ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre élargie)
13 décembre 2018 ( *1 )
« Aides d’État – Contrat de services aéroportuaires et de services marketing – Accord conclu par la chambre de commerce et d’industrie de Pau-Béarn avec Transavia – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Notion d’aide d’État – Imputabilité à l’État – Chambre de commerce et d’industrie – Avantage – Critère de l’investisseur privé – Récupération – Article 41 de la charte des droits fondamentaux – Droit d’accès au dossier – Droit d’être entendu »
Dans l’affaire T‑591/15,
Transavia Airlines CV, établie à Schiphol (Pays-Bas), représentée par Mes R. Elkerbout et M. Baneke, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. L. Flynn et S. Noë, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision (UE) 2015/1227 de la Commission, du 23 juillet 2014, concernant l’aide d’État SA.22614 (C 53/07) mise à exécution par la France en faveur de la chambre de commerce et d’industrie de Pau-Béarn, Ryanair, Airport Marketing Services et Transavia (JO 2015, L 201, p. 109),
LE TRIBUNAL (sixième chambre élargie),
composé de MM. G. Berardis, président, S. Papasavvas, D. Spielmann (rapporteur), Z. Csehi et Mme O. Spineanu-Matei, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 26 octobre 2017,
rend le présent
Arrêt ( 1 )
Antécédents du litige
Mesures en cause
1 La requérante, Transavia Airlines CV, est une compagnie aérienne dite à bas coûts, établie aux Pays-Bas, qui assure depuis trois aéroports de ce pays des vols charter et des lignes régulières vers plus de 100 destinations en Europe et en Afrique du Nord.
2 L’aéroport Pau-Pyrénées (ci-après l’« aéroport de Pau ») est situé dans le département des Pyrénées-Atlantiques, en France. Il est exploité par la chambre de commerce et d’industrie (CCI) Pau Béarn (ci-après la « CCIPB »). Le 1er janvier 2007, la propriété de l’aéroport de Pau a été transférée de la République française à un groupement de collectivités locales, le syndicat mixte de l’aéroport Pau Pyrénées , dont sont membres le conseil régional Nouvelle-Aquitaine, le conseil départemental des
Pyrénées-Atlantiques, la communauté d’agglomération Pau Béarn Pyrénées et plus d’une dizaine de communautés de communes. Devenant le propriétaire de l’aéroport de Pau, ledit syndicat mixte s’est substitué à l’État en tant qu’autorité concédante et a repris le contrat de concession conclu avec la CCIPB, laquelle est donc restée l’exploitant de l’aéroport après le transfert de propriété audit syndicat mixte.
3 Le 23 janvier 2006, la CCIPB a conclu un contrat avec la requérante (ci-après le « contrat de 2006 »), par lequel cette dernière s’est engagée à assurer une ligne aérienne d’au moins 156 vols entre l’aéroport de Pau et celui de Schiphol, desservant la ville d’Amsterdam (Pays-Bas), sur une base annuelle, répartis sur au moins trois jours par semaine. Pour l’usage de l’infrastructure de l’aéroport de Pau, la requérante était tenue de payer une rémunération. Ce contrat a été conclu pour une période
de trois ans à compter du 26 avril 2006, date du lancement de la ligne aérienne concernée, et pouvait être renouvelé pour une période supplémentaire de deux ans.
4 En outre, le contrat de 2006 comportait l’engagement de la part de la requérante à fournir des services marketing, qui consistaient, notamment, en des publicités sur son site Internet, en contrepartie du versement par la CCIPB d’un montant de 250000 euros pour les deux premières années sur la base de 156 vols au départ par an. Si ce minimum de vols n’était pas atteint, le montant devait être ajusté proportionnellement. Pour la troisième année, le paiement était fixé à 12,50 euros par passager au
départ, avec un plafond annuel de 250000 euros. Par ailleurs, il était prévu que, en cas de renouvellement du contrat de 2006, la requérante reçoive, pour les quatrième et cinquième années, des montants déterminés par passager au départ.
5 Le contrat de 2006 a donné lieu à des versements pour un total de 700000 à 900000 euros de la CCIPB à la requérante au titre des prestations marketing effectuées par cette dernière entre les 26 avril et 29 octobre 2009. Le contrat de 2006 a été tacitement renouvelé le 26 avril 2009. Toutefois, la requérante a décidé de résilier le contrat de 2006 en raison des résultats décevants de la liaison aérienne.
