ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
15 décembre 2021 ( *1 )
« Environnement – Règlement (CE) no 1367/2006 – Obligation des États membres de protéger et d’améliorer la qualité de l’air ambiant – Demande de réexamen interne – Rejet de la demande comme étant irrecevable »
Dans l’affaire T‑569/20,
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, établi à Helvoirt (Pays-Bas), représenté par Mes T. Malfait et A. Croes, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme L. Haasbeek, MM. G. Gattinara et M. Noll-Ehlers, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. Bulterman, M. de Ree, MM. J. Langer et J. Hoogveld, en qualité d’agents,
par
Parlement européen, représenté par M. W. Kuzmienko et Mme C. Ionescu Dima, en qualité d’agents,
et par
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes K. Michoel et A. Maceroni, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 6 juillet 2020 rejetant comme étant irrecevable une demande de réexamen interne de la décision de clore la procédure de plainte CHAP (2019) 2512,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mme V. Tomljenović, présidente, MM. F. Schalin et I. Nõmm (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Le requérant, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, est un comité d’action qui a été fondé le 2 mars 2011 à l’occasion de la présentation, par les communes de Vught, d’Haaren, d’Oisterwijk, de Tilbourg et de Bois-le-Duc (Pays-Bas), de leur vision de la route régionale N 65 et de ses alentours.
2 Après avoir introduit différentes procédures administratives et judiciaires au niveau national, le requérant a, en date du 29 août 2019, déposé une plainte à l’encontre du Royaume des Pays-Bas, auprès de la Commission européenne. Il considérait que la mise en œuvre, par les autorités néerlandaises, du contrôle et de l’appréciation de la qualité de l’air autour de la route régionale N 65 était contraire à la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la
qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008 L 152, p. 1). Le requérant estimait que la Commission interprétait erronément la disposition selon laquelle les mesures d’évaluation de la qualité de l’air ambiant ne devaient pas être effectuées à plus de dix mètres de la bordure du trottoir.
3 Par lettre du 30 janvier 2020, la Commission a informé le requérant qu’elle avait décidé de clore sans suite le dossier de plainte, portant la référence CHAP (2019) 2512, au motif que, dans ses courriers des 6 et 21 septembre 2019 et du 8 janvier 2020, il n’avait avancé aucun élément nouveau pertinent susceptible de justifier l’ouverture d’une procédure en manquement contre le Royaume des Pays-Bas.
4 Le 12 mars 2020, le requérant a déposé une demande de réexamen interne au titre de l’article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13, ci-après le « règlement Aarhus »).
5 Par une lettre du 6 juillet 2020, la Commission a rejeté comme étant irrecevable la demande de réexamen interne de la décision de clore la procédure de plainte CHAP (2019) 2512 (ci-après la « décision attaquée »). Elle a considéré que la lettre du 30 janvier 2020 ne constituait pas un « acte administratif » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus ou une « omission administrative » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), dudit règlement. En effet, elle a indiqué
avoir adopté, en tant qu’organisme de contrôle administratif, au titre de l’article 258 TFUE, la lettre du 30 janvier 2020 visant à clore sans suite le dossier de plainte. Elle a estimé que, en application de l’article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement Aarhus, un tel acte ne constituait pas un acte administratif au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), dudit règlement.
Procédure et conclusions des parties
6 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 7 septembre 2020, le requérant a demandé au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
7 Le 25 novembre 2020, la Commission a déposé le mémoire en défense au greffe du Tribunal.
8 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement le 3, le 9 et le 10 décembre 2020, le Conseil de l’Union européenne, le Royaume des Pays-Bas et le Parlement européen ont demandé à intervenir au soutien de la Commission.
9 Le 12 janvier 2021, le requérant a déposé la réplique au greffe du Tribunal.
10 Par décisions du 20 janvier 2021, la présidente de la deuxième chambre du Tribunal a admis l’intervention, respectivement, du Conseil, du Royaume des Pays-Bas et du Parlement.
11 Le 25 février 2021, la Commission a déposé la duplique au greffe du Tribunal.
12 Le 1er, le 2 et le 4 mars 2021, le Parlement, le Royaume des Pays-Bas et le Conseil ont, respectivement, déposé leur mémoire en intervention au greffe du Tribunal.
13 Le Tribunal (deuxième chambre) a décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, de son règlement de procédure, de statuer sans phase orale de la procédure.
14 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– renvoyer le dossier à la Commission pour qu’elle le déclare recevable et statue sur le fond ;
– condamner la Commission aux dépens.
15 La Commission et le Royaume des Pays-Bas concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
16 Le Parlement conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de soutenir les conclusions de la Commission et de rejeter la requête.
