ORDONNANCE DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
30 janvier 2020 ( *1 )
« Recours en annulation – Politique commune de la pêche – Traité de Paris sur l’archipel du Spitzberg (Norvège) – Possibilités de pêche du crabe des neiges autour de la zone du Svalbard (Norvège) – Règlement (UE) 2017/127 – Navires enregistrés dans l’Union autorisés à pêcher – Immobilisation d’un navire letton – Article 265 TFUE – Invitation à agir – Prise de position de la Commission – Acte ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑293/18,
République de Lettonie, représentée par Mme V. Soņeca, en qualité d’agent,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis et A. Sauka, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant, d’une part, à l’annulation de la lettre de la Commission du 12 mars 2018 par laquelle cette institution a pris position sur l’invitation à agir que la République de Lettonie lui avait adressée, au titre de l’article 265 TFUE, par lettre du 22 décembre 2017 et qui visait, en substance, à ce que la Commission prenne des mesures relatives à la défense des droits de pêche et des intérêts de l’Union européenne dans la zone de pêche du
Svalbard (Norvège) et, d’autre part, à ordonner à la Commission d’adopter à ce sujet une position qui ne soit pas source d’effets juridiques défavorables à la République de Lettonie,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé, lors des délibérations, de MM. H. Kanninen, président, J. Schwarcz et C. Iliopoulos (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Par lettre du 22 décembre 2017, reçue par la Commission européenne le 12 janvier 2018, la République de Lettonie a invité la Commission à agir, au titre de l’article 265 TFUE, en prenant des mesures relatives à la défense des droits de pêche et des intérêts de l’Union européenne dans la zone de pêche du Svalbard, en Norvège (ci-après l’« invitation à agir »). Plus précisément, elle a invité la Commission à prendre les mesures suivantes :
– au cours du premier trimestre (jusqu’au 31 mars 2018), organiser et participer à des négociations officielles avec le Royaume de Norvège en vue d’assurer le respect des droits de pêche de l’Union dans la zone de pêche du Svalbard, de telle sorte que les navires de l’Union, pour lesquels la réglementation de l’Union prévoit la possibilité de pêcher des crabes des neiges dans la zone de pêche du Svalbard, puissent exercer leurs droits ;
– au cas où il serait impossible de garantir jusqu’au 31 mars 2018 les droits de pêche de l’Union dans la zone de pêche du Svalbard, s’engager à diligenter une procédure judiciaire internationale contre le Royaume de Norvège.
2 Par lettre du 12 mars 2018, la Commission a répondu à l’invitation à agir, énonçant sa position sur la prétendue carence au sens de l’article 265 TFUE et, notamment, sur les deux mesures demandées par la République de Lettonie (ci-après la « lettre attaquée »).
3 S’agissant de la première mesure proposée par la République de Lettonie d’organiser et de participer à des négociations avec le Royaume de Norvège en vue d’assurer le respect des droits de pêche de l’Union dans la zone de pêche du Svalbard jusqu’à la date limite du 31 mars 2018, la Commission l’a rejetée implicitement en indiquant, en substance, qu’elle continuerait à participer aux négociations sans se fixer une date ultime pour la fin de ces négociations. Plus précisément, la Commission a
indiqué ce qui suit :
« 53. Malgré l’impasse actuelle des discussions avec [le Royaume de] Norvège, la Commission continuera à rechercher avec les autorités norvégiennes des solutions à ce différend, fondées sur le dialogue et une approche constructive, plutôt que sur la confrontation. En même temps, compte tenu des grands enjeux au-delà de la pêche, la Commission tentera de faire en sorte que, quelle que soit la solution trouvée, celle-ci soit conforme à la position de l’Union sur le Svalbard.
54. La dernière note verbale invite [le Royaume de Norvège] à renouer le dialogue avec l’Union afin de parvenir, comme de nombreuses fois dans le passé, à un arrangement mutuellement satisfaisant permettant aux navires de pêche de l’Union de reprendre leurs activités de pêche dans la région. Compte tenu des réactions récentes [du Royaume de] Norvège, il est également clair qu’il est actuellement peu probable qu’une solution soit trouvée dans un avenir proche et que des précautions doivent être
prises pour éviter une escalade du désaccord au détriment des intérêts stratégiques pressants dans les relations avec [le Royaume de] Norvège, ainsi que dans la région arctique. »
4 S’agissant de la seconde mesure proposée par la République de Lettonie d’engager une procédure judiciaire internationale contre le Royaume de Norvège après le 31 mars 2018, la Commission a indiqué, en substance, qu’elle ne pouvait y donner suite, car il y avait des obstacles d’ordre procédural. Plus précisément, la Commission a signalé ce qui suit :
« 55. En ce qui concerne la suggestion dans l’[invitation à agir] d’engager une procédure judiciaire internationale contre [le Royaume de] Norvège, en faisant abstraction de toute considération de fond, il existe des obstacles procéduraux manifestes, que l’[invitation à agir] ne prend pas en compte.