[omissis]
Procédure et conclusions des parties
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 13 octobre 2015, la requérante a introduit le présent recours.
24 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 11 avril 2016, la requérante a introduit une demande de mesures d’organisation de la procédure, par laquelle elle a demandé à la Commission de produire certains documents.
25 La Commission a présenté ses observations dans le délai imparti.
26 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 88 de son règlement de procédure, a invité la Commission et la requérante à répondre à certaines questions et a demandé à la Commission de produire certains documents.
27 Par décision du 21 juin 2017, le Tribunal a décidé de renvoyer l’affaire devant la sixième chambre élargie.
28 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience du 26 octobre 2017.
29 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’article 1er, paragraphe 3, et, dans la mesure où ils la concernent, les articles 3 à 5 de la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
30 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
31 La requérante invoque six moyens à l’appui du recours, tirés, premièrement, de la violation du principe de bonne administration consacré par l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et des droits de la défense, deuxièmement, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce que la Commission a imputé erronément à la République française l’aide constatée, troisièmement, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une
insuffisance de motivation en ce que la Commission a appliqué erronément le critère de l’opérateur en économie de marché en concluant que le contrat de 2006 procurait un avantage économique, quatrièmement, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en ce que la Commission a considéré à tort que l’avantage présumé était sélectif, cinquièmement, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que la Commission n’a pas examiné si
l’avantage présumé avait effectivement des effets négatifs pour la concurrence et, sixièmement, de la violation de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 2, TFUE ainsi que d’une erreur manifeste d’appréciation commise par la Commission quant à la détermination du montant de l’aide à rembourser.
Sur le premier moyen, tiré de la violation du principe de bonne administration consacré par l’article 41 de la Charte et des droits de la défense
32 La requérante soutient que la Commission a violé le principe de bonne administration consacré par l’article 41, paragraphe 1 et paragraphe 2, sous a) et b), de la Charte en ne lui donnant pas la possibilité de faire valoir son point de vue avant d’adopter la décision attaquée et en lui refusant l’accès à son dossier administratif. De ce fait, la Commission aurait porté atteinte aux droits de la défense de la requérante. Ces erreurs de procédure justifieraient l’annulation partielle de la décision
attaquée.
[omissis]
46 À cet égard, il y a lieu de souligner que la requérante est une partie intéressée au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, de sorte qu’elle a le droit de voir l’enquête de la Commission relative au contrat de 2006 menée de manière impartiale et équitable au sens de l’article 41, paragraphe 1, de la Charte, et ce d’autant plus que la constatation d’aide d’État à l’égard du contrat de 2006 est susceptible d’entraîner pour elle des conséquences financières en termes de recouvrement des montants
reçus.
47 Toutefois, le raisonnement de la requérante ne peut être suivi lorsqu’elle considère que l’article 41, paragraphe 2, de la Charte lui accorde le droit d’être mise en demeure personnellement par la Commission de présenter ses observations ou de faire connaître son point de vue d’une autre manière avant l’adoption de la décision attaquée et le droit d’avoir accès au dossier administratif de la Commission en matière d’aides d’État.
48 En effet, si le droit à une bonne administration prévu à l’article 41, paragraphe 1, de la Charte reflète l’obligation d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments de l’affaire, l’article 41, paragraphe 2, de la Charte énumère, quant à lui, un ensemble de droits à respecter par l’administration de l’Union, y compris les droits de la défense, qui comportent le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier.
[omissis]
51 À cet égard, en premier lieu, il convient de constater que la requérante, en étant une partie intéressée au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, ne saurait se prévaloir d’une violation de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte au motif que la Commission n’aurait pas sollicité personnellement ses observations quant à la procédure d’examen de l’aide. En effet, l’octroi du droit d’être individuellement contacté par la Commission, tel que revendiqué par la requérante, reviendrait à
modifier le rôle de source d’information que les intéressés jouent pour l’essentiel dans la procédure de contrôle des aides d’État. L’argument de la requérante selon lequel l’article 41, paragraphes 1 et 2, de la Charte serait vidé de son sens si une entreprise était obligée de vérifier chaque jour dans le Journal officiel si des enquêtes avaient été ouvertes ou des décisions adoptées à son égard doit donc être écarté.