17 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– soutenir les conclusions de la Commission et rejeter la requête ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
18 À l’appui de son recours en annulation, le requérant invoque deux moyens, chacun se subdivisant en plusieurs branches.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 1er et de l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention d’Aarhus, de l’article 216 TFUE, de l’article 1er, paragraphe 1, sous d), de l’article 2, paragraphe 1, sous g), et paragraphe 2, et de l’article 10 du règlement Aarhus
19 Dans le cadre du premier moyen subdivisé en deux branches, le requérant soutient que la Commission a violé l’article 1er et l’article 9, paragraphes 2 et 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de l’Union européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1) (ci-après la « convention d’Aarhus »),
l’article 216 TFUE, l’article 1er, paragraphe 1, sous d), l’article 2, paragraphe 1, sous g), et paragraphe 2, et l’article 10 du règlement Aarhus.
Sur la première branche, invoquée à titre principal, tiré de la violation de l’article 1er, paragraphe 1, sous d), de l’article 2, paragraphe 1, sous g), et paragraphe 2, et de l’article 10 du règlement Aarhus
20 Dans une première branche, présentée à titre principal, le requérant fait valoir que la procédure de réexamen prévue à l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus est distincte de la procédure d’infraction au titre des articles 258 et 260 TFUE, que, le 30 janvier 2020, la Commission a adopté une décision individuelle en matière d’environnement ayant un effet juridique contraignant, que cette dernière relevait bien de la définition de l’acte administratif au sens de l’article 2, paragraphe 1,
sous g), du règlement Aarhus et que cette décision pouvait donc faire l’objet d’un réexamen, le recours contre celle-ci ne pouvant ainsi être déclaré irrecevable.
21 La Commission, soutenue en ce sens par le Royaume des Pays-Bas, réfute ces arguments.
22 Il convient de rappeler que, en application de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus, toute organisation non gouvernementale satisfaisant aux critères prévus à l’article 11 de ce règlement est habilitée à introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution de l’Union qui a adopté un acte administratif au titre du droit de l’environnement.
23 La notion d’acte administratif mentionnée à l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus est définie à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du même règlement comme une mesure de portée individuelle arrêtée par une institution de l’Union au titre du droit de l’environnement et ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur.
24 L’article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement Aarhus fixe également les limites de cette notion d’acte administratif en disposant qu’elle n’inclut pas les mesures prises ou les omissions, par une institution ou un organe de l’Union en sa qualité d’organisme de contrôle administratif, notamment au titre des articles 258 et 260 TFUE, qui concernent la procédure en manquement.
25 En l’espèce, la Commission a rejeté comme irrecevable la demande de réexamen, présentée par le requérant, de la lettre du 30 janvier 2020 – à savoir la lettre informant ledit requérant qu’elle décidait de clore sans suite le dossier de plainte, dès lors qu’elle estimait n’avoir aucun élément nouveau pertinent susceptible de justifier l’ouverture d’une procédure en manquement contre le Royaume des Pays-Bas.
26 Tout d’abord, la Commission a considéré que, conformément à l’article 2, paragraphe 2, du règlement Aarhus, le réexamen interne n’était pas possible lorsqu’il s’agissait de mesures ou d’omissions de la part d’une institution ou d’un organe de l’Union agissant en sa qualité d’organisme de contrôle administratif.
27 Ensuite, la Commission a estimé que la procédure de plainte au moyen de l’outil de complaint handling (accueil des plaignants) (ci-après la « procédure CHAP ») introduite par le requérant pouvait constituer la première étape conduisant à l’ouverture d’une procédure d’infraction, en ce sens qu’elle permettait à la Commission d’évaluer les cas de violation potentielle de la législation de l’Union par les États membres et de prendre les mesures qu’elle jugerait appropriées.
28 Par ailleurs, elle a indiqué que, en application de l’article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement Aarhus, les procédures d’infraction ne relevaient pas de la notion d’acte administratif au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus ou d’omission administrative au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous h), dudit règlement, d’une part, et que les procédures de traitement des plaintes n’existaient que pour lui permettre d’accomplir sa mission de gardienne des traités au
titre de l’article 17 TUE et des articles 258 TFUE et suivants, d’autre part. La Commission a donc considéré que de telles procédures de traitement des plaintes ne pouvaient, en vertu du règlement Aarhus, être traitées différemment des procédures d’infraction elles-mêmes.
29 En outre, elle a rappelé que, conformément au point 10 du document dénommé « Procédures administratives pour la gestion des relations avec le plaignant en matière d’application du droit de l’Union européenne », annexé à la communication de la Commission, intitulée « Le droit de [l’Union] : une meilleure application pour de meilleurs résultats » (JO 2017, C 18, p. 10), elle avait informé le requérant des raisons pour lesquelles elle proposait de clore le dossier et l’avait invité à présenter ses
observations.
