertu de l’article [4, paragraphe 3, TUE] les États membres sont tenus de coopérer avec la Commission et de lui fournir toutes les informations nécessaires pour lui permettre de remplir sa mission dans le cadre du[dit] règlement ».
58 Ainsi, dans une situation telle que celle en cause où les bénéficiaires d’un régime d’aides préalablement autorisé contestent que ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles autorisées, la qualification d’« aide existante » ou d’« aide nouvelle » des aides qui leur ont été versées dépend non seulement du texte même des décisions d’autorisation, mais également du contenu de la notification effectuée par l’État membre concerné ainsi que des
renseignements complémentaires fournis par celui-ci. Dans ce cadre, il convient également de tenir compte du comportement de cet État membre lors de la notification dudit régime, à la lumière de son devoir de collaboration envers la Commission.
59 Il en découle notamment que les requérantes ne peuvent pas reprocher à la Commission d’avoir commis une erreur de qualification juridique lorsqu’elle a estimé que le régime III avait été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles autorisées si, lors de la notification du régime III en 2006 et en 2011, la République portugaise a omis de fournir à cette institution les informations nécessaires pour lui permettre d’apprécier la compatibilité avec le marché intérieur
d’une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
60 C’est au regard de ces considérations qu’il importe de déterminer la portée des décisions de 2007 et de 2013.
– Sur la portée de la décision de 2007
61 Le principal argument des requérantes est, en substance, premièrement, que la réforme du statut des avantages fiscaux qui a suivi la décision de 2007 a reproduit le libellé du projet de décret-loi qui accompagnait, en pièce jointe, la notification de 2006 et, deuxièmement, que le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a confirmé par son arrêt du 13 juillet 2021 que le statut des avantages fiscaux tel que modifié devait être interprété comme contenant la dérogation en cause.
62 À cet égard, force est de constater que, d’une part, par son arrêt du 13 juillet 2021, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a, en effet, estimé que le statut des avantages fiscaux en vigueur à la suite de la décision de 2007, tel que notifié à la Commission en 2006, contenait une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM pour les SGPS et que, d’autre part, la décision de 2007 ayant approuvé le régime III, tel que
notifié, ne comporte aucune référence explicite à une quelconque dérogation au bénéfice de ces sociétés.
63 Dans ce contexte, il convient donc de déterminer si l’absence de mention, dans la décision de 2007, d’un régime dérogatoire applicable aux SGPS signifie que, en autorisant la mise en œuvre du régime III, tel que notifié en 2006, la Commission a constaté la compatibilité avec le marché intérieur de ce régime dérogatoire et, partant, a également autorisé sa mise en œuvre au bénéfice des SGPS.
64 À cet égard, il ressort, certes, de la jurisprudence que, lorsque la Commission constate, au terme de la phase préliminaire d’examen instituée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, que la mesure notifiée constitue une « aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, qui ne suscite pas de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle adopte une décision de ne pas soulever d’objections, par laquelle elle déclare que cette mesure est compatible avec le marché intérieur,
en vertu des dispositions de l’article 107, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 31 janvier 2023, Commission/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, point 64).
65 De même, dans le cadre d’une décision adoptée à la suite d’un examen préliminaire prévu par l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 659/1999, la Commission peut seulement approuver un projet d’aide tel que notifié et ne peut rien imposer ou interdire à l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2023, Commission/Braesch e.a., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, point 72).
66 Toutefois, ainsi que cela a été rappelé au point 56 ci-dessus, l’interprétation de la portée d’une telle décision ne saurait dépendre exclusivement du contenu de celle-ci, mais doit également se faire au regard du contenu de la notification effectuée par l’État membre concerné.
67 Ainsi, les explications fournies par les autorités nationales à l’égard de la base légale qui constitue le fondement juridique de la mesure notifiée font partie intégrante du projet d’aide tel que notifié. Partant, la décision de la Commission porte sur la mesure notifiée proprement dite et les explications fournies par les autorités nationales prises ensemble (voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2019, FIH Holding et FIH/Commission, T‑386/14 RENV, non publié, EU:T:2019:623, point 52 et
jurisprudence citée).