52 Par ailleurs, la circonstance que l’enquête de la Commission portait spécifiquement sur le contrat de 2006, auquel la requérante était partie, de sorte que la Commission n’aurait éprouvé aucune difficulté à identifier la requérante parmi toutes les parties intéressées potentielles, n’était pas de nature à obliger la Commission à mettre en demeure la requérante individuellement.
53 En effet, il est à remarquer que les « intéressés » visés par l’article 108, paragraphe 3, TFUE sont non seulement l’entreprise, ou les entreprises, favorisée par une aide, mais tout autant les personnes, entreprises ou associations éventuellement affectées dans leurs intérêts par l’octroi de l’aide, notamment les entreprises concurrentes et les organisations professionnelles. Selon la jurisprudence, il s’agit, en d’autres termes, d’un ensemble indéterminé de destinataires, et la publication d’un
avis au Journal officiel apparaît comme un moyen adéquat en vue d’avertir tous les intéressés (arrêt du 14 novembre 1984, Intermills/Commission, 323/82, EU:C:1984:345, point 17).
54 Par conséquent, la Commission pouvait se borner à publier l’avis au Journal officiel concernant l’ouverture de la procédure visant le contrat de 2006 sans violer le principe de bonne administration prévu à l’article 41 de la Charte. À cet égard, la Commission a pris soin d’inviter les autorités françaises, dans la décision d’extension, à transmettre immédiatement une copie de cette décision aux bénéficiaires potentiels de l’aide.
[omissis]
Sur le troisième moyen, tiré de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une insuffisance de motivation en ce que le critère de l’opérateur en économie de marché a été appliqué de manière erronée
[omissis]
Sur la première branche, tirée de ce que la Commission a insuffisamment motivé son choix d’appliquer l’analyse de rentabilité incrémentale au lieu de l’analyse comparative
[omissis]
157 En cinquième lieu, la requérante fait valoir que la Commission a fondé son choix de l’analyse de rentabilité incrémentale sur les lignes directrices de 2014. Or, ces lignes directrices n’étaient pas encore entrées en vigueur au moment de la signature du contrat de 2006, et n’étaient donc pas applicables pour apprécier le contrat de 2006 sous l’angle du critère de l’opérateur en économie de marché. Leur application serait inconciliable avec le principe de sécurité juridique. Les lignes
directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux, publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 9 décembre 2005 (JO 2005, C 312, p. 1, ci-après les « lignes directrices de 2005 »), qui étaient applicables à l’époque, ne comportaient aucune indication sur l’application de ce critère. Dès lors, les lignes directrices applicables au litige ne permettaient pas de déterminer un mode
d’évaluation.
158 À cet égard, il y a lieu de constater que, aux termes du paragraphe 171 des lignes directrices de 2014, celles-ci s’appliquent à partir du 4 avril 2014 et remplacent les lignes directrices de 1994 sur l’aviation, intitulées « Application des articles 92 et 93 du traité CE et de l’article 61 de l’accord EEE aux aides d’État dans le secteur de l’aviation », publiées au Journal officiel de l’Union européenne le 10 décembre 1994 (JO 1994, C 350, p. 5), ainsi que les lignes directrices de 2005 à
compter de cette date.
159 Cependant, par un avis publié au Journal officiel du 15 avril 2014 (voir point 11 ci-dessus), compte tenu de l’entrée en vigueur des lignes directrices de 2014, la Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures à l’égard desquelles elle avait ouvert les procédures formelles d’examen, y compris celle concernant l’aéroport de Pau. La Commission explique aux paragraphes 54 à 66 des lignes directrices de 2014 les raisons pour lesquelles elle estime que
l’analyse de rentabilité incrémentale constitue le critère le plus pertinent aux fins de l’appréciation des arrangements conclus entre les aéroports et les compagnies aériennes.
160 Dès lors, même si le contrat de 2006 entre la requérante et la CCIPB a été conclu avant l’entrée en vigueur des lignes directrices de 2014, force est de constater que la Commission a expliqué les raisons pour lesquelles elle considérait que l’analyse de rentabilité incrémentale devait en principe être préférée à l’analyse comparative et a, par ailleurs, mis les parties intéressées, y compris la requérante, en mesure de faire connaître leur point de vue à cet égard.