30 Enfin, la Commission a fait observer que les courriers du requérant des 6 et 21 septembre 2019 et du 8 janvier 2020 ne contenaient pas d’éléments nouveaux pertinents et qu’elle avait donc clos le dossier de plainte.
31 Pour ces motifs, la Commission a rejeté comme irrecevable la demande de réexamen interne présentée par le requérant.
32 Il convient de déterminer si la Commission a considéré à bon droit que la demande de réexamen interne au titre de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus présentée par le requérant était irrecevable.
33 En premier lieu, il y a lieu d’examiner si la Commission agissait en sa qualité d’organisme de contrôle administratif au titre de la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE lorsqu’elle a, par la lettre du 30 janvier 2020, clos sans suite le dossier de plainte du requérant et, partant, si, en application de l’article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement Aarhus, cette lettre ne constituait pas un acte administratif au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement Aarhus.
34 Dans sa plainte, le requérant soutenait que le Royaume des Pays-Bas avait violé la directive 2008/50 et, en particulier, l’annexe III de celle-ci (qui porte sur l’évaluation de la qualité de l’air et l’emplacement des points de prélèvement pour la mesurer), au motif que la manière dont étaient mesurées les valeurs limites fixées par ladite directive étaient en contradiction avec les dispositions de celle-ci.
35 Par lettre du 30 janvier 2020, la Commission a informé le requérant qu’elle décidait de clore sans suite le dossier de plainte, au motif que, dans ses courriers des 6 et 21 septembre 2019 et du 8 janvier 2020, celui-ci n’avait avancé aucun élément nouveau pertinent susceptible de justifier l’ouverture d’une procédure en manquement contre le Royaume des Pays-Bas.
36 Les circonstances rappelées ci-dessus conduisent à considérer que la décision de la Commission de classer sans suite la plainte du requérant doit clairement se comprendre comme exprimant le refus de la Commission d’engager une procédure au titre de l’article 258 TFUE contre le Royaume des Pays-Bas pour le prétendu manquement aux obligations incombant à cet État membre au titre du droit de l’Union.
37 Cette interprétation est par ailleurs confirmée par le fait que la décision de classer la plainte est intervenue pour clore la procédure CHAP (2019) 2512, à savoir une procédure destinée à traiter les demandes d’enquête et les plaintes reçues par la Commission au sujet des manquements au droit de l’Union des États membres, ainsi que par diverses mentions explicites en ce sens de la Commission dans son courrier du 30 janvier 2020.
38 En effet, après avoir indiqué qu’elle ne constituait pas une juridiction d’appel des décisions prises par les instances juridictionnelles néerlandaises, la Commission a souligné sans équivoque qu’elle n’envisageait une action contre un État membre que lorsque les décisions de ses institutions apparaissaient comme contraires au droit de l’Union. En ce sens, elle a mentionné de façon claire que, en l’espèce, il n’y avait pas suffisamment d’indices permettant de justifier la mise en œuvre d’une
procédure d’infraction.
39 Dans ce contexte, le requérant tente d’opérer une distinction entre la procédure EU Pilot et la procédure CHAP et de soutenir que la considération selon laquelle la procédure EU Pilot est indissociablement liée à une procédure en manquement ne peut être étendue à la procédure CHAP.
40 Il convient au préalable de rappeler que, selon la jurisprudence, la procédure EU Pilot constitue une sorte de « précurseur » de la procédure au titre de l’article 258 TFUE et qu’elle est donc indissociablement liée à une procédure en manquement. En effet, le juge de l’Union a considéré que, même si elle n’est pas fondée sur cette disposition, la procédure EU Pilot a structuré les démarches que la Commission avait traditionnellement adoptées lorsqu’elle avait reçu une plainte ou lorsqu’elle avait
agi de sa propre initiative (arrêt du 25 septembre 2014, Spirlea/Commission, T‑306/12, EU:T:2014:816, point 66) et n’a ainsi fait que formaliser ou structurer les échanges d’informations qui avaient traditionnellement lieu entre la Commission et les États membres au cours de la phase informelle d’une enquête concernant de possibles violations du droit de l’Union (arrêt du 11 mai 2017, Suède/Commission, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, point 43).
41 Cela étant rappelé, la question se pose de savoir si ce raisonnement concernant la procédure EU Pilot peut être étendue à la procédure CHAP, introduite en l’espèce par le requérant.
42 Force est de constater que la procédure de plainte CHAP introduite par le requérant constituait une première étape qui pouvait conduire à l’ouverture de la procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE et que cette procédure n’avait pas d’autre finalité que de permettre à la Commission d’accomplir sa tâche de gardienne des traités au titre de l’article 17 TUE et de l’article 258 TFUE.