56. Premièrement, il convient de noter que le traité de Paris de 1920 ne prévoit pas de mécanisme de règlement des différends. Les mécanismes de règlement des différends prévus par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Unclos) ne sont pas applicables, car les questions en litige ne concernent pas l’interprétation et l’application [de l’]Unclos, mais plutôt l’interprétation et l’application du traité de Paris de 1920.
57. Deuxièmement, l’arbitrage international est soumis à la conclusion d’un accord avec [le Royaume de] Norvège, ce qui est actuellement très peu probable compte tenu des circonstances qui prévalent.
58. Troisièmement, le mécanisme de règlement des différends par défaut qui reste est la Cour internationale de justice. Pourtant, l’Union européenne n’a pas qualité pour agir devant cette Cour. En outre, alors qu’un certain nombre d’États membres sont parties au traité de Paris de 1920, l’Union européenne ne l’est pas. Néanmoins, l’Union a une compétence exclusive en matière de conservation des ressources biologiques marines.
59. En tout état de cause, l’ouverture de procédures internationales dans un contexte multilatéral pourrait avoir des conséquences importantes. Le traité de Paris implique 46 parties contractantes, chacune interprétant différemment ses dispositions. Une telle mesure risquerait également d’affecter les relations bilatérales de l’Union avec [le Royaume de] Norvège au-delà des questions de pêche qui sont en jeu.
60. Enfin, s’il existe un principe général de règlement pacifique des différends en droit international, il n’y a aucune obligation sous le droit de l’Union européenne ou le droit international d’engager une procédure judiciaire, le droit international prévoyant différentes manières de régler les différends [qui ne sont] pas toutes de nature judiciaire. »
5 Enfin, sur sa prétendue carence, au sens de l’article 265 TFUE, la Commission a conclu ce qui suit :
« 61. […] La Commission ne s’est pas abstenue d’agir conformément à ses devoirs, mais a au contraire agi et continue de le faire. Dans l’accomplissement de ses missions, la Commission choisit les voies et les mesures les plus appropriées pour protéger au mieux les droits et intérêts de l’Union en matière de pêche dans la zone du Svalbard, y compris des pourparlers ou d’autres moyens pour régler les divergences avec [le Royaume de] Norvège. À cet égard, elle tient également compte des relations
de l’Union avec [le Royaume de] Norvège et du caractère multilatéral du traité de Paris.
62. La Commission estime qu’elle a fait tout ce qui était en son pouvoir pour trouver une solution bilatérale appropriée, non conflictuelle, au désaccord avec [le Royaume de] Norvège concernant le crabe des neiges. Ainsi que le montre l’exposé qui précède, elle a traité ce dossier de différentes manières et à différents niveaux, y compris directement avec [le Royaume de] Norvège, dans le cadre du Conseil ou avec la [République de] Lettonie.
63. Les enjeux liés au Svalbard vont au-delà d’intérêts de pêche et les risques de contagion à d’autres domaines constituent un aspect important qu’il a fallu prendre en compte à chaque étape. La Commission, qui représente l’Union européenne en tant qu’unique interlocutrice des pays tiers sur les questions liées à la pêche, a étroitement collaboré avec le Conseil et les États membres à tous les stades du processus. La préparation et la mise en œuvre de chaque étape [se sont accompagnées] d’une
consultation de tous les États membres au niveau du Conseil et de leur information régulière. »
Procédure et conclusions des parties
6 Par requête déposée le 10 mai 2018 au greffe du Tribunal, la République de Lettonie a introduit le présent recours.
7 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 16 août 2018, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la République de Lettonie.
8 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 août 2018, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
9 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 octobre 2018, la République de Lettonie a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission.
10 Le 10 mai 2019, le Tribunal (quatrième chambre) a adressé aux parties principales des questions pour réponse écrite, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure. Les parties principales ont répondu à ces questions dans le délai imparti.
