ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
16 décembre 2020 ( *1 )
« Fonction publique – Fonctionnaires – Remboursement des frais médicaux – Plafond de remboursement pour les appareils pour apnée du sommeil – Recours en annulation – Absence d’acte purement confirmatif – Intérêt à agir – Recevabilité – Réglementation commune relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires – Dispositions générales d’exécution »
Dans l’affaire T‑736/19,
HA, représentée par Me S. Kreicher, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. T. Bohr, Mmes A.-C. Simon et M. Brauhoff, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 270 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission fixant un plafond de remboursement de 3100 euros pour la location d’un appareil médical au cours de la période allant du 1er mars 2019 au 29 février 2024,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de MM. S. Gervasoni (rapporteur), président, L. Madise et P. Nihoul, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 L’article 72 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version applicable au litige (ci‑après le « statut »), dispose :
« 1. Dans la limite de 80 % des frais exposés, et sur la base d’une réglementation établie d’un commun accord par les autorités investies du pouvoir de nomination des institutions de l’Union après avis du comité du statut, le fonctionnaire, son conjoint, lorsque celui‑ci ne peut pas bénéficier de prestations de même nature et de même niveau en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires, ses enfants et les autres personnes à sa charge au sens de l’article 2 de
l’annexe VII, sont couverts contre les risques de maladie. [...]
2. Le fonctionnaire resté au service de l’Union jusqu’à l’âge de la retraite ou titulaire d’une allocation d’invalidité bénéficie après la cessation de ses fonctions des dispositions prévues au paragraphe 1. [...] »
2 Aux termes de l’article 20 de la réglementation commune relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (ci‑après la « réglementation commune »), intitulé « Règles générales de remboursement » :
« 1. Dans le but de sauvegarder l’équilibre financier du [r]égime commun d’assurance maladie et dans le respect du principe de couverture sociale qui inspire l’article 72 du [s]tatut, des plafonds de remboursement de certaines prestations peuvent être fixés dans les dispositions générales d’exécution.
[...]
2. Pour les prestations pour lesquelles aucun plafond de remboursement n’est fixé, la partie des frais considérés comme excessifs au regard des coûts normaux dans le pays où les frais ont été exposés ne donne pas lieu à remboursement. La partie des frais considérés comme excessifs est déterminée au cas par cas par le [b]ureau liquidateur après avis du médecin conseil.
[...] »
3 L’article 35, paragraphe 2, de la réglementation commune dispose :
« Avant de prendre une décision sur une réclamation introduite sur la base de l’article 90, paragraphe 2, du [s]tatut, l’autorité investie du pouvoir de nomination ou, selon le cas, le [c]onseil d’administration doit demander l’avis du [c]omité de [g]estion.
[…] »
4 L’article 52 de la réglementation commune, intitulé « Fixation et mise à jour des règles régissant le remboursement des frais », dispose :
« 1. En vertu de l’article 72 paragraphe 1, troisième alinéa, du [s]tatut, les institutions délèguent à la Commission [européenne] la compétence pour fixer, par des dispositions générales d’exécution, les règles régissant le remboursement des frais dans le but de sauvegarder l’équilibre financier du régime et dans le respect du principe de couverture sociale qui inspire l’article 72, paragraphe 1, premier alinéa, du [s]tatut.
2. Les dispositions générales d’exécution sont établies après avis du [c]omité de [g]estion et consultation du [c]omité du [s]tatut. »
5 Dans la partie « Définitions générales » de la décision de la Commission européenne du 2 juillet 2007 portant fixation des dispositions générales d’exécution relatives au remboursement des frais médicaux (ci‑après les « DGE »), il est indiqué ce qui suit :
« […]
Pour être remboursées, certaines prestations déterminées par les présentes DGE sont soumises à autorisation préalable, c’est‑à‑dire à une procédure nécessaire au remboursement. La demande d’autorisation préalable doit être introduite par l’affilié auprès du bureau liquidateur avant le début des soins ou des prestations sauf cas d’urgence, sur le formulaire prévu à cet effet, et accompagnée d’une prescription médicale détaillée voire, en fonction des prestations, d’un rapport médical complet. La
décision sur la demande est prise après avis du médecin conseil qui se prononce sur la cohérence médicale de la prestation.
[…]
En application de l’article 20 de la réglementation commune, lorsqu’aucun plafond de remboursement n’est fixé y compris en cas de maladie grave, la partie des frais qui dépassent sensiblement les prix normaux pratiqués dans le pays où les prestations ont été effectuées, peut être exclue du remboursement.
La partie des frais excessifs est déterminée au cas par cas par le bureau liquidateur après avis du médecin conseil. Le médecin conseil se prononce sur la nature exacte de la prestation médicale pour permettre au [b]ureau liquidateur une comparaison entre les tarifs pratiqués.
