ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
30 juin 2021 ( *1 )
« Responsabilité non contractuelle – Aides d’État – Secteur bancaire – Projet de recapitalisation par un consortium de droit privé entre banques en faveur d’un de ses membres – Autorisation de l’intervention par la banque centrale de l’État membre – Renonciation à procéder au sauvetage et engagement d’une procédure de résolution – Directives 2014/49/UE et 2014/59/UE – Décision de ne pas soulever d’objections – Demandes de renseignement et prises de position de la Commission durant la phase d’examen
préliminaire – Absence de lien de causalité »
Dans l’affaire T‑635/19,
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, établie à Pesaro (Italie),
Montani Antaldi Srl, établie à Pesaro,
Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, établie à Fano (Italie),
Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi, établie à Jesi (Italie),
Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata, établie à Macerata (Italie),
représentées par Mes A. Sandulli et B. Cimino, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. P. Stancanelli, I. Barcew, A. Bouchagiar et Mme D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice matériel que les requérantes auraient prétendument subi notamment du fait du comportement illégal de la Commission qui aurait empêché le sauvetage de Banca delle Marche,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. Z. Csehi, faisant fonction de président, G. De Baere et Mme G. Steinfatt (rapporteure), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 21 janvier 2021,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Par le présent recours, les requérantes, Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi et Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata, visent à engager la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, au motif que la Commission européenne aurait empêché, par un comportement prétendument illégal, notamment par des pressions illicites
exercées sur les autorités italiennes, en particulier sur la banque centrale de la République italienne, la Banca d’Italia (ci-après la « Banque d’Italie »), le sauvetage de Banca delle Marche, dont les requérantes étaient actionnaires et titulaires d’obligations subordonnées, ce qui leur aurait occasionné un préjudice. Plus précisément, la Commission aurait empêché un tel sauvetage par le Fondo interbancario di tutela dei depositi (fonds interbancaire de protection des dépôts, ci-après le
« FITD »), le système de garantie des dépôts italien sous forme d’un consortium de droit privé entre banques gérant des fonds propres, et aurait conduit les autorités italiennes, et notamment la Banque d’Italie, en sa qualité d’autorité nationale compétente, à entamer une procédure de résolution de Banca delle Marche au titre des règles de droit italien transposant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la
résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).
2 Banca delle Marche, née de la fusion des caisses d’épargne de Macerata (Italie), de Pesaro (Italie) et de Jesi (Italie), était le principal établissement bancaire de la région italienne des Marches. Au 30 septembre 2015, elle disposait encore d’un réseau d’environ 300 agences, d’un actif total de 14,713 milliards d’euros, d’une collecte d’épargne de 13,527 milliards d’euros et de prêts nets de 12,237 milliards d’euros.
3 Le 9 janvier 2012, la Banque d’Italie a constaté que Banca delle Marche montrait des « signes de difficulté croissante » et a souligné que les contrôles effectués avaient révélé de graves insuffisances dans les systèmes de contrôle interne entraînant d’inévitables répercussions sur son « exposition significative […] aux risques de crédit et financiers ».
4 Le 25 juin 2013, la Banque d’Italie a relevé que Banca delle Marche faisait face à « une détérioration importante des aspects techniques, notamment concernant les risques liés au crédit et les conséquences qui en découl[ai]ent sur la rentabilité et [sur] l’adéquation des fonds propres ».
5 Le 8 octobre 2013, la Banque d’Italie a proposé au Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministère de l’Économie et des Finances) de placer Banca delle Marche sous administration extraordinaire, en vertu des articles 70 et 98 du Testo Unico Bancario italiano (texte unique relatif aux banques), introduit par le decreto legislativo (décret législatif) no 385, du 1er septembre 1993 (GURI no 230, du 30 septembre 1993, supplément ordinaire no 92), en raison, notamment, de « dysfonctionnements et
d’irrégularités […] graves ». À cette date, la situation comptable de Banca delle Marche comprenait des fonds collectés s’élevant à 20,9 milliards d’euros, des fonds propres réglementaires s’élevant à 996 millions d’euros, un ratio de fonds propres total de 6,65 % et un déficit estimé eu égard aux exigences prudentielles de 202 millions d’euros.
6 Le 15 octobre 2013, Banca delle Marche a été placée sous administration extraordinaire. Les commissaires extraordinaires de Banca delle Marche ont procédé à une première tentative afin de résoudre la crise que traversait cette banque par une intervention de soutien de la part de Credito Fondiario SpA (ci-après « FonSpa ») et du FITD, pour laquelle ce dernier avait demandé le 12 septembre 2014, et obtenu le 3 décembre 2014, l’autorisation de la Banque d’Italie. Toutefois, cette intervention n’a pas
eu lieu en raison des difficultés rencontrées pour procéder à la recapitalisation de Banca delle Marche, FonSpa n’ayant pas été en mesure de mobiliser sur le marché le montant total des ressources financières nécessaires.
7 Le 10 octobre 2014, dans le cadre d’une phase d’examen préliminaire ouverte de sa propre initiative à l’égard des interventions de soutien envisagées par le FITD en faveur d’une autre banque italienne, Banca Tercas [SA.39451 (2014/CP)], et de Banca delle Marche [SA.39543 (2014/CP)], la Commission a adressé aux autorités italiennes une demande de renseignements en soulignant qu’il ne pouvait être exclu que lesdites interventions constituent des aides d’État.
8 Par lettre du 18 décembre 2014, la Commission a indiqué aux autorités italiennes que l’intervention de soutien en faveur de Banca delle Marche proposée par le FITD était susceptible de constituer une aide d’État et que, dans l’hypothèse où la Banque d’Italie envisagerait d’autoriser une telle intervention, il était approprié que ces autorités notifient la mesure en cause avant son approbation, conformément aux exigences de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
9 Le 27 février 2015, la Commission a décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen relative aux interventions de soutien du FITD en faveur de Banca Tercas [SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)] (JO 2015, C 136, p. 17). Dans cette décision, elle a, notamment, considéré que ces interventions étaient constituées de ressources d’État et imputables à l’État italien.
10 Par lettre du 21 août 2015, au sujet notamment de la procédure SA.39543, relative à Banca delle Marche, la Commission a rappelé la possibilité que l’intervention en cause fût constitutive d’une aide d’État et a invité les autorités italiennes à lui fournir des informations mises à jour à cet égard et à renoncer à mettre en œuvre toute mesure du FITD avant sa notification et l’obtention d’une décision de sa part.