68 Il y a lieu, en outre, de rappeler que la Commission n’est pas dans l’obligation d’examiner d’office et par supputation quels sont les éléments qui auraient pu lui être soumis lors de la procédure administrative (arrêt du 28 mars 2012, Ryanair/Commission, T‑123/09, EU:T:2012:164, point 104).
69 Ainsi, il convient d’analyser si les autorités portugaises ont valablement notifié, en 2006, la dérogation en cause et si, ce faisant, elles ont permis à la Commission d’apprécier sa compatibilité avec le marché intérieur.
70 À cet égard, il ressort de l’ensemble de la notification de 2006 ainsi que de la correspondance subséquente échangée entre la Commission et les autorités portugaises que la dérogation en cause n’a été mentionnée que dans les bases légales qui accompagnaient la notification.
71 En effet, les seules mentions de la dérogation en cause dans la notification de 2006, au nombre de deux, se trouvent, la première, dans le libellé de l’article 34, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux inclus dans le décret-loi no 163/2003, préexistant, du 24 juillet 2003 (annexe 1 de la notification de 2006) et, la seconde, énoncée dans les mêmes termes, à l’article 34oA, paragraphe 5, du même statut proposé par le projet de décret-loi notifié (annexe 2 de la notification de 2006).
72 Ainsi, l’article 34oA, paragraphes 1 à 5, du statut des avantages fiscaux contenu dans le projet de décret-loi notifié à la Commission et qui a constitué la base juridique du régime III est libellé comme suit :
« (Régime spécial applicable aux entités agréées dans la zone franche de Madère à compter du 1er janvier 2007)
1. Les revenus des entités autorisées, du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013, à exercer des activités industrielles, commerciales, de transport maritime et d’autres services non exclus de ce régime, qui respectent les conditions respectives énoncées à l’article 33o, paragraphe 1, seront soumis à l’[IRPM] jusqu’au 31 décembre 2020, selon les modalités suivantes :
a) De 2007 à 2009, à un taux de 3 % ;
b) De 2010 à 2012, à un taux de 4 % ;
c) En 2013 et les années suivantes, à un taux de 5 %.
[…]
5. Les revenus des sociétés de gestion de participations sociales agréées au 1er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013 sont soumis à l’[IRPM] dans les conditions visées au paragraphe 1, à l’exception de ceux obtenus sur le territoire portugais, à l’exception des zones franches, ou dans d’autres États membres de l’Union européenne, qui sont imposés dans les conditions générales. »
73 En revanche, aucune mention de cette dérogation n’a été faite dans le formulaire de notification de 2006 ni dans le mémorandum explicatif qui l’accompagne.
74 Premièrement, il ne ressort pas expressément du libellé de l’article 34oA, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux tel que proposé par le projet de décret-loi notifié que la condition de création ou de maintien de postes de travail n’est pas applicable aux SGPS. En effet, ledit paragraphe se borne à indiquer que les revenus des SGPS agréées au 1er janvier 2007 et jusqu’au 31 décembre 2013 sont soumis à l’IRPM dans les conditions visées au paragraphe 1 de ce même article, à l’exception de
ceux obtenus sur le territoire portugais hors des zones franches, ou dans d’autres États membres de l’Union européenne, qui sont imposés selon les conditions générales.
75 Deuxièmement, une lecture de l’exposé des motifs du projet de décret-loi notifié ainsi que des paragraphes 1, 2 et 5 de l’article 34oA et de l’article 33o, paragraphe 1, sous g), du statut des avantages fiscaux proposés par ledit projet de décret-loi permet raisonnablement de conclure que la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, en tant que condition d’accès au régime III, s’applique également aux SGPS.
76 En effet, tout d’abord, l’exposé des motifs du projet de décret-loi notifié indique que la création ou le maintien de postes de travail constitue une condition d’accès au régime III.
77 Ensuite, aux termes de l’article 34°A, paragraphe 1, du statut des avantages fiscaux proposé par le projet de décret-loi notifié, le régime III a vocation à s’appliquer non seulement aux entreprises autorisées à exercer des activités industrielles, commerciales et de transport maritime, mais aussi aux entreprises qui fournissent « d’autres services non exclus de ce régime ». À cet égard, les requérantes, en tant que SGPS, fournissaient des services de gestion des participations sociales d’autres
sociétés, lesquels pouvaient raisonnablement être considérés comme d’autres services non exclus du régime III visés par l’article 34°A, paragraphe 1, du statut des avantages fiscaux tel que proposé par le projet de décret-loi notifié.