11 Dans la requête, la République de Lettonie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la lettre attaquée et ordonner à la Commission d’adopter à ce sujet une position qui ne soit pas source d’effets juridiques défavorables à son égard ;
– condamner la Commission aux dépens.
12 Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ;
– condamner la République de Lettonie aux dépens ;
– à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où l’exception d’irrecevabilité serait rejetée, fixer un nouveau délai pour la poursuite de l’instance, conformément à l’article 130, paragraphe 8, du règlement de procédure.
13 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la République de Lettonie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
– poursuivre la procédure au fond.
En droit
14 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond.
15 En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
16 À l’appui de son exception d’irrecevabilité, la Commission soulève deux fins de non-recevoir, tirées, la première, du fait que la lettre attaquée ne serait pas un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE en ce qu’elle ne produirait aucun effet juridique modifiant la situation juridique de la République de Lettonie et, la seconde, de l’absence de compétence du Tribunal pour lui ordonner d’adopter une position qui ne serait pas source d’effets juridiques défavorables à la République de
Lettonie.
17 Dans la requête et dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la République de Lettonie soutient que son recours est recevable en ce que la lettre attaquée constituerait un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE. Elle ne présente toutefois aucun argument en réponse à la seconde fin de non-recevoir.
18 Le Tribunal estime nécessaire d’apprécier en premier lieu si la lettre attaquée constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
19 À cet égard, la République de Lettonie avance, en substance, que la position exprimée par la Commission dans la lettre attaquée aurait des effets de droit à son égard, dans la mesure où, la Commission ayant soutenu de manière répétée qu’elle pouvait utiliser des droits de pêche et n’ayant pas résolu la situation avec le Royaume de Norvège, une situation se serait créée dans laquelle elle ne pourrait pas faire usage des droits que lui accorde la réglementation de l’Union, à savoir le règlement
(UE) 2017/127 du Conseil, du 20 janvier 2017, établissant, pour 2017, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques, applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union (JO 2017, L 24, p. 1), et le règlement (UE) 2018/120 du Conseil, du 23 janvier 2018, établissant, pour 2018, les possibilités de pêche pour certains stocks halieutiques et groupes de stocks halieutiques,
applicables dans les eaux de l’Union et, pour les navires de pêche de l’Union, dans certaines eaux n’appartenant pas à l’Union et modifiant le règlement 2017/127 (JO 2018, L 27, p. 1). Or, un État membre ne devrait pas se trouver dans la situation de subir des conséquences négatives (par exemple l’immobilisation d’un bateau) à la suite de l’usage des droits qui lui ont été conférés par le droit de l’Union. En particulier, cette constatation découlerait du fait que, dans la lettre attaquée, la
Commission aurait souligné une fois de plus que la République de Lettonie pouvait exercer des droits de pêche.
20 À titre liminaire, il convient de relever que, par la lettre attaquée, la Commission a pris position sur l’invitation à agir que la République de Lettonie lui avait soumise au titre de l’article 265 TFUE, en concluant qu’il n’y avait pas eu de carence au sens de l’article 265 TFUE. Plus précisément, la Commission a fait valoir qu’elle n’avait pas manqué à son obligation d’agir, mais qu’elle avait agi et continuait de le faire.
21 À cet égard, selon une jurisprudence constante, le refus exprimé par une institution d’agir conformément à l’invitation d’une partie requérante constitue une prise de position mettant fin à la carence [voir ordonnance du 4 mai 2005, Holcim (France)/Commission, T‑86/03, EU:T:2005:157, point 36 et jurisprudence citée, et arrêt du 21 juillet 2016, Nutria/Commission, T‑832/14, non publié, EU:T:2016:428, point 44 et jurisprudence citée]. Il convient d’ajouter que, selon une jurisprudence également
constante, le refus exprimé par une institution d’agir conformément à l’invitation à agir au sens de l’article 265 TFUE peut constituer un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE [voir ordonnance du 4 mai 2005, Holcim (France)/Commission, T‑86/03, EU:T:2005:157, point 36 et jurisprudence citée, et arrêt du 21 juillet 2016, Nutria/Commission, T‑832/14, non publié, EU:T:2016:428, point 44 et jurisprudence citée]. Partant, le fait que la République de Lettonie ne peut pas intenter de recours
en carence ne saurait avoir une incidence sur la recevabilité du recours en annulation. En effet, la lettre attaquée constitue un acte qui est susceptible de faire l’objet d’un recours au sens de l’article 263 TFUE pour autant que les conditions pour introduire un tel recours soient réunies (voir, en ce sens, ordonnance du 5 janvier 2010, Química Atlântica/Commission, T‑71/09, non publiée, EU:T:2010:1, point 32).