11 En septembre 2015, la Banque d’Italie a informé la Commission du fait que des plans de solution afin de résoudre les crises que traversaient trois banques, dont Banca delle Marche, étaient en cours de préparation et que ceux-ci prévoyaient l’absorption des pertes par les réserves et par le capital représenté par des actions, la réduction à zéro ou la conversion des créances subordonnées et une augmentation de capital soit au moyen de capitaux privés, soit par l’intervention du FITD.
12 Selon les commissaires extraordinaires, la situation comptable de Banca delle Marche au 30 septembre 2015 présentait des fonds propres nets, soit une valeur comptable des actions, s’élevant à 13 millions d’euros, et un déficit patrimonial de 1,432 milliard d’euros.
13 Le 8 octobre 2015, le FITD a fixé et approuvé les éléments clés d’une seconde tentative d’intervention de soutien consistant en une injection de capital dans Banca delle Marche à concurrence d’un montant de 1,2 milliard d’euros, « au moyen du financement qui [était] en cours de devenir effectif grâce à certaines banques membres du consortium », accompagnée d’un plan de restructuration de cette banque préparée par une société de consultants, et en a informé la Banque d’Italie par lettres des 9
et 15 octobre 2015. Dans sa lettre du 9 octobre 2015, le FITD a précisé que, conformément auxdits éléments clés, d’une part, son intervention aurait lieu après la transposition en droit interne de la directive 2014/59 (voir point 1 ci-dessus) et, d’autre part, ses modalités concrètes seraient soumises au conseil du FITD après que l’articulation de la transaction portant sur le capital aurait été définie, notamment eu égard au fait que l’intervention serait réalisée moyennant le financement par un
consortium de banques selon les conditions du marché. Il y a été finalement exposé que l’ensemble de cette opération était conditionné, notamment, par l’approbation par la Banque d’Italie de la modification des statuts du FITD visant à introduire le nouveau mécanisme de contribution ex ante ainsi que par la mise en œuvre juridique de l’opération d’augmentation de capital.
14 En octobre 2015, la Banque d’Italie a communiqué à la Commission une note intitulée « Un régime de solution pour le groupe Banca delle Marche », rappelant la situation comptable de ladite banque, le fait qu’elle avait été placée sous administration extraordinaire, la tentative échouée de sauvetage à l’aide de FonSpa ainsi que l’existence d’un plan de restructuration mandaté par le FITD et préparé par une société de consultants. La Banque d’Italie en a conclu que, compte tenu du fait que, au
31 décembre 2015, il était présumé que le capital des actionnaires s’approchait de zéro, la recapitalisation de la banque serait mise en œuvre, d’une part, par une réduction à zéro ou la conversion des créances subordonnées (à hauteur de 427,5 millions d’euros au 30 septembre 2015) et, d’autre part, par une augmentation de capital à concurrence de 1,2 milliard d’euros par le FITD. À cette note étaient joints, notamment, la lettre du FITD du 9 octobre 2015 (voir point 13 ci-dessus) et ledit plan
de restructuration.
15 Par lettre du 4 novembre 2015, les commissaires extraordinaires de Banca delle Marche ont signalé à la Banque d’Italie la situation imminente de cessation de paiement et indiqué qu’ils craignaient que son sauvetage ne pût intervenir en temps utile compte tenu de sa situation financière.
16 Le 16 novembre 2015, la République italienne a transposé en droit interne la directive 2014/59 par l’adoption du decreto legislativo (décret législatif) no 180/15 (GURI no 267, du 16 novembre 2015, p. 1), portant, notamment, création du ou des fonds de résolution auprès de la Banque d’Italie, avec la possibilité de déléguer ses fonctions à un système de garantie des dépôts reconnu au titre de l’article 96 du texte unique relatif aux banques (voir articles 78 à 86 dudit décret), tel que le FITD.
17 Par lettre conjointe du 19 novembre 2015, les membres de la Commission M. Hill et Mme Vestager, chargés, à l’époque, le premier, de la stabilité financière, des services financiers et de l’union des marchés des capitaux et, la seconde, de la concurrence, ont informé les autorités italiennes de leur interprétation des exigences posées par la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO 2014, L 173, p. 149), lue
conjointement avec la directive 2014/59, et, plus particulièrement, ont attiré leur attention sur le fait que l’utilisation d’un système de garantie des dépôts pour recapitaliser une banque, en vertu de l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2014/49, était soumise à l’application des règles en matière d’aides d’État. Ainsi, selon cette lettre, lorsqu’il est conclu que l’utilisation d’un tel système implique l’octroi d’une aide d’État, la résolution d’une banque devra être envisagée à l’aune
de la directive 2014/59, qui qualifie tout « soutien financier public exceptionnel » d’« aide d’État, qui est accordé dans le but de préserver ou de rétablir la viabilité, la liquidité ou la solvabilité d’un établissement ». De ce fait, la conditionnalité sous cette dernière directive serait d’application. Si, en revanche, l’utilisation du système de garantie des dépôts n’était pas qualifiée d’aide d’État, mais d’intervention purement privée, elle ne donnerait pas lieu à une résolution au titre
de cette directive.
18 Le 21 novembre 2015, avec l’accord du ministère de l’Économie et des Finances intervenu le 22 novembre 2015, la Banque d’Italie a entamé une procédure de résolution, en vertu de l’article 32 du décret législatif no 180/15, à l’égard de Banca delle Marche. Le projet de résolution a été notifié à la Commission le 20 novembre 2015.
19 Dans son « projet de résolution de Banca delle Marche », la Banque d’Italie a, notamment, relevé le fait qu’une recapitalisation de Banca delle Marche par le FITD n’avait pas pu avoir lieu, en l’absence d’« évaluation positive préalable de la part de la Commission […] sur la compatibilité de [cette opération] avec les règles [de l’Union] en matière d’aides d’État ». Dans le cadre de sa « valorisation provisoire » relative aux conditions d’engagement d’une procédure de résolution, au sens de
l’article 25 du décret législatif no 180/15 et de l’article 36, paragraphe 9, de la directive 2014/59, la Banque d’Italie a constaté le caractère défaillant de Banca delle Marche, dont témoignaient les pertes totales de 1,445 milliard d’euros et un déficit patrimonial de 1,432 milliard d’euros affichés au 30 septembre 2015. Selon la Banque d’Italie, durant la procédure d’administration extraordinaire, il n’avait pas été possible de déterminer des interventions de la part du secteur privé capables
de résoudre la situation de crise que connaissait Banca delle Marche. De même, l’intervention du FITD en sa faveur se serait avérée impraticable et non adaptée à l’exigence d’une résolution rapide de la crise. En effet, à la lumière du caractère public qu’elle attribuait aux interventions des systèmes de garantie, la mise en œuvre de l’intervention envisagée aurait requis l’autorisation préalable de la Commission portant sur sa compatibilité avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État.