161 En outre, le choix de la méthode appropriée, entre l’analyse comparative ou l’analyse de rentabilité incrémentale, pour appliquer le critère de l’opérateur en économie de marché relève de la notion objective de l’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ainsi, il appartient à la Commission, dans le cadre de son obligation de faire une analyse complète de tous les éléments pertinents de l’arrangement concerné et de son contexte, pour vérifier si l’entreprise bénéficiaire a perçu un
avantage qu’elle n’aurait pas obtenu dans les conditions normales de marché (voir point 122 ci-dessus), de choisir la méthode la plus appropriée compte tenu des circonstances de l’espèce aux fins de l’application dudit critère, les lignes directrices de 2014 constituant à cet égard un élément de contexte au regard duquel la décision attaquée a été prise.
162 Dès lors, le fait que la Commission s’est référée aux lignes directrices de 2014 afin de choisir la méthode appropriée pour appliquer le critère de l’opérateur en économie de marche ne saurait être critiqué, même si le contrat de 2006 a été conclu avant l’entrée en vigueur des lignes directrices de 2014.
163 Partant, l’argument de la requérante concernant les lignes directrices de 2014 doit être rejeté.
164 Il résulte de ce qui précède que la première branche du troisième moyen doit être rejetée.
Sur la seconde branche, tirée d’un manquement de la Commission à son obligation de diligence et d’impartialité, des erreurs manifestes d’appréciation et de la motivation insuffisante de la décision attaquée quant à l’analyse de rentabilité incrémentale
165 La requérante fait valoir que, en réalisant l’analyse de rentabilité incrémentale, la Commission a manqué à son obligation de diligence et d’impartialité et commis des erreurs manifestes d’appréciation. De plus, la Commission n’aurait pas suffisamment motivé ses conclusions.
166 En particulier, la requérante invoque quatre griefs, tirés, premièrement, du fait que la Commission s’est comportée de manière négligente en ne prenant pas contact avec l’expert-comptable qui avait contrôlé le plan d’affaires, deuxièmement, du fait que la Commission a envisagé un horizon temporel trop court, troisièmement, de ce que la Commission n’a erronément pas pris en compte les motifs de la CCIPB sous-tendant la conclusion du contrat de 2006 et, quatrièmement, de ce que la Commission n’a
pas indiqué clairement les revenus et les avantages qu’elle avait pris en compte.
167 Étant donné que le quatrième grief porte sur un défaut de motivation, il convient de l’examiner avant les trois autres griefs, après quoi seront examinés les premier, troisième et deuxième griefs.
[omissis]
– Sur la prise en compte d’un horizon temporel trop court
210 La requérante fait valoir que la Commission a envisagé un horizon temporel trop court dans l’application du critère de l’opérateur en économie de marché. En affirmant qu’un tel opérateur, agissant à la place de la CCIPB, n’aurait pas compté sur la reconduction du contrat de 2006 au-delà de la durée initiale de trois ans, elle aurait négligé de prendre en compte diverses circonstances particulières de la réalité économique dans laquelle opèrent la requérante et les aéroports lorsqu’ils s’engagent
dans une collaboration.
211 À cet égard, en premier lieu, la requérante fait valoir que la Commission a négligé de prendre en compte la durée de vie moyenne de ses liaisons aériennes. L’aperçu de ces liaisons assurées depuis 2005 démontrerait que sa collaboration avec les aéroports de destination avait une durée généralement plus longue que trois ans et qu’une durée de six ans n’était pas exceptionnelle. La CCIPB pouvait donc dès la signature du contrat de 2006 raisonnablement présumer que la collaboration avec la
requérante se poursuivrait au-delà du premier terme et même au-delà de l’horizon temporel retenu par le plan d’affaires.
212 En deuxième lieu, la requérante estime que la Commission a négligé le fait que, par définition, elle envisage des collaborations à plus long terme. Un opérateur en économie de marché prendrait des risques calculés pour étendre son entreprise. Pour la requérante, l’ouverture d’une nouvelle liaison aérienne représentait un investissement qui ne pouvait devenir bénéficiaire qu’à long terme. Des pertes de démarrage d’une nouvelle liaison seraient fréquentes dans le domaine de l’aviation.
