ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
12 septembre 2017 ( *1 )
« Aides d’État – Aides régionales à l’investissement – Aide de l’Allemagne en faveur d’un grand projet d’investissement de BMW à Leipzig portant sur la production de deux modèles de véhicules électriques (i3 et i8) – Décision déclarant l’aide pour partie compatible et pour partie incompatible avec le marché intérieur – Article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE – Article 108, paragraphes 2 et 3, TFUE – Effet incitatif de l’aide – Nécessité de l’aide »
Dans l’affaire T‑671/14,
Bayerische Motoren Werke AG, établie à Munich (Allemagne), représentée par Mes M. Rosenthal, G. Drauz et M. Schütte, avocats,
partie requérante,
soutenue par
Freistaat Sachsen (Allemagne), représenté par Mes T. Lübbig et K. Gaßner, avocats,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée initialement par MM. F. Erlbacher, T. Maxian Rusche et R. Sauer, puis par T. Maxian Rusche et R. Sauer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision C (2014) 4531 final de la Commission, du 9 juillet 2014, concernant l’aide d’État SA. 32009 (2011/C) (ex 2010/N), que la République fédérale d’Allemagne a l’intention d’accorder à BMW en faveur d’un grand projet d’investissement à Leipzig,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. A. Dittrich, président, J. Schwarcz (rapporteur) et Mme V. Tomljenović, juges,
greffier : Mme S. Bukšek Tomac, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 8 septembre 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Bayerische Motoren Werke AG, est la société mère du groupe Bayerische Motoren Werke (ci-après « BMW »), qui a pour principale activité la fabrication de véhicules automobiles et de motocycles des marques BMW, MINI et Rolls-Royce.
2 Le 30 novembre 2010, la République fédérale d’Allemagne a notifié, en vertu de l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) no 800/2008 de la Commission, du 6 août 2008, déclarant certaines catégories d’aide compatibles avec le marché [intérieur] en application des articles [107 et 108 TFUE] (Règlement général d’exemption par catégorie) (JO 2008, L 214, p. 3), une aide d’un montant nominal de 49 millions d’euros qu’elle avait l’intention d’accorder en vertu de l’Investitionszulagengesetz 2010 (loi
sur les aides aux investissements), du 7 décembre 2008, telle que modifiée (BGBl. 2008 I, p. 2350, ci‑après l’« IZG »), en vue de la construction à Leipzig (Allemagne) d’un site de production pour la fabrication du véhicule électrique i3 et du véhicule hybride rechargeable i8 de BMW, conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci‑après les « lignes directrices »). La notification indiquait des coûts
d’investissement de 392 millions d’euros (soit 368,01 millions d’euros hors intérêts) et une intensité d’aide de 12,5 %. Le versement effectif de l’aide était conditionné à l’octroi d’une autorisation de la Commission européenne.
3 Après avoir obtenu certains renseignements additionnels, la Commission a décidé d’ouvrir, le 13 juillet 2011, la procédure formelle d’examen en vertu de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et elle a obtenu, par suite, les observations de la République fédérale d’Allemagne à cet égard. Le 13 décembre 2011, la décision intitulée « Aide d’État — Allemagne — Aide d’État SA.32009 (11/C) (ex 10/N) — LIP — Aide en faveur de BMW Leipzig — Invitation à présenter des observations en application de
l'article 108, paragraphe 2, du TFUE » a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2011, C 363, p. 20). Par lettre du 3 février 2012, la Commission a informé la République fédérale d’Allemagne qu’elle n’avait pas reçu d’observations de la part de parties tierces.
4 Le 17 janvier 2012, les autorités allemandes ont modifié la notification initiale afin d’inclure une aide pour un élément d’investissement additionnel. Celui-ci a été décidé par le bénéficiaire de l’aide postérieurement à la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Dans ce contexte, plusieurs clarifications ont été demandées à la République fédérale d’Allemagne, qui les a alors fournies à la Commission. Par lettre du 5 août 2013, la République fédérale d’Allemagne a encore informé
la Commission d’autres modifications du projet d’aide, concernant la réduction du montant de l’aide et de son intensité.
5 Le 9 juillet 2014, la Commission a adopté la décision C(2014) 4531 final, concernant l’aide d’État SA.32009 (2011/C) (ex 2010/N) (ci‑après la « décision attaquée »), dont l’article 1er est libellé comme suit :
« L’aide d’État d’un montant de 45257273 euros que [la République fédérale d’]Allemagne entend accorder à [la requérante] pour la réalisation d’un investissement à Leipzig n’est compatible avec le marché intérieur que si elle est limitée à la somme de 17 millions d’euros (aux prix de 2009) ; le surplus (28257273 euros) est incompatible avec le marché intérieur.
L’aide ne peut donc être accordée qu’à hauteur d’un montant de 17 millions d’euros. »
6 S’agissant des motifs de la décision attaquée, il convient de relever, à titre liminaire, que, au considérant 113 de celle-ci, la Commission a constaté que, en notifiant la mesure d’aide planifiée avant son exécution, la République fédérale d’Allemagne avait satisfait aux obligations que lui imposait l’article 108, paragraphe 3, TFUE et à l’obligation de notification individuelle établie à l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008. Ensuite, aux considérants 114 à 123 de ladite décision,
la Commission a notamment indiqué procéder conformément aux lignes directrices et spécialement au point 4.3 de celles-ci, intitulé « Aides en faveur de grands projets d’investissement », et à sa communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement (JO 2009, C 223, p. 3). Dans ce contexte, après avoir établi que la note en bas de page no 65 des lignes directrices, portant sur la création d’un marché de produits nouveau,
n’était pas applicable en l’espèce, la Commission a procédé à une appréciation, conformément au paragraphe 68, sous i) et ii), des lignes directrices, aux fins d’établir si les seuils qui y étaient prévus allaient être dépassés en sorte qu’elle dût effectuer une appréciation approfondie de l’aide notifiée. Elle a été ainsi amenée, à la lumière des informations obtenues de la République fédérale d’Allemagne, à évaluer si le bénéficiaire de l’aide allait disposer d’une part de marché excédant les
25 % sur le marché de produits et le marché géographique en cause. La Commission a avancé que, si lesdits marchés ne pouvaient être délimités de façon concluante, elle allait évaluer si le bénéficiaire détenait une telle part de marché à tout le moins sur un des marchés plausibles. Elle a, par ailleurs, souligné qu’une telle appréciation approfondie, si elle devait avoir lieu, ne préjugeait en rien de l’analyse de la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur.
7 S’agissant, plus particulièrement, de la détermination des marchés de produits pertinents, premièrement, la Commission a, en substance, indiqué, aux considérants 124 à 127 de la décision attaquée, avoir des « doutes » sur la question de savoir si les véhicules électriques et hybrides faisaient partie du marché général des véhicules conventionnels. Deuxièmement, aux considérants 128 à 132 de la décision attaquée, la Commission a, tout d’abord, souligné l’importance particulière de l’analyse des
marchés en regard des véhicules i3, modèles purement électriques (Battery Electric Vehicles), dans la mesure où le dépassement, par ce modèle, des seuils pertinents sur au moins un des marchés plausibles aurait suffi pour que l’appréciation approfondie dût être menée, sans que la Commission eût à se préoccuper de déterminer le marché pertinent pour les véhicules i8, modèles hybrides rechargeables (Plug-in Hybrid Electric Vehicles). Par ailleurs, elle a estimé ne pas pouvoir conclure avec certitude
que ces véhicules relevaient des segments C ou D du marché conventionnel, d’après la « classification d’IHS Global Insight ». Troisièmement, aux considérants 133 et 134 de la décision attaquée, la Commission a encore émis des réserves sur la question de savoir si le marché pertinent était celui des véhicules électriques en ses segments combinés C et D. En effet, après avoir constaté que les marchés de produits plausibles devraient comprendre le niveau le plus faible pour lequel des données
statistiques étaient disponibles, elle a souligné qu’elle devait tenir compte de la situation particulière qui pouvait éventuellement se présenter, à savoir la position dominante qu’occuperait le bénéficiaire d’une aide dans un seul des segments C ou D du marché des véhicules électriques.
8 S’agissant du marché géographique pertinent, la Commission a, en substance, affirmé aux considérants 135 à 140 de la décision attaquée que l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle le marché global devait être reconnu en tant que marché pertinent pour les véhicules électriques n’était pas accompagnée d’indications suffisamment détaillées sur les facteurs prévus dans la communication de la Commission sur la définition du marché en cause aux fins du droit communautaire de la
concurrence (JO 1997, C 372, p. 5). Partant, et à la lumière des informations qui lui avaient été fournies, la Commission en a conclu qu’elle ne pouvait pas exclure au-delà de tout doute que l’Espace économique européen (EEE) constituât le marché géographique pertinent pour les véhicules électriques ou hybrides.
9 Dans ces circonstances, aux considérants 141 à 154 de la décision attaquée, la Commission a procédé à une évaluation des parts de marché que la requérante, en tant que bénéficiaire de l’aide, allait théoriquement obtenir sur certains marchés potentiels et, par conséquent, a décidé de l’applicabilité de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement. Il convient encore de relever, dans ce contexte, que, au
considérant 156 de la décision attaquée, la Commission a constaté que, selon l’arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission (T‑304/08, EU:T:2012:351), elle était tenue de procéder à une appréciation approfondie dans tous les cas où les effets positifs d’une aide régionale ne dépassaient pas clairement ses effets négatifs potentiels, même si les seuils établis au paragraphe 68 des lignes directrices n’étaient pas dépassés. Auparavant, au considérant 155 de la décision attaquée, la
Commission a conclu qu’aucune preuve démontrant qu’il n’existait pas de « distorsion significative de la concurrence » n’avait été apportée et qu’une aide d’un montant de 50 millions d’euros en faveur d’un projet d’investissement de 400 millions d’euros avait assurément un potentiel significatif pour fausser la concurrence.
10 Ensuite, dans le cadre de l’appréciation approfondie de l’aide notifiée, la Commission a souligné, au considérant 157 de la décision attaquée, qu’elle devait examiner en détail, à la lumière des critères définis dans la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, si l’aide en cause était nécessaire pour engendrer un effet incitatif en faveur du projet d’investissement et si les avantages de cette mesure
l’emportaient sur les distorsions de la concurrence qu’elle induisait et les effets connexes de cette distorsion sur le commerce entre les États membres.
11 À cet égard, la Commission a notamment constaté, aux considérants 160 à 173 de la décision attaquée, que l’effet incitatif de l’aide notifiée avait été démontré par la République fédérale d’Allemagne, et ce sur le fondement du second scenario prévu par la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, à savoir celui visant des circonstances dans lesquelles, en l’absence d’aide, l’investissement en cause aurait été
réalisé dans une autre région de l’Union européenne. La Commission a souligné, sur ce plan, que la République fédérale d’Allemagne avait soutenu que la construction de l’usine à Munich (Allemagne) constituait une mesure alternative au site de Leipzig. La Commission a notamment affirmé qu’il ressortait des documents déterminants, soumis au comité de direction de la requérante en décembre 2009, que « le site de Munich aurait engendré, en l’absence d’aide […], 17 millions d’euros de coûts en moins
que le site de Leipzig ». Après avoir souligné qu’un autre facteur, lui aussi relatif au choix de la localisation de l’investissement, résidait dans la possibilité stratégique à long terme d’augmenter ultérieurement la capacité de production, mais que ce facteur n’avait pas été exprimé par l’entreprise en termes monétaires, la Commission a mis en exergue d’autres documents internes de l’entreprise attestant « que la possibilité d’obtenir une aide d’État d’un montant de 50 millions d’euros a[vait]
été analysée en amont de la décision sur l’investissement et sur l’implantation ».
12 S’agissant de la proportionnalité de l’aide notifiée, la Commission a avancé, en substance, aux considérants 174 à 189 de la décision attaquée, que, dans une situation correspondant au second scénario, aux termes du paragraphe 33 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, « pour une incitation à choisir un lieu d’implantation, l’aide sera[it] […] considérée comme proportionnée si elle [était] égale à la
différence entre les coûts nets d’un investissement dans la région assistée pour l’entreprise bénéficiaire et ceux d’un investissement dans la ou les autres régions ».
13 S’agissant du cas d’espèce, la Commission a estimé, en substance, que le montant de 17 millions d’euros, constituant l’écart des coûts entre les deux sites (Leipzig et Munich), calculé en se fondant sur les coûts d’investissement inhérents aux produits, les coûts d’investissements structurels, les coûts de planification et de démarrage, les coûts de production, les coûts d’approvisionnement, les coûts fixes et les frais logistiques et les droits de douane pour le transport international, devait
être considéré comme le montant de l’aide constitutif du minimum nécessaire pour influencer la décision de son bénéficiaire sur le lieu d’implantation. Partant, la Commission a jugé ce montant proportionné au regard de l’objectif de promotion du développement régional poursuivi par l’aide. En outre, la Commission a estimé que la possibilité stratégique d’augmentation de la capacité de production à Leipzig, qui n’existait pas sur le site de Munich, ne devait pas être prise en considération, dans
ce cadre, pour apprécier la proportionnalité de l’aide notifiée, car cette faculté n’était pertinente qu’à très long terme et, partant, au-delà du cycle de vie du projet d’investissement en cause.