Cette opération aurait été soumise à la Commission, mais n’aurait pas pu être réalisée en l’absence d’évaluation positive préalable de cette dernière. Cette valorisation provisoire aurait été confirmée par la valorisation finale, effectuée en avril 2016 par un expert indépendant mandaté par la Banque d’Italie.
20 La résolution de Banca delle Marche, telle qu’ordonnée par la Banque d’Italie, consistait dans le transfert des actifs et des passifs de cette banque à une banque-relais nouvellement créée, à savoir Nuova Banca delle Marche SpA (ci-après la « banque-relais »), dont le capital avait été souscrit par le fonds de résolution nouvellement créé au moyen de contributions du secteur bancaire, afin de permettre le maintien de ses activités essentielles jusqu’à sa vente dans le cadre d’une procédure
ouverte et non discriminatoire. Parallèlement, étaient prévus, premièrement, une cession ultérieure des actifs dépréciés, dénommés créances non performantes, de la banque-relais à une nouvelle société véhicule pour la gestion des actifs ou à une structure de défaisance (bad bank), à savoir REV – Gestione Crediti SpA, contrôlée par le fonds de résolution, à un prix d’achat correspondant à environ 18 % de la valeur initiale, deuxièmement, une dépréciation intégrale des réserves et du capital
constitué d’actions avec pour conséquence l’annulation des droits administratifs et patrimoniaux (write down) et, troisièmement, l’abandon des obligations subordonnées au passif de l’« ancienne » Banca delle Marche, devenue une « coquille vide », sans possibilité pour les titulaires de recouvrer leurs créances. Les aides prévues aux fins de la mise en œuvre de ces opérations de résolution de Banca delle Marche relevaient, d’une part, d’une « première mesure », consistant en une injection de
capital destinée à couvrir les fonds propres négatifs de la banque-relais à hauteur de 1,005 milliard d’euros et en une recapitalisation de cette banque à hauteur de 1,041 milliard d’euros, et, d’autre part, d’une « seconde mesure », consistant en un transfert des actifs dépréciés d’un montant de 916 millions d’euros à la structure de défaisance.
21 Le 22 novembre 2015, la Commission a, au terme d’une phase d’examen préliminaire, adopté la décision C(2015) 8371 final sur l’aide d’État SA.39543 (2015/N) mise en œuvre par l’Italie – Aide à la résolution de Banca delle Marche, ne soulevant pas d’objections contre les mesures d’aide envisagées dans le cadre de la résolution de Banca delle Marche, au motif qu’elles étaient compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 107, paragraphe 3, sous b), TFUE. À cette date, le solde des fonds
propres de Banca delle Marche était négatif d’un montant de 1,412 milliard d’euros.
22 Le 26 novembre 2015, l’assemblée extraordinaire des banques associées en consortium du FITD a approuvé les modifications apportées aux statuts autorisant l’intervention ex ante « volontaire » du FITD. Ces modifications ont par la suite été approuvées par la Banque d’Italie.
23 Entre le 22 novembre et le 31 décembre 2015, la banque-relais a enregistré environ 12 millions d’euros de pertes nettes. En outre, en 2016, elle a généré des pertes s’élevant à environ 775 millions d’euros, dont 668,7 millions résultant d’une nouvelle détérioration des prêts peu performants.
24 Le 9 décembre 2015, le chef du département de surveillance de la Banque d’Italie a été auditionné par la commission des finances de la Camera dei deputati (Chambre des députés, Italie). Il ressort du compte rendu de cette audition, notamment, ce qui suit :
« [L]a gestion [par les commissaires extraordinaires de Banca delle Marche] s’est prolongée pendant longtemps […] C’est à ce moment-là qu’est apparue la disponibilité du F[ITD] […] [pour] absorb[er] les risques relatifs aux prêts improductifs. L’intervention du [FITD] aurait permis, avec les ressources apportées par d’autres banques, de jeter les bases d’une sortie de crise sans sacrifier aucunement les créanciers […] Cela n’a pas été possible compte tenu de l’opinion préconçue – que nous ne
partagions pas – manifestée par les services de la Commission […], qui estimaient qu’il convenait d’assimiler les interventions du [FITD] à des aides d’État […]
Comme je l’ai déjà dit, ce mode d’intervention a été attentivement pris en considération et défini en détail par le [FITD] […] Mais sa mise en œuvre n’a pas été possible en ce que l’intervention du FITD a été qualifiée par les services de la Commission […] d’aide d’État en assimilant son utilisation à un recours à des fonds publics. Comme je l’ai fait remarquer, nous ne partagions pas ce point de vue. En Italie, les systèmes de garantie sont des entités privées ; leurs interventions alternatives
au remboursement des déposants sont décidées de façon autonome et financées par des ressources tout aussi privées […] »
25 Le 23 décembre 2015, la Commission a adopté la décision (UE) 2016/1208, concernant l’aide d’État SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) mise à exécution par l’Italie en faveur de Banca Tercas (JO 2016, L 203, p. 1, ci-après la « décision relative à Banca Tercas »), en qualifiant les interventions du FITD en cause d’aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur et en ordonnant sa récupération.
26 Dans une note publiée sur son site Internet, le 25 mars 2016, intitulée « La crise de Banca delle Marche », la Banque d’Italie a rappelé, en substance, notamment, que, en octobre 2014, la Commission avait communiqué aux autorités italiennes une demande de renseignements concernant les interventions envisagées du FITD en faveur de Banca Tercas et de Banca delle Marche, eu égard à la possibilité que celles-ci constituent des aides d’État. Ces autorités auraient par suite entamé, avec l’appui
technique de la Banque d’Italie, une longue consultation avec les services de la Commission, impliquant de nombreux échanges de courriels et de nombreux déplacements de fonctionnaires italiens à Bruxelles (Belgique), dans le cadre de laquelle elles auraient tenté de convaincre la Commission du fait que l’hypothèse d’une aide d’État était infondée. Selon la Banque d’Italie, il était pourtant indispensable d’obtenir l’autorisation préalable de la Commission en ce qui concernait l’intervention du
FITD, dont la mise à exécution aurait autrement conduit à l’ouverture formelle d’un contentieux avec la Commission devant être porté devant les juridictions de l’Union, avec tous les effets négatifs immédiats que cela aurait produits. Or, les services de la Commission auraient maintenu leur refus quant à cette intervention, même sous une forme, telle qu’envisagée en dernier lieu, permettant de répartir les charges (burden sharing), qui, en tout état de cause, aurait été une solution beaucoup
moins préjudiciable que celle qui a prévalu en définitive. Cette attitude aurait été officiellement confirmée au plus haut niveau dans la lettre des membres de la Commission M. Hill et Mme Vestager du 19 novembre 2015.