213 Le contrat initial que la requérante passait avec un aéroport prévoyait le démarrage d’une nouvelle liaison aérienne censée procurer aux deux parties des avantages à long terme. Une durée du contrat limitée initialement à trois ans ne contredirait pas l’intention des parties de collaborer à long terme. Les opérateurs ne concluraient pas des contrats indépendamment de leur contexte réel qui intègre le modèle commercial et l’expérience des parties au contrat. Le contrat de 2006 prévoyait
expressément la possibilité d’une prolongation. La perspective à long terme dans laquelle se plaçait la requérante ressortirait également des intentions exprimées au cours des négociations contractuelles entre les parties. Par ailleurs, la prolongation initiale par la requérante du contrat de 2006 en dépit du déficit de la liaison aérienne démontrerait qu’elle déployait tous ses efforts pour maintenir la collaboration avec la CCIPB au-delà du premier terme du contrat.
214 En troisième lieu, la requérante considère que la Commission n’a pas tenu compte de la crise financière mondiale de 2008 deux ans après la conclusion du contrat de 2006 et un an avant son éventuelle reconduction. Cette circonstance imprévue serait pertinente pour déterminer l’horizon temporel lors de la conclusion du contrat de 2006, puisqu’elle mettait en cause la rentabilité et la durée de vie de la liaison aérienne en cause. Au moment de la conclusion du contrat de 2006, la CCIPB n’aurait pas
été tenue de présumer que la rentabilité et la durée de vie de la liaison fussent influencées négativement par la crise financière de 2008.
215 La Commission conclut au rejet de l’argumentation de la requérante.
216 À cet égard, il ressort de la jurisprudence (voir point 120 ci-dessus) qu’il y a lieu d’examiner si la Commission a pu considérer à bon droit qu’un opérateur en économie de marché, agissant à la place de la CCIPB, aurait évalué l’intérêt de conclure le contrat de 2006 en retenant un horizon temporel limité à la durée dudit contrat.
217 Le comportement d’un opérateur dans une économie de marché est guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (arrêt du 21 mars 1991, Italie/Commission, C‑305/89, EU:C:1991:142, point 20). Un tel opérateur souhaitant maximiser ses bénéfices est prêt à courir des risques calculés dans la détermination de la rémunération appropriée à escompter pour son investissement.
218 En l’espèce, la Commission a considéré dans la décision attaquée que, en évaluant l’intérêt de conclure le contrat de 2006, un opérateur en économie de marché aurait choisi comme horizon temporel pour son évaluation la durée dudit contrat. Elle a également considéré qu’un opérateur en économie de marché n’aurait pas compté sur la reconduction du contrat de 2006 à son expiration, dans les mêmes termes ou en des termes distincts, et ce d’autant plus que les compagnies à bas coûts telles que la
requérante étaient connues pour faire évoluer leurs activités de manière très dynamique, qu’il s’agisse d’ouvertures et de fermetures de liaisons ou d’augmentations et de réductions de fréquences. Elle en a déduit que toute reconduction des contrats était une perspective future éloignée et trop incertaine pour qu’un opérateur en économie de marché puisse fonder sur cette perspective des décisions économiques raisonnables (considérants 393 et 394 de la décision attaquée).
219 De même, la Commission a considéré au considérant 439 de la décision attaquée que l’analyse de rentabilité incrémentale devait être faite sur la période d’application du contrat de 2006 telle que prévue à l’origine, et non sur une période plus longue, en raison du fait qu’un opérateur en économie de marché raisonnable et prudent ne pouvait pas tabler, lors de la conclusion du contrat, sur un renouvellement de celui-ci, que ce soit dans des termes identiques ou dans des termes différents.
220 En outre, il est constant que le contrat de 2006 n’a été conclu que pour une durée initiale de trois ans, sans clause de renouvellement automatique. La requérante ne précise pas, par ailleurs, la nature des intentions des parties exprimées au cours des négociations précontractuelles quant à une collaboration à plus long terme.
221 Dans ce contexte, la Commission pouvait, sans commettre d’erreur, considérer qu’un opérateur en économie de marché aurait évalué la rentabilité du contrat de 2006 eu égard aux coûts et aux recettes escomptés pour sa durée d’application, à savoir trois ans.