22 Il ressort d’une jurisprudence constante que sont considérées comme des actes attaquables au sens de l’article 263 TFUE toutes dispositions adoptées par les institutions de l’Union, quelle qu’en soit la forme, qui visent à produire des effets de droit obligatoires (voir arrêts du 25 octobre 2017, Slovaquie/Commission, C‑593/15 P et C‑594/15 P, EU:C:2017:800, point 46 et jurisprudence citée, et du 20 février 2018, Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, point 31 et jurisprudence citée).
23 En revanche, échappe au contrôle juridictionnel prévu à l’article 263 TFUE tout acte ne produisant pas d’effets juridiques obligatoires, tel que les actes préparatoires, les actes confirmatifs et les actes de pure exécution, les simples recommandations et avis, ainsi que, en principe, les instructions internes [voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, point 55 et jurisprudence citée, et ordonnance du 14 mai 2012, Sepracor
Pharmaceuticals (Ireland)/Commission, C‑477/11 P, non publiée, EU:C:2012:292, point 52]. Ainsi, un acte à caractère purement informatif ne saurait ni affecter les intérêts du destinataire ni modifier la situation juridique de celui-ci par rapport à la situation antérieure à la réception dudit acte (voir, en ce sens, ordonnance du 4 octobre 2007, Finlande/Commission, C‑457/06 P, non publiée, EU:C:2007:582, point 36). Partant, il ne suffit pas qu’une lettre ait été envoyée par une institution de
l’Union à son destinataire, en réponse à une demande formulée par ce dernier, pour qu’elle puisse être qualifiée de décision susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (voir arrêt du 14 décembre 2006, Allemagne/Commission, T‑314/04 et T‑414/04, non publié, EU:T:2006:399, point 37 et jurisprudence citée). De même, une manifestation d’opinion écrite ou une simple déclaration d’intention émanant d’une institution de l’Union ne saurait constituer une décision de nature à faire l’objet
d’un recours en annulation, dès lors qu’elle n’est pas susceptible de produire des effets juridiques ou qu’elle ne vise pas à produire de tels effets (voir, en ce sens, ordonnance du 9 janvier 2006, Finlande/Commission, T‑177/05, non publiée, EU:T:2006:1, point 30 et jurisprudence citée).
24 Pour déterminer si un acte attaqué produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher à sa substance. Ces effets doivent être appréciés en fonction de critères objectifs, tels que le contenu de cet acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (voir arrêts du 25 octobre 2017, Slovaquie/Commission, C‑593/15 P et C‑594/15 P, EU:C:2017:800, point 47 et jurisprudence citée, et du 20 février 2018,
Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, point 32 et jurisprudence citée).
25 Enfin, lorsqu’un acte de la Commission revêt un caractère négatif, il doit être apprécié en fonction de la nature de la demande à laquelle il constitue une réponse (arrêt du 24 novembre 1992, Buckl e.a./Commission, C‑15/91 et C‑108/91, EU:C:1992:454, point 22 ; voir également, en ce sens, arrêt du 9 octobre 2018, Multiconnect/Commission, T‑884/16, non publié, EU:T:2018:665, point 45). En particulier, un refus est un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de
l’article 263 TFUE, dès lors que l’acte que l’institution refuse de prendre aurait pu être attaqué en vertu de cette disposition (voir arrêt du 22 octobre 1996, Salt Union/Commission, T‑330/94, EU:T:1996:154, point 32 et jurisprudence citée).
26 En l’espèce, pour que la lettre attaquée soit considérée comme un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, elle doit produire des effets de droit obligatoires. Conformément à la jurisprudence citée au point 24 ci-dessus, afin de vérifier si la lettre attaquée produit de tels effets, il y a lieu de vérifier sa substance pour apprécier si elle produit des effets juridiquement contraignants à l’égard de la République de Lettonie, en tenant compte de critères objectifs, tels que son libellé,
son contenu, le contexte dans lequel elle s’inscrit et l’intention de son auteur, eu égard, notamment, aux pouvoirs de la Commission dans le domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche.