27 Par arrêt du 30 décembre 2016 (affaire no 12884/2016), à la suite d’un recours formé par les requérantes contre la Banque d’Italie et le ministère de l’Économie et des Finances tendant à l’annulation des mesures de résolution prises à l’égard de Banca delle Marche et à la réparation des préjudices occasionnés par cette résolution, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie) a rejeté les demandes des requérantes.
28 En 2017, lorsque la banque-relais a été vendue, une nouvelle aide d’État, consistant notamment en une recapitalisation de 556 millions d’euros provenant du fonds de résolution, a été nécessaire et le prix de vente a été fixé à un euro symbolique [voir décision C(2017) 3000 final de la Commission, du 30 avril 2017, relative aux aides d’État SA.39543 (2017/N-2), SA.41134 (2017/N-2), SA.43547 (2017/N-2) (JO 2018, C 140, p. 1)].
29 Par arrêt du 22 janvier 2019 (affaire no 00550/2019), le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie) a rejeté le pourvoi des requérantes contre l’arrêt du Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium).
30 Par arrêt du 19 mars 2019, Italie e.a./Commission (T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16, EU:T:2019:167), le Tribunal a annulé la décision relative à Banca Tercas.
31 Le 29 mai 2019, la Commission a formé un pourvoi contre l’arrêt du 19 mars 2019, Italie e.a./Commission (T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16, EU:T:2019:167), qui a été enregistré sous le numéro d’affaire C‑425/19 P.
32 À la suite d’une demande de révision introduite par les requérantes, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a, par ordonnance du 7 octobre 2019 (affaire no 03465/2019), suspendu la procédure de révision de son arrêt visé au point 29 ci-dessus jusqu’à ce que la Cour prononce sa décision mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑425/19 P.
33 Par ordonnance du 13 novembre 2019, Commission/Italie e.a. (C‑425/19 P, non publiée, EU:C:2019:980), le président de la Cour a rejeté la demande d’intervention des requérantes au soutien des conclusions des parties requérantes en première instance au motif qu’elles ne justifiaient pas d’un intérêt à la solution du litige dans l’affaire C‑425/19 P, au sens de l’article 40, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
34 Par arrêt du 2 mars 2021, Commission/Italie e.a. (C‑425/19 P, EU:C:2021:154), la Cour a rejeté le pourvoi de la Commission contre l’arrêt du 19 mars 2019, Italie e.a./Commission (T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16, EU:T:2019:167).
Procédure et conclusions des parties
35 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 septembre 2019, les requérantes ont introduit le présent recours.
36 Dans la réplique, déposée au greffe du Tribunal le 14 février 2020, les requérantes ont demandé au Tribunal d’ordonner à la Commission, au titre de l’article 91 de son règlement de procédure, de produire l’ensemble du dossier administratif lié à l’affaire « Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP) », y compris tous les « documents confidentiels » énoncés dans le mémoire en défense, afin de garantir le respect de leurs droits de la défense et du principe du contradictoire, conformément aux
dispositions de l’article 103 du règlement de procédure.
37 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 14 avril 2020, à la suite d’une demande de mesure d’instruction de la Commission visant à ordonner aux requérantes de produire le procès-verbal de la réunion du conseil du FITD du 8 octobre 2015 ainsi que tout autre document émanant du FITD et relatif à la lettre du 9 octobre 2015, en complément de l’annexe A.7 de la requête, les requérantes ont présenté une nouvelle offre de preuves relatives auxdits documents. Dans ses observations du 25 juin
2020, la Commission ne s’est pas opposée à ce que ces preuves soient versées au dossier et prises en considération par le Tribunal.
38 Sur proposition de la juge rapporteure, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et a, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure, invité la Commission à produire les documents prétendument confidentiels à laquelle celle-ci a fait référence dans le mémoire en défense. La Commission a produit lesdits documents dans le délai imparti en précisant qu’elle ne les considérait plus comme étant
confidentiels.
39 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 21 janvier 2021.
40 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– établir et constater l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au motif que la Commission a empêché, par des instructions illégales communiquées aux autorités italiennes, la recapitalisation de Banca delle Marche par le FITD ;
– condamner la Commission à la réparation des dommages qu’elle leur a causés, évalués selon les critères énoncés aux points 43 à 51 de la requête ou à hauteur du montant qui sera considéré comme équitable par le Tribunal ;
– condamner la Commission aux dépens.
41 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner les requérantes aux dépens.
En droit
Sur les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union
42 Selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par les personnes lésées (voir arrêt du 10 septembre
2019, HTTS/Conseil, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, point 32 et jurisprudence citée).
43 S’agissant plus particulièrement de la condition relative au lien de causalité posée à l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, il ressort de la jurisprudence qu’elle porte sur l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions de l’Union et le dommage, lien dont il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve, de telle sorte que le comportement reproché doit être la cause déterminante du préjudice (voir arrêt du 5 septembre 2019, Union
européenne/Guardian Europe et Guardian Europe/Union européenne, C‑447/17 P et C‑479/17 P, EU:C:2019:672, point 32 et jurisprudence citée).
44 En outre, la responsabilité non contractuelle de l’Union ne saurait être tenue pour engagée sans que soient réunies toutes les conditions auxquelles se trouve ainsi subordonnée l’obligation de réparation définie à l’article 340, deuxième alinéa, TFUE (arrêt du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C‑120/06 P et C‑121/06 P, EU:C:2008:476, point 165 ; voir, également, ordonnance du 12 mars 2020, EMB Consulting e.a./BCE, C‑571/19 P, non publiée, EU:C:2020:208, point 29 et jurisprudence
citée). Il en résulte que l’absence de réunion d’une de ces conditions suffit à rejeter le recours.
45 Le Tribunal estime opportun de commencer par examiner l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre le comportement prétendument illégal de la Commission et le préjudice allégué, au sens de la jurisprudence citée au point 43 ci-dessus.