222 En outre, la Commission a pu considérer, sans commettre une erreur manifeste d’appréciation, qu’il était très difficile pour un gestionnaire d’aéroport d’évaluer la probabilité qu’une compagnie aérienne souhaite poursuivre l’exploitation d’une liaison aérienne au-delà de la durée pour laquelle elle s’était engagée dans le contrat de services aéroportuaires, sachant que les compagnies aériennes, en particulier à bas coûts, ont montré qu’elles géraient les ouvertures et les fermetures des liaisons
de façon très dynamique (voir considérants 355 et 394 de la décision attaquée). Dans ces conditions, la Commission a pu considérer sans commettre d’erreur qu’un opérateur en économie de marché prudent, agissant à la place de la CCIPB, n’aurait pas tablé sur la volonté de la compagnie aérienne de prolonger l’exploitation de la liaison aérienne concernée à l’expiration du contrat de 2006.
223 Certes, la CCIPB a adopté un plan d’affaires d’une durée de sept ans, couvrant donc une période allant bien au-delà de la durée du contrat de 2006. Toutefois, il est significatif que le plan d’affaires préparé par la CCIPB n’engage en aucune manière la requérante, qui regagne sa liberté de ne pas poursuivre l’exploitation de la liaison aérienne à l’expiration de la durée initiale du contrat de 2006.
224 Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir considéré qu’un opérateur en économie de marché avisé, agissant à la place de la CCIPB, ne pouvait pas, en prenant des risques calculés, tabler au moment de la conclusion du contrat de 2006 sur le renouvellement de celui-ci.
225 Par ailleurs, les éléments apportés par la requérante afin de démontrer que la durée de vie moyenne des liaisons aériennes qu’elle desservait allait bien au-delà de trois ans ne sauraient être décisifs. Le comportement d’un opérateur en économie de marché doit être apprécié en plaçant ce dernier dans une situation la plus proche possible de celle du gestionnaire de l’aéroport de Pau. Or, comme la Commission le souligne, la durée initiale du contrat de 2006 conclu par la CCIPB avec la requérante
se limitait à trois ans.
226 Enfin, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel la Commission n’aurait, à tort, pas tenu compte de l’événement imprévu qu’a constitué la crise financière de 2008, il y a lieu de rappeler que sont seuls pertinents, notamment aux fins de l’application du critère de l’investisseur privé, les éléments disponibles et les évolutions prévisibles au moment où la décision de procéder à l’opération en cause a été prise (arrêts du 5 juin 2012, Commission/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318,
point 105, et du 27 avril 2017, Germanwings/Commission, T‑375/15, EU:T:2017:289, point 66).
227 En l’espèce, lorsque la Commission a constaté, dans la décision attaquée, qu’un opérateur en économie de marché avisé n’aurait pas, au moment de la conclusion du contrat de 2006, tenu compte d’une prolongation de celui-ci, elle l’a fait en effectuant une analyse ex ante de la rentabilité d’un investissement effectué en 2006, et non sur des éléments ultérieurs imprévisibles.
228 De même, le fait que la requérante a effectivement renouvelé le contrat de 2006 le 26 avril 2009 ne constitue pas un élément pertinent.
229 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en considérant que, aux fins de l’analyse de rentabilité incrémentale, un opérateur en économie de marché avisé, agissant à la place de la CCIPB, n’aurait pas retenu, au moment de la conclusion du contrat de 2006, un horizon temporel allant au-delà de la période initiale d’application dudit contrat.
[omissis]
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que la Commission n’a pas recherché s’il existait effectivement des effets négatifs du contrat de 2006 pour la concurrence
[omissis]
295 Il s’ensuit que le cinquième moyen doit être écarté.
Sur le sixième moyen, tiré de la violation de l’article 107, paragraphe 1, et de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et d’une erreur manifeste d’appréciation commise par la Commission quant à la détermination du montant de l’aide d’État
296 La requérante soutient que la Commission a erronément assimilé le prétendu avantage aux flux incrémentaux négatifs de l’aéroport de Pau.