43 La considération que la plainte introduite par le requérant auprès de la Commission ne pouvait être appréhendée que dans le contexte d’une procédure en constatation de manquement au titre de l’article 258 TFUE est renforcée par le constat que la seule suite favorable que la Commission aurait pu donner à ladite plainte aurait précisément été d’engager, à l’encontre du Royaume des Pays-Bas, une telle procédure (voir, en ce sens, ordonnances du 15 janvier 2007, Sellier/Commission, T‑276/06, non
publiée, EU:T:2007:6, point 9 ; du 16 avril 2012, F91 Diddeléng e.a./Commission, T‑341/10, non publiée, EU:T:2012:183, points 24 et 25, et du 21 octobre 2014, Bharat Heavy Electricals/Commission, T‑374/14, non publiée, EU:T:2014:931, point 8).
44 Certes, comme l’a souligné le requérant, il est vrai que, à côté de l’ouverture d’une procédure EU Pilot ou d’une procédure en manquement, ou d’un classement sans suite du dossier de plainte, la procédure CHAP pourrait également conduire à d’autres mécanismes de résolution des problèmes et que cette procédure permettrait ainsi de prévenir une procédure en manquement contre l’État membre concerné.
45 Toutefois, d’une part, il importe de souligner que ces mécanismes possibles de résolution des problèmes, aussi efficaces soient-ils, sont informels et que le recours à ceux-ci demeure suspendu au pouvoir discrétionnaire de la Commission. Si celle-ci n’est pas satisfaite de la tournure des discussions dans ce cadre, elle peut toujours reprendre la procédure officielle. Or, si cette procédure officielle est poursuivie, elle aboutira inéluctablement au classement sans suite du dossier de plainte, à
l’ouverture d’un dossier EU Pilot ou à la mise en œuvre d’une procédure en constatation de manquement au titre de l’article 258 TFUE.
46 D’autre part, la forte similitude entre la procédure CHAP et la procédure EU Pilot se traduit également par le fait que l’une et l’autre permettent, outre d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre, de prévenir la mise en œuvre d’une telle procédure.
47 Partant, il y a lieu de considérer que, au même titre que la procédure EU Pilot, la procédure CHAP introduite par le requérant était indissociablement liée à une procédure en manquement.
48 En deuxième lieu, compte tenu du fait que la procédure de plainte introduite par le requérant constituait la première étape d’une procédure pouvant amener la Commission à ouvrir la procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE et que celle-ci agissait donc en sa qualité d’organisme de contrôle administratif au titre de la procédure en manquement, la lettre du 30 janvier 2020 – informant le requérant qu’elle décidait de clore sans suite le dossier de plainte – ne pouvait constituer un
acte administratif susceptible de faire l’objet d’un réexamen au titre de l’article 10 du règlement Aarhus. En effet, l’article 2, paragraphe 2, sous b), du même règlement exclut de façon claire cet acte de la notion d’acte administratif définie à l’article 2, paragraphe 1, sous g), dudit règlement.
49 Ainsi, et contrairement à ce que soutient le requérant, sa demande de réexamen ne rentrait pas dans le champ d’application matériel d’une demande formée au titre de l’article 10 du règlement Aarhus, ce champ étant limité par l’article 2, paragraphe 2, du même règlement.
50 C’est donc à bon droit que la Commission a rejeté comme étant irrecevable la demande de réexamen interne au titre de l’article 10 du règlement Aarhus de la décision de clore la procédure de plainte CHAP (2019) 2512.
51 Le requérant tente en vain de remettre en cause cette conclusion.
52 Premièrement, le requérant soutient que, en déclarant irrecevable la demande de réexamen, la Commission empêcherait le Tribunal de statuer sur les questions environnementales – en l’occurrence, sur l’interprétation correcte de l’annexe III, section C, de la directive 2008/50 – et qu’elle s’arrogerait une compétence juridictionnelle qui ne lui appartient pas.