[…] »
6 Le titre II des DGE, intitulé « Règles de remboursement », comprend un chapitre 11, intitulé « Prothèses, appareils orthopédiques et autre matériel médical », qui comprend lui‑même un point 3, intitulé « Appareils orthopédiques, bandages et autres matériels médicaux ». Audit point 3, il est prévu ce qui suit :
« 3.1. Les frais d’acquisition, de location ou de réparation des articles ou des matériels repris dans le tableau à l’annexe II sont remboursés à 85 % ou à 100 % en cas de maladie grave, dans les limites des conditions fixées pour chacun d’eux et mentionnées dans le tableau.
[…]
3.4. Une autorisation préalable est requise pour la location d’appareils ou de matériel orthopédique qui dépasse une durée d’utilisation supérieure ou égale à trois mois consécutifs.
[…] »
7 L’annexe II des DGE est intitulée « Appareils orthopédiques, bandages et autre matériel médical remboursés à 85 % ou à 100 % en cas de maladie grave reconnue ». Elle consiste en un tableau qui est reproduit ci‑après :
Produits PM : prescription médicale AP : autorisation préalable (rapport médical détaillé et devis requis) Durée/délai Taux de remboursement normal Montant maximal remboursable à 85 % (EUR) Montant maximal remboursable à 100 % (EUR) Remarques Matériel lié à l’état de dépendance
1 Compresses, bandages élastiques […] PM NON 85 %
Paire de bas à varices PM NON 85 % 3 paires par an
2 Achat ou modification de semelles orthopédiques (par semelle) PM NON 85 % 65 65 4 pièces par an
Réparation de la semelle Non remboursable 0 %
3 Béquilles et cannes
Achat PM NON 85 %
Location PM NON 85 %
Réparation Non remboursable
4 Prothèses mammaires externes PM NON 85 % 2 pièces par côté par an
Soutiens-gorge ou maillots adaptés aux prothèses Non remboursable 0 %
5 Fauteuils roulants simples propulsion personnelle *
Achat PM AP 5 ans 85 % 650
Location 3 mois PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 5 ans 85 % 650
Réparation AP 85 %
Entretien (pneus, etc.) Non remboursable 0 %
6 Cadre de marche 2 roues et siège *
Achat PM AP 85 % 140 140 1 accord non renouvelable
Location 3 mois PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 85 %
Réparations Non remboursable 0 %
7 Chaise percée, chaise de douche (à domicile) *
Achat PM AP 85 % 100 100 1 accord non renouvelable
Location 3 mois PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 85 %
Réparations Non remboursable 0 %
8 Lit de type hôpital (à domicile) *
Achat PM AP 85 % 1 000 1 000 1 accord non renouvelable
Location 3 mois PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 85 %
Réparation ou usage en institution médicalisée Non remboursable 0 %
9 Matelas anti-escarres, compresseur inclus *
Acquisition PM AP 3 ans 85 % 500 500
Location 3 mois PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 85 %
10 Appareil pour apnées du sommeil (CPAP), humidificateur inclus
Achat PM AP 5 ans 85 % 1 700 1 700
Location 3 mois PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 85 %
Accessoires et entretien CPAP hors année d’achat PM AP 1 an 85 % 350
11 Tensiomètre PM AP 5 ans 85 % 125 125
Réparation Non remboursable 0 %
12 Aérosol
Achat PM AP 5 ans 85 % 125 125
Location PM NON 85 %
Location = 3 mois PM AP 85 %
Réparation Non remboursable 0 %
13 Matériel pour suivi et traitement du diabète traité par insuline
Glucomètre PM AP 3 ans 100 % 75
Tigettes, seringues à insuline, lancettes PM AP 100 % PM pour 1er achat uniquement
14 Matériel pour suivi et traitement du diabète […]
Glucomètre PM AP 3 ans 85 % 75
Tigettes PM AP 85 % 500 Montant maximal remboursable par an
15 Matériel pour incontinence PM AP 1 an 85 % 600 600 *
16 Matériel pour stomie PM NON 85 %
17 Prothèse capillaire – perruque PM AP 1 an 85 % 750 750
18 Paire de chaussures orthopédiques correctives sur mesure
Achat en cas de pathologie du pied hors cadre 100 % PM AP 85 % 720 NA 2 paires par an
Achat en cas de pathologie du pied cadre 100 % PM AP 100 % NA 1 440 2 paires par an
Achat en cas de maladie grave du pied PM AP 100 % NA 2 paires par an
Réparation sur présentation facture NON NON 85 %
19 Membres, segment de membres, orthèses articulées
Acquisition PM AP À définir individuellement, devis requis
Réparation sur présentation facture PM AP À définir individuellement
20 Appareils autres dont le coût estimé est supérieur à 2 000 EUR PM AP À définir individuellement, devis requis
, ou matériel spécifique, électrique, électronique et/ou sur mesure en cas de maladie grave (acquisition) PM AP À définir individuellement, devis requis *
21 Irrigateurs et thermomètres Non remboursable 0 %
22 Systèmes vacuum pour traitement de l’impuissance PM AP 200 200
23 Appareil de mesure du temps de coagulation PM AP Critères : en cas d’anticoa-gulation à vie
24 Seringues PM AP Critères : en cas de diabète (voir 13) […]
25 Frais d’aménagement fixes du domicile ou d’un véhicule, les accessoires domotiques, […] Non remboursable 0 % *
Antécédents du litige
8 La requérante, ancienne fonctionnaire de la Commission, est affiliée au régime d’assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes (RCAM).