297 À cet égard, elle fait valoir que, si, comme en l’espèce, la Commission décide d’ordonner la récupération d’un montant déterminé, elle doit établir, d’une façon aussi précise que possible, la valeur réelle de l’aide dont l’entreprise a bénéficié. S’appuyant sur l’arrêt du 5 février 2015, Ryanair/Commission (T‑500/12, non publié, EU:T:2015:73), elle considère, premièrement, que la Commission aurait dû examiner la mesure dans laquelle l’avantage allégué avait été répercuté par la requérante sur
ses passagers, deuxièmement, que la Commission n’a, à tort, pas évalué l’avantage concurrentiel dont la requérante aurait réellement bénéficié en raison des pertes supposées de l’aéroport de Pau et, troisièmement, que la Commission n’a pas suffisamment expliqué pourquoi le recouvrement du montant en cause était nécessaire pour rétablir la situation antérieure, dans la mesure où, d’une part, il conviendrait d’imputer sur ce montant tous les effets externes positifs que le contrat de 2006 aurait
apportés à l’aéroport de Pau et où, d’autre part, la requérante ne devrait pas rembourser des pertes résultant d’actions inefficaces de l’aéroport de Pau.
298 Selon la requérante, le fait que la détermination du montant à récupérer pourrait relever d’un processus complexe ne saurait justifier que la Commission ne tienne pas compte des principes évoqués dans l’arrêt du 5 février 2015, Ryanair/Commission (T‑500/12, non publié, EU:T:2015:73). Il ne ressortirait pas de cet arrêt que la nature involontaire et le caractère indirect des mesures fiscales concernées dussent être considérés comme des conditions d’application de ces principes.
299 La Commission rejette l’ensemble des arguments de la requérante comme étant non fondés.
300 Il convient de rappeler que l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer, par voie de récupération, une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise, selon une jurisprudence constante, au rétablissement de la situation antérieure à l’octroi de l’aide. Cet objectif est atteint dès que les aides en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par le bénéficiaire ou, dans d’autres termes, par les entreprises qui en ont eu
la jouissance effective. Par cette restitution, le bénéficiaire perd, en effet, l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (voir arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, points 89 et 90 et jurisprudence citée).
301 Il convient de rappeler également qu’aucune disposition du droit de l’Union n’exige que la Commission, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide déclarée incompatible avec le marché intérieur, fixe le montant exact de l’aide à restituer. Il suffit, en effet, que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant (voir arrêt du 20 mars 2014, Rousse Industry/Commission, C‑271/13 P, non publié,
EU:C:2014:175, point 77 et jurisprudence citée).
302 Toutefois, si la Commission décide d’ordonner la récupération d’un montant déterminé, elle doit, conformément à son obligation d’examen diligent et impartial d’un dossier dans le cadre de l’article 108 TFUE, déterminer, d’une façon aussi précise que les circonstances de l’affaire le permettent, la valeur de l’aide dont l’entreprise a bénéficié (arrêt du 30 avril 2014, Dunamenti Erőmű/Commission, T‑179/09, non publié, EU:T:2014:236, point 177).
303 En rétablissant la situation antérieure au versement de l’aide, d’une part, la Commission est tenue de s’assurer que l’avantage réel de l’aide est éliminé et ainsi d’ordonner la récupération de la totalité de l’aide. Elle ne saurait, par souci de clémence pour le bénéficiaire, ordonner la récupération d’une somme inférieure à la valeur de l’aide reçue par ce dernier. D’autre part, la Commission n’est pas habilitée, pour marquer sa désapprobation en ce qui concerne la gravité de l’illégalité, à
ordonner la récupération d’un montant supérieur à la valeur de l’aide reçue par le bénéficiaire (arrêt du 30 avril 2014, Dunamenti Erőmű/Commission, T‑179/09, non publié, EU:T:2014:236, point 198).
304 Cette jurisprudence est également applicable lorsque la Commission fixe dans sa décision un montant indicatif de l’aide à récupérer.
305 En l’espèce, pour déterminer le montant de l’aide à récupérer, la Commission a calculé, pour le contrat de 2006, le montant d’aide annuel récupérable, pour chaque année durant laquelle ledit contrat a été appliqué, à partir de la partie négative du flux incrémental prévisible (recettes moins coûts) au moment de la conclusion du contrat de 2006, telle que déterminée en vertu de l’analyse de rentabilité incrémentale effectuée. Elle a précisé que ce montant correspondait aux sommes qu’il aurait
fallu prévoir de déduire chaque année du montant des prestations marketing ou d’ajouter aux redevances aéroportuaires et aux redevances d’assistance en escale facturées à la requérante pour que la valeur actualisée nette du contrat de 2006 soit positive, en d’autres termes pour que celui-ci soit conforme au principe de l’opérateur en économie de marché (considérant 589 de la décision attaquée).