78 Or, l’article 34°A, paragraphe 1, du statut des avantages fiscaux contenu dans le projet de décret-loi notifié soumet les entreprises autorisées à exercer des activités industrielles, commerciales et de transport maritime, mais aussi les entreprises qui fournissent « d’autres services non exclus d[u] régime [III] » à la condition de se conformer aux « conditions respectives prévues à l’article 33o, paragraphe 1[,] » de ce même statut. À cet égard, l’article 33, paragraphe 1, sous g), du statut
des avantages fiscaux fait explicitement référence aux conditions applicables aux SGPS.
79 De plus, l’article 34°A, paragraphe 2, du statut des avantages fiscaux proposé par le projet de décret-loi notifié indique que les entités visées au paragraphe 1 de ce même article sont soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM pour pouvoir bénéficier du régime III. Ainsi, dès lors qu’il découle du point 78 ci-dessus que les activités des requérantes peuvent être considérées comme « d’autres services non exclus d[u] régime [III] » et sont donc couvertes
par le paragraphe 1, il se déduit logiquement de ce paragraphe 2 que les SGPS sont soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM.
80 Enfin, il ressort de l’économie de l’article 34°A, paragraphe 5, du statut des avantages fiscaux proposé par le projet de décret-loi notifié que les bénéfices obtenus par les SGPS sur le territoire portugais hors des zones franches, ou dans d’autres États membres de l’Union, sont imposés selon les conditions générales et ne peuvent donc faire partie des revenus auxquels la réduction de l’IRPM peut s’appliquer.
81 À la lumière de ce qui précède, il doit être constaté que, à la date de la notification par la République portugaise du projet de décret-loi notifié, la Commission pouvait raisonnablement interpréter l’article 34°A du statut des avantages fiscaux en ce sens que, à l’instar de l’ensemble des entreprises appelées à bénéficier du régime III, les SGPS étaient soumises à la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM.
82 Troisièmement, il découle de la notification de 2006 que l’intention des autorités portugaises était d’obliger toute entreprise souhaitant bénéficier du régime III à créer ou à maintenir des postes de travail dans la RAM. Cela ressort, d’une part, du fait que les autorités portugaises ont précisé, dans le mémorandum explicatif accompagnant la notification de 2006, que, depuis le régime II, la création ou le maintien de postes de travail dans la RAM était obligatoire et constituait une condition
d’accès au régime d’aides applicable dans la ZFM, ainsi que des exposés des motifs du décret-loi préexistant et du projet de décret-loi notifié, qui indiquent explicitement que la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM constitue une condition nécessaire pour l’accès aux régimes II et III et, d’autre part, de la circonstance que les autorités portugaises n’ont pas fourni d’explications sur la situation exceptionnelle des SGPS.
83 Il résulte de ce qui précède que les autorités portugaises n’ont jamais attiré l’attention de la Commission sur le fait que le projet de décret‑loi notifié était susceptible d’être appliqué dans le sens qu’il permettrait aux SGPS de bénéficier du régime III sans être soumises à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM. Ainsi, par la notification de 2006 et les échanges ultérieurs, la République portugaise n’a pas fourni à la Commission toutes les
informations nécessaires qui lui auraient permis, tout d’abord, de constater que, en application du projet de décret-loi notifié, les SGPS pourraient bénéficier d’une dérogation à la condition de création et de maintien de postes de travail dans la RAM pour bénéficier du régime III. De ce fait, cette institution n’a été ni invitée ni mise en mesure d’examiner la compatibilité d’une telle dérogation avec le traité FUE et, par suite, de se former une opinion à cet égard, alors même que la
dérogation applicable aux SGPS conduisait, en pratique, ces entreprises à bénéficier d’aides d’État accordées dans des conditions nettement plus avantageuses que celles prévues par le régime général applicable aux autres entreprises.