14 Aux considérants 176 et suivants de la décision attaquée, la Commission a rejeté l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel la proportionnalité d’une mesure ne devait pas être appréciée uniquement sur le fondement de documents qui reflétaient la situation au moment de la décision sur l’investissement et l’implantation, mais également à la lumière de coûts supplémentaires effectifs, à savoir, en l’espèce, en tenant compte d’un montant total de 50 millions d’euros, qui incluait
des coûts supplémentaires de 29 millions d’euros, « apparus avant la fin de l’année 2012 ». En substance, la Commission a affirmé, à cet égard, qu’il ne saurait être permis de démontrer l’effet incitatif et la proportionnalité de l’aide en s’appuyant sur des documents qui contenaient des chiffres totalement différents concernant les handicaps et les coûts nets de l’investissement dans un site de la région assistée. Selon la Commission, en particulier, il n’existait aucun droit de recourir à des
documents contenant des coûts qui avaient seulement été encourus plusieurs années après que les décisions sur l’investissement et l’implantation en cause avaient été arrêtées, et ce alors que les travaux relatifs au projet d’investissement avaient déjà commencé.
15 Aux considérants 190 à 198 de la décision attaquée, après avoir évalué les effets positifs et négatifs de l’aide notifiée, la Commission les a mis en balance, en constatant que les effets positifs de l’aide d’un montant de 17 millions d’euros supplantaient les effets négatifs sur les échanges entre États membres ainsi que les éventuelles répercussions économiques et sociales sur le site alternatif, qui se trouvait dans une région plus avantagée.
16 Enfin, aux considérants 199 à 202 de la décision attaquée, la Commission a réfuté l’argument de la République fédérale d’Allemagne selon lequel la compétence dont elle jouissait pour examiner la compatibilité de la mesure d’aide en cause avec le marché intérieur conformément à la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement serait limitée à la fraction du montant de l’aide qui dépassait le seuil de notification
établi à l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008.
Procédure et conclusion des parties
17 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 septembre 2014, la requérante a introduit le présent recours. Le 4 décembre 2014, la Commission a présenté le mémoire en défense.
18 En vertu de l’article 24, paragraphe 6, du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, un avis a été publié au Journal officiel de l’Union européenne du 8 décembre 2014 (JO 2014, C 439, p. 30), concernant le recours formé dans la présente affaire.
19 Le 28 janvier 2015, la requérante a déposé au greffe du Tribunal la réplique et, le 11 mars 2015, la Commission a déposé la duplique.
20 Le 16 janvier 2015, l’intervenant, Freistaat Sachsen, a introduit une demande en intervention au soutien de la requérante. La Commission et la requérante ont déposé leurs observations au greffe du Tribunal, respectivement, le 4 et le 10 février 2015. La demande en intervention a été acceptée par ordonnance du président de la cinquième chambre du Tribunal du 11 mai 2015.
21 Le 3 juillet 2015, l’intervenant a déposé au greffe du Tribunal le mémoire en intervention, sur lequel la requérante et la Commission ont fait part de leurs observations le 14 septembre 2015.
22 Le 17 septembre 2015, le greffe du Tribunal a signifié aux parties la clôture de la phase écrite de la procédure. La Commission a indiqué, le 22 septembre 2015, qu’elle ne demandait pas la tenue d’une audience. La requérante a indiqué, le 7 octobre 2015, qu’elle souhaitait être entendue.
23 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
24 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 8 septembre 2016.
25 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée « dans la mesure où elle déclare incompatible avec le marché intérieur la somme de 28257273 euros, qui correspond à la partie de l’aide de 45257273 euros sollicitée qui excède 17 millions d’euros » ;
– à titre subsidiaire, « annuler [ladite décision] dans la mesure où elle déclare incompatible avec le marché intérieur la somme de 22,5 millions d’euros, exemptée de l’obligation de notification par l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008 » ;
– condamner la Commission aux dépens.
26 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
27 L’intervenant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de statuer conformément aux conclusions déposées par la requérante.
En droit
28 La requérante soulève trois moyens. Le premier moyen est tiré de la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, le deuxième moyen est tiré de la violation de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE et le troisième moyen, invoqué à titre subsidiaire, est tiré de la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et du règlement no 800/2008, résultant de la limitation du montant de l’aide à un montant inférieur au montant exempté de l’obligation de notification.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE
29 Le premier moyen soulevé par la requérante est divisé en trois branches. La première branche est tirée de l’absence d’un examen attentif et impartial dans le cadre de la procédure préliminaire d’examen. La deuxième branche vise la prétendue absence d’un examen attentif et impartial dans le cadre de la procédure formelle d’examen. La troisième branche vise l’appréciation manifestement erronée du caractère applicable de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides
régionales en faveur de grands projets d’investissement.
Sur la première branche du premier moyen
30 La requérante considère, en substance, que la Commission a violé l’article 108, paragraphe 3, TFUE ainsi que son obligation de diligence et de bonne administration, dans la mesure où cette dernière n’aurait pas cherché à surmonter, au cours de la procédure préliminaire d’examen, les difficultés rencontrées quant à la définition du marché pertinent. Selon elle, si la Commission avait respecté le principe de bonne gestion et interprété correctement le paragraphe 68, sous i), des lignes directrices,
elle n’aurait pas procédé à une appréciation approfondie de l’aide en cause. La requérante lui reproche également de s’être abstenue d’engager un dialogue constructif avec la République fédérale d’Allemagne et avec elle.
31 L’intervenant avance, en substance, que l’allégation de la Commission relative à la charge de la preuve, sur laquelle elle fonde l’ouverture de la procédure formelle d’examen, n’est pas convaincante. Selon l’intervenant, ce n’était pas à la République fédérale d’Allemagne de prouver « l’absence de difficultés sérieuses », c’est-à-dire un fait négatif. La Commission ne pouvait pas non plus, selon lui, se retrancher derrière une prétendue insuffisance d’informations reçues.
32 La Commission conteste les allégations de la requérante et de l’intervenant.
33 Le Tribunal relève, à titre liminaire, que, en vertu de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission procède à un examen des aides d’État projetées, lequel a pour objet de lui permettre de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale des aides en cause avec le marché intérieur. La procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE vise, quant à elle, à protéger les droits des tiers intéressés et doit en outre permettre à la Commission d’être
complètement éclairée sur l’ensemble des données de l’affaire avant de prendre sa décision, notamment en recueillant les observations des tiers intéressés et des États membres. Si son pouvoir est lié quant à la décision d’engager cette procédure, la Commission jouit néanmoins d’une certaine marge d’appréciation dans la recherche et l’examen des circonstances de l’espèce afin de déterminer si celles‑ci soulèvent des difficultés sérieuses. Conformément à la finalité de l’article 108, paragraphe 3,
TFUE et au devoir de bonne administration qui lui incombe, la Commission peut notamment engager un dialogue avec l’État notifiant ou avec des tiers afin de surmonter, au cours de la procédure préliminaire d’examen, les difficultés éventuellement rencontrées (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 75 et jurisprudence citée).
34 Selon la jurisprudence, la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE revêt un caractère indispensable dès lors que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si une aide est compatible avec le marché intérieur (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 76 et jurisprudence citée).
35 Dès lors, il appartient à la Commission de déterminer, en fonction des circonstances de fait et de droit propres à l’affaire, si les difficultés rencontrées lors de l’examen de la compatibilité de l’aide rendent nécessaire l’ouverture de cette procédure. Cette appréciation doit respecter trois exigences (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 77 et jurisprudence citée).
36 Premièrement, l’article 108 TFUE circonscrit le pouvoir de la Commission de se prononcer sur la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur au terme de la procédure préliminaire d’examen aux seules mesures ne soulevant pas de difficultés sérieuses, de telle sorte que ce critère revêt un caractère exclusif. Ainsi, la Commission ne saurait refuser d’ouvrir la procédure formelle d’examen en se prévalant d’autres circonstances, telles que l’intérêt de tiers, des considérations d’économie de
procédure ou tout autre motif de convenance administrative ou politique (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 78 et jurisprudence citée).
37 Deuxièmement, lorsqu’elle se heurte à des difficultés sérieuses, la Commission est tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen et ne dispose, à cet égard, d’aucun pouvoir discrétionnaire (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 79 et jurisprudence citée).
38 Troisièmement, la notion de difficultés sérieuses revêt un caractère objectif. L’existence de telles difficultés doit être recherchée tant dans les circonstances d’adoption de l’acte attaqué que dans son contenu, d’une manière objective, en mettant en rapport les motifs de la décision avec les éléments dont la Commission pouvait disposer lorsqu’elle s’est prononcée sur la compatibilité des aides litigieuses avec le marché intérieur. Il en découle que le contrôle de légalité effectué par le
Tribunal quant à l’existence de difficultés sérieuses, par nature, dépasse la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 80 et jurisprudence citée).
39 Il ressort également de la jurisprudence que le caractère insuffisant ou incomplet de l’examen mené par la Commission lors de la procédure préliminaire d’examen constitue un indice de l’existence de difficultés sérieuses (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 81 et jurisprudence citée).
40 Par ailleurs, il doit être rappelé que l’examen de l’existence de difficultés sérieuses vise à savoir si la Commission disposait, au jour où elle a adopté la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, d’informations suffisamment complètes pour apprécier la compatibilité de la mesure litigieuse avec le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêt du 3 mars 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commission, T‑36/06, EU:T:2010:61, point 129). La Commission ne peut s’en tenir à la phase
préliminaire de l’article 108, paragraphe 3, TFUE pour prendre une décision favorable à une mesure étatique que si elle est à même d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette mesure soit ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêt du 3 mars 2010, Bundesverband deutscher Banken/Commission, T‑36/06, EU:T:2010:61, point 125 et jurisprudence citée).
41 En outre, lorsque la Commission apprécie la compatibilité des aides d’État avec le marché intérieur au regard de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, TFUE, elle doit tenir compte de l’intérêt de l’Union et ne peut s’abstenir d’évaluer l’incidence de ces mesures sur le ou les marchés pertinents dans l’ensemble de l’EEE. En pareil cas, la Commission est tenue non seulement de vérifier que ces mesures sont de nature à contribuer effectivement au développement économique des régions
concernées, mais également d’évaluer l’impact de ces aides sur les échanges entre les États membres et, notamment, d’apprécier les répercussions sectorielles qu’elles sont susceptibles de provoquer dans l’ensemble de l’Union (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 82 et jurisprudence citée).
42 Pour l’application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, la Commission bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes, d’ordre économique et social, qui doivent être effectuées dans le contexte de l’Union. Dans ce cadre, le contrôle juridictionnel appliqué à l’exercice de ce pouvoir d’appréciation se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi qu’au contrôle de l’exactitude matérielle des faits retenus et de
l’absence d’erreur de droit, d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits ou de détournement de pouvoir (voir arrêts du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 83 et jurisprudence citée, et du 2 mars 2012, Pays-Bas/Commission, T‑29/10 et T‑33/10, EU:T:2012:98, points 102 et suivants).
43 Toutefois, en adoptant des règles de conduite et en annonçant, par leur publication, qu’elle les appliquera dorénavant aux cas concernés par celles-ci, la Commission s’autolimite dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et ne saurait se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionnée, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime, à moins de donner des raisons justifiant, au regard
de ces mêmes principes, qu’elle s’écarte de ses propres règles (voir arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 84 et jurisprudence citée).
44 À cet égard, il convient de rappeler que le paragraphe 68 des lignes directrices institue notamment un seuil de parts de marché (25 %) dont le dépassement contraint la Commission à ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, et ce même si, a priori, elle est d’avis que l’aide en cause est compatible avec le marché intérieur. Toutefois, il ne ressort pas pour autant de cette règle que l’ouverture de la procédure formelle d’examen soit exclue lorsque ces seuils
ne sont pas dépassés et que la Commission soit tenue, dans un tel cas, de considérer l’aide directement comme étant compatible avec le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, points 85, 86 et 88). En effet, dans ce dernier cas, la Commission a, certes, toujours la faculté de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen, mais elle ne peut justifier cette décision en s’y prétendant contrainte par le paragraphe 68 des
lignes directrices (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 88).
45 En l’espèce, il convient de relever que la Commission a considéré qu’il était nécessaire d’ouvrir la procédure formelle d’examen. À cet égard, elle a affirmé, notamment, qu’elle ne pouvait pas exclure que le seuil établi au paragraphe 68, sous i), des lignes directrices était dépassé au moins sur certains marchés de produits pertinents.