9 Depuis l’année 2012, elle recourt à l’utilisation d’un appareil d’assistance respiratoire à pression positive continue destiné à pallier les apnées du sommeil (ci‑après un « appareil CPAP »).
10 La requérante a obtenu du bureau liquidateur d’Ispra (Italie) des autorisations préalables pour la location d’un appareil CPAP au cours de la période allant du 1er mars 2012 au 28 février 2014.
11 La requérante a introduit le 10 février 2014 une nouvelle demande d’autorisation préalable pour la location d’un appareil CPAP.
12 En réponse à cette demande, le bureau liquidateur a délivré, le 24 février 2014, une autorisation préalable d’achat d’un appareil CPAP portant sur la période allant du 1er mars 2014 au 28 février 2019. Dans cette autorisation, il était précisé ce qui suit :
« Vu le traitement de longue durée et l’efficacité de celui‑ci, médicalement seul l’achat d’un[ appareil] CPAP se justifie et non plus une location. Matériel renouvelable tous les 5 ans comme prévu dans les DGE avec entretien dès la deuxième année. »
13 Le 8 novembre 2014, la requérante a introduit une demande de remboursement relative aux frais de location de son appareil CPAP encourus depuis le 1er mars 2014.
14 Par décision du 22 décembre 2014, le bureau liquidateur a délivré à la requérante une autorisation relative à la location d’un appareil CPAP pour la période allant du 1er mars 2014 au 28 février 2019 (ci‑après la « décision du 22 décembre 2014 »). Dans cette décision, un plafond de remboursement de 1700 euros, correspondant à celui prévu par les DGE pour l’achat d’un appareil CPAP (voir ligne 10 du tableau figurant au point 7 ci‑dessus), était fixé.
15 Par courrier du 22 février 2015, la requérante a introduit une réclamation à l’encontre de la décision du 22 décembre 2014.
16 Par décision du 25 juin 2015, l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci‑après l’« AIPN ») a décidé que le plafond de 1700 euros devait être majoré d’une somme de 1400 euros, portant ainsi le montant total du remboursement à 3100 euros. Cette majoration correspondait au remboursement pendant quatre ans des frais d’entretien et d’achat d’accessoires encourus après la première année suivant l’achat de l’appareil CPAP (voir ligne 10 du tableau figurant au point 7 ci‑dessus).
17 Le bureau liquidateur a alors adopté une nouvelle décision, en date du 5 octobre 2015, par laquelle il a délivré à la requérante une autorisation relative à la location d’un appareil CPAP pour la période allant du 1er mars 2014 au 28 février 2019 (ci‑après la « décision du 5 octobre 2015 »). Dans cette décision, un plafond de remboursement de 3100 euros était fixé.
18 Par courrier du 20 décembre 2018, la requérante a demandé une prolongation d’autorisation préalable pour la location d’un appareil CPAP.
19 En réponse à cette demande, le bureau liquidateur, par décision du 17 janvier 2019, a autorisé la location d’un appareil CPAP, pour la période allant du 1er mars 2019 au 29 février 2024, en fixant un plafond de remboursement de 3100 euros (ci‑après la « décision du 17 janvier 2019 »).
20 La requérante a contesté la décision du 17 janvier 2019 par un courrier du 1er février 2019 adressé au bureau liquidateur.
21 La décision du 17 janvier 2019 a été confirmée par le bureau liquidateur le 12 avril 2019.
22 Par courrier du 14 avril 2019, la requérante a introduit une réclamation à l’encontre de la décision du 17 janvier 2019. Dans sa réclamation, elle se prévalait, notamment, du fait que cette décision aurait été adoptée en violation de la réglementation applicable. Elle se prévalait, par ailleurs, de l’intérêt qu’il y avait à recourir en France, pays dans lequel elle résidait, à la location d’un appareil CPAP plutôt qu’à son achat.
23 Le comité de gestion, par avis en date du 12 juillet 2019, a indiqué qu’il y avait lieu de confirmer la décision du 17 janvier 2019.
24 L’AIPN a rejeté la réclamation de la requérante par décision du 13 août 2019 (ci‑après la « décision du 13 août 2019 »). Elle s’est fondée, notamment, sur le fait que, selon elle, les éléments relatifs au système d’assurance maladie français étaient sans effet sur la légalité de la décision du 17 janvier 2019.
Procédure et conclusions des parties
25 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 novembre 2019, la requérante a introduit le présent recours.