84 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’interprétation ultérieure donnée à la base légale du régime III par l’arrêt du 13 juillet 2021 du Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême).
85 En effet, premièrement, il ressort du point 56 ci-dessus que la Commission était tenue d’évaluer non pas seulement la base légale considérée isolément, comme l’a fait le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême), mais l’ensemble de la notification de 2006 et de ses annexes ainsi que la correspondance ultérieure, car les explications des autorités nationales à l’égard de la base légale qui constitue le fondement juridique de la mesure notifiée font partie intégrante du projet
d’aide tel que notifié.
86 Deuxièmement, si le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a été amené à se prononcer sur l’existence de la dérogation en cause, c’est justement parce que les autorités fiscales portugaises ont considéré en 2011 que les SGPS, pour pouvoir bénéficier du régime III, devaient, comme toute entité agréée et opérant dans la ZFM, respecter la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM et ne bénéficiaient donc pas de la dérogation en cause. En outre, il
ressort de cet arrêt que les autorités portugaises ont elles-mêmes nié, en 2017, l’existence, dans le projet de décret-loi notifié en 2006 et finalement approuvé par la Commission, de la dérogation en faveur des SGPS, position qu’elles ont maintenue lors de la procédure devant le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême).
87 Troisièmement, il convient également de constater que, dans le cadre de la procédure devant le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême), l’avis émis par le représentant du ministère public se positionnait en faveur de l’accueil du recours introduit par le représentant du Trésor public portugais à l’égard de l’arrêt rendu en première instance par le Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal (tribunal administratif et fiscal de Funchal, Portugal), et donc en faveur d’une
interprétation selon laquelle les SGPS ne bénéficiaient d’aucune dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM. Le fait que le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a finalement opté, dans son arrêt du 13 juillet 2021, pour la solution inverse démontre à suffisance que, jusqu’à cette date, des divergences d’interprétation étaient non seulement possibles, mais aussi réelles dans l’ordre juridique national.
88 La conclusion figurant au point 83 ci-dessus n’est pas non plus remise en cause par les arguments des requérantes tirés, en substance, d’une violation du droit à une bonne administration en ce que la Commission n’aurait pas procédé à un examen diligent de la notification de 2006.
89 À cet égard, la Commission est, certes, tenue, dans l’intérêt d’une bonne administration des règles fondamentales du traité FUE relatives aux aides d’État, de conduire la procédure d’examen des mesures incriminées de manière diligente et impartiale, afin qu’elle dispose, lors de l’adoption de la décision finale, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire (voir arrêt du 10 novembre 2022, Commission/Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, point 78 et jurisprudence
citée).
90 Toutefois, en l’espèce, il convient de rappeler qu’il n’y a aucune mention de la dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM pour les SGPS dans le formulaire de notification de 2006 ni dans le mémorandum explicatif qui l’accompagne. Ainsi, d’une part, les autorités portugaises n’ont pas mis la Commission en mesure de savoir qu’une telle dérogation lui avait été soumise aux fins de son appréciation et, d’autre part, les autorités portugaises
n’ont pas expliqué comment la dérogation était proportionnelle à l’objectif poursuivi par l’aide et compatible avec le marché intérieur, alors que la condition de création ou de maintien de postes de travail constituait une condition d’accès du régime III, notamment en ce qu’elle servait à quantifier la contribution à l’objectif du développement régional ainsi que le niveau et la proportionnalité des avantages conférés.
91 Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir violé le principe de bonne administration ou manqué à son devoir de diligence en ne se rendant pas compte qu’une disposition sur laquelle les autorités portugaises n’avaient pas fourni d’explications était susceptible d’être interprétée comme permettant une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
92 Il convient de conclure que s’il était dans l’intention des autorités portugaises de soumettre la dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail pour les SGPS à l’appréciation de la Commission, le principe de coopération loyale qui s’impose à elles aurait dû les conduire à davantage attirer l’attention de la Commission sur l’existence d’une telle dérogation, qui soulève des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur et, par suite, à fournir des
explications quant à cette compatibilité.