46 Il convient de constater que, en décidant d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission n’a pas violé l’article 108, paragraphe 3, TFUE ni son obligation de diligence ou de bonne administration.
47 En effet, d’une part, comme cela ressort du point 44 ci-dessus, en présence de difficultés sérieuses, la Commission est en droit d’ouvrir la procédure formelle d’examen, indépendamment de la question de savoir si le seuil de parts de marché de 25 % établi au paragraphe 68, sous i), des lignes directrices est dépassé.
48 D’autre part, il convient de rappeler que, en adoptant le paragraphe 68, sous i), des lignes directrices, la Commission s’est contrainte à ouvrir la procédure formelle d’examen lorsque le seuil de parts de marché de 25 % était dépassé (voir point 44 ci-dessus). Or, la Commission n’a pas commis d’erreur en relevant que, au stade de la procédure préliminaire d’examen, elle ne pouvait pas exclure que ce seuil était dépassé.
49 En effet, contrairement aux allégations de la requérante, il ne saurait être considéré que la Commission n’a aucunement tenté, durant la procédure préliminaire d’examen, de surmonter les difficultés rencontrées. À cet égard, il convient de constater que, à la suite de la notification de la République fédérale d’Allemagne, qui indiquait comme marché de produits pertinent le marché des véhicules électriques ou, subsidiairement, l’ensemble des véhicules conventionnels et, dans ce cadre,
éventuellement, les segments C et D selon la « classification d’IHS Global Insight », tout en soulignant la problématique posée par une telle segmentation pour le secteur des véhicules électriques, alors que, en ce qui concerne la définition du marché géographiquement pertinent, c’est le marché global qui était désigné, la Commission a demandé des informations additionnelles, par lettre du 31 janvier 2011, à laquelle la République fédérale d’Allemagne a répondu le 1er mars 2011.
50 Plus particulièrement, il ressort de la lettre de la Commission du 31 janvier 2011 que les renseignements additionnels demandés concernaient notamment les raisons pour lesquelles le marché des véhicules électriques était proposé comme marché pertinent et non un marché défini de manière plus stricte ou différemment ainsi que les raisons pour lesquelles la République fédérale d’Allemagne estimait qu’un marché intégré global de véhicules électriques allait être créé, comportant des flux commerciaux
généralisés. En outre, la Commission visait à obtenir certaines études indépendantes additionnelles et des analyses portant sur la segmentation prévisible du marché en cause. L’ensemble des demandes de renseignements susmentionnées doit être perçu dans le contexte tel qu’il ressort des points 14 et 15 de la lettre en question, dont il peut être déduit que la Commission estimait qu’il était difficile d’élaborer une analyse prospective dans le secteur en cause. Dans ces conditions, la Commission a
estimé qu’il ne pouvait être exclu que la requérante pût acquérir, notamment sur les segments combinés C et D du marché des véhicules électriques dans l’EEE, une part excédant les 25 %. Ainsi, elle a jugé nécessaire de demander des informations détaillées sur les différents segments éventuellement pertinents.
51 Faisant suite à la réponse de la République fédérale d’Allemagne, datée du 1er mars 2011, dans laquelle il a notamment été fait état des difficultés concernant la délimitation des marchés pertinents, la Commission a demandé des renseignements additionnels, par lettre du 20 avril 2011, notamment en ce qui concernait le classement des modèles i3 et i8, ou encore des informations détaillées portant sur le marché géographique pertinent. La réponse lui a été communiquée le 25 mai 2011.
52 Contrairement à ce que soutient la requérante, la Commission ne s’est pas limitée à critiquer l’insuffisance de certaines informations obtenues de la part de la République fédérale d’Allemagne, portant sur le marché de produits et le marché géographique pertinent. En effet, il ressort des différentes lettres susmentionnées, lues conjointement avec la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, que la Commission a apprécié, dans leur contexte, les informations déjà obtenues et qu’elle
a conclu être dans l’impossibilité de prendre position de manière définitive, notamment quant à la délimitation des marchés pertinents, sans ouvrir la procédure formelle d’examen, dans le but de questionner des tiers sur les points où elle continuait à éprouver des difficultés sérieuses. S’agissant du marché géographique, particulièrement visé par les allégations de la requérante, la Commission a notamment considéré que les éléments qu’elle avait obtenus ne permettaient pas de démontrer, à
suffisance de droit, l’existence actuelle d’un marché global pour les produits en cause. Des éléments additionnels ont encore été demandés par lettre de la Commission datée du 17 février 2012.
53 D’ailleurs, il convient de relever que c’est à juste titre que la Commission a mis en exergue les difficultés et les incertitudes rencontrées, dans la mesure où même la République fédérale d’Allemagne soulignait, dans sa lettre datée du 1er mars 2011, les difficultés concernant la délimitation des marchés pertinents. Premièrement, elle a affirmé que le marché des véhicules électriques ou des véhicules électriques légers n’était pas encore définissable et que le marché des véhicules hybrides
« n’avait tendance à s’ouvrir qu’au niveau des segments supérieurs », c’est-à-dire les segments E et F. Partant, ce serait le marché global des véhicules conventionnels, dans son ensemble, qui serait pertinent, sans aucune sous-segmentation. Deuxièmement, en réponse aux questions concrètes de la Commission portant sur les segments auxquels les véhicules électriques pourraient appartenir, la République fédérale d’Allemagne avait indiqué que, en raison de leur longueur, les véhicules i3
relèveraient des segments B et C, mais que, en raison de leur prix, leur classement serait plutôt justifié dans le segment D. Troisièmement, s’agissant des véhicules électriques produits par des concurrents de la requérante, il serait encore difficile de les classer, en l’absence d’informations détaillées, mais ils pourraient relever, selon la République fédérale d’Allemagne, notamment, des segments A, B ou C. En outre, dès lors que ce n’est que récemment que des véhicules électriques ont
commencé à être produits en série, de nouvelles capacités de production auraient automatiquement pour conséquence que l’entrepreneur en position de pionnier gagnerait, du point de vue statistique, d’importantes parts de marché. Cependant, la République fédérale d’Allemagne avait également fait valoir, à cet égard, qu’il ne conviendrait pas d’en tenir compte dans le contexte de l’analyse, conformément au paragraphe 68 des lignes directrices, dans la mesure où celles-ci suivaient plutôt l’objectif
consistant à exclure des situations de surcapacité ou de présence d’entreprises dominantes sur le marché.
54 Ces éléments, pris dans leur ensemble, ont mené la Commission à demander les renseignements additionnels visés aux points 49 à 51 ci-dessus. Dans ces circonstances, il convient d’écarter l’allégation de la requérante selon laquelle la Commission n’aurait pas réellement procédé à un véritable dialogue avec la République fédérale d’Allemagne. Par ailleurs, dans la mesure où les allégations de la requérante visent également l’absence d’un dialogue de la Commission avec elle, il suffit de constater
que, conformément à l’arrêt du 8 juillet 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission (T‑198/01, EU:T:2004:222, points 191 à 193), qu’il convient d’appliquer, en l’espèce, par analogie pour ce qui concerne la procédure préliminaire d’examen, une telle exigence ne pesait pas sur la Commission.
55 Partant, il convient de rejeter la première branche du premier moyen comme non fondée, sans qu’il soit nécessaire, en tout état de cause, de se prononcer sur le bien-fondé d’autres allégations des parties, telles que celle de l’intervenant portant sur l’impossibilité, pour la requérante, de prouver ce qui serait un fait négatif, et sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si une éventuelle erreur affectant la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen
pourrait être susceptible de remettre en cause la légalité de la décision attaquée.
Sur la deuxième branche du premier moyen
56 La requérante fait valoir, en substance, que les incertitudes liées à la définition du marché dans le cadre de l’analyse prévue au paragraphe 68, sous i), des lignes directrices, qui ressortent notamment de la décision attaquée, auraient dû être éliminées, au plus tard, dans le cadre de la procédure formelle d’examen. Selon elle, dès lors que ces incertitudes découlaient directement de l’approche adoptée par la Commission, cette dernière ne pouvait invoquer le fait que ni les participants ni les
tiers n’avaient prétendument fourni les informations pertinentes en réponse à la publication de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen. Il lui appartenait, dans les circonstances de l’espèce, de recourir à d’autres moyens afin d’être complètement éclairée sur l’ensemble des données de l’affaire, par exemple en faisant intervenir un expert extérieur ou en effectuant une enquête de marché. L’approche adoptée par la Commission aurait conduit, selon la requérante, à une inégalité
de traitement injustifiée.
57 L’intervenant conteste la méthode adoptée par la Commission pour déterminer quel était le marché pertinent. Premièrement, il soutient que ladite méthode a conduit à des entraves sur le plan du droit et peut être qualifiée d’arbitraire. Deuxièmement, il avance que la définition du marché compromet la répartition des compétences entre la Commission et les États membres. Troisièmement, selon lui, il y a une absence apparente de justification ou de fondement factuel à la définition du marché. Enfin,
selon l’intervenant, la définition du marché viole le principe général d’égalité de traitement.
58 La Commission conteste les allégations de la requérante et de l’intervenant.
59 À titre liminaire, le Tribunal relève, à l’instar de la Commission, que le présent grief de la requérante doit être considéré, en raison de son contenu, comme visant une prétendue violation de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, et non de l’article 108, paragraphe 3, TFUE. En effet, il concerne un prétendu manquement aux obligations d’examen dans le cadre de la procédure formelle d’examen.
60 Ensuite, le Tribunal relève que la principale critique de la requérante porte, en substance, sur la manière dont la Commission a évalué les éléments lui permettant d’apprécier quel était le marché pertinent et la part de la requérante sur ledit marché. Plus particulièrement, la requérante prétend que, en raison de l’absence d’analyses suffisamment approfondies quant à la définition du marché pertinent, la Commission aurait commis des erreurs lorsqu’elle a déterminé s’il convenait d’appliquer,
pour l’examen de la compatibilité avec le marché intérieur de l’aide notifiée, la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement ou uniquement les lignes directrices.
61 À cet égard, le Tribunal relève que le paragraphe 68 des lignes directrices est libellé comme suit :
« 68. Lorsque le montant total de l’aide provenant de toutes les sources dépasse 75 % du maximum de l’aide qu’un investissement dont les dépenses admissibles sont de 100 millions d’euros peut recevoir, en appliquant le plafond applicable aux grandes entreprises selon la carte des aides régionales approuvée à la date d’octroi de l’aide et que :
(i) le bénéficiaire de l’aide réalise plus de 25 % des ventes du ou des produits considérés sur le ou les marchés considérés avant investissement ou plus de 25 % après cet investissement ;
[…]
la Commission n’autorisera les aides régionales à l’investissement qu’après avoir vérifié en détail, suite à l’ouverture de la procédure prévue à l’article [108], paragraphe 2, [TFUE], si l’aide est nécessaire pour produire un effet incitatif pour l’investissement et si les avantages de l’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce entre États membres qu’elles entraînent. »
62 Dans la note en bas de page no 63, figurant sous le paragraphe 68 des lignes directrices, il est précisé que la Commission envisageait d’élaborer avant l’entrée en vigueur des lignes directrices, à savoir le 1er janvier 2007, d’autres orientations sur les critères qu’elle entendait prendre en considération pour apprécier si l’aide était nécessaire pour produire un effet incitatif pour l’investissement et si les avantages de l’aide l’emportaient sur les distorsions de concurrence et les effets sur
le commerce entre États membres qu’elles entraînaient.
63 Ainsi que le soutient la Commission, pour apprécier la compatibilité avec l’article 107, paragraphe 3, TFUE des aides en faveur de grands projets d’investissements qui dépassent les seuils prévus aux paragraphes 68 à 70 des lignes directrices, il convient d’appliquer la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, en raison des risques particuliers de distorsions de concurrence et d’effets sur le commerce qui y
sont liés.
64 Plus particulièrement, il y a lieu de relever que, comme il ressort des paragraphes 6 et 7 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, les paragraphes 68 à 70 des lignes directrices doivent être lus en considération du fait que certaines aides régionales, d’un montant élevé, en faveur de grands projets d’investissement, peuvent avoir des effets substantiels sur le commerce et entraîner des distorsions
notables de concurrence. C’est la raison pour laquelle la Commission avait autrefois pour politique, en principe, de ne pas autoriser d’aides en faveur de grands projets d’investissement dépassant certains seuils et a pour politique, à la date pertinente pour le présent litige, d’apprécier de telles aides dans des conditions détaillées.