Sur l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct
46 Les requérantes soutiennent que le comportement illégal reproché à la Commission, à savoir, notamment, sa méconnaissance de la notion d’aide d’État, telle que confirmée par l’arrêt du 19 mars 2019, Italie e.a./Commission (T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16, EU:T:2019:167), a été la cause effective et exclusive du préjudice qu’elles ont subi. En effet, il serait établi que, d’une part, les autorités italiennes ont recherché toutes les solutions possibles afin d’éviter la résolution de Banca delle
Marche, mais que celles-ci ont été rendues impossibles par l’opposition de la Commission, et que, d’autre part, ces autres solutions auraient significativement limité les effets dommageables sur les actionnaires et sur les titulaires d’obligations concernés. Elles rappellent les différentes démarches de contrôle que les services de la Commission ont menées à partir du mois d’octobre 2014 à l’égard des opérations de sauvetage en cours, notamment en faveur de Banca Tercas et de Banca delle Marche.
Il ressortirait de la note de la Banque d’Italie sur la crise de Banca delle Marche que, par la suite, le ministère de l’Économie et des Finances aurait, avec l’appui technique de la Banque d’Italie, entamé une longue consultation avec la Commission, qui se serait traduite par de nombreux échanges de courriels et de nombreux déplacements de fonctionnaires italiens à Bruxelles, les autorités italiennes ayant été convaincues que l’hypothèse d’une aide d’État était infondée et qu’il était possible
d’en convaincre la Commission. Nonobstant ces tentatives de démontrer la légalité du point de vue des autorités italiennes, la Commission aurait envoyé plusieurs lettres d’une « dureté croissante », dont l’avertissement itératif que la mise en œuvre d’un tel soutien à Banca delle Marche exigerait de lui adresser une notification préalable et d’attendre sa décision. Selon les requérantes, comme le précise la Banque d’Italie dans sa note, « les services de la [Commission] sont obstinément restés
dans une attitude de refus quant à l’intervention du FITD, même sous une forme permettant de répartir les charges (burden sharing) envisagée en dernier lieu, qui en tout état de cause aurait été une solution beaucoup moins traumatisante que celle qui a prévalu à la fin ». Cette attitude aurait « été officiellement confirmée au plus haut niveau dans la lettre des membres de la Commission, M. Hill et Mme Vestager, du 19 novembre 2015 ».
47 Les requérantes estiment que cette position illégale adoptée par la Commission s’est révélée de nature à paralyser complètement l’action des autorités italiennes. Comme cela est précisé par la Banque d’Italie dans sa note mentionnée au point 46 ci-dessus, il aurait été indispensable d’obtenir l’autorisation préalable de la Commission concernant l’intervention du FITD, sans quoi sa mise en œuvre aurait conduit à l’ouverture formelle d’un contentieux avec la Commission devant être porté devant les
juridictions de l’Union, avec tous les effets négatifs immédiats que cela aurait produits. Dès lors, par son action, la Commission aurait empêché le sauvetage de Banca delle Marche en dépit des efforts déployés par les autorités italiennes.
48 Les requérantes précisent que les effets du sauvetage de Banca delle Marche par le FITD auraient été différents de ceux résultant de l’intervention du fonds de résolution. Un tel sauvetage aurait été moins préjudiciable pour les actionnaires concernés, qui auraient pu conserver un pourcentage de participation et continuer à être actionnaires tout en pouvant s’attendre à une reprise de valeur de ladite banque à l’avenir, lorsque celle-ci aurait dégagé de nouveau des bénéfices. Ainsi, dans leur
rapport final, les commissaires extraordinaires de Banca delle Marche ont précisé que l’intervention « sous une forme permettant de répartir les charges (burden sharing), telle qu’envisagée en dernier lieu, aurait en tout état de cause été “une solution beaucoup moins traumatisante que celle qui a[vait] prévalu à la fin” ». En effet, une intervention du FITD en octobre et novembre 2015 aurait permis de doter Banca delle Marche des ressources nécessaires afin de surmonter la crise en maintenant
l’activité, comme cela est confirmé par ledit rapport final et la Banque d’Italie elle-même, sans sacrifier les créanciers et en sacrifiant dans une moindre mesure les actionnaires.
49 La Commission conteste les arguments des requérantes. À l’audience, elle a toutefois renoncé à contester la recevabilité de la note de la Banque d’Italie visée au point 46 ci-dessus, ce dont il a été pris acte dans le procès-verbal de l’audience.
50 Le Tribunal rappelle, à titre liminaire, que les requérantes prétendent, en substance, que le comportement et les actes de la Commission ayant empêché l’intervention du FITD et, partant, conduit à l’adoption de la décision de résolution de Banca delle Marche seraient le résultat d’une méconnaissance par la Commission de la notion d’aide, en ce qu’elle aurait estimé à tort que, nonobstant leur caractère privé, les interventions du FITD constituaient des mesures imputables à l’État italien et
comportant des ressources d’État.
51 Or, force est de constater que les lettres et les prises de position provisoires de la Commission au cours de la phase d’examen préliminaire relative à la situation de Banca delle Marche, telles que rappelées aux points 7 et suivants ci-dessus, ne contiennent aucune appréciation juridique au regard des critères de la notion d’aide.
52 Ainsi, premièrement, dans la demande de renseignements du 10 octobre 2014, la Commission s’est limitée à souligner qu’il ne pouvait être exclu que les interventions envisagées du FITD en faveur de Banca Tercas et de Banca delle Marche constituent des aides d’État (voir point 7 ci-dessus).
53 Deuxièmement, de même, dans sa lettre du 18 décembre 2014, la Commission s’est bornée à indiquer aux autorités italiennes que l’intervention de soutien en faveur de Banca delle Marche proposée par le FITD était susceptible de constituer une aide d’État et que, au cas où la Banque d’Italie aurait envisagé d’autoriser une telle intervention, il aurait été approprié que ces autorités notifient la mesure en cause avant son autorisation conformément aux exigences de l’article 108, paragraphe 3, TFUE
(voir point 8 ci-dessus).
54 Troisièmement, dans sa lettre du 21 août 2015, notamment au sujet de la procédure SA.39543 relative à Banca delle Marche, la Commission s’est limitée à rappeler la possibilité que l’intervention envisagée fût constitutive d’une aide d’État et a invité les autorités italiennes à lui fournir des informations mises à jour à cet égard et à renoncer à mettre en œuvre toute mesure du FITD avant sa notification et l’obtention d’une décision de sa part (voir point 10 ci-dessus).