53 Cet argument doit être rejeté. Comme le souligne à juste titre la Commission, elle ne s’est approprié aucune compétence juridictionnelle, mais s’est limitée à exercer un pouvoir d’appréciation discrétionnaire qui lui est conféré par le traité FUE et une jurisprudence constante. En effet, le juge de l’Union a souligné qu’elle disposait d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire pour ouvrir ou non une procédure en manquement. Les particuliers n’ont donc pas le droit d’exiger qu’elle prenne
position dans un sens déterminé. La Commission n’est ainsi pas tenue d’engager une procédure au titre de l’article 258 TFUE. Le requérant ayant déposé une plainte n’avait pas, en l’absence de droits procéduraux prévus par des dispositions du droit de l’Union lui permettant d’exiger que la Commission l’informe et l’entende, la possibilité de saisir le juge de l’Union d’un recours contre une éventuelle décision de classer sa plainte (ordonnances du 14 janvier 2004, Makedoniko Metro et
Michaniki/Commission, T‑202/02, EU:T:2004:5, point 46, et du 19 novembre 2014, Mirelta Ingatlanhasznosító/Commission et Médiateur, T‑430/14, non publiée, EU:T:2014:996, point 6 ; voir également, en ce sens, ordonnance du 17 juillet 1998, Sateba/Commission, C‑422/97 P, EU:C:1998:395, point 42).
54 L’article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement Aarhus s’inscrit dans la logique du traité FUE – et en particulier, pour la présente affaire, de l’article 258 TFUE – et d’une jurisprudence constante citée au point 53 ci-dessus, en ce qu’il prévoit que les mesures prises ou les omissions au titre des articles 258 et 260 TFUE sont exclues des actes et des omissions administratifs pouvant faire l’objet d’un réexamen au titre de l’article 10 du même règlement.
55 Deuxièmement, le requérant fait valoir à tort que, en considérant qu’il n’est pas possible de demander le réexamen d’une prise de position de sa part en réponse à une plainte, la Commission s’attribue une compétence exclusive sur les questions liées à l’environnement. En effet, la demande de réexamen interne est, en l’espèce, irrecevable pour un motif clairement spécifié à l’article 2, paragraphe 2, sous b), du règlement Aarhus, à savoir qu’elle est dirigée contre une décision de ne pas ouvrir
une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre.
56 Le requérant ne démontre d’ailleurs nullement que, en dehors des hypothèses prévues à l’article 2, paragraphe 2, du règlement Aarhus, les plaintes relatives à des questions environnementales déposées auprès de la Commission subiraient le même sort et seraient ainsi toutes déclarées irrecevables.
57 Troisièmement, enfin, le requérant soutient en vain que la Commission aurait rendu, en pratique, impossible ou excessivement difficile l’exercice par les organisations de protection de l’environnement des droits qu’elles tirent à la fois du droit de l’Union et des traités internationaux, qu’elle aurait ainsi violé la ratio legis du règlement Aarhus et qu’elle aurait porté atteinte à l’accès effectif à la justice en matière d’environnement.
58 En effet, d’une part, la Commission s’est conformée à la restriction que le législateur avait lui-même prévue dans le règlement Aarhus, à savoir celle de ne pas inclure, parmi les actes ou les omissions administratifs susceptibles d’un réexamen au titre de l’article 10 du même règlement, certains actes ou omissions tels que ceux adoptés au titre de l’article 258 TFUE.
59 D’autre part, il importe de rappeler que la procédure de réexamen interne de l’article 10 du règlement Aarhus vise à faciliter l’accès à la justice des organisations non gouvernementales – dès lors que ces dernières n’ont pas à faire valoir un intérêt suffisant, ni à alléguer une atteinte à un droit pour pouvoir exercer ce droit conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE – et que ledit règlement revient donc à reconnaître à ces groupements la qualité de destinataires (voir, en ce sens,
conclusions de l’avocat général Jääskinen dans les affaires jointes Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2014:310, point 124, et de l’avocat général Szpunar dans l’affaire TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2018:837, point 36).
60 Partant, la procédure de réexamen interne établie à l’article 10 du règlement Aarhus n’a pas pour objet de permettre l’introduction d’un recours contre des mesures qui, pour des raisons étrangères à l’absence de qualité pour agir des organisations non gouvernementales, ne pourraient pas être contestées au titre de l’article 263 TFUE.
61 Compte tenu de ce qui précède, la première branche du premier moyen doit être écartée.
Sur la seconde branche, invoquée à titre subsidiaire, tirée, par la voie de l’exception d’illégalité, de l’absence de mise en œuvre complète des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, lu conjointement avec son article 1er,par l’article 2, paragraphe 2, sous b), et l’article 10 du règlement Aarhus, ainsi que d’une violation de l’article 216 TFUE
62 Dans une seconde branche, le requérant soulève, à titre subsidiaire, une exception d’illégalité de l’article 2, paragraphe 2, sous b), et de l’article 10 du règlement Aarhus, en ce que ces dispositions ne constitueraient pas une mise en œuvre complète des obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, lu conjointement avec l’article 1er de celle-ci, ainsi qu’une violation de l’article 216 TFUE.
63 La Commission – soutenue en ce sens par le Royaume des Pays-Bas, le Parlement et le Conseil – conteste les arguments avancés par le requérant.