26 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre), dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure du Tribunal, a demandé aux parties de répondre à certaines questions écrites. Les parties ont répondu aux mesures d’organisation de la procédure dans le délai imparti.
27 Aucune partie n’ayant demandé la tenue d’une audience de plaidoiries, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, a décidé de statuer sur le recours sans phase orale de la procédure.
28 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision du 13 août 2019 ;
– condamner la Commission aux dépens.
29 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
30 Il convient, à titre liminaire, de préciser l’objet du présent litige.
Sur l’objet du litige
31 La Commission relève que le présent recours est dirigé contre la décision du 13 août 2019 rejetant la réclamation introduite à l’encontre de la décision du 17 janvier 2019 et non contre cette dernière décision. Toutefois, selon elle, le recours viserait à obtenir l’annulation de la décision du 17 janvier 2019, ce qu’a confirmé la requérante dans son mémoire en réplique.
32 Selon une jurisprudence constante, la réclamation administrative, telle que visée à l’article 90, paragraphe 2, du statut, et son rejet, explicite ou implicite, font partie intégrante d’une procédure complexe et ne constituent qu’une condition préalable à la saisine du juge. Dans ces conditions, un recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée (arrêts du 17 janvier 1989,
Vainker/Parlement, 293/87, EU:C:1989:8, point 8, et du 13 décembre 2018, CH/Parlement, T‑83/18, EU:T:2018:935, point 56), sauf dans l’hypothèse dans laquelle le rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée (arrêts du 25 octobre 2006, Staboli/Commission, T‑281/04, EU:T:2006:334, point 26, et du 28 mai 2020, Cerafogli/BCE, T‑483/16 RENV, non publié, EU:T:2020:225, point 70).
33 En l’espèce, si la décision du 13 août 2019 rejetant la réclamation de la requérante comporte une motivation en droit et en fait plus circonstanciée que les indications portées sur le courrier qui contient la décision du 17 janvier 2019, elle n’en a pas moins la même portée que cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2006, Staboli/Commission, T‑281/04, EU:T:2006:334, point 27).
34 Par conséquent, le présent recours doit être considéré comme étant dirigé contre la décision initiale faisant grief, à savoir la décision du 17 janvier 2019.
35 En outre, étant donné que, dans le système du statut, l’intéressé doit présenter une réclamation contre la décision qu’il conteste et introduire un recours contre la décision portant rejet de cette réclamation, la Cour a jugé le recours recevable, qu’il soit dirigé contre la seule décision objet de la réclamation, contre la décision portant rejet de la réclamation ou contre ces deux décisions conjointement, pour autant que la réclamation et le recours ont été formés dans les délais prévus par les
dispositions applicables (voir, en ce sens, arrêt du 26 janvier 1989, Koutchoumoff/Commission, 224/87, EU:C:1989:38, point 7). Toutefois, conformément au principe d’économie de la procédure, le juge peut décider qu’il n’y a pas lieu de statuer spécifiquement sur les conclusions dirigées contre la décision portant rejet de la réclamation lorsqu’il constate que celles‑ci sont dépourvues de contenu autonome et se confondent, en réalité, avec celles dirigées contre la décision contre laquelle la
réclamation a été présentée (voir arrêt du 21 février 2018, LL/Parlement, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, point 38 et jurisprudence citée ; arrêt du 28 mai 2020, Cerafogli/BCE, T‑483/16 RENV, non publié, EU:T:2020:225, point 72).
36 En l’espèce, il n’y a pas lieu de statuer spécifiquement sur la légalité de la décision du 13 août 2019 portant rejet de la réclamation étant donné que les conclusions formées à son égard sont dépourvues de contenu autonome et se confondent, en réalité, avec celles dirigées contre la décision contre laquelle la réclamation a été présentée (voir point 33 ci‑dessus).
Sur la recevabilité du recours
37 La Commission soulève, dans son mémoire en défense, une première fin de non‑recevoir, tirée du caractère confirmatif de la décision du 17 janvier 2019. Elle soulève par ailleurs, dans la duplique, une seconde fin de non‑recevoir, tirée du défaut d’intérêt à agir de la requérante. Même si une fin de non‑recevoir est d’ordre public et peut être examinée par le juge de l’Union à tout stade de la procédure, il convient de relever, à cet égard, que la Commission n’a pas exposé les motifs pour lesquels
elle avait attendu la duplique pour soulever cette seconde fin de non‑recevoir, alors qu’elle disposait des éléments suffisants pour le faire dans son mémoire en défense.
Sur la première fin de non‑recevoir, tirée du caractère confirmatif de la décision du 17 janvier 2019
38 La Commission soutient que la décision du 17 janvier 2019 serait purement confirmative de la décision du 5 octobre 2015, laquelle, n’ayant fait l’objet d’aucune contestation de la part de la requérante dans les délais prévus, serait devenue définitive.