65 Cependant, si le paragraphe 68 des lignes directrices établit une obligation pour la Commission de procéder à une vérification en détail de la question de savoir si l’aide en cause est nécessaire pour produire un effet incitatif pour l’investissement et si les avantages de l’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce entre États membres qu’elles entraînent, cette règle n’a nullement comme conséquence de l’empêcher de procéder à une telle vérification lorsque
les seuils en question ne sont pas dépassés (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, point 88). En effet, le seul fait que les seuils prévus aux lignes directrices ne soient pas dépassés n’a pas pour conséquence automatique que l’aide soit compatible avec le marché intérieur. Au contraire, même dans l’hypothèse où lesdits seuils ne sont pas dépassés et où les autres conditions prévues aux lignes directrices régionales sont réunies, la
Commission est en droit de vérifier si les avantages en termes de développement régional l’emportent sur les inconvénients causés par le projet en cause en termes de distorsion de la concurrence (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2012, Smurfit Kappa Group/Commission, T‑304/08, EU:T:2012:351, points 90 à 97), ce qui implique, notamment, le contrôle du caractère nécessaire de l’aide en cause.
66 Eu égard à ces considérations, il convient de confirmer la conclusion de la Commission figurant au considérant 156 de la décision attaquée, selon laquelle elle était en droit de procéder à une appréciation détaillée de l’aide en cause, indépendamment de la question de savoir si les seuils prévus au paragraphe 68 des lignes directrices étaient dépassés. Notamment, rien ne s’opposait à ce que, dans le cadre de ce contrôle, la Commission applique les critères mentionnés dans la communication
relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement dans le cadre de l’examen du caractère nécessaire de l’aide en cause.
67 Dans ce contexte, il convient également de rejeter l’argument de la requérante tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement. À cet égard, il suffit de rappeler que, contrairement à ce que laisse entendre la requérante, même en ce qui concerne des aides à des entreprises qui ont une part de marché inférieure à 25 %, la Commission procède à un examen au vu des exigences prévues par l’article 107, paragraphe 3, TFUE, qui, le cas échéant, implique un examen du caractère nécessaire de
l’aide en cause.
68 Partant, il convient de rejeter la deuxième branche du présent moyen, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les arguments visant à démontrer que, en l’espèce, la Commission n’était pas en droit de considérer que le seuil prévu au paragraphe 68, sous i), des lignes directrices avait été dépassé et que la motivation de la décision attaquée était insuffisante à cet égard.
Sur la troisième branche du premier moyen
69 Cette branche est elle-même subdivisée en quatre griefs, tirés, le premier, d’une erreur manifeste résultant de l’absence de définition du marché pertinent, le deuxième, d’une erreur manifeste d’appréciation commise dans la définition du marché de produits pertinent pour la détermination des parts de marché, le troisième, d’une erreur manifeste d’appréciation commise dans la définition du marché géographique pertinent pour la détermination des parts de marché et, enfin, le quatrième, de la
détermination manifestement erronée des parts de marché.
70 De manière transversale pour l’ensemble de ces griefs, la requérante prétend que la violation de l’obligation d’examen attentif et impartial a entraîné une erreur manifeste d’appréciation, en ce sens que la Commission a considéré qu’il était justifié de passer « à la phase suivante de la procédure formelle d’examen » et d’appliquer, dans ce contexte, la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement.
71 À cet égard, en premier lieu, il convient de rappeler que la conclusion de la Commission figurant au considérant 156 de la décision attaquée, selon laquelle elle était en droit de procéder à une appréciation détaillée de l’aide en cause, indépendamment de la question de savoir si les seuils établis par le paragraphe 68 des lignes directrices régionales étaient dépassés, doit être confirmée.
72 En second lieu, il doit être relevé que cette conclusion justifie à elle seule la décision de la Commission de procéder à un examen détaillé de la compatibilité de l’aide en cause avec le marché intérieur et, notamment, du caractère nécessaire de celle-ci.
73 Partant, il convient de rejeter comme inopérant l’intégralité des arguments que la requérante avance dans le cadre de la troisième branche du premier moyen et qui visent à démontrer que la Commission n’aurait pas dû constater que le seuil de parts de marché de 25 % établi par le paragraphe 68 des lignes directrices avait été dépassé et, dès lors, ledit moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE
74 Le deuxième moyen soulevé par la requérante est divisé en quatre branches. Les trois premières branches portent sur l’appréciation manifestement erronée, respectivement, de l’effet incitatif de l’aide, de l’opportunité de l’aide et des effets de l’aide. Enfin, la quatrième branche porte sur la prétendue constatation manifestement erronée des faits s’agissant des coûts supplémentaires effectifs.
75 À titre liminaire, la requérante indique que ni le règlement no 800/2008 ni les lignes directrices ne quantifient l’effet incitatif. En particulier, il ne serait pas nécessaire d’établir les inconvénients du lieu d’implantation, qui pourraient être compensés par le biais d’une « mesure incitative ». S’agissant de l’opportunité de l’aide, la logique de l’article 107, paragraphe 3, TFUE et du règlement no 800/2008 ne lie pas, selon la requérante, le montant de l’aide à la preuve de coûts
supplémentaires. Même si le Tribunal ne partageait pas cette analyse, il conviendrait, selon elle, de considérer que l’opportunité de l’aide devait être fondée sur les coûts supplémentaires effectifs plutôt que sur les coûts de planification préalablement évalués. La Commission, au lieu d’apprécier les avantages et les inconvénients du projet d’investissement, se serait limitée à constater que toute aide supérieure à la différence des coûts initialement évaluée provoquait une forte distorsion de
concurrence.
Sur la première branche du deuxième moyen
76 La requérante considère comme étant entachée d’erreur manifeste l’appréciation de la Commission selon laquelle « ni l’effet incitatif ni l’opportunité de l’aide n’ont été établis » pour la part de l’aide supérieure au montant de 17 millions d’euros. Selon la requérante, les conditions de l’appréciation « distincte » de l’effet incitatif sont fixées à l’article 8, paragraphe 3, sous e), du règlement no 800/2008. Elle soutient que l’effet incitatif de l’octroi de l’aide de 49 millions d’euros était
établi, en faisant ici référence, notamment, au considérant 172 de la décision attaquée. L’aide de ce montant permettait, selon elle, non seulement de compenser les inconvénients du lieu d’implantation, mais également de couvrir d’autres inconvénients, dont certains « non chiffrables », liés aux risques d’un investissement dans un véhicule totalement nouveau, fabriqué hors du site principal de l’entreprise. La requérante soutient qu’il est douteux que la différence des coûts, évaluée
à 17 millions d’euros au moment de la décision d’investissement, ait constitué pour BMW une incitation suffisante pour réaliser son projet à Leipzig. Une telle question n’aurait d’ailleurs pas été posée à la direction de cette entreprise.
77 L’intervenant avance que, conformément à l’article 107, paragraphe 3, TFUE, les inconvénients inhérents à un investissement doivent « au moins être compensés », car cela serait la seule manière de créer une incitation à investir dans les régions aidées. D’autres incitations devraient toutefois être créées pour permettre aux régions défavorisées de combler leur retard en matière économique. Si le droit primaire interdit la surcompensation, il ne repose pas, néanmoins, sur le principe d’une
sous-compensation. Il s’ensuivrait que tous les coûts supplémentaires générés par l’investissement en cause, jusqu’au plafond autorisé, seraient compatibles avec le marché intérieur.
78 La Commission conteste les allégations de la requérante et de l’intervenant.
79 À titre liminaire, il convient de rappeler que, dans la mesure où certains motifs d’une décision sont, à eux seuls, de nature à la justifier à suffisance de droit, les vices dont pourraient être entachés d’autres motifs de l’acte sont, en tout état de cause, sans influence sur son dispositif. En outre, dès lors que le dispositif d’une décision de la Commission repose sur plusieurs piliers de raisonnement dont chacun suffirait à lui seul à fonder ce dispositif, il n’y a lieu d’annuler cet acte, en
principe, que si chacun de ces piliers est entaché d’illégalité. Dans cette hypothèse, une erreur ou toute autre illégalité qui n’affecterait qu’un seul des piliers du raisonnement ne saurait suffire à justifier l’annulation de la décision litigieuse, dès lors que cette erreur n’a pu avoir une influence déterminante quant au dispositif retenu par l’institution auteur de cette décision (arrêt du 14 janvier 2009, Kronoply/Commission, T‑162/06, EU:T:2009:2, point 62).
80 Il convient de relever, ensuite, que l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 800/2008, auquel se réfère la requérante, indique ce qui suit :
« Les aides accordées aux grandes entreprises, couvertes par le présent règlement, sont réputées avoir un effet incitatif si, outre le respect de la condition énoncée au paragraphe 2, l’État membre a vérifié, avant d’octroyer l’aide individuelle concernée, que les documents préparés par le bénéficiaire montrent qu’un ou plusieurs des critères suivants sont satisfaits :
[…]
e) en ce qui concerne les aides régionales à l’investissement, visées à l’article 13, le fait que le projet n’[ait] pas été réalisé dans la région assistée en question sans ces aides. »
81 En l’espèce, ainsi qu’il ressort des documents de notification, notamment aux points 2.3.1 et 2.3.2 du formulaire de notification, l’aide en cause constituait une aide à l’investissement, que la République fédérale d’Allemagne avait l’intention d’accorder conformément à un régime d’aide (l’IZG), mais qui relevait de l’obligation de notification individuelle (voir point 2 ci‑dessus). Comme le fait valoir à juste titre la Commission aux points 71 et 72 du mémoire en défense, ainsi qu’au point 40 de
la duplique, en faisant référence à l’article 3 et à l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008, il ne s’agissait pas d’une aide visée à l’article 8, paragraphe 3, dudit règlement, aide « couverte par [ledit] règlement », mais d’une aide notifiée individuellement (voir, également, considérants 1 à 7 et article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008).
82 Comme il a été exposé dans le cadre de l’examen du premier moyen, la Commission était en droit d’apprécier le caractère nécessaire de l’aide en cause et rien ne s’opposait à ce que, dans ce contexte, elle examinât si, sans l’aide, le projet n’aurait pas été réalisé dans la région assistée en question.
83 La question principale est de savoir si le montant de l’aide pouvant être considéré comme incitatif et, également, proportionné était de 17 millions d’euros, comme le soutient la Commission, ou de 49 millions d’euros, comme le fait valoir la requérante.
84 Il convient de relever que, dans la décision attaquée, la Commission a, à juste titre, procédé à une analyse différenciée du caractère incitatif et proportionné de l’aide. Une telle différenciation est conforme à la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêt du 14 janvier 2009, Kronoply/Commission, T‑162/06, EU:T:2009:2, points 60 à 101). Dans la mesure où certaines allégations de la requérante, bien que présentées dans le cadre du grief portant sur le caractère incitatif, sont, en réalité, plutôt
liées au caractère proportionné de l’aide, elles seront analysées dans la partie consacrée au grief suivant.
85 S’agissant de l’effet incitatif de l’aide, ainsi qu’il ressort des considérants 160 et suivants de la décision attaquée, la Commission a analysé, à juste titre, la question de savoir si l’aide contribuait réellement à modifier les plans de son bénéficiaire en ce sens qu’elle le déciderait, en conséquence, à investir dans la région ciblée.
86 À cet égard, la Commission a analysé les deux scénarios prévus par la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement (voir, en ce sens, paragraphes 19 et suivants de ladite communication et considérants 163 et suivants de la décision attaquée).
87 Après avoir rappelé, notamment, qu’il appartenait à l’État membre notifiant d’apporter des preuves à cet égard, la Commission a, aux considérants 163 à 167 de la décision attaquée, exclu le premier scénario qui consisterait, conformément au paragraphe 22, point 1, de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, à démontrer que « [l]’aide incit[ait] à adopter une décision d’investissement positive parce que le
projet d’investissement qui, sinon, ne serait pas rentable pour l’entreprise en quelque lieu que ce soit p[ouvai]t être réalisé dans la région assistée ». Cette conclusion de la Commission n’est pas contestée en l’espèce devant le Tribunal.
88 S’agissant du second scénario prévu au paragraphe 22, point 2, de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, c’est-à-dire quant à la question de savoir si « [l]’aide incit[ait] à réaliser un projet d’investissement dans la région considérée plutôt qu’ailleurs parce qu’elle compens[ait] les handicaps nets et les coûts liés au choix d’un site dans la région assistée », la Commission a estimé, aux points 168
à 173 de la décision attaquée, qu’il correspondait au cas d’espèce.
89 Dans ce contexte, la Commission a renvoyé, notamment au considérant 170 de la décision attaquée, aux informations obtenues de la part de la République fédérale d’Allemagne portant, d’une part, sur les autres sites initialement considérés pour l’investissement et sur leur analyse effectuée par BMW et, d’autre part, sur les données visant à comparer les coûts d’investissement à Munich et à Leipzig, c’est-à-dire dans les deux villes qui demeuraient sur la liste des sites à considérer à la suite des
analyses préparatoires.