64 Force est de constater que le raisonnement du requérant repose uniquement sur la solution adoptée par le Tribunal dans son arrêt du 14 juin 2012, Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission (T‑396/09, EU:T:2012:301), et sur le raisonnement tenu par l’avocat général Jääskinen dans ses conclusions dans les affaires jointes Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2014:310).
65 Dans l’arrêt du 14 juin 2012, Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission (T‑396/09, EU:T:2012:301), le Tribunal avait considéré que, à l’instar de tout autre accord international auquel l’Union était partie, la convention d’Aarhus bénéficiait de la primauté sur les actes de droit dérivé de l’Union, que le juge de l’Union ne pouvait procéder à l’examen de la validité d’une disposition d’un règlement au regard d’un traité international que lorsque la nature
et l’économie de celui-ci ne s’y opposaient pas et que, par ailleurs, ses stipulations apparaissaient du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises.
66 Le Tribunal a cependant précisé, en se référant notamment aux arrêts du 22 juin 1989, Fediol/Commission (70/87, EU:C:1989:254), et du 7 mai 1991, Nakajima/Conseil (C‑69/89, EU:C:1991:186), que la Cour avait jugé qu’il lui appartenait d’exercer son contrôle de la légalité d’un acte de l’Union au regard des stipulations d’un accord international qui n’étaient pas de nature à engendrer pour le justiciable le droit de s’en prévaloir en justice, lorsque l’Union avait entendu mettre en œuvre une
obligation particulière assumée dans le cadre de cet accord ou dans le cas où l’acte de droit dérivé en cause renvoyait expressément à des stipulations précises de celui-ci. Le Tribunal en a déduit que le juge de l’Union devait pouvoir procéder au contrôle de la légalité d’un règlement au regard d’un accord international, lorsque ce règlement visait à mettre en œuvre une obligation imposée par cet accord aux institutions de l’Union (voir en ce sens, arrêt du 14 juin 2012, Vereniging
Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, T‑396/09, EU:T:2012:301, point 54).
67 Le Tribunal a estimé que ces conditions étaient remplies dans l’affaire en cause, dès lors que, d’une part, les parties requérantes en première instance, qui n’invoquaient pas l’effet direct des stipulations de l’accord, mettaient en cause de façon incidente, conformément à l’article 277 TFUE, la validité d’une disposition du règlement Aarhus au regard de la convention d’Aarhus et que, d’autre part, ce règlement avait été adopté pour satisfaire aux obligations internationales de l’Union, prévues
à l’article 9, paragraphe 3, de cette convention, ainsi qu’il résultait de l’article 1er, paragraphe 1, ainsi que du considérant 18 de ce règlement. Le Tribunal en a dès lors conclu que l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus, en ce qu’il ne prévoyait de procédure de réexamen interne que pour un acte administratif défini comme « toute mesure de portée individuelle » – excluant ainsi les « mesures de portée générale » –, n’était pas compatible avec l’article 9, paragraphe 3, de la
convention d’Aarhus (arrêt du 14 juin 2012, Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, T‑396/09, EU:T:2012:301, points 57, 58 et 69).
68 Dans le cadre de la procédure sur pourvoi, l’avocat général Jääskinen a ainsi estimé que, au vu de son objectif et de son économie, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus constituait donc, pour partie, une norme suffisamment claire afin de pouvoir servir de fondement au contrôle de légalité en ce qui concerne l’accès à la justice des organisations dotées de la capacité d’agir en vertu de la législation nationale, voire de celle de l’Union et que, en conséquence, cette stipulation
pouvait servir de critère de référence aux fins de l’appréciation de la légalité des actes des institutions de l’Union (conclusions de l’avocat général Jääskinen dans les affaires jointes Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2014:310, point 95).
69 Cependant, il importe de souligner que la Cour n’a pas suivi la solution retenue par le Tribunal et défendue par l’avocat général Jääskinen.
70 En effet, selon la jurisprudence, les stipulations d’un accord international auquel l’Union est partie ne peuvent être invoquées à l’appui d’un recours en annulation d’un acte de droit dérivé de l’Union ou d’une exception tirée de l’illégalité d’un tel acte qu’à la condition, d’une part, que la nature et l’économie de cet accord ne s’y opposent pas et, d’autre part, que ces stipulations apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises (arrêts du 3 juin
2008, Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, point 45 ; du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C‑120/06 P et C‑121/06 P, EU:C:2008:476, point 110, et du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, point 54).