306 Il s’ensuit que la Commission s’est acquittée de son obligation de calculer la valeur de l’aide dont la requérante a bénéficié au titre du contrat de 2006. En effet, contrairement à ce que prétend la requérante, il ressort du point 305 ci-dessus que, pour ce faire, elle a procédé à une analyse de rentabilité incrémentale et a comparé, d’une part, les sommes qu’un opérateur en économie de marché aurait été prêt à payer pour les prestations marketing ou aurait exigé de la requérante pour la
fourniture de ses services aéroportuaires et, d’autre part, les sommes que la CCIPB a effectivement payées ou reçues.
307 En revanche, pour déterminer le montant de l’aide à récupérer, la Commission n’était pas tenue d’examiner si, et dans quelle mesure, la requérante avait effectivement utilisé l’avantage économique résultant des montants correspondant aux flux incrémentaux annuels négatifs qu’elle avait obtenu grâce au contrat de 2006 (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 100).
308 En effet, la récupération d’une aide illégale implique la restitution de l’avantage procuré par celle-ci à son bénéficiaire, et non la restitution de l’éventuel bénéfice économique réalisé par celui-ci par l’exploitation de cet avantage. Un tel bénéfice peut ne pas être identique à l’avantage constituant ladite aide, voire s’avérer inexistant, sans que cette circonstance puisse justifier la non-récupération de cette même aide, ou la récupération d’une somme différente de celle constituant
l’avantage procuré par l’aide illégale en cause (arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 92).
309 Par conséquent, toute décision de la requérante de répercuter intégralement ou partiellement l’avantage obtenu grâce au contrat de 2006 sur ses clients est dépourvue de pertinence pour déterminer le montant de l’aide à restituer (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 99).
310 De même, l’avantage, tel qu’identifié par la Commission dans la décision attaquée, ne consistait pas dans le fait que la requérante avait pu améliorer sa position concurrentielle sur le marché. Il consistait, tout simplement, dans le fait qu’elle avait encaissé le montant nominal des flux incrémentaux annuels négatifs résultant du contrat de 2006. La question de savoir si elle a exploité cet avantage d’une certaine manière sur le marché concerne l’évaluation de l’éventuel bénéfice qu’elle a pu
réaliser par l’exploitation de l’avantage accordé, une telle évaluation étant sans pertinence pour la récupération de l’aide (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 102).
311 Enfin, étant donné que la Commission a ordonné le recouvrement de l’avantage, égal en montant au flux incrémental prévisible, découlant du contrat de 2006 conclu avec la CCIPB, agissant comme un opérateur en économie de marché, il y a lieu de considérer que la décision attaquée n’a fait que rétablir la situation légale antérieure au versement de l’aide (voir, en ce sens, arrêt du 17 juin 1999, Belgique/Commission, C‑75/97, EU:C:1999:311, points 64 à 66). En effet, le recouvrement de ce montant
enlève à la requérante l’avantage dont elle a bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, qui consistait en des conditions financières qu’elle n’aurait pas reçues dans des conditions normales de marché.
312 Tant la valeur des prétendues externalités positives pour l’aéroport de Pau que l’éventuelle inefficacité de cet aéroport sont sans pertinence pour la réalisation de l’objectif du rétablissement de la situation antérieure, lequel est atteint dès lors que la requérante perd l’avantage dont elle a bénéficié. À titre surabondant, le critère de l’opérateur en économie de marché, qui est appliqué dans le but de déterminer si une mesure confère un avantage, ne vise pas à exiger une efficacité minimale
dans l’opération d’une activité. En effet, selon la jurisprudence, l’application de ce critère vise à déterminer si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé comparable aurait pu être amené à accorder la mesure en question (voir point 119 ci-dessus). À cet égard, il y a lieu de prendre en compte la structure des coûts et des recettes de l’entité publique dont le comportement est comparé à celui d’un opérateur en économie de marché.
313 Il ressort des considérations exposées ci-dessus que le sixième moyen ne saurait être retenu et que le recours doit par conséquent être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
314 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Transavia Airlines CV est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 décembre 2018.
Signatures
[omissis]
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( *1 ) Langue de procédure : le néerlandais.
( 1 ) Ne sont reproduits que les points du présent arrêt dont le Tribunal estime la publication utile.