39 La Commission ajoute que seule l’existence de faits nouveaux et substantiels peut justifier un réexamen d’une décision antérieure devenue définitive. Elle précise qu’un fait est substantiel lorsqu’il modifie les conditions qui ont régi l’acte antérieur. Or, en l’espèce, la requérante ne pourrait se prévaloir d’aucun fait substantiel, dès lors que les deux décisions mentionnées au point 38 ci‑dessus auraient le même objet, appliqueraient les mêmes règles, concerneraient la même personne et
fixeraient le même plafond de remboursement. La seule différence entre ces deux décisions serait relative à la période d’application de l’autorisation qu’elles accordent. Or, cette différence n’aurait aucune incidence sur le caractère confirmatif de la décision du 17 janvier 2019.
40 La Commission indique, par ailleurs, que la requérante se serait bornée à demander une prolongation de l’autorisation préalable précédemment accordée.
41 La requérante soutient que son recours est recevable et que l’affirmation de la Commission selon laquelle la décision du 17 janvier 2019 serait purement confirmative de la décision du 5 octobre 2015 serait erronée. En particulier, selon la requérante, la décision du 5 octobre 2015 n’étant valable que jusqu’au 28 février 2019, sa caducité aurait rendu nécessaire l’adoption d’une nouvelle décision pour la période suivante.
42 La requérante ajoute que la décision du 17 janvier 2019 ne serait pas une simple prolongation d’une autorisation préalablement accordée, mais constituerait une véritable décision, dès lors que l’octroi d’une autorisation préalable ne serait pas déterminé par les décisions antérieures d’autorisation.
43 À cet égard, il résulte d’une jurisprudence constante qu’un acte est considéré comme purement confirmatif d’un acte antérieur si l’acte en question ne contient aucun élément nouveau par rapport à l’acte antérieur et n’a pas été précédé d’un réexamen de la situation du destinataire de ce dernier acte (arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, point 28 ; voir, également, arrêt du 15 septembre 2016, Italie/Commission, T‑353/14 et T‑17/15, EU:T:2016:495, point 63 et
jurisprudence citée).
44 À l’évidence, la question de l’existence d’un acte confirmatif ne se pose même pas dans des cas où le contenu de l’acte postérieur est différent de celui de l’acte antérieur (arrêt du 13 novembre 2014, Espagne/Commission, T‑481/11, EU:T:2014:945, point 30).
45 Tel est le cas en l’espèce. En effet, la décision du 17 janvier 2019 n’a pas le même objet que celle du 5 octobre 2015 : alors que cette dernière autorisait la requérante à procéder à la location d’un appareil CPAP pour la période allant du 1er mars 2014 au 28 février 2019 (voir point 17 ci‑dessus), la décision du 17 janvier 2019 l’a autorisée à procéder à la location d’un tel appareil pour la période allant du 1er mars 2019 au 29 février 2024 (voir point 19 ci‑dessus).
46 Les effets de la décision du 5 octobre 2015 étant limités dans le temps, la requérante, en l’absence d’adoption d’une nouvelle décision, n’aurait pu bénéficier d’un remboursement des frais de location d’appareil CPAP qu’elle encourrait à compter du 1er mars 2019. La décision du 17 janvier 2019 a eu précisément pour effet, en autorisant la requérante à procéder à une telle location, de lui ouvrir la possibilité de bénéficier d’un remboursement de ces frais.
47 La décision du 17 janvier 2019 est donc une nouvelle décision qui ne saurait, dès lors, être regardée comme étant purement confirmative de la décision du 5 octobre 2015.
48 Il convient d’ajouter que la circonstance que la décision du 17 janvier 2019 applique le même plafond de remboursement que la décision du 5 octobre 2015 ne saurait avoir pour conséquence de la rendre purement confirmative de cette dernière décision. En effet, la portée temporelle de la décision du 5 octobre 2015, qui était limitée s’agissant de l’autorisation qu’elle accordait (voir point 46 ci‑dessus), l’était nécessairement aussi s’agissant du plafond de remboursement qu’elle fixait, dès lors
que ce plafond présente un caractère accessoire par rapport à l’autorisation de location à laquelle il s’applique.
49 Par ailleurs est indifférente la circonstance, d’une part, que le formulaire d’autorisation préalable distingue les demandes d’« autorisation » des demandes de « prolongation de l’autorisation » et, d’autre part, que la requérante ait considéré que sa demande relevait de cette dernière catégorie, dès lors que c’est la substance de l’acte contesté qui permet de déterminer s’il s’agit d’un acte faisant grief et non l’appellation que lui donne l’administration (voir, en ce sens, ordonnance du
15 janvier 2009, Braun-Neumann/Parlement, T‑306/08 P, EU:T:2009:6, point 32) ou son destinataire.
50 La première fin de non‑recevoir invoquée par la Commission doit donc être écartée.
Sur la seconde fin de non‑recevoir, tirée du défaut supposé d’intérêt à agir de la requérante
51 La Commission indique que la requérante ne fait état d’aucune donnée chiffrée relative au coût de la location de l’appareil CPAP dont elle demande le remboursement. Elle estime, de ce fait, ne pas être en mesure d’apprécier l’intérêt à agir de la requérante.