27 S’agissant du libellé et du contenu de la lettre attaquée, il y a lieu de constater que la lettre attaquée consiste en une lettre d’accompagnement et en une annexe, intitulée « Position de la Commission européenne sur l’invitation à agir de la République de Lettonie au titre de l’article 265 TFUE » (ci-après la « position sur l’invitation à agir »). En outre, il convient de constater qu’une partie de la position sur l’invitation à agir (à savoir les paragraphes 1 à 52) décrit le contexte de droit
international du traité concernant le Spitzberg conclu à Paris le 9 février 1920 (ci-après le « traité de Paris ») et les actions clés que la Commission a accomplies à l’égard du Royaume de Norvège et qu’une autre partie de ce texte, notamment, les paragraphes 53 à 64, qui sont repris, tels quels, dans la lettre d’accompagnement (reproduits aux points 3 et 4 ci-dessus), contient la prise de position de la Commission sur l’invitation à agir. Il convient dès lors de vérifier si ces passages de la
lettre attaquée contiennent des éléments susceptibles de produire des effets de droit obligatoires à l’égard de la République de Lettonie.
28 En premier lieu, concernant les parties intitulées « Introduction » et « Remarques préliminaires et contexte juridique » (voir, respectivement, paragraphes 1 à 5 et 6 à 17 de la position sur l’invitation à agir), il y a lieu de constater que, dans ces passages, la Commission a formulé des remarques préliminaires et présenté le contexte juridique applicable. À la lumière de la jurisprudence citée au point 23 ci-dessus, ils ne sauraient donc être considérés comme produisant des effets juridiques.
29 En deuxième lieu, s’agissant de la partie intitulée « Le différend sur la question du crabe des neiges au Svalbard : actions clés menées à ce jour par la Commission » (paragraphes 18 à 52 de la position sur l’invitation à agir), la Commission décrit de manière détaillée la position de l’Union sur l’interprétation du traité de Paris par les États membres qui sont parties contractantes, la correspondance avec la République de Lettonie, après que cette dernière a adhéré au traité de Paris, le
13 juin 2016, et les différentes actions entreprises par la Commission. À cet égard, la Commission conclut que « toutes ces actions ne sauraient être interprétées dans le sens [qu’elle] aurait autorisé les navires lettons à se livrer à cette activité de pêche et aurait assumé les risques juridiques liés au non-respect de la réglementation norvégienne ». Par ailleurs, la Commission constate que, en dépit de ces avertissements, le navire Senator s’est engagé dans la pêche au crabe des neiges dans
la zone de pêche du Svalbard et a été saisi pour avoir pêché sans le consentement exprès du Royaume de Norvège et en violation du règlement norvégien no 1836 du 19 décembre 2014. La Commission décrit ensuite les différentes démarches entreprises à la suite de la saisie conservatoire du navire.
30 Il s’ensuit que cette partie de la position sur l’invitation à agir est, en substance, descriptive et, en soi, ne saurait produire des effets juridiques affectant les intérêts de la République de Lettonie.
31 Cette constatation ne saurait être remise en cause par l’argument de la République de Lettonie selon lequel la Commission aurait soutenu de manière répétée que la République de Lettonie pouvait utiliser des droits de pêche alors qu’elle n’avait pas résolu la situation avec le Royaume de Norvège, créant ainsi une situation dans laquelle la République de Lettonie ne pourrait pas faire usage des droits accordés par la réglementation de l’Union.
32 Certes, au paragraphe 20 de la position sur l’invitation à agir, la Commission a affirmé que, « conformément à la position constante de [l’Union] concernant l’interprétation du [traité de Paris], les États membres qui [étaient] des parties contractantes [avaient] le droit de bénéficier d’un accès égal aux ressources de pêche des zones maritimes de Svalbard, y compris les espèces sédentaires telles que le crabe des neiges sur le plateau continental de l’archipel ». Toutefois, contrairement à ce
que soutient la République de Lettonie, cette phrase ne saurait être interprétée comme exprimant une incitation à faire usage des droits de pêche accordés par la réglementation de l’Union. D’une part, ainsi qu’il ressort du paragraphe 25 de la position sur l’invitation à agir, la Commission met en exergue le fait que le règlement 2017/127 contient une note en bas de page selon laquelle « la répartition des possibilités de pêche mises à la disposition de l’Union dans la zone du Svalbard est sans
préjudice des droits et obligations découlant du [traité de Paris] », rappelant ainsi qu’« une disposition du droit de l’Union ne peut avoir par elle-même des effets contraignants et/ou créer des obligations exécutoires pour les pays tiers ». D’autre part, il ressort du dossier de l’affaire que la Commission a rappelé à plusieurs reprises aux États membres et, notamment, à la République de Lettonie les incertitudes juridiques et pratiques entourant la pêche dans la zone du Svalbard en demandant
d’informer les opérateurs nationaux envisageant de telles activités des risques encourus.