71 La Cour a jugé que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne contenait aucune obligation inconditionnelle et suffisamment précise de nature à régir directement la situation juridique des particuliers (arrêt du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, point 45). En effet, elle a considéré que, dès lors que seuls « les membres du public qui répond[ai]ent aux critères éventuels prévus par [le] droit interne » étaient titulaires des droits prévus à l’article 9,
paragraphe 3, de cette convention, cette stipulation était subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’un acte ultérieur (arrêt du 13 janvier 2015, Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2015:4, point 55).
72 Partant, la Cour a conclu que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, sur lequel l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus était fondé, ne pouvait pas être invoqué aux fins d’apprécier la légalité de ce dernier (arrêts du 13 janvier 2015, Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2015:4, point 61). Cette solution a été rappelée à plusieurs reprises par le Tribunal (arrêts du 15 décembre 2016,
TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, point 50, et du 14 mars 2018, TestBioTech/Commission, T‑33/16, EU:T:2018:135, point 88).
73 Il importe de relever que, dans ses écritures, le requérant a reproduit textuellement le raisonnement tenu par l’avocat général Jääskinen dans ses conclusions dans les affaires jointes Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2014:310) et s’est contenté de souligner que la position défendue par celui-ci n’avait pas été suffisamment prise en compte. Il n’a toutefois présenté aucun argument qui justifierait que le Tribunal
s’écarte de la solution finalement retenue par la Cour dans son arrêt du 13 janvier 2015, Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2015:4).
74 Il découle de ce qui précède que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne peut servir de stipulation invocable aux fins de l’appréciation de la légalité de l’article 10 du règlement Aarhus.
75 Il s’ensuit que le grief tiré de l’illégalité de l’article 2, paragraphe 2, sous b), et de l’article 10 du règlement Aarhus au regard de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus doit être écarté comme non fondé.
76 Aucun des arguments du requérant ne saurait remettre en cause cette conclusion.
77 Premièrement, et pour la raison indiquée au point 74 ci-dessus, le requérant se prévaut en vain des conclusions du comité d’examen du respect des stipulations de la convention d’Aarhus du 17 mars 2017, intitulées « Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union » [Conclusions et recommandations du comité d’examen au regard de la communication ACCC/C/2008/32 (Partie II) concernant le respect
des stipulations par l’Union européenne], selon lesquelles l’approche de la Commission serait contraire aux obligations relatives à l’accès à la justice en matière d’environnement découlant de la convention d’Aarhus.
78 De surcroît, les constatations figurant dans le rapport ne concluent pas expressément à l’illégalité de la disposition prévoyant l’irrecevabilité d’une demande de réexamen interne au titre de l’article 10 du règlement Aarhus relative à la décision de ne pas engager de procédure en manquement en vertu de l’article 258 TFUE.
79 En effet, aux points 106 à 112 de ses conclusions, le comité d’examen a émis des réserves sur la conformité de la notion d’organisme de contrôle administratif figurant à l’article 2, paragraphe 2, du règlement Aarhus. Ledit comité a souligné que la convention d’Aarhus excluait de la notion d’autorité publique les « organes ou institutions agissant dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs », mais non les organes agissant en qualité d’« organisme de contrôle administratif ». Le comité
d’examen a estimé ainsi que la conclusion qui devait en être tirée était que la convention d’Aarhus opérait une distinction entre les procédures judiciaires et administratives et n’excluait les autorités publiques que lorsqu’elles agissaient à titre judiciaire, mais pas lorsqu’elles agissaient par voie de contrôle administratif. Le comité d’examen a conclu que, s’il n’était pas convaincu que les actes ou les omissions de tous les organismes de contrôle administratif énumérés à l’article 2,
paragraphe 2, du règlement Aarhus, comme ceux du médiateur, devraient être soumis à examen au titre de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, il avait des doutes quant au fait que l’exclusion générale de tous les actes administratifs et les omissions d’institutions agissant en qualité d’organes de contrôle administratif était conforme à ladite stipulation. Néanmoins, il a précisé qu’il ne disposait pas d’exemples concrets de violations et qu’il n’allait pas jusqu’à constater un
non-respect de la convention à cet égard.
80 Il ne saurait donc être déduit de ces conclusions que le comité d’examen a conclu que l’irrecevabilité d’une demande de réexamen interne au titre de l’article 10 du règlement Aarhus relative à la décision de ne pas engager de procédure en manquement en vertu de l’article 258 TFUE ne serait pas conforme à l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.
81 Deuxièmement, s’agissant de la violation alléguée de l’article 216 TFUE, force est de constater que le raisonnement figurant dans les écritures du requérant ne fait à aucun moment référence à cette disposition, ni précise les raisons de sa prétendue violation, ainsi que le soulignent la Commission, le Parlement et le Conseil. Elle doit donc être rejetée.