52 Selon une jurisprudence constante, la recevabilité d’un recours est subordonnée à la condition que la partie requérante ait un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de cet acte soit susceptible, par elle‑même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (arrêts du 17 septembre 2015, Mory e.a./Commission, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, point 55, et du 24 septembre 2019,
VF/BCE, T‑39/18, non publié, EU:T:2019:683, point 139).
53 De plus, lorsqu’une décision ne donne pas entièrement satisfaction au demandeur, il doit se voir reconnaître un intérêt à agir pour faire vérifier, par le juge de l’Union, la légalité de cette décision (voir, en ce sens, arrêt du 11 mars 2009, TF1/Commission, T‑354/05, EU:T:2009:66, points 85 et 86).
54 En l’espèce, par la décision du 17 janvier 2019, adoptée en réponse à la demande d’autorisation préalable du 20 décembre 2018 (voir point 18 ci‑dessus), le bureau liquidateur a imposé à la requérante un plafond pour le remboursement des frais de location d’appareil CPAP qu’elle encourrait.
55 Il est clair que la suppression d’un tel plafond, qui pourrait résulter de l’annulation éventuelle de la décision du 17 janvier 2019 et de celle du 13 août 2019, procurerait un bénéfice à la requérante.
56 En outre, il n’appartient pas à la requérante, contrairement à ce que soutient la Commission, d’apporter des éléments chiffrés permettant d’évaluer ce bénéfice, dès lors qu’une telle évaluation relève, le cas échéant, du fond et non de la recevabilité du recours (voir, en ce sens, arrêt du 11 mars 2009, TF1/Commission, T‑354/05, EU:T:2009:66, point 86).
57 Il convient donc d’écarter également la seconde fin de non‑recevoir invoquée par la Commission.
Sur le fond
58 Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante invoque un moyen unique, tiré de ce qu’aucune des dispositions applicables ne prévoirait un plafond de remboursement pour la location d’un appareil CPAP. La décision du 17 janvier 2019, dès lors qu’elle fait application d’un tel plafond, méconnaîtrait ainsi, selon elle, lesdites dispositions et serait, par conséquent, illégale.
59 Par ailleurs, la requérante indique que la Commission n’a fourni aucun élément objectif permettant de constater que le prix des locations d’appareils CPAP pratiqués en France serait excessif.
60 La requérante souligne également que la Commission ne démontre pas que l’achat d’un appareil CPAP s’imposerait pour une utilisation de longue durée.
61 La requérante mentionne, en outre, les avantages du recours à la location d’un appareil CPAP par rapport à l’achat d’un tel appareil.
62 La requérante conteste, enfin, l’existence d’une discrimination entre les affiliés qui louent un appareil CPAP et ceux qui en achètent un.
63 La Commission conteste l’argumentation de la requérante.
64 À titre liminaire, il convient de rappeler que, en l’espèce, le bureau liquidateur, lorsqu’il a adopté la décision du 17 janvier 2019, a fait application d’un plafond de remboursement (voir point 19 ci‑dessus). La Commission l’a d’ailleurs confirmé, dans sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure décidée par le Tribunal (voir point 26 ci‑dessus), en précisant que la limitation à 3100 euros du remboursement demandé par la requérante n’était pas fondée sur l’article 20, paragraphe 2, de
la réglementation commune qui, selon la Commission, n’était pas applicable en l’espèce.
65 Ensuite, il y a lieu de souligner que l’article 20 de la réglementation commune, qui se réfère à l’objectif de sauvegarde de l’équilibre financier du RCAM, prévoit, à son paragraphe 1, l’instauration par les DGE de plafonds de remboursement pour certaines prestations. Il prévoit également, à son paragraphe 2, lorsqu’aucun plafond n’est instauré, la possibilité pour le bureau liquidateur de ne pas rembourser la partie des frais considérés comme excessifs au regard des coûts normaux dans le pays où
ces frais ont été exposés (voir point 2 ci‑dessus).
66 La possibilité pour les DGE de ne pas instaurer de plafonds de remboursement est donc expressément envisagée dans la réglementation commune. Une procédure spécifique est même prévue afin de sauvegarder l’équilibre financier du RCAM dans une telle hypothèse.
67 Les DGE précisent la procédure applicable lorsqu’aucun plafond de remboursement n’a été instauré. Ainsi, dans la partie « Définitions générales » des DGE, il est indiqué que la partie des frais considérés comme excessifs est déterminée au cas par cas par le bureau liquidateur après avis du médecin conseil qui se prononce sur la nature exacte de la prestation médicale pour permettre au bureau liquidateur une comparaison entre les tarifs pratiqués (voir point 5 ci‑dessus).
68 Il résulte donc de l’économie des dispositions pertinentes de la réglementation commune et des DGE, telle qu’elle ressort des points 65 à 67 ci‑dessus, qu’il appartient à la Commission, autorité compétente pour adopter les DGE, si elle entend instaurer un plafond de remboursement pour une prestation, de faire apparaître ce plafond de manière explicite dans les dispositions de celles‑ci.