90 La Commission a noté que les calculs, ressortant de documents datant de décembre 2009, démontraient que, en l’absence de l’aide en question, les coûts de l’investissement à Munich auraient été de 17 millions d’euros moins élevés qu’à Leipzig. Par ailleurs, la Commission a rappelé les avantages stratégiques de Leipzig par rapport à d’autres sites antérieurement évalués, à savoir, outre la possibilité d’augmenter facilement la production, le fait qu’il n’était pas nécessaire de commencer la
construction à zéro, que le site de production n’était pas éloigné des sites où étaient produits les plastiques renforcés de fibre de carbone, qu’il n’existait pas de difficultés de communication, que la protection du savoir-faire était assurée et, enfin, que le site n’était pas particulièrement éloigné du centre de recherche du bénéficiaire de l’aide.
91 Enfin, après avoir également indiqué que les documents attestaient que l’éventuelle possibilité d’obtenir une aide d’État dont le montant était de 50 millions d’euros avait été analysée en amont de la décision sur l’investissement et l’implantation, la Commission a conclu que « [la République fédérale d’]Allemagne [avait] démontré, au moyen des documents authentiques et récents précités, que la décision de réaliser le projet d’investissement relatif à la production du modèle i3 à Leipzig et non à
Munich [avait] été motivée par l’existence de l’aide d’État ».
92 Ainsi, il convient de souligner que la Commission s’est référée aux documents présentés à la direction du groupe BMW en décembre 2009 et portant sur 17 millions d’euros en tant que coûts comparatifs additionnels de l’investissement à Leipzig, tout en se référant à d’autres documents attestant que la possibilité d’obtenir une aide plus élevée, à savoir 50 millions d’euros, avait également été analysée en amont de la décision sur l’investissement et l’implantation.
93 À cet égard, le Tribunal met encore en exergue le fait que, ainsi qu’il ressort de la décision attaquée, la Commission n’a pas conclu à une absence de caractère incitatif de l’aide, qu’il s’agisse du montant de 17 millions ou de celui de 50 millions d’euros, relevant, selon les documents internes de l’entreprise bénéficiaire, de l’ordre d’une « possibilité d’obtention ». La Commission a uniquement constaté, à l’égard du montant de l’aide notifiée excédant les 17 millions d’euros, que l’exigence
de proportionnalité n’était pas remplie, ce qui fait l’objet d’un grief indépendant dans la présente procédure.
94 Par ailleurs, force est de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante, il n’a pas été démontré que l’effet incitatif pour BMW était établi uniquement en raison de l’éventuel octroi de l’aide d’un montant avoisinant les 50 millions d’euros, évalué par l’entreprise en question, et non en raison de 17 millions d’euros, comme cela ressortirait également de la recommandation adressée, à ce sujet, au conseil d’administration de l’entreprise. En effet, ainsi qu’il sera analysé de
manière détaillée aux points 113 et suivants ci-après, portant sur le caractère « nécessaire » de l’aide, c’était déjà le montant de 17 millions d’euros, défini comme correspondant à la différence prévisible des coûts entre le site de Munich et celui de Leipzig, qui avait été pris en considération par les organes décisionnels de l’entreprise bénéficiaire aux fins d’évaluer la faisabilité de l’investissement en cause à Leipzig et qui, en fin de compte, a effectivement contribué à la réalisation de
celui-ci en tant que projet que ladite entreprise n’aurait pas mené à bien par ses propres moyens dans la région aidée.
95 Dans ces circonstances, il convient encore de relever que les différentes allégations de la requérante portant sur le montant de l’aide qui devait être considéré comme conforme au marché intérieur, incluant les critiques portant sur ce qui serait un « amalgame illégal » entre l’effet incitatif et l’opportunité de l’aide, les questions de la « quantification » de l’effet incitatif ou encore les questionnements quant à savoir si « le montant de l’aide devait être limité à la différence des coûts
évaluée ex ante », portent, en réalité, sur le caractère proportionné de l’aide et feront l’objet d’une analyse dans le cadre du grief suivant.
96 De même, s’agissant de l’allégation de la requérante portant sur la conformité de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement avec le droit de rang supérieur, avancée dans la réplique, dans la mesure où il convient de la comprendre comme visant l’illégalité de ladite communication, elle n’a pas été avancée clairement dans la requête et n’est pas non plus étayée. Dès lors, elle est irrecevable. Par ailleurs, la
portée juridique de ladite communication a déjà été analysée (voir point 43 ci-dessus).
97 Enfin, quant aux allégations de l’intervenant, résumées au point 77 ci‑dessus, d’une part, s’agissant de celle suivant laquelle une distorsion de concurrence apparaîtrait en l’espèce au détriment de l’investisseur, bénéficiaire de l’aide, qui, partant, devrait être protégé, elle doit être rejetée, dans la mesure où elle n’est pas rattachable à un fondement juridique suffisamment précis. En particulier, si cette allégation devait être lue comme visant la violation du principe d’égalité de
traitement eu égard aux entreprises qui ont une part de marché inférieure à 25 %, il a déjà été noté qu’il ne saurait y avoir de violation de ce principe, en l’espèce, dans la mesure où la Commission peut procéder aux analyses approfondies indépendamment du fait que ce seuil soit ou non dépassé (voir point 67 ci-dessus). Si l’allégation susmentionnée devait être interprétée de manière plus large, il suffit de constater qu’il appartient à la Commission, dans le cadre de son rôle de contrôle des
aides d’État, d’apprécier les effets de celles-ci sur la concurrence dans son ensemble.
98 D’autre part, s’agissant de l’allégation de l’intervenant selon laquelle il existerait une « sous-compensation » au détriment de l’investisseur, celle-ci pouvant se rattacher, éventuellement, à la question de savoir si la proportionnalité de l’aide avait bien été évaluée par la Commission, elle sera analysée dans le cadre du grief suivant.
99 Eu égard à ce qui précède, et dans la mesure où la Commission a conclu, à juste titre, au considérant 173 de la décision attaquée, à l’existence du caractère incitatif de l’aide, il convient de rejeter la première branche du deuxième moyen.
Sur la deuxième branche du deuxième moyen
100 Cette branche est elle-même divisée en trois griefs. Le premier porte sur l’amalgame inacceptable entre l’effet incitatif et l’opportunité de l’aide, le deuxième sur l’erreur manifeste résultant de l’appréciation de l’opportunité de l’aide en s’appuyant sur les coûts planifiés plutôt que sur les coûts effectifs et, le dernier, sur la prétendue erreur manifeste résultant de la constatation d’un montant dépassant les inconvénients du lieu d’implantation.
101 Selon la requérante, en substance, la Commission a apprécié de manière manifestement erronée l’opportunité de l’aide en fusionnant l’analyse de l’effet incitatif et de l’opportunité de l’aide. À cet égard, la Commission aurait observé au considérant 183 de la décision attaquée que le paragraphe 33 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement indiquait expressément que « l’aide sera[it] généralement
considérée comme proportionnée si elle [était] égale à la différence entre les coûts nets d’un investissement dans la région assistée pour l’entreprise bénéficiaire et ceux d’un investissement dans la ou les autres régions ». Ce serait la raison pour laquelle l’aide n’était considérée comme proportionnée qu’à hauteur « du montant nécessaire pour déclencher la décision d’investissement en faveur du lieu d’implantation concerné ». La Commission se serait fondée sur les mêmes documents que ceux
utilisés pour établir l’effet incitatif de l’aide, c’est‑à‑dire les documents dont disposait le conseil d’administration de BMW à la date de la décision d’investissement prise en décembre 2009 et qui indiquaient, dans la comparaison entre les sites de Leipzig et de Munich, une différence de coûts de planification de 17 millions d’euros. En revanche, la Commission aurait rejeté les documents postérieurs, reflétant des coûts supportés seulement durant plusieurs années après l’adoption de la
décision d’investissement ou de la décision quant au lieu d’implantation (voir considérant 180 de la décision attaquée).
– Sur le premier grief
102 Se référant au paragraphe 7 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, la requérante avance que, dans le cadre de l’appréciation de l’opportunité de l’aide, la Commission aurait dû procéder à une évaluation approfondie, au regard du droit de la concurrence, de la question de savoir si, compte tenu des coûts de mise en œuvre de l’investissement, l’aide était supérieure au montant nécessaire et entraînait
dès lors une distorsion de la concurrence. Il résulterait de la logique de l’article 107, paragraphe 3, TFUE et du règlement no 800/2008 que l’opportunité de l’aide ne dépendait pas du rapport entre le montant de l’aide et la preuve de coûts supplémentaires, mais qu’il était, en principe, possible d’accorder des aides dans le cadre des plafonds autorisés. Le paragraphe 33 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets
d’investissement, qui, d’ailleurs, ne saurait prévaloir sur les dispositions du règlement no 800/2008, ne conduirait pas, selon elle, à une conclusion différente. La requérante avance que la Commission commet une erreur manifeste d’appréciation en estimant que le paragraphe 33 de ladite communication doit être interprété comme « règle générale » et « nullement en tant qu’exemple ». Dans les circonstances de l’espèce, la Commission aurait dû tenir compte du fait que l’analyse de la position sur
le marché en vertu du paragraphe 68, sous i), des lignes directrices n’avait pas débouché sur une conclusion claire. La requérante se réfère également au caractère évolutif des marchés en cause.
103 La Commission conteste les allégations de la requérante.
104 Le Tribunal constate qu’il ressort de l’allégation de la requérante que le « montant envisagé de l’aide », qui était, selon elle, de 49 millions d’euros, se divisait en deux volets. Suivant ses dires, le premier consistait dans le montant compensant les inconvénients du lieu d’implantation et le second visait à couvrir d’autres inconvénients qui apparaîtraient dans le cadre de la mise en œuvre du projet et les inconvénients non chiffrés (et en partie non chiffrables) nécessairement liés aux
risques d’un investissement dans un véhicule totalement nouveau, budgétisé au plus juste, fabriqué non pas sur le site principal de l’entreprise, mais sur un autre site de production.
105 À l’instar de la Commission, s’agissant de ce second volet, le Tribunal considère qu’il n’y pas lieu, par le biais des aides d’État, d’écarter tout risque d’investissement lié à un projet particulier. De tels risques, au contraire, relèvent de la responsabilité de l’entreprise bénéficiaire de l’aide, d’autant plus qu’ils n’étaient pas chiffrés ou, en partie, n’étaient pas même chiffrables à l’avance. Le critère pertinent, dans l’évaluation de l’opportunité d’une aide, est uniquement celui de
savoir si l’aide était nécessaire pour que le projet d’investissement fût réalisé dans la région assistée en question. Or, comme cela ressort du paragraphe 33 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, tel est le cas si l’aide est « égale à la différence entre les coûts nets d’un investissement dans la région assistée pour l’entreprise bénéficiaire et ceux d’un investissement dans la ou les autres
régions ».
106 Quant à l’allégation de la requérante selon laquelle, en vertu de l’article 13 du règlement no 800/2008 et du paragraphe 38 des lignes directrices, l’intensité de l’aide admissible serait calculée « uniquement sur la base des coûts éligibles », il convient de relever qu’elle ne révèle pas clairement en quoi ces dispositions renforceraient sa position en l’espèce. En effet, leur libellé ne fait pas état de l’obligation de prendre en considération, a posteriori, les coûts ayant réellement été
investis dans un projet concret bénéficiant d’une aide d’État régionale.
107 D’ailleurs, il ressort de la logique même du paragraphe 38 des lignes directrices que c’est, en principe, avant le début des travaux que doivent être prévus les coûts qui feront l’objet de l’aide d’État. Ainsi, il est envisagé qu’une aide ne peut être accordée au titre d’un régime d’aide que si le bénéficiaire a présenté une demande à ce titre et si l’autorité responsable de l’administration a ensuite confirmé par écrit que, sous réserve de vérifications plus détaillées, le projet remplissait en
principe les conditions d’admissibilité fixées par le régime « avant le début des travaux ». Dans le même sens, la nécessité d’une « lettre d’intention » délivrée par l’autorité compétente « avant le début des travaux » est prévue, par la disposition en cause, pour les aides « ad hoc », sous réserve de l’autorisation de la mesure par la Commission. Par ailleurs, il est expressément indiqué que, si le début des travaux commence « avant que les conditions établies [dans la disposition en cause] ne
soient respectées, c’est l’ensemble du projet qui perd son droit à l’aide ». Enfin, il n’est pas non plus possible de partir de la prémisse de la requérante selon laquelle « il serait possible d’accorder une aide dans le cadre des plafonds autorisés » – en référence au règlement no 800/2008, et plus particulièrement à l’article 6, paragraphe 2, de ce règlement –, cette allégation renvoyant, implicitement, au fait qu’il n’y aurait aucun besoin d’apprécier son montant du point de vue de la
proportionnalité.
108 S’agissant de l’allégation tirée du fait que la Commission se serait fondée sur les mêmes documents en ce qui concerne l’appréciation tant de l’effet incitatif que du caractère proportionné de l’aide, force est de constater qu’il ressort de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, et plus particulièrement du paragraphe 34 de cette même communication, qu’une telle approche n’est pas exclue. En effet, selon
ce paragraphe, « en fin de compte, [les coûts nets spécifiés au paragraphe 33] considérés comme liés aux handicaps régionaux entraînent une diminution de la rentabilité de l’investissement » et « c’est la raison pour laquelle les calculs utilisés pour analyser l’effet incitatif peuvent également servir à déterminer si l’aide est proportionnée ».