55 Quatrièmement, par la lettre du 19 novembre 2015, soit seulement un jour avant que les autorités italiennes ne notifient à la Commission l’engagement de la procédure de résolution de Banca delle Marche, entamée le 21 novembre 2015 (voir point 18 ci-dessus), les membres de la Commission M. Hill et Mme Vestager n’ont informé lesdites autorités que de leur interprétation des exigences conjointes posées par les directives 2014/49 et 2014/59 et par les règles en matière d’aides d’État. Plus
particulièrement, ils ont attiré l’attention sur le fait que l’utilisation d’un système de garantie des dépôts pour recapitaliser une banque, en vertu de l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2014/49, était soumise à l’application des règles en matière d’aides d’État, tout en reconnaissant que, si l’utilisation dudit système n’était pas qualifiée d’aide d’État, mais d’intervention purement privée, elle ne donnerait pas lieu à une résolution au titre de cette directive (voir points 17 et 18
ci-dessus).
56 Il résulte de ce qui précède que ces prises de position de la Commission, intervenues avant l’engagement de la procédure de résolution de Banca delle Marche, n’avaient qu’un caractère procédural, rappelant aux autorités italiennes la nécessité de notifier préalablement et de ne pas mettre en œuvre de possibles mesures d’aides en faveur notamment de cette banque. Ces prises de position ne s’exprimaient pas sur une mesure concrète, puisqu’aucune mesure n’avait encore été clairement définie ou
notifiée, ni sur la manière précise dont la Commission interpréterait la notion d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE à ce propos.
57 Certes, il ressort des documents issus de la Banque d’Italie, postérieurs aux événements rappelés aux points 52 à 55 ci-dessus, que cette dernière était convaincue que les services de la Commission estimaient que les interventions du FITD en faveur d’une banque défaillante étaient susceptibles de constituer des aides d’État, notamment en ce qu’elles étaient imputables à l’État italien et provenaient de ressources sur lesquelles celui-ci exerçait son contrôle. En effet, dans sa valorisation
provisoire des conditions d’engagement d’une procédure de résolution de Banca delle Marche, la Banque d’Italie a rappelé, en substance, qu’il serait nécessaire de notifier toute éventuelle mesure de soutien du FITD en faveur de Banca delle Marche à la Commission et d’obtenir une autorisation préalable de sa part portant sur la compatibilité d’une telle mesure avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État (voir point 19 ci-dessus). En outre, le témoignage d’un de ses collaborateurs et sa
note sur la crise de Banca delle Marche tendent à démontrer que, au cours de la procédure administrative, les services de la Commission avaient exprimé que les interventions de soutien du FITD auraient été, le cas échéant, des aides d’État, notamment au motif que ses ressources revêtaient un caractère étatique ou public. Ainsi, le compte rendu dudit témoignage expose que, à la différence des autorités italiennes et de la Banque d’Italie, la Commission estimait qu’il convenait d’assimiler les
interventions du FITD à des aides d’État en qualifiant ses ressources de fonds publics (voir point 24 ci-dessus). Contrairement à ce que relève la Commission, le contenu de ce témoignage est confirmé par la note de la Banque d’Italie sur la crise de Banca delle Marche, dans laquelle il est clairement indiqué que les autorités italiennes et la Banque d’Italie avaient vainement tenté de convaincre les services de la Commission que les interventions envisagées du FITD en faveur de Banca Tercas et de
Banca delle Marche ne pouvaient être qualifiées d’aides d’État (voir point 26 ci-dessus).
58 Cependant, il ne ressort pas pour autant de ces éléments de preuve que, au stade pertinent, soit immédiatement avant que la Banque d’Italie et le ministère de l’Économie et des Finances n’adoptent, dans l’exercice de leurs compétences propres et de leur marge d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2020, Conseil e.a./K. Chrysostomides & Co. e.a., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P et C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, points 106 à 108), la décision d’entamer la résolution de Banca delle
Marche, la Commission ait, pour les motifs rappelés au point 57 ci-dessus, menacé les autorités italiennes de bloquer ou d’interdire d’éventuelles interventions du FITD en faveur de Banca delle Marche au regard de l’article 107 TFUE ou ait exercé des pressions à ce sujet.
59 À cet égard, les requérantes ne sont pas fondées à invoquer la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen portant sur l’intervention du FITD en faveur de Banca Tercas, adoptée le 27 février 2015, et donc plusieurs mois avant que ne fût engagée la procédure de résolution de Banca delle Marche, dans laquelle la Commission avait estimé que cette intervention réunissait les critères d’imputabilité et de ressources d’État (voir points 45 à 61 de ladite décision d’ouverture et point 9 ci-dessus).
À la différence de ces mesures de soutien en faveur de Banca Tercas, avant l’adoption de la décision de résolution de Banca delle Marche, il n’existait ni de projet d’intervention ferme du FITD en faveur de Banca delle Marche, ni de demande d’autorisation d’un tel projet adressée à la Banque d’Italie (voir point 13 ci-dessus), ni de notification formelle de ce projet, ni d’autre raison pour que la Commission ouvre une procédure formelle d’examen à ce propos. Dans ces conditions, à ce stade, il
était, en effet, impossible pour la Commission de savoir avec suffisamment de précision si l’éventuelle intervention envisagée par le FITD en faveur de Banca delle Marche était susceptible de réunir les critères d’une aide d’État.
60 Au contraire, il ressort de la valorisation provisoire réalisée par la Banque d’Italie à l’origine de l’engagement de la procédure de résolution (voir point 19 ci-dessus) que les éléments décisifs en faveur de cette décision étaient le caractère défaillant de Banca delle Marche, dont témoignaient les pertes totales de 1,445 milliard d’euros et un déficit patrimonial de 1,432 milliard d’euros affichés au 30 septembre 2015, ainsi que le fait que, durant la procédure d’administration extraordinaire,
il n’avait pas été possible de déterminer des interventions de la part du secteur privé capables de résoudre sa situation de crise. La Banque d’Italie a ainsi souligné que l’intervention du FITD s’était avérée impraticable et non adaptée à l’exigence d’une résolution rapide de la crise. Dans ce contexte, le fait, rappelé par la Banque d’Italie, que la mise en œuvre d’une telle intervention eût requis l’autorisation préalable de la Commission en vertu des règles en matière d’aides d’État
constituait, certes, un aspect supplémentaire allant à l’encontre d’une telle résolution rapide, mais, eu égard au caractère encore incomplet du projet d’intervention du FITD en faveur de Banca delle Marche (voir point 59 ci-dessus), il n’était pas déterminant en soi pour la décision de résolution finalement prise par ces autorités. En outre, dans la mesure où la Banque d’Italie a indiqué que cette intervention avait été soumise à la Commission, mais ne pouvait pas être réalisée en l’absence
d’une évaluation positive préalable de sa part, elle faisait manifestement référence à la note intitulée « Un régime de solution pour le groupe Banca delle Marche » (voir point 14 ci-dessus), dont il suffit de relever que la soumission à la Commission ne peut être assimilée à une notification formelle d’un projet d’intervention ferme et concret qui aurait pu faire l’objet d’une interdiction ou d’une autorisation de la part de celle-ci.