93 Dès lors, il y a lieu de conclure que, à défaut d’avoir été valablement notifiée, une dérogation à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM ne saurait être regardée comme ayant été autorisée par la décision de 2007. En conséquence, la Commission n’a pas commis d’erreur en refusant d’assimiler à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589 les aides versées aux SGPS au titre du régime III, tel qu’autorisé en 2007,
sans respecter cette condition.
– Sur la portée de la décision de 2013
94 D’emblée, il convient de constater que, à la différence de la décision de 2007, la décision de 2013 comporte, à son considérant 19, la mention d’un engagement de la République portugaise à « supprimer tout traitement préférentiel d’entités telles que les [SGPS] lorsqu’il est confirmé que leur traitement dans la ZFM confère effectivement un avantage par rapport au régime général portugais applicable aux SGPS ».
95 À cet égard, il ressort de la correspondance échangée entre la Commission et les autorités portugaises que cet engagement fait suite à la demande de renseignements supplémentaires formulée par la Commission dans sa lettre du 29 février 2012, par laquelle elle invitait la République portugaise à prendre position sur le fait qu’il ressortait du site Internet du centre international d’affaires de Madère que les SGPS pouvaient bénéficier d’aides au titre du régime III sans être soumises à la
condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
96 En réponse, la République portugaise a notamment indiqué, dans sa lettre du 30 avril 2013, qu’elle acceptait de soumettre l’aide versée aux SGPS à l’application des plafonds prévus par la réglementation en cause, ces plafonds étant fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par un bénéficiaire au cours de chaque exercice fiscal (voir point 6 ci-dessus).
97 Au vu de cet engagement de la République portugaise, qui fait indissociablement partie du régime d’aides notifié et dont il doit être tenu compte afin de déterminer la portée de la décision de 2013, la Commission n’a pas commis d’erreur de qualification juridique en refusant d’assimiler à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589 les aides versées aux SGPS au titre du régime III, tel qu’autorisé en 2013, sans respecter la condition relative à la
création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
98 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le deuxième moyen doit être écarté comme étant non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique
99 Les requérantes font valoir, en substance, que la décision attaquée viole les principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, en ce que la Commission a implicitement autorisé la dérogation applicable aux SGPS dans la mesure où elle est incluse dans le projet de décret-loi qui constituait la base juridique du régime III tel que notifié à la Commission en 2006 et consacrée dans la version finale de cette norme qui a été publiée au Diário da República (journal officiel de
la République portugaise).
100 Dans ces conditions, en ne soulevant aucun doute ni aucune objection sur cette dérogation dans la décision de 2007, la Commission aurait créé, à l’égard des SGPS bénéficiaires du régime III, la confiance légitime que ladite dérogation était compatible avec le droit de l’Union.
101 La Commission conteste cette argumentation.
Sur le principe de protection de la confiance légitime
102 S’agissant du principe général de protection de la confiance légitime, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de celui-ci suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).
103 Il en découle d’emblée que le fait que des assurances auraient été éventuellement données par les autorités portugaises n’a, en tout état de cause, pas pu faire naître une quelconque confiance légitime au bénéfice des requérantes, à défaut pour ces assurances de trouver leur origine dans le comportement des autorités compétentes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 104 et jurisprudence citée).
104 De plus, dans le domaine des aides d’État, il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle des aides étatiques opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, d’une part, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle-ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue à cet article et que, d’autre part, un opérateur économique diligent doit normalement
être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 98 et jurisprudence citée).
105 À cet égard, aux fins de procéder à l’appréciation de la légitimité de la confiance alléguée, le juge de l’Union se fonde sur un opérateur raisonnablement prudent, avisé et diligent (voir arrêt du 15 novembre 2018, Deutsche Telekom/Commission, T‑207/10, EU:T:2018:786, point 69 et jurisprudence citée).
106 Or, en l’occurrence, les requérantes ne démontrent pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission leur aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans leur esprit, comme l’exige la jurisprudence.
107 En effet, quant à la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, il y a lieu de rappeler que cette condition est une condition d’accès au régime III et un paramètre du calcul du montant de l’aide. En outre, l’appréciation de la proportionnalité du régime III, par rapport aux surcoûts que ce régime était censé compenser, a été effectuée à la lumière de cette condition.