109 Il convient également de relever qu’il ressort de la jurisprudence que la Commission ne peut déclarer une aide compatible avec l’article 107, paragraphe 3, TFUE que si elle peut constater que cette aide contribue à la réalisation de l’un des objectifs cités, objectifs que l’entreprise bénéficiaire ne pourrait atteindre par ses propres moyens dans des conditions normales de marché. En d’autres termes, il ne faut pas permettre aux États membres d’effectuer des versements qui apporteraient une
amélioration de la situation financière de l’entreprise bénéficiaire sans être nécessaires pour atteindre les buts prévus par l’article 107, paragraphe 3, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 14 janvier 2009, Kronoply/Commission, T‑162/06, EU:T:2009:2, point 65 et jurisprudence citée).
110 Selon cette même jurisprudence, il ne saurait, en effet, être accepté qu’une aide comportât des modalités, en particulier son montant, dont les effets restrictifs iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour que l’aide pût atteindre les objectifs admis par le traité (voir, en ce sens, arrêt du 14 janvier 2009, Kronoply/Commission, T‑162/06, EU:T:2009:2, point 66 et jurisprudence citée).
111 Par ailleurs, la constatation du défaut de nécessité d’une aide peut notamment découler du fait que le projet aidé a déjà été entamé, voire achevé, par l’entreprise intéressée avant que la demande d’aide ne soit transmise aux autorités compétentes, ce qui exclut que l’aide concernée puisse jouer un rôle incitatif (arrêt du 15 avril 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, point 69).
112 En l’espèce, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, contrairement à ce que soutient la requérante, il n’a pas été démontré que l’effet incitatif et le caractère nécessaire de l’aide pour BMW étaient établis uniquement en raison de l’éventuel octroi d’une aide d’un montant avoisinant les 50 millions d’euros (voir point 94 ci–dessus).
113 À cet égard, il ressort du document adressé à la Commission par la République fédérale d’Allemagne, le 5 avril 2012, portant notamment sur l’analyse effectuée par un cabinet d’audit, en réponse aux lettres de la Commission datées du 17 février et du 21 mars 2012, que la comparaison faite entre le site de Munich et celui de Leipzig menait à conclure à une différence « de 17 millions d’euros », montant comprenant l’évaluation de toute une liste de données pertinentes, telles qu’elles ont été
rappelées au point 77 de la lettre mentionnée. Les éléments analysés incluaient les coûts d’investissements structurels, les coûts de planification, les coûts fixes, les coûts des matériaux et autres. De surcroît, le fait que le site de Leipzig permettait une augmentation éventuelle de production dans le futur avait été pris en considération dans la décision en sa faveur.
114 Ainsi qu’il ressort du point 81 de la lettre du 5 avril 2012 susmentionnée, qui fait précisément suite au tableau faisant état de la différence de 17 millions d’euros entre les deux sites en cause, l’aide d’État de ce montant constituait un élément principal dans la décision portant sur la localisation de l’investissement. Cette aide d’État était jugée nécessaire pour que l’investissement à Leipzig pût être rendu équivalent à celui à Munich, dont l’avantage consistait dans l’utilisation des
bâtiments existants. Cette même conclusion ressort des différents documents internes de BMW, sur lesquels la République fédérale d’Allemagne s’était appuyée durant la procédure administrative, comme ceux datant de décembre 2009, notamment le procès-verbal d’une réunion du comité de direction du 15 décembre 2009, auquel référence est faite aux considérants 170, 175 et 176 de la décision attaquée.
115 Or, c’est dans ce contexte particulier qu’il convient de lire également la proposition interne de la requérante, ressortant de l’annexe 2 de la même lettre du 5 avril 2012 (p. 489), qui consistait, sans plus d’explications à cet égard, à solliciter une aide d’État d’un montant de 50 millions d’euros. D’ailleurs, force est de constater que le tableau représenté sur cette même page mentionne uniquement « les possibilités d’investissement et de subvention » (Möglichkeiten der Investitionszulage und
des Investitionszuschusses), soit la possibilité d’obtenir une aide d’un montant correspondant à 12,5 % de l’investissement, à savoir 50 millions d’euros, sans qu’un lien clair soit fait en regard des analyses qui précédaient. Une même constatation s’impose s’agissant de la reprise de cette proposition dans l’annexe 3 de la lettre en cause, portant sur un protocole interne de la requérante, daté du 15 décembre 2009, aux pages 496 à 501, et dans l’annexe 4 de la même lettre, à la page 505, dans
laquelle figurent des conclusions faisant suite à une évaluation des possibilités d’obtention d’aides fiscales ou autres dans les divers lieux d’implantation comparés – analyses auxquelles fait également référence la requérante dans sa réponse aux mesures d’organisation du Tribunal, aux points 39 et suivants. En particulier, il ne ressort pas des documents présentés par la République fédérale d’Allemagne à la Commission ni des allégations de la requérante devant le Tribunal que la somme de
50 millions d’euros aurait été chiffrée, à la date de la décision portant sur le lieu de l’investissement à effectuer, au vu d’éléments tels que des scenarios prévisibles et même probables pouvant advenir durant l’exécution de l’investissement. De surcroît, il convient d’ajouter, comme cela est souligné par la Commission, que l’investissement en cause a été planifié pour Leipzig, qu’il a été définitivement décidé et que le projet a déjà été mis en œuvre à la suite de l’approbation de l’aide pour
le montant de 17 millions d’euros (voir, également, considérant 176 de la décision attaquée).
116 Il convient de relever que c’est dans ces circonstances que, par suite, dans sa lettre du 10 août 2012, la Commission a informé la République fédérale d’Allemagne du fait que les coûts additionnels liés à l’investissement à Leipzig pouvaient, sur le fondement des informations qu’elle avait obtenues de cette dernière, être pris en charge par le biais d’une aide d’État moins importante que celle figurant dans la demande de BMW.
117 Selon la Commission, les effets négatifs de l’aide, dans son montant initialement demandé, étaient trop élevés, ne pouvant être compensés par le fait qu’un but de politique régionale était suivi. Ces éléments sont développés en détail aux considérants 174 et suivants de la décision attaquée.
118 Or, c’est à juste titre que la Commission a tenu compte du fait que, conformément au paragraphe 29 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, « pour que l’aide régionale soit proportionnée, son montant et son intensité d[evai]ent être limités au minimum nécessaire pour que l’investissement soit réalisé dans la région assistée ». Conformément au paragraphe 33 de la même communication, pour une incitation
à choisir un lieu d’implantation, l’aide sera généralement considérée comme proportionnée si elle est égale à la différence entre les coûts nets d’un investissement dans la région assistée, pour l’entreprise bénéficiaire, et ceux d’un investissement dans la ou les autres régions.
119 En l’espèce, pour ce qui concerne le montant dépassant les 17 millions d’euros, la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en constatant qu’il ne s’agissait pas d’une aide qui serait « nécessaire » pour produire un effet incitatif pour l’investissement, conformément au paragraphe 21 de la communication susmentionnée, qui renvoie au paragraphe 68 des lignes directrices.
120 C’est à juste titre que la Commission a constaté, au considérant 182 de la décision attaquée, que le principe de proportionnalité signifiait que la part de l’aide qui dépassait le minimum nécessaire pour que la décision d’investir dans la région assistée fût arrêtée devait être considérée comme excessive en ce qu’elle constituait une subvention financière en faveur du bénéficiaire de l’aide qui n’était pas conditionnelle et ne servait aucun objectif qui serait compatible avec les prescriptions
applicables en matière d’aides d’État.
121 Or, force est de constater que, en l’espèce, il n’a pas été démontré que, même au-delà des 17 millions d’euros, « l’aide contribuait réellement à modifier le comportement du bénéficiaire dans le sens de l’investissement (supplémentaire) entrepris dans la région assistée considérée ».
122 Le seul fait que la proposition qui avait été faite aux organes décisionnels de BMW incluait la référence à la possibilité d’obtenir une aide de 50 millions d’euros ne saurait être considéré comme un élément déterminant dans le contexte suivant lequel les documents techniques contenaient, concomitamment, une analyse qui ne fixait qu’à 17 millions d’euros la différence de prix selon que l’investissement était effectué à Munich ou à Leipzig, sans que fût clairement explicité la raison pour
laquelle le montant demandé était plus important. Les éléments du dossier ne permettent que de constater, en substance, qu’une éventuelle possibilité d’aide d’un montant allant jusqu’à 50 millions d’euros était jugée, notamment par le comité de direction de BMW, comme étant le plafond maximal qui aurait, le cas échéant, pu être obtenu.
123 À ce dernier égard, il ne saurait être considéré comme suffisant de se référer, de manière générale, à la limite maximale prévue pour un investissement dans une région aidée ni de se référer, sans que ces données soient précisément chiffrables, à de futurs risques liés à l’investissement, par exemple dus aux modifications du coût du travail. Il n’est pas non plus pertinent, pour accorder une aide d’un montant de 50 millions d’euros, de souligner qu’elle aurait contribué à améliorer la
rentabilité du projet en cause, comme l’a avancé la requérante à l’audience.
124 S’agissant du renvoi, par la requérante et l’intervenant, à la décision C(2014) 5071 final de la Commission, du 23 juillet 2014, concernant l’aide d’État SA.30743 (2012/C) (ex N 138/2010) – Germany Financing of infrastructure projects at Leipzig/Halle airport, dans l’affaire portant sur le financement des infrastructures de l’aéroport de Leipzig/Halle, d’une part, force est de constater que ladite affaire porte sur un secteur différent, que régissent des normes particulières (voir, notamment,
considérants 8, 315 et 352 de ladite décision).
125 D’autre part, les questions posées dans l’affaire mentionnée au point 124 ci-dessus, qui incluent celles de savoir quelle partie de l’investissement relève de l’intérêt public, diffèrent du présent cas (voir, notamment, considérants 209 et suivants de la décision mentionnée au point 124 ci-dessus). Enfin, ainsi qu’il ressort des considérants 326 et 337 de cette décision, l’appréciation de l’effet incitatif a également été effectuée en se fondant sur l’approche ex ante. Ce même principe a été
repris aux considérants 340 et 341 de la décision en cause, dans l’appréciation du caractère proportionné de l’aide. S’agissant du fond de l’analyse de la proportionnalité de l’aide, il ressort notamment du considérant 317 de la décision mentionnée au point 124 ci-dessus ainsi que des considérants 340 et suivants que la Commission a analysé la question de savoir si « l’aide était limitée au minimum ». Ce n’est qu’à titre surabondant qu’est indiqué, à savoir au considérant 342 de cette décision,
ce qui suit :
« En tout état de cause, l’intensité de l’aide ne doit pas dépasser l’écart de financement réel du projet d’investissement. »
126 Quant aux documents présentés en l’espèce par la République fédérale d’Allemagne à la Commission en septembre 2012 et visant à démontrer les coûts réels d’investissement, il convient de constater ce qui suit.
127 Conformément aux considérants 186 et suivants de la décision attaquée, la Commission indique qu’il n’est pas possible de prendre en considération des éléments avancés a posteriori, donc tardivement, dont elle met également en doute la force probante. Sans même qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la force probante des documents en cause, le Tribunal juge que, effectivement, l’analyse du caractère proportionné de l’aide doit être faite, elle aussi, à la date de la décision d’investissement,
c’est-à-dire dans le contexte dans lequel l’entreprise bénéficiaire décide de la localisation de son projet.
128 En effet, cela ressort déjà de la logique du paragraphe 21 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, qui renvoie au paragraphe 68 des lignes directrices et qui oblige la Commission à vérifier si l’aide est « nécessaire » pour produire un effet incitatif pour l’investissement. Or, outre le fait que l’effet « incitatif » doit être apprécié avant même la décision sur l’investissement, il convient d’ajouter
que la référence à la question de savoir si l’aide est « nécessaire » à cet égard relève de l’analyse de la proportionnalité de l’aide. Contrairement à ce que soutient la requérante, il est impossible de départager ces critères de sorte que l’un soit apprécié a priori et l’autre a posteriori.