61 En effet, premièrement, cette appréciation est corroborée par le fait que, le 8 octobre 2015, le FITD n’avait fixé que les éléments clés d’une seconde tentative d’intervention de soutien en faveur de Banca delle Marche, qui consistait en une injection de capital dans ladite banque à concurrence d’un montant de 1,2 milliard d’euros, accompagnée d’un plan de restructuration, dont elle a informé la Banque d’Italie par lettres des 9 et 15 octobre 2015. Ainsi, dans sa lettre du 9 octobre 2015, le FITD
a précisé que, conformément auxdits éléments clés, d’une part, son intervention n’aurait lieu qu’après la transposition en droit interne de la directive 2014/59 et après l’approbation par la Banque d’Italie de la modification de ses statuts nécessaire à sa mise en œuvre et, d’autre part, ses modalités concrètes seraient soumises au conseil du FITD après que l’articulation de la transaction portant sur le capital aurait été définie, notamment eu égard au fait que l’intervention serait réalisée
moyennant le financement par un consortium de banques selon les conditions du marché (voir point 13 ci-dessus). Dès lors, ainsi que le fait valoir la Commission, le contenu exact et les modalités d’octroi d’une telle intervention étaient encore loin d’être décidés par les organes internes du FITD, raison pour laquelle, à la différence de la première intervention du FITD proposée, mais non réalisée (voir point 6 ci-dessus), aucune autorisation de la Banque d’Italie n’a été demandée dans ladite
lettre ou ultérieurement. En effet, à la différence de la lettre du FITD adressée à la Banque d’Italie le 12 septembre 2014 relative au projet d’intervention avec le soutien de FonSpa, ses lettres des 9 et 15 octobre 2015 ne peuvent être interprétées comme comportant une telle demande d’autorisation. En réponse à une question précise posée à ce sujet par le Tribunal lors de l’audience, les requérantes ont souligné que, à ce stade, la société de consultants missionnée avait déjà validé
l’intervention envisagée du FITD et que, par lesdites lettres, celui-ci avait signalé à la Banque d’Italie qu’il était prêt à l’effectuer, mais elles n’ont pas été en mesure d’identifier un passage dans ces lettres qui aurait pu être compris comme une demande d’autorisation.
62 Deuxièmement, avant même la transposition en droit interne de la directive 2014/59 par l’adoption du décret législatif no 180/15, le 16 novembre 2015, qui aurait rendu possible, selon les propres dires du FITD, une telle intervention de soutien, par lettre du 4 novembre 2015, les commissaires extraordinaires de Banca delle Marche ont signalé à la Banque d’Italie la situation imminente de cessation de paiement et ont indiqué qu’ils craignaient que son sauvetage ne pût intervenir en temps utile
compte tenu de sa situation financière. Cela indique en soi l’impossibilité d’une intervention rapide du FITD, et ce indépendamment de l’éventuel besoin de la notifier préalablement à la Commission, au titre de l’article 108, paragraphe 3, TFUE (voir points 14 et 16 ci-dessus). Cette impossibilité est confirmée par le fait que l’assemblée extraordinaire des banques associées en consortium du FITD n’a approuvé les modifications apportées aux statuts du FITD, ce qui aurait rendu une telle
intervention possible conformément au nouveau cadre réglementaire, que le 26 novembre 2015 (voir point 21 ci-dessus), c’est-à-dire cinq jours après l’adoption de la décision de résolution de Banca delle Marche.
63 Troisièmement, contrairement à ce qu’estiment les requérantes, ni le témoignage du collaborateur de la Banque d’Italie ni la note de cette dernière sur la crise de Banca delle Marche (voir points 24 et 26 ci-dessus) ne sont de nature à remettre en cause l’appréciation précédente. Ces documents ont été établis longtemps après la décision de résolution de Banca delle Marche et à un moment où, notamment, la Banque d’Italie était déjà exposée à des recours indemnitaires formés par les requérantes
devant les juridictions italiennes. En outre, la note sur la crise de Banca delle Marche énonce un prétendu refus de la Commission d’accepter une recapitalisation de cette banque par le FITD, ce qui aurait été « confirmé officiellement, au plus haut niveau, par la lettre des membres de la Commission, M. Hill et Mme Vestager, du 19 novembre 2015 », quand bien même un tel contenu ne saurait être attribué à ladite lettre (voir point 55 ci-dessus). En tout état de cause, il n’apparaît pas plausible
que la nécessité de notifier à la Commission une telle mesure d’intervention du FITD, non encore suffisamment précisée dans son contenu et dans ses modalités, en particulier quant au volume et au mode de participation de ses membres, ni décidée par les organes internes du FITD et par les autorités compétentes, aurait à elle seule empêché le sauvetage de Banca delle Marche, comme cela transparaît d’une partie dudit témoignage. La note de la Banque d’Italie sur la crise de Banca delle Marche ne
permet pas une autre lecture. En effet, si ladite note souligne le besoin de notifier une telle mesure à la Commission et d’obtenir son aval au préalable, c’est de manière peu cohérente qu’elle renonce à relever l’importance de la situation de crise que traversait cette banque, telle qu’elle se présentait début novembre 2015 et avait été constatée dans la valorisation provisoire réalisée par la Banque d’Italie et ayant précédé et justifié la décision de résolution.