108 Dans la mesure où la décision de 2007 ne comportait aucune exception tendant à ce que les SGPS soient exemptées de la condition relative à la création ou au maintien des postes de travail pour bénéficier du régime III, cette décision ne saurait être considérée comme ayant fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes quant à l’application du régime III aux SGPS, telles que les requérantes, sans que celles-ci soient tenues de créer et de maintenir des postes de travail dans la
RAM.
109 Quant à la décision de 2013, il suffit de constater qu’elle comporte expressément la mention d’un engagement de la République portugaise à ne pas traiter plus favorablement les SGPS, de sorte que les requérantes ne peuvent revendiquer aucune confiance légitime à bénéficier du régime III sans respecter la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
110 Au vu de ce qui précède, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée.
Sur le principe de sécurité juridique
111 S’agissant du principe de sécurité juridique, qui se distingue du principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2023, Espagne e.a./Commission, C‑649/20 P, C‑658/20 P et C‑662/20 P, EU:C:2023:60, point 83), celui-ci implique que la législation de l’Union soit certaine et que son application soit prévisible pour les justiciables (arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, point 77).
112 En ce qui concerne l’éventuel défaut de clarté et de prévisibilité de la décision de 2007, l’argument des requérantes selon lequel la simple présence de la dérogation en cause dans la base légale annexée à la notification de 2006 suffit pour considérer que la décision de 2007 couvre ladite dérogation ne saurait prospérer.
113 Il y a lieu de rappeler que tant le libellé de cette décision que celui de la décision de 2013 montrent que le contexte dans lequel elles s’insèrent, mais également les objectifs du régime III ne laissaient pas de place au doute quant à l’interprétation de la condition relative à la création et au maintien de postes de travail.
114 À cet égard, dans la décision de 2007, la Commission ne constate pas l’existence de la dérogation en cause, notamment parce qu’il ressort clairement de l’ensemble de la notification de 2006 que la dérogation en cause n’a pas été dûment soumise à son appréciation, et qu’il ne saurait donc être conclu qu’elle a été approuvée. Ainsi, l’absence de mention spécifique d’une quelconque particularité de traitement pour les SGPS dans la décision de 2007 ne peut être interprétée comme une approbation
implicite de la dérogation en cause.
115 Le fait que la décision de 2013 rappelle au considérant 19 l’engagement des autorités portugaises à supprimer tout traitement préférentiel des SGPS ne remet pas en cause cette conclusion. Cette constatation sur l’engagement à supprimer un traitement préférentiel aux SGPS évoque la mise en œuvre de l’aide et ne saurait présupposer l’existence d’une autorisation préalable pour accorder un tel traitement préférentiel. En effet, s’agissant de la décision de 2007, qui ne comporte aucun engagement de
cette nature, il ressort de l’ensemble de cette décision que la Commission avait compris que toute entreprise voulant bénéficier du régime III devait créer ou maintenir des postes de travail dans la RAM, cette obligation étant une condition nécessaire pour obtenir l’accès au régime III.
116 En tout état de cause, un éventuel doute quant à la clarté du régime juridique applicable en ce qui concerne la dérogation en cause n’aurait pas pu être créé par la décision de 2007, mais plutôt par la conduite des autorités portugaises lors de l’application des dispositions en cause du statut des avantages fiscaux, comme il ressort des points 86 et 87 ci-dessus.
117 Dès lors, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée et, partant, le troisième moyen doit être écarté comme étant non fondé.
118 Au vu de tout ce qui précède, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
119 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
120 Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda et BCP África, SGPS, Lda sont condamnées aux dépens.
Svenningsen
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 novembre 2024.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Conclusions des parties
En droit
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de droit en ce que la Commission a inclus les SGPS dans l’ensemble des bénéficiaires couverts par l’obligation de récupération en cas de non-respect de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM
Sur l’objet du deuxième moyen
Sur le bien-fondé du deuxième moyen
– Sur la portée de la décision de 2007
– Sur la portée de la décision de 2013
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique
Sur le principe de protection de la confiance légitime
Sur le principe de sécurité juridique
Sur les dépens
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( *1 ) Langue de procédure : le portugais.