33 En troisième lieu, la partie intitulée « Voie à suivre » (paragraphes 53 à 64 de la position sur l’invitation à agir, repris dans la lettre d’accompagnement et reproduits aux points 3 et 4 ci-dessus), contient la prise de position de la Commission sur l’invitation à agir. Il y a lieu de vérifier quels sont les effets juridiques qui peuvent résulter de ces passages. En d’autre termes, il reste à examiner si l’intention de ne pas agir dans le sens voulu par la République de Lettonie était de nature
à rendre la lettre attaquée susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (voir, en ce sens, ordonnance du 22 janvier 2010, Makhteshim-Agan Holding e.a./Commission, C‑69/09 P, non publiée, EU:C:2010:37, points 39 et 40).
34 Premièrement, s’agissant de la première demande de la République de Lettonie, liée à la continuation de la négociation avec le Royaume de Norvège jusqu’à la date limite du 31 mars 2018, force est de constater que, par la lettre attaquée, la Commission a indiqué implicitement qu’elle continuerait à participer aux négociations sans fixer une date limite. La Commission a, d’une part, indiqué que, par la dernière note verbale du 1er mars 2018, elle avait invité le Royaume de Norvège à renouer le
dialogue avec l’Union afin de parvenir à un arrangement mutuellement satisfaisant permettant aux navires de pêche de l’Union de reprendre leurs activités de pêche dans la région, mais, d’autre part, reconnu qu’il était actuellement peu probable qu’une solution fût trouvée dans un avenir proche (voir point 3 ci-dessus).
35 Conformément à la jurisprudence citée au point 25 ci-dessus, lorsqu’un acte de la Commission revêt un caractère négatif, il doit être apprécié en fonction de la nature de la demande à laquelle il constitue une réponse. En l’espèce, il y a lieu de constater que l’acte dont l’adoption a été refusée était, en substance, un acte qui aurait eu pour effet d’imposer une date limite aux négociations avec le Royaume de Norvège. La République de Lettonie n’a pas précisé dans l’invitation à agir la manière
dont la Commission aurait pu fixer une date limite à la continuation de la négociation avec le Royaume de Norvège. Toutefois, dans ses écritures, elle a précisé que la Commission aurait dû rédiger une demande de recommandation (à savoir un document informel) sur la position de l’Union et demander au Conseil de l’Union européenne un mandat lui permettant d’ouvrir des négociations formelles au titre de l’article 218 TFUE.
36 Afin de déterminer si de tels actes auraient pu produire des effets de droit obligatoires susceptibles de faire l’objet d’un recours, il convient d’examiner le contexte pertinent dans lequel ils s’inscrivent.
37 À cet égard, tout d’abord, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 38, paragraphe 1, TFUE, l’Union est compétente pour établir et mettre en œuvre la politique commune de la pêche. De plus, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, sous d), TFUE, l’Union dispose d’une compétence exclusive dans le domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche et, pour le reste du domaine de la pêche, conformément à l’article 4, paragraphe 2,
sous d), TFUE, il existe une compétence partagée entre les États membres et l’Union. Au vu de cette répartition de compétences dans la mise en œuvre de la politique commune de la pêche, la Commission doit, tout d’abord, agir dans le cadre de l’article 17, paragraphe 1, TUE, aux termes duquel, notamment, elle promeut l’intérêt général de l’Union, prend les initiatives appropriées à cette fin et assure la représentation extérieure de l’Union. Ensuite, la Commission doit coopérer avec le Conseil
conformément à l’article 13, paragraphe 2, TUE, qui exige que chaque institution agisse dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités et que « [l]es institutions pratiquent entre elles une coopération loyale ». Enfin, la Commission doit être à l’écoute des préoccupations communiquées, sur une base bilatérale, par un État membre, conformément au principe de coopération loyale prévu par l’article 4 TUE.