69 Par conséquent, dans l’hypothèse où aucun plafond n’est expressément mentionné dans les DGE pour une prestation, lesdites DGE ne peuvent être interprétées, contrairement à ce que soutient la Commission, comme instaurant implicitement un tel plafond. C’est alors la procédure spécifique mentionnée au point 66 ci‑dessus qui a vocation à assurer l’équilibre financier du RCAM.
70 Or, il convient de constater, ainsi qu’il ressort du tableau reproduit au point 7 ci‑dessus, que les DGE ne prévoient pas de plafond de remboursement pour la location d’un appareil CPAP.
71 En effet, dans ce tableau, une colonne est spécifiquement consacrée au montant maximal auquel est appliqué le taux de remboursement et aucun montant n’apparaît pour les lignes relatives à la location d’appareils CPAP, que ce soit pour une durée inférieure à trois mois ou supérieure à trois mois.
72 Ainsi, l’examen du libellé des dispositions applicables, lequel est dépourvu de toute ambiguïté, permet de conclure à une absence de plafond de remboursement s’agissant de la location d’un appareil CPAP.
73 Le comité de gestion relève d’ailleurs, dans son avis du 12 juillet 2018 (voir point 23 ci‑dessus), que les DGE ne prévoient un tel plafond que pour l’achat d’un appareil CPAP.
74 En outre, le tableau reproduit au point 7 ci‑dessus fait apparaître un plafond pour le remboursement des frais générés par la location des fauteuils roulants, ce plafond s’appliquant à une durée déterminée de location également mentionnée dans ledit tableau. La circonstance que, dans un même tableau, apparaisse un plafond de remboursement pour la location d’un matériel médical alors qu’un tel plafond n’apparaît pas pour celle d’un autre matériel confirme qu’aucun plafond, même implicite, n’a été
instauré pour la location de ce dernier.
75 La conclusion figurant au point 72 ci‑dessus ne saurait être remise en cause par les autres arguments de la Commission.
76 En premier lieu, selon la Commission, les DGE partiraient de la prémisse selon laquelle, en cas d’utilisation d’un appareil CPAP pour une longue durée, l’achat de l’appareil s’imposerait, tant pour des raisons médicales que budgétaires. Cela expliquerait qu’il n’ait pas été jugé utile d’instaurer dans les DGE un plafond pour le remboursement d’une location qui durerait plusieurs années, ce cas ne devant pas se présenter.
77 Toutefois, l’interprétation des DGE que propose la Commission ne résulte pas du libellé de celles‑ci. En effet, leurs dispositions se bornent à distinguer les locations d’appareils CPAP de moins de trois mois, pour lesquelles aucune autorisation préalable n’est nécessaire, des locations d’une durée supérieure, pour lesquelles une telle autorisation est obligatoire, sans faire apparaître la moindre limite temporelle pour ces dernières.
78 De plus, il n’est pas indiqué, dans la colonne « Remarques », dédiée aux précisions nécessaires à l’interprétation du tableau reproduit au point 7 ci‑dessus, que l’achat d’un appareil CPAP s’imposerait dans l’hypothèse d’une utilisation sur une longue durée. La possibilité de louer un appareil CPAP pour une période supérieure à trois mois aurait pu d’ailleurs ne pas être mentionnée dans ledit tableau.
79 Enfin, la circonstance, à la supposer établie, que des motifs médicaux puissent imposer l’achat d’un appareil CPAP, au lieu d’une location, dans l’hypothèse d’une utilisation pour une longue durée ne justifierait pas pour autant l’absence de toute mention à cet égard dans les DGE qui ont vocation à être lues et comprises par les affiliés. Au demeurant, la Commission n’a pas indiqué les raisons médicales qui devraient conduire à privilégier l’achat d’un appareil CPAP à sa location.
80 En deuxième lieu, la circonstance que la location d’un appareil CPAP pour une durée supérieure à trois mois soit soumise, tout comme l’achat d’un tel appareil, à une autorisation préalable n’implique pas, contrairement à ce que soutient la Commission, que le plafond de remboursement prévu par les DGE pour l’achat d’un tel appareil s’applique également à la location de cet appareil pour une longue durée.
81 En effet, l’existence d’une autorisation préalable n’implique pas nécessairement l’application d’un plafond de remboursement, ainsi qu’il ressort des lignes du tableau reproduit au point 7 ci‑dessus relatives à la location pour une durée supérieure à trois mois des cadres de marche, des chaises percées, des lits de type hôpital, des matelas anti-escarres et des aérosols.
82 En outre, la Commission ne cite aucune disposition qui ferait le lien entre l’obligation de recourir à une autorisation préalable et l’existence d’un plafond de remboursement.