129 À cet égard, il convient d’ajouter que la solution proposée par la requérante mènerait à une situation où même une aide d’État dépassant le strict nécessaire, en regard du but suivi, pourrait être considérée comme remplissant l’effet incitatif et comme étant proportionnée pour la seule raison qu’elle pourrait mener à la réalisation d’un projet tel que visé au paragraphe 22 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets
d’investissement et sans que soit prise en compte la question de savoir si cette aide ne constitue pas, en réalité, un versement qui apporterait une amélioration de la situation financière de l’entreprise bénéficiaire sans être nécessaire pour atteindre les objectifs visés à l’article 107, paragraphe 3, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 14 janvier 2009, Kronoply/Commission, T‑162/06, EU:T:2009:2, point 65 et jurisprudence citée ; voir également, par analogie, arrêt du 14 janvier 1997,
Espagne/Commission, C‑169/95, EU:C:1997:10, point 17). Cette interprétation, qui vise à analyser tant la nécessité de l’aide que son effet incitatif au moment de l’investissement, demeure conforme au paragraphe 29 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement ainsi qu’à son paragraphe 26, ce dernier se référant notamment « à des documents soumis à un comité d’investissement et développant divers scénarios
d’investissements ».
130 Enfin, comme l’indique à juste titre la Commission au considérant 187 de la décision attaquée, l’analyse de l’effet incitatif de l’aide et de sa proportionnalité, dans le contexte du choix de la localisation à Leipzig, ne saurait être fonction de l’investissement dans le projet de construction de véhicules i8, celui-ci s’ajoutant uniquement au projet de construction de véhicules i3 initial, à une date à laquelle la localisation à Leipzig avait déjà été actée. La requérante elle-même a avancé,
devant le Tribunal, que la décision initiale de 2009 portant sur le choix de Leipzig ne concernait que le modèle i3, alors même que la production du modèle i8 n’a été adoptée qu’en 2011. Comme l’indique la Commission, la décision concernant le modèle i8 n’avait déjà plus lieu d’être analysée dans le contexte du second scénario prévu par la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement (voir point 88 ci-dessus),
c’est-à-dire dans le contexte où l’investissement était déjà géographiquement placé. En effet, comme noté audit considérant, le faible nombre de véhicules i8 dont la fabrication était planifiée ne permettait pas d’envisager un autre site que celui de Leipzig. D’ailleurs, la République fédérale d’Allemagne avait indiqué elle-même que les volumes initialement planifiés de véhicules électriques n’allaient pas être modifiés par l’inclusion du modèle i8 et elle n’avait pas non plus soutenu qu’il
convenait de modifier, à cet égard, l’analyse de l’aide telle que notifiée.
131 Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, le Tribunal rejette le présent grief de la requérante, dans la mesure où le caractère proportionné de l’aide n’a pas été démontré dans son montant total, c’est-à-dire au-delà de 17 millions d’euros.
– Sur le deuxième grief
132 Selon la requérante, la prise en compte des « coûts de planification » dans l’appréciation de l’opportunité de l’aide constitue une erreur manifeste, dans la mesure où ladite opportunité doit être évaluée plutôt par rapport aux « coûts effectifs ». L’opportunité de l’aide et les coûts éligibles devraient toujours être appréciés ex post, de façon à tenir compte de la réalité économique. Seul l’effet incitatif peut, selon la requérante, être apprécié ex ante, à la date de la décision
d’investissement. Toute autre approche serait disproportionnée, ne tiendrait pas compte de la réalité économique et ouvrirait la porte aux abus, consistant en des surévaluations des coûts de planification. En l’espèce, les coûts supplémentaires auraient bien été communiqués à la Commission dans le cadre de la procédure. Par ailleurs, la requérante avance que, conformément aux dispositions de l’IZG, elle était également obligée de démontrer les conditions effectives de la mise en œuvre de
l’investissement. Enfin, elle soutient que la Commission a procédé par automaticité, c’est-à-dire sans apprécier les effets de l’aide au-delà de la différence des coûts évaluée à hauteur de 17 millions d’euros. Ce faisant, elle n’aurait pas exercé la plénitude de son pouvoir d’appréciation.
133 La Commission conteste les allégations de la requérante.
134 Le Tribunal renvoie, à cet égard, aux analyses déjà effectuées dans le cadre des griefs précédents. En effet, la requérante n’indique pas de fondement juridique précis permettant de constater qu’il convenait, en l’espèce, de tenir compte des coûts « effectifs » et non de ceux initialement planifiés lors de la décision sur l’investissement.
135 Or, contrairement aux allégations de la requérante, il ne saurait être jugé comme « disproportionné » que la Commission analysât les éléments en sa possession lors de l’appréciation du caractère nécessaire et incitatif de l’aide, en tenant compte de la situation à la date de la décision permettant un choix définitif d’implantation du projet d’investissement.
136 S’agissant de l’allégation de la requérante selon laquelle cette approche de la Commission « ouvrirait la porte aux abus, consistant en des surévaluations des coûts de planification », il suffit de constater que, comme cela ressort notamment du considérant 25, in fine, de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, il appartient à la Commission d’analyser si les coûts planifiés étaient ou non « réalistes »,
dans le contexte de l’évaluation des différents scénarios comparatifs présentés par l’État membre notifiant.
137 Enfin, ainsi qu’il ressort du considérant 28 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, si l’aide « ne modifie par le comportement du bénéficiaire en stimulant des investissements (supplémentaires) dans une région assistée, elle n’a pas l’effet incitatif nécessaire pour atteindre l’objectif régional ; dans ce cas, elle peut être considérée comme un apport de liquidités à l’entreprise ». Selon ce même
considérant, « par conséquent, suivant une appréciation approfondie des aides à finalité régionale en faveur de grands projets d’investissement, la Commission n’autorisera pas une aide lorsqu’il apparaît que le même investissement serait réalisé dans la région considérée, même sans cette aide » (voir considérant 3, in fine, de ladite communication).
138 Il ressort de la logique de cette disposition qu’il appartient à la Commission d’analyser si une aide permet de modifier le comportement d’une entreprise, menant celle-ci à effectuer un investissement qu’elle n’aurait pas effectué en l’absence d’aide, d’un montant prédéfini et « nécessaire ». La prise en compte des coûts réels, a posteriori, n’a plus d’impact sur cet élément d’analyse, mais permet tout au plus de préciser des éléments relevant du risque entrepreneurial de l’entreprise
bénéficiaire de l’aide.
139 Partant, il convient également de rejeter le présent grief.
– Sur le troisième grief
140 Selon la requérante, c’est de manière manifestement erronée que la Commission a constaté, au considérant 182 de la décision attaquée, que la part de l’aide dépassant le montant minimum nécessaire pour déclencher la décision d’investissement dans la région assistée devait être considérée comme superflue, puisque cette part de l’aide financière au profit du bénéficiaire ne poursuivait pas un objectif compatible avec les dispositions régissant les aides d’État. La requérante avance que cette
constatation découle de l’hypothèse incorrecte selon laquelle l’investissement de BMW aurait nécessairement été réalisé à Leipzig si l’aide avait été accordée pour un montant de 17 millions d’euros uniquement. Or, au contraire, elle souligne que l’entreprise en cause était partie de l’hypothèse qu’une aide lui serait accordée à hauteur de 49 millions d’euros, ce qui avait déclenché la décision d’investir dans cette zone assistée. Selon la requérante, l’aide suivait un objectif compatible avec
les dispositions régissant les aides d’État, dès lors qu’elle remplissait les conditions prévues par l’IZG, qui constituait une mesure d’aide compatible avec le marché intérieur en vertu du règlement no 800/2008. La requérante rejette le reproche de tentative de contournement des régimes d’aide.
141 La Commission conteste les allégations de la requérante.
142 Le Tribunal constate que ce grief peut être rejeté pour les mêmes raisons que les griefs précédents. Comme le fait savoir la Commission au point 93 du mémoire en défense, il convient d’ajouter que la décision d’investissement en cause avait déjà été adoptée par l’entreprise bénéficiaire sur le fondement d’une promesse d’aide, de la part de la République fédérale d’Allemagne, et sous réserve de l’autorisation définitive de la Commission. Or, cette dernière n’avait autorisé que le montant de
17 millions d’euros lié aux données chiffrées visant les différences des coûts entre le site de Leipzig et celui de Munich, données présentées dans la documentation qui servait de base aux organes compétents de BMW et qui faisaient partie, par suite, du dossier de notification.
Sur la troisième branche du deuxième moyen
143 Selon la requérante, faute de vérification et faute d’observations critiques de la part de tiers dans le cadre de la procédure administrative, il convient de considérer comme étant dépourvue de tout fondement l’observation de la Commission, au considérant 189 de la décision attaquée, selon laquelle le montant additionnel de 28257273 euros aurait des effets négatifs qui constitueraient une grave distorsion de la concurrence, d’autant plus qu’ils pourraient dissuader les concurrents d’investir
dans des produits similaires, ce qui contribuerait à évincer les investisseurs privés du marché pertinent. La Commission se serait abstenue d’exercer son pouvoir d’appréciation. Selon la requérante, il n’est pas possible de considérer que toute aide d’un montant supérieur à la différence des coûts entre les sites en cause avait automatiquement un effet de distorsion de la concurrence, en particulier sans même apprécier la position de BMW sur le marché et sans comparer les avantages de
l’investissement subventionné à ses effets négatifs. En l’espèce, les effets positifs de la mesure seraient évidents, celle-ci permettant de promouvoir le développement de la région concernée ainsi que certains objectifs prioritaires de l’Union en matière de protection de l’environnement et d’énergie.
144 La Commission conteste les allégations de la requérante.
145 À cet égard, le Tribunal rappelle que pour qu’une aide régionale soit proportionnée, son montant et son intensité doivent être limités au minimum nécessaire pour que l’investissement soit réalisé dans la région assistée. Il convient de relever, dans ce contexte, que le considérant 30 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, qui pouvait, à bon droit, être appliquée par la Commission en l’espèce (voir
point 66 ci-dessus, in fine), renvoie aux lignes directrices et à certains plafonds fixés pour les aides régionales, en fonction de la gravité des problèmes affectant lesdites régions. De plus, le considérant 33 de ladite communication indique dans quelle situation une aide sera, en général, considérée comme étant proportionnée. Un renvoi est effectué à la circonstance que l’aide soit égale à la différence entre les coûts nets d’un investissement dans la région assistée pour l’entreprise
bénéficiaire et ceux d’un investissement dans la ou les autres régions. Différents critères qui doivent être pris en considération à cet égard sont énumérés. Par ailleurs, il convient de souligner qu’un tel principe de proportionnalité, consistant à limiter une aide au minimum nécessaire de façon à réduire les distorsions dans le marché intérieur, est pertinent également dans d’autres domaines du droit des aides d’État (voir, par analogie, arrêt du 19 juillet 2016, Kotnik e.a., C‑526/14,
EU:C:2016:570, points 54, 57 et 59).
146 En l’espèce, dans la mesure où le critère de « proportionnalité » n’avait pas été démontré pour la tranche de l’aide dépassant les 17 millions d’euros, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste en constatant que le montant additionnel de 28257273 euros aurait des effets négatifs qui constitueraient une grave distorsion de la concurrence, d’autant plus qu’ils pourraient dissuader les concurrents d’investir dans des produits similaires, ce qui contribuerait à évincer les
investisseurs privés du marché pertinent. En effet, il ne peut être exclu que cette partie du montant de l’aide ne permettait que d’écarter le financement d’un « risque » lié à l’investissement et, par ce biais, de procéder à un apport de liquidités à l’entreprise bénéficiaire. Dans ces circonstances, l’effet négatif consistant en une possible distorsion de concurrence et en un effet dissuasif pour la réalisation d’investissements privés concurrents pouvait être présumé par la Commission. Il en
est ainsi dans la mesure où l’aide consiste en un renforcement indu de la position de l’entreprise sur le marché, en lui permettant de financer ses besoins au-delà de ce qui est nécessaire pour poursuivre les buts escomptés, à savoir inciter sa décision d’investir dans la région aidée. Partant, la Commission pouvait constater, sans analyser d’éventuels effets positifs additionnels, que l’aide n’était pas en conformité avec le marché unique.
147 Cette solution est renforcée par la lecture des considérants 6 et 7 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement. D’une part, comme cela est indiqué au considérant 6 de ladite communication, certaines aides régionales d’un montant élevé en faveur de grands projets d’investissement pouvaient avoir un effet substantiel sur le commerce et entraîner des distorsions notables de la concurrence.
148 D’autre part, ainsi qu’il ressort du considérant 7 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement et ainsi qu’il y est fait référence au paragraphe 68 des lignes directrices, l’objectif de l’enquête formelle de la Commission, qui relève d’une approche individualisée, est précisément de vérifier en détail « si l’aide est nécessaire pour produire un effet incitatif pour l’investissement » et « si les avantages
de l’aide l’emportent sur les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce entre États membres qu’elles entraînent ». Ces conditions étant cumulatives, ce n’est que si la réponse à la première partie citée est positive qu’il appartient à la Commission de procéder à l’évaluation de la seconde. Dans le même sens, il ressort du considérant 52 de la même communication que ce n’était qu’une fois qu’elle avait « établi qu’une aide [était] nécessaire à titre d’incitation à réaliser
l’investissement dans la région considérée » qu’elle devait procéder à la mise en balance des effets positifs et des effets négatifs d’une aide régionale en faveur d’un grand projet d’investissement.