38 Dans le cadre des négociations sur l’activité de pêche dans la zone du Svalbard, il est constant entre les parties que la Commission n’a pas engagé des négociations officielles avec le Royaume de Norvège et, dès lors, elle n’agit pas au titre de l’article 218 TFUE, qui constitue, en matière de conclusion de traités internationaux, une norme autonome et générale de portée constitutionnelle, en ce qu’elle attribue aux institutions de l’Union des compétences déterminées (voir, en ce sens, arrêt du
9 août 1994, France/Commission, C‑327/91, EU:C:1994:305, point 28). Il s’ensuit que la Commission se charge des questions de coopération et de résolution des différends, en proposant d’éventuelles solutions et en définissant les conditions des négociations, tout en respectant le principe de coopération loyale cité au point 37 ci-dessus. Dans le cadre de ces négociations, la Commission consulte le Conseil et, s’agissant de la communication qu’elle assure au nom de l’Union avec le Royaume de
Norvège, les États membres expriment leur point de vue en tant que membres du Conseil. Plus précisément, la Commission, en collaboration avec le Conseil, élabore la position de l’Union et, en tant que représentante extérieure et gardienne des traités (en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE), transmet cette position au Royaume de Norvège. Afin de défendre la position et les intérêts de l’Union, elle émet des notes verbales qui normalement font l’objet d’une coordination avec les États membres
et le groupe de travail du Conseil « Politique intérieure et extérieure de la pêche ».
39 Eu égard à ce qui précède, un document informel de la Commission sur la position de l’Union imposant une date limite pour les négociations ou la soumission par la Commission d’une demande au Conseil d’un mandat lui permettant d’ouvrir des négociations formelles au titre de l’article 218 TFUE ne sont pas des actes susceptibles d’avoir des effets juridiques obligatoires.
40 En effet, l’adoption de tels actes n’est pas une procédure automatique, étant donné que la Commission n’est pas obligée de donner suite à toute demande faite par un État membre. Plus précisément, eu égard au contexte institutionnel décrit aux points 37 et 38 ci-dessus, la Commission doit certes prendre en considération toute proposition communiquée sur une base bilatérale par un État membre, conformément au principe de coopération loyale mentionné à l’article 4 TUE. Toutefois, ce principe
n’oblige aucunement la Commission à donner suite à une proposition d’un État membre, notamment sans que la proposition ait fait l’objet d’un consensus plus large au sein du Conseil. À cet égard, il y a lieu de rejeter l’argument de la République de Lettonie selon lequel, dès lors que le traité UE ne fixe pas le nombre d’États membres qui doivent inviter la Commission à agir pour que celle-ci ait une obligation en ce sens dans le cadre de ces négociations, la Commission doit également agir à
l’invitation d’un seul État membre.
41 À titre surabondant, il y a lieu de constater que ce n’est que si les négociations avec le Royaume de Norvège concernant les droits de pêche dans la zone du Svalbard aboutissaient à un consensus sur la conclusion d’un accord international que la décision du Conseil relative à la signature et à la conclusion de cet accord pourrait être attaquée devant la Cour, au titre de l’article 263 TFUE.
42 Partant, dans les circonstances de l’espèce, une éventuelle demande d’adoption d’un document informel sur la position de l’Union ou la soumission d’une demande d’un mandat au Conseil ouvrant des négociations formelles ne constituent pas des actes susceptibles de produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la République de Lettonie.
43 Cette conclusion ne saurait être infirmée par les arguments de la République de Lettonie selon lesquels, d’une part, les règlements du Conseil établissant des possibilités de pêche pour les années 2017 à 2019 prévoyaient et prévoient encore les possibilités de pêche de crabes des neiges dans le Svalbard pour les navires de pêche de plusieurs États membres et, d’autre part, du fait de la compétence exclusive de l’Union, la République de Lettonie ne possédait, dans le domaine de l’exercice des
droits de pêche appartenant à l’Union, aucun instrument de protection des droits qu’elle pourrait utiliser pour protéger ses intérêts.
44 D’une part, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission et le reconnaît la République de Lettonie, il n’existe aucune règle écrite dans le droit de l’Union qui obligerait la Commission à régler les différends avec le Royaume de Norvège. Dans le cadre des négociations, la Commission ne peut donc pas se voir imposer une obligation de résultat, malgré son rôle de promouvoir l’intérêt général de l’Union.