83 En troisième lieu, s’agissant de l’argument de la Commission selon lequel les DGE devraient être interprétées, pour qu’elles soient conformes au principe d’égalité de traitement entre affiliés, comme instaurant un plafond pour la location des appareils CPAP sur une longue durée, il convient de relever qu’une différence de traitement injustifiée entre les affiliés qui achètent un appareil CPAP et ceux qui louent le même appareil pour une longue durée, à la supposer établie, ne serait pas
susceptible de conduire, aux fins de respecter le principe d’égalité de traitement, à une interprétation des DGE qui serait contraire à leur libellé, ainsi qu’à l’économie des dispositions pertinentes de la réglementation commune et des DGE (voir, en ce sens, ordonnance du 17 juillet 2015, EEB/Commission, T‑685/14, non publiée, EU:T:2015:560, point 31 et jurisprudence citée). Il en va de même concernant l’existence d’un risque de contournement du plafond prévu pour l’achat d’un appareil CPAP ou
d’un risque d’atteinte à l’équilibre financier du RCAM. Au demeurant, la réglementation commune prévoit, ainsi qu’il ressort notamment de son article 20, paragraphe 2, des mécanismes permettant d’éviter la prise en charge de certains frais excessifs par le RCAM.
84 En tout état de cause, l’existence d’une différence entre les montants des frais générés par la location d’appareils CPAP et ceux générés par l’achat de tels appareils, suffisamment systématique et substantielle pour être constitutive d’une discrimination, n’est étayée par aucun élément de preuve. De même, l’existence d’une pratique de contournement du plafond applicable à l’achat d’un appareil CPAP n’est pas davantage étayée. Enfin, l’existence d’un risque d’atteinte à l’équilibre financier du
RCAM qui résulterait de l’absence de plafond de remboursement pour la location des appareils CPAP n’est pas établie.
85 Ainsi, à supposer même qu’une interprétation constructive des DGE soit envisageable alors que, ainsi que la Commission l’indique à bon droit, selon une jurisprudence constante, les dispositions du droit de l’Union qui donnent droit à des prestations financières doivent être interprétées strictement (voir arrêt du 18 septembre 2003, Lebedef e.a./Commission, T‑221/02, EU:T:2003:239, point 38 et jurisprudence citée), aucun des motifs qu’elle avance ne serait susceptible de justifier une telle
interprétation (voir point 84 ci‑dessus).
86 En quatrième lieu, la Commission conteste divers arguments invoqués, selon elle, par la requérante. Ainsi, elle indique qu’elle ne refuse pas de prendre en charge la location d’un appareil CPAP. Elle soutient que le grief tiré du défaut de motivation qu’invoquerait la requérante est irrecevable. Elle rappelle que le RCAM constitue un système autonome et que le bureau liquidateur est tenu d’appliquer la réglementation commune et les DGE. Elle relève que la requérante ne fait état d’aucune donnée
chiffrée relative au coût de la location d’un appareil CPAP. Elle conteste l’existence d’une discrimination entre les affiliés selon leur lieu de résidence. Elle indique que le bureau liquidateur, qui avait invité la requérante à transmettre un certificat médical attestant de l’impossibilité d’achat d’un appareil CPAP, s’est montré disposé à recevoir des renseignements complémentaires que la requérante n’a pas communiqués. Elle souligne enfin que la requérante n’a pas présenté dans sa requête
d’argument relatif au fait que le système de prise en charge des appareils CPAP en France favoriserait leur location et ajoute qu’une telle allégation ne serait, en tout état de cause, pas établie.
87 Il suffit de relever que les arguments de la requérante ainsi critiqués par la Commission sont sans lien avec la question de l’existence, dans les DGE, d’un plafond de remboursement. Par conséquent, à supposer même qu’ils soient fondés, ces arguments sont sans incidence sur la conclusion mentionnée au point 72 ci‑dessus.
88 Au regard des considérations exposées aux points 64 à 87 ci‑dessus, il y a lieu de conclure que le bureau liquidateur, en fixant un plafond de remboursement dans sa réponse à la demande d’autorisation préalable présentée par la requérante, a méconnu les DGE.
89 Or, étant au service d’une Union de droit, les institutions, quelles qu’elles soient, ne peuvent s’affranchir des règles qui leur sont applicables (arrêt du 10 avril 2019, Gamaa Islamya Égypte/Conseil, T‑643/16, EU:T:2019:238, point 228).
90 Il résulte de tout ce qui précède qu’il convient d’accueillir le moyen invoqué par la requérante et d’annuler par conséquent la décision du 17 janvier 2019 ainsi que la décision du 13 août 2019.
Sur les dépens
91 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de la Commission européenne du 17 janvier 2019 fixant un plafond de remboursement de 3100 euros pour la location d’un appareil médical au cours de la période allant du 1er mars 2019 au 29 février 2024 et la décision de la Commission du 13 août 2019 rejetant la réclamation formée contre cette décision sont annulées.
2) La Commission est condamnée aux dépens.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 16 décembre 2020.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le français.