82 En tout état de cause, s’il faut comprendre la violation alléguée de l’article 216 TFUE comme une conséquence du fait que la Commission ne respecterait pas l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, qui lie les institutions de l’Union et les États membres, cet argument doit être rejeté.
83 En effet, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus prévoit que « chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement ». Il ressort du libellé de cette stipulation que les parties contractantes disposent
d’une large marge d’appréciation quant à la définition des modalités de mise en œuvre desdites procédures (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2020, Mellifera/Commission, C‑784/18 P, non publié, EU:C:2020:630, point 88).
84 Troisièmement, les prétendues violations de l’article 1er et de l’article 9, paragraphe 2, de la convention d’Aarhus ne figurent ni dans la description du moyen ni dans la motivation de celui-ci et doivent dès lors être rejetées.
85 Partant, la seconde branche du premier moyen doit être rejetée.
86 Compte tenu de l’examen du premier moyen, il y a lieu de considérer qu’est inopérant l’argument du requérant selon lequel la Commission aurait mis en demeure le Royaume des Pays-Bas de corriger ses règles internes en matière d’échantillonnage et que cette mise en demeure constituerait une preuve que le Royaume des Pays-Bas ne s’est pas acquitté de ses obligations conformément à la directive 2008/50.
87 En effet, à supposer même que le Royaume des Pays-Bas ait commis une infraction à la directive 2008/50, cette éventuelle infraction n’a aucune incidence sur la légalité de la décision attaquée, en ce que la demande de réexamen a été rejetée en raison de son caractère irrecevable et non au motif que le Royaume des Pays-Bas n’aurait commis aucune infraction à ladite directive.
88 Il résulte de tout de ce qui précède que, tant dans sa première branche que dans sa seconde, le premier moyen doit être écarté comme non fondé.
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 5 de la convention d’Aarhus, des articles 2 et 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, des articles 2 et 7 de la charte des droits fondamentaux, de l’article 3, paragraphe 3, de l’article 9, de l’article 168, paragraphe 1, et de l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE ainsi que des articles 6, 7, 23 et des annexes III et XI, section B, de la directive 2008/50
89 Dans le cadre du second moyen, subdivisé en quatre branches, le requérant soutient que la Commission a violé l’article 5 de la convention d’Aarhus, les articles 2 et 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, les articles 2 et 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, l’article 3, paragraphe 3, l’article 9, l’article 168, paragraphe 1, et l’article 191, paragraphes 1 et 2, TFUE ainsi que les
articles 6, 7, 23 et les annexes III et XI, section B, de la directive 2008/50.
90 La Commission, soutenue en ce sens par le Royaume des Pays-Bas, estime que le moyen est inopérant.
91 Il importe de rappeler que, par la décision attaquée, la Commission a déclaré irrecevable la demande de réexamen de la décision de clore la procédure de plainte CHAP (2019) 2512. Le motif d’irrecevabilité mentionné dans la décision attaquée repose sur le fait que, lors de l’adoption de ladite décision, la Commission a agi en sa qualité d’organisme de contrôle administratif au sens de l’article 2, paragraphe 2, du règlement Aarhus et que, partant, cette décision ne constituait pas un acte
administratif au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), dudit règlement.
92 La décision de clore la procédure de plainte ne comportait donc pas de conclusions définitives portant sur la question de savoir si le Royaume des Pays-Bas avait ou non enfreint la directive 2008/50. Cette décision ne contenait qu’une appréciation de la Commission sur la possibilité ou non d’ouvrir une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE.
93 Or, l’argumentation développée par le requérant dans le cadre du second moyen repose uniquement sur des arguments de fond tirés de la violation, par le Royaume des Pays-Bas et, en conséquence, par la Commission, respectivement, des critères d’évaluation de la qualité de l’air, du critère d’exposition et de l’obligation d’établir un plan relatif à la qualité de l’air prévus par la directive 2008/50 ainsi que du droit à la vie consacré par les articles 2 et 8 de la convention de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales et par les articles 2 et 7 de la charte des droits fondamentaux et du droit à un niveau élevé de protection de la santé humaine consacré à l’article 9, à l’article 168, paragraphe 1, et à l’article 191, paragraphe 1, TFUE.
94 Il s’ensuit que le moyen avancé par le requérant est inopérant.
95 Partant, il convient d’écarter le second moyen.
96 Sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la recevabilité de la demande du requérant visant à renvoyer le dossier à la Commission afin qu’elle le déclare recevable et statue sur le fond, il y a lieu de rejeter le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
97 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
98 Selon l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le Royaume des Pays-Bas, le Parlement et le Conseil supporteront donc leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume des Pays-Bas, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne supporteront leurs propres dépens.
Tomljenović
Schalin
Nõmm
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 décembre 2021.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le néerlandais.