45 D’autre part, certes, la Commission est tenue, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, TUE, de surveiller l’application du droit de l’Union sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne, mais, en l’absence d’un accord conclu en vertu des traités UE et FUE, cette tâche ne saurait être interprétée, comme le fait la République de Lettonie, comme imposant à la Commission de s’assurer de la correcte application du droit de l’Union par un pays tiers, d’autant plus lorsqu’il y a des
divergences concernant l’interprétation et la portée des obligations invoquées à l’égard de ce pays tiers. En effet, la Commission n’est pas en mesure de satisfaire les demandes de la République de Lettonie en agissant dans le cadre de l’article 17 TUE. Ce n’est que dans le cadre d’un accord international juridiquement contraignant et conclu conformément à l’article 218 TFUE que la Commission pourrait effectivement protéger les droits de pêche. En effet, pour pouvoir organiser des pourparlers
officiels avec le Royaume de Norvège et y participer afin de protéger les droits de pêche de l’Union, au sens de l’article 218, paragraphe 9, TFUE, la Commission aurait besoin d’une décision correspondante du Conseil.
46 Deuxièmement, s’agissant de la seconde demande de la République de Lettonie d’engager une procédure judiciaire internationale contre le Royaume de Norvège à partir du 1er avril 2018, la Commission, en invoquant une série d’obstacles procéduraux, a conclu, en substance, qu’elle ne pouvait donner suite à la proposition de la République de Lettonie.
47 Comme pour la première demande, lorsqu’un acte de la Commission revêt un caractère négatif, il doit être apprécié en fonction de la nature de la demande à laquelle il constitue une réponse. En conséquence, il convient d’examiner si l’ouverture d’une telle procédure judiciaire contre le Royaume de Norvège pourrait constituer une décision attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
48 À cet égard, tout d’abord, il y a lieu de constater que, en l’absence de dispositions qui imposent à la Commission de régler les différends avec le Royaume de Norvège en formant un recours contre ce pays, il n’y a pas lieu de considérer que la Commission était tenue de régler les différends par la voie préconisée par un seul État membre (voir, en ce sens, ordonnance du 12 juillet 2012, Mugraby/Conseil et Commission, C‑581/11 P, non publiée, EU:C:2012:466, points 68 à 70).
49 Ensuite, et en tout état de cause, il y a lieu de constater que, conformément à une jurisprudence constante, la décision d’engager une procédure judiciaire, même si elle constitue une mesure indispensable à l’adoption d’une décision juridictionnelle susceptible de modifier la situation juridique, ne modifie pas, par elle-même, cette situation juridique (voir, en ce sens, arrêts du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne, C‑191/95, EU:C:1998:441, point 47, et du 15 janvier 2003, Philip Morris
International/Commission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 et T‑272/01, EU:T:2003:6, point 79). Par ailleurs, cette conclusion s’applique non seulement à l’introduction d’un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne, mais également en ce qui concerne les juridictions nationales des États membres et de pays tiers (arrêt du 15 janvier 2003, Philip Morris International/Commission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 et T‑272/01, EU:T:2003:6, point 93), et il n’y a aucune
raison de considérer qu’une autre conclusion devrait être tirée pour l’introduction d’un recours devant une juridiction internationale.
50 Il découle de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il n’est pas possible d’attribuer à la lettre attaquée un caractère juridiquement contraignant à l’égard de la République de Lettonie, de sorte qu’il ne s’agit pas d’un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
51 Par conséquent, il y a lieu d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Commission et de rejeter le recours comme irrecevable, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité du chef de conclusions de la République de Lettonie visant à ce que le Tribunal ordonne à la Commission d’adopter une position sur l’invitation à agir qui ne soit pas source d’effets juridiques défavorables à son égard. En outre, il n’y a plus lieu de se prononcer sur la demande d’intervention
présentée par le Royaume d’Espagne, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Sur les dépens
52 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République de Lettonie ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
53 En vertu de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, dès lors qu’il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il soit statué sur la demande d’intervention, le Royaume d’Espagne, la République de Lettonie et la Commission supporteront chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention du Royaume d’Espagne.
3) La République de Lettonie est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne, à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
4) Le Royaume d’Espagne, la République de Lettonie et la Commission supporteront chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 30 janvier 2020.
Le greffier
E. Coulon
Le président
H. Kanninen
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( *1 ) Langue de procédure : le letton.