64 Quatrièmement, cette compréhension correspond à celle des arrêts du Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) et du Consiglio di Stato (Conseil d’État) (voir points 27 et 29 ci-dessus), dont les requérantes prétendent, sans fondement, qu’ils auraient essentiellement déclaré que la décision de la Banque d’Italie d’ordonner la résolution de Banca delle Marche n’avait pas été « autonome », mais « imposée » par la Commission. En effet, les passages
desdits arrêts invoqués par les requérantes se limitent à rappeler, en substance, certains des faits qui sont exposés aux points 52 et suivants ci-dessus, sans pour autant procéder à une telle qualification juridique. Ainsi, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) a, certes, rappelé les propos de la Banque d’Italie qui aurait « expressément indiqué dans le dispositif de résolution que l’intervention du [FITD] n’a[vait] pas pu avoir lieu, car
la Commission […] s’y était montrée défavorable, en ce qu’elle n’était pas compatible avec les règles en matière d’aides d’État et que l’intervention du [FITD] aurait dû au préalable [lui] être soumise […] de façon formelle pour examen afin que celle-ci vérifi[ât] sa compatibilité avec lesdites règles ». Or, contrairement à ce qu’ont fait valoir les requérantes à l’audience en réponse à une question du Tribunal, le rappel de ces propos n’indique pas que le Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) était d’avis que la Banque d’Italie ne disposait plus de marge de manœuvre du seul fait de l’attitude de la Commission. En effet, dans le cadre de son appréciation propre et de la qualification juridique des faits, ce tribunal a plutôt mis en exergue les différents éléments et les données économiques ayant justifié de considérer que, au moment de l’adoption de la décision de résolution, Banca delle Marche était défaillante et que, partant, sa
résolution était tant raisonnable que conforme au principe de proportionnalité. Par ailleurs, pour sa part, dans son arrêt, après avoir, certes, souligné que, conformément à son approche dans l’affaire relative à Banca Tercas, la Commission qualifiait les interventions du FITD d’aides d’État (points 8.3 et 8.4), le Consiglio di Stato (Conseil d’État) n’a pas procédé à une appréciation approfondie de ces éléments de fait et de droit, mais s’est limité à rejeter la preuve de l’existence d’un lien
de causalité entre l’omission d’entamer une procédure de sauvetage de Banca delle Marche et un prétendu préjudice ainsi que la réalité dudit préjudice (points 8.5 et 9).
65 Cinquièmement, la procédure parallèle dans l’affaire relative à Banca Tercas démontre que, si les autorités italiennes, la Banque d’Italie et le FITD avaient été effectivement convaincus tant de la nécessité que de la possibilité de sauver Banca delle Marche, ils auraient pu suivre la même approche contradictoire que dans cette autre affaire, qui a donné lieu à l’adoption de la décision relative à Banca Tercas, à l’arrêt du 19 mars 2019, Italie e.a./Commission (T‑98/16, T‑196/16 et T‑198/16,
EU:T:2019:167), et à la procédure de pourvoi dans l’affaire C‑425/19 P. À cet égard, il convient de préciser que la première intervention du FITD en faveur de Banca Tercas avait eu lieu longtemps avant la transposition en droit interne de la directive 2014/59, de sorte que cet aspect en tant que tel ne peut expliquer de façon décisive les hésitations du secteur bancaire italien privé pour venir au soutien de Banca delle Marche. En outre, la Commission a relevé, sans être contredite par les
requérantes, qu’elle avait entre-temps exprimé son accord à propos d’une seconde intervention du FITD en faveur de Banca Tercas à l’aune des règles en matière d’aides d’État, ce qui démontre qu’elle n’a pas nécessairement été induite à interdire toute intervention de ce type et qu’il convient de procéder à un examen au cas par cas, sans qu’il soit possible de transposer le résultat d’un examen particulier à un autre cas de figure.
66 Sixièmement, il y a lieu de rappeler que le président de la Cour a, dans son ordonnance du 13 novembre 2019, Commission/Italie e.a. (C‑425/19 P, non publiée, EU:C:2019:980, points 17 à 21), rejeté la demande d’intervention des requérantes au soutien des conclusions des parties requérantes en première instance au motif qu’elles ne justifiaient pas d’un intérêt à la solution du litige dans l’affaire C‑425/19 P, au sens de l’article 40, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union
européenne. En effet, il a estimé, notamment, que les requérantes n’avaient pas démontré l’existence d’un lien de causalité entre, d’une part, la position adoptée par la Commission dans la décision relative à Banca Tercas, voire l’ouverture de la procédure ayant abouti à l’adoption de cette décision, et, d’autre part, la résolution de Banca delle Marche.
67 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, les allégations des requérantes selon lesquelles le comportement prétendument illégal reproché à la Commission aurait empêché le sauvetage de Banca delle Marche en dépit des efforts déployés par les autorités italiennes et aurait été la cause effective et exclusive du préjudice subi par elles ne peuvent être accueillies. En effet, l’appréciation globale des éléments de preuve pertinents conduit à conclure que, même si ce comportement a joué
un certain rôle dans le processus d’instruction ayant amené les autorités italiennes à décider de la résolution de cette banque, en ce sens qu’elles estimaient que le besoin de notifier au préalable à la Commission une éventuelle mesure de soutien du FITD en faveur de ladite banque constituait un obstacle au règlement rapide de la crise financière que traversait Banca delle Marche, leur décision du 21 novembre 2015 d’entamer la procédure de résolution de Banca delle Marche, adoptée dans
l’exercice de leurs compétences propres et de leur marge d’appréciation (voir jurisprudence citée au point 58 ci-dessus), n’en demeurait pas moins autonome, non influencée de manière décisive par l’attitude de la Commission, et était essentiellement fondée sur leur constat de la défaillance de cette banque, ce qui constituait la cause déterminante de cette résolution, au sens de la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêt du 5 septembre 2019, Union européenne/Guardian Europe et Guardian
Europe/Union européenne, C‑447/17 P et C‑479/17 P, EU:C:2019:672, point 32).
68 Autrement dit, les requérantes ne sont pas en mesure de démontrer à suffisance de droit la plausibilité de l’hypothèse contrefactuelle selon laquelle, en l’absence du comportement prétendument illégal de la Commission, le FITD, avec l’accord des autorités italiennes et, en particulier, de la Banque d’Italie, aurait effectivement été en mesure de procéder au sauvetage de Banca delle Marche en novembre 2015.
69 Il s’ensuit que, en l’espèce, les requérantes n’ont pas établi l’existence d’un lien de cause à effet entre le comportement prétendument illégal de la Commission et le préjudice allégué, ce qui suffit à constater que les conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union ne sont pas réunies (voir jurisprudence citée au point 44 ci-dessus).
70 S’agissant de la demande de mesure d’instruction des requérantes relative à l’ensemble du dossier administratif lié à l’affaire « Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP) », il suffit de constater que le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les éléments versés au dossier pour statuer sur le litige et qu’il n’y a pas lieu de mettre les requérantes en mesure de rechercher, dans ledit dossier, des documents non susceptibles d’avoir une incidence sur l’appréciation du Tribunal concernant l’absence
de lien de causalité.
71 Dans ces conditions, le recours doit être rejeté sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union.
Sur les dépens
72 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérantes ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi et Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata sont condamnées aux dépens.
Csehi
De Baere
Steinfatt
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 juin 2021.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’italien.