149 Par suite, le Tribunal considère que, la Commission ayant correctement exposé dans quelle mesure l’aide en cause était susceptible de fausser la concurrence, il ne lui incombait pas de procéder à une analyse économique de la situation réelle du marché concerné (voir, par analogie, arrêt du 30 avril 2009, Commission/Italie et Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, point 58), contrairement à ce que prétend la requérante.
150 Partant, il convient également de rejeter le présent grief invoqué par la requérante.
Sur la quatrième branche du deuxième moyen
151 La requérante avance, en substance, que, si le Tribunal devait considérer que l’aide n’était compatible avec le marché intérieur que dans la mesure où elle permettait de compenser des coûts supplémentaires effectifs, quod non, il convient d’observer que BMW avait indiqué, par le biais de la communication de la République fédérale d’Allemagne du 28 septembre 2012, que, à l’époque, le coût d’investissement au site de Leipzig était de 46 millions d’euros plus élevé que le coût d’un investissement
comparable au site de Munich. Ledit courrier comprend, selon la requérante, une ventilation détaillée du montant de 29 millions d’euros environ – qui s’ajouterait aux coûts de planification de 17 millions d’euros estimés à la date de la décision concernant le lieu d’implantation adoptée en décembre 2009 –, ce qui correspondrait aux dépenses supplémentaires nettes résultant du lieu d’implantation. Partant, la somme de 45257260,13 euros demandée serait entièrement justifiée.
152 Concernant les appréciations de la Commission, avancées au considérant 178 de la décision attaquée, selon lesquelles « les documents fournis par [la République fédérale d’]Allemagne en septembre 2012 et énumérant les coûts supplémentaires ne seraient pas authentiques et ne dateraient pas de l’époque à laquelle a été adoptée la décision concernant le lieu d’implantation, puisque ces documents n’ont été produits qu’en septembre 2012 », d’une part, la requérante soutient que, au contraire, il
s’agissait bien d’extraits des documents comptables annuels de BMW, contrôlés par un cabinet d’expertise comptable. D’autre part, elle avance que ces documents ont été élaborés afin que la Commission évaluât l’opportunité de l’aide en cause. Selon la requérante, il convenait manifestement de tenir compte également des coûts supplémentaires liés aux capacités de production du modèle i8. L’intervenant vient, en substance, au soutien de l’argumentation de la requérante.
153 La Commission conteste les allégations de la requérante.
154 Ce grief reprend, en substance, des éléments déjà analysés auparavant. Dans la mesure où la lettre en question, envoyée par la République fédérale d’Allemagne à la Commission, est datée du 28 septembre 2012, elle ne saurait être jugée pertinente quant à savoir si « l’aide était nécessaire pour produire un effet incitatif pour l’investissement », conformément au considérant 7 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets
d’investissement. Force est de constater, à l’instar de la Commission, que ce n’est que le premier investissement, visant la fabrication des véhicules i3, qui est pertinent dans l’analyse, conformément au second critère établi au considérant 22 de ladite communication, visant à établir si l’aide incitait à réaliser un projet d’investissement dans la région considérée plutôt qu’ailleurs parce qu’elle compensait les handicaps nets et les coûts liés au choix d’un site dans la région bénéficiaire de
l’aide. En effet, il n’a pas été soutenu par la requérante, de manière autonome, que le projet de construction de véhicules i8 était également analysé de manière comparative s’agissant du site de production.
155 À cet égard, il convient également de souligner le considérant 187 de la décision attaquée, selon lequel, en substance, en 2009, le modèle i8 n’était pas encore inclus dans la décision d’investir sur le site de Leipzig. Ce n’était qu’une fois que la décision de localisation du site de Leipzig avait été prise par BMW, pour le modèle i3, qu’une décision additionnelle avait ajouté le modèle i8. Il ne ressort pas des documents avancés par la République fédérale d’Allemagne que cette seconde décision
concernait, elle aussi, un choix autonome de région, mais plutôt qu’elle nécessitait un choix approprié quant à savoir s’il convenait de produire un modèle additionnel i8 sur le site de Leipzig déjà choisi. Or, une telle situation s’apparente à celle du premier scénario prévu au paragraphe 22 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement.
156 D’ailleurs, aucune aide additionnelle indépendante n’avait été demandée en particulier concernant le modèle de véhicules i8 et la République fédérale d’Allemagne avait confirmé que l’ajout de ce modèle au projet initial n’allait pas mener à une augmentation en volume de production des véhicules électriques sur le site de Leipzig (voir, en ce sens, la lettre de la République fédérale d’Allemagne adressée à la Commission le 25 mai 2011).
157 Dans la lettre adressée à la Commission le 25 mai 2011, la République fédérale d’Allemagne concluait que, même au cas où la production des véhicules i8 devrait se situer plutôt vers la partie la plus élevée des limites prévues, durant les deux premières années de production, l’estimation totale de l’investissement n’allait pas être dépassée. Elle avançait expressément que les volumes de fabrication allaient être inclus dans le site de Leipzig, qu’il se fût agi tant du modèle i3 que du modèle i8.
Selon elle, il n’était pas envisagé de modifier la notification à cet égard.
158 Il convient encore de souligner que la République fédérale d’Allemagne avait avancé que c’était seulement après qu’avaient été dépassés certains effets liés à la crise financière globale que le projet avait pris une forme plus innovante, voire même luxueuse, incluant des technologies carbone et passant par la création d’un centre technique de nouvelles compétences à Leipzig, impliquant la planification d’un nouveau projet baptisé i8. C’est dans ce contexte que, en 2010, BMW a décidé d’ajouter
sur le site en cause la production du modèle innovant i8 ainsi que la production de plastiques, ce qui a eu pour effet d’augmenter considérablement les coûts d’investissement par rapport à ceux initialement planifiés.
159 S’il est vrai que la République fédérale d’Allemagne explique, par suite, qu’il aurait été possible de produire à moindre coût le modèle i8 sur le site de Munich, aucun élément comparatif n’a été présenté à cet égard, contrairement à ce qui avait été le cas lors du choix de l’investissement i3 à Leipzig. Par ailleurs, il n’a pas été démontré que l’allégation de la Commission, selon laquelle il semblait raisonnable de « greffer » la production du modèle i8 au site de Leipzig, déjà prévue pour le
modèle i3, dans la mesure où les matériaux de production et les techniques se chevauchaient, relèverait d’une erreur manifeste d’appréciation.
160 Dans ces circonstances, c’est à juste titre que la Commission a estimé que seuls les coûts prévisionnels initiaux devaient être jugés pertinents. Ainsi, ne peut être prise en considération la nouvelle évaluation des coûts réels, nonobstant le fait que la Commission en a été informée avant l’adoption de la décision attaquée.
161 Il convient donc également de rejeter le présent grief et, partant, le deuxième moyen dans son ensemble.
Sur le troisième moyen, invoqué à titre subsidiaire, tiré de la violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE et du règlement no 800/2008, résultant de la limitation du montant de l’aide à un montant inférieur à celui exempté de l’obligation de notification
162 Selon la requérante, elle pouvait obtenir de la République fédérale d’Allemagne, au titre du projet d’investissement décrit dans la décision attaquée, une aide fondée « sur le régime d’aide autorisé par le règlement no 800/2008 » et « énoncée dans l’IZG » à hauteur du seuil de 22,5 millions d’euros, dans la mesure où les conditions énoncées dans cette loi allemande étaient remplies. Elle soutient qu’il en était ainsi « indépendamment de toute notification, conformément à l’article 6,
paragraphe 2, du règlement no 800/2008 ». Partant, à titre subsidiaire, la requérante demande au Tribunal d’annuler la décision attaquée dans la mesure où la Commission refuse expressément que l’aide de 22,5 millions d’euros soit allouée à BMW.
163 La requérante souligne que, par ce fait, la Commission interdit à la République fédérale d’Allemagne, contrairement à ce qui se serait produit en l’absence de notification ou si elle s’en était désistée, d’accorder l’aide d’un montant de 22,5 millions d’euros. La requérante prétend qu’il s’agit d’une violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, du règlement no 800/2008 ainsi que d’un abus de pouvoir, portant illégalement atteinte aux compétences de la République fédérale d’Allemagne. Selon la
requérante, l’IZG « étant une aide existante », la Commission ne peut examiner que les mesures précises, notifiées en raison de leur dépassement du seuil de notification. En dessous dudit seuil, les aides devraient toujours être considérées comme étant compatibles avec le marché intérieur en vertu de l’IZG. L’intervenant vient, en substance, au soutien des allégations de la requérante.
164 La Commission conteste les allégations de la requérante et de l’intervenant.
165 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’obligation de notification constitue l’un des éléments fondamentaux du système de contrôle mis en place par le traité FUE dans le domaine des aides d’État. Dans le cadre de ce système, les États membres ont l’obligation, d’une part, de notifier à la Commission chaque mesure tendant à instituer ou à modifier une aide, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et, d’autre part, de ne pas mettre en œuvre une telle mesure, conformément à l’article 108,
paragraphe 3, TFUE, aussi longtemps que ladite institution n’aura pas pris une décision finale concernant ladite mesure (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 31).
166 L’obligation incombant à l’État membre concerné de notifier toute aide nouvelle à la Commission est précisée à l’article 2 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1) (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 32).
167 Or, conformément à l’article 109 TFUE, le Conseil de l’Union européenne est autorisé à prendre tous les règlements utiles en vue de l’application des articles 107 et 108 TFUE et à fixer notamment les conditions d’application de l’article 108, paragraphe 3, TFUE ainsi que les catégories d’aides qui sont dispensées de la procédure prévue à cette dernière disposition (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 33).
168 Par ailleurs, aux termes de l’article 108, paragraphe 4, TFUE, la Commission peut adopter des règlements concernant les catégories d’aides d’État que le Conseil a déterminées, conformément à l’article 109 TFUE, comme pouvant être dispensées de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 34).
169 Ainsi, c’est en application de l’article 109 TFUE qu’a été adopté le règlement (CE) no 994/98 du Conseil, du 7 mai 1998, sur l’application des articles [107 et 108 TFUE] à certaines catégories d’aides d’État horizontales (JO 1998, L 142, p. 1), en vertu duquel a été adopté, par la suite, le règlement no 800/2008 (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 35).
170 Il en résulte que, nonobstant l’obligation de notification préalable de chaque mesure tendant à instituer ou à modifier une aide nouvelle, qui s’impose aux États membres en vertu des traités et qui constitue l’un des éléments fondamentaux du système de contrôle des aides d’État, si une mesure d’aide adoptée par un État membre remplit les conditions pertinentes prévues par le règlement no 800/2008, cet État membre peut se prévaloir de la possibilité d’être dispensé de son obligation de
notification. À l’inverse, il ressort du considérant 7 du règlement no 800/2008 que les aides d’État qui ne sont pas couvertes par ce règlement restent soumises à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 36).
171 Il s’ensuit que, en tant que tempérament à la règle générale que constitue l’obligation de notification, le règlement no 800/2008 et les conditions prévues par celui-ci doivent être entendus de manière stricte (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 37).
172 Une telle approche se trouve confortée compte tenu des objectifs poursuivis par les règlements généraux d’exemption par catégorie d’aide, tels qu’ils sont exposés aux considérants 4 et 5 du règlement no 994/98. En effet, si la Commission est autorisée à adopter de tels règlements, afin d’assurer une surveillance efficace des règles de concurrence en matière d’aides d’État et de simplifier la gestion administrative, sans affaiblir le contrôle de la Commission dans ce domaine, de tels règlements
ont également pour objectif d’augmenter la transparence et la sécurité juridique. Le respect des conditions prévues par ces règlements, y compris, par conséquent, par le règlement no 800/2008, permet d’assurer que ces objectifs soient pleinement remplis (arrêt du 21 juillet 2016, Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, point 38).
173 En l’espèce, le Tribunal constate, en ce qui concerne plus particulièrement les aides régionales dépassant les seuils prévus pour relever de l’obligation d’une notification individuelle à la Commission, conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008, qu’elles ne sauraient être appréciées en vertu de celui-ci, n’étant pas couvertes par le règlement, mais qu’elles doivent être évaluées conformément à la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides
régionales en faveur de grands projets d’investissement, lorsque les conditions prévues aux lignes directrices sont remplies et, de manière plus générale, au vu des exigences prévues à l’article 107, paragraphe 3, TFUE (voir, également, points 65 à 67 ci-dessus).
174 En effet, s’agissant de l’application de la disposition de l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008, il convient de souligner que celle-ci doit être lue à la lumière et dans le contexte de l’article 6, paragraphe 1, du même règlement, conformément auquel « le présent règlement ne s’applique pas aux aides individuelles, accordées sur une base ad hoc ou au titre d’un régime, dont l’équivalent-subvention brut est supérieur aux seuils [prévus] ». En revanche, et contrairement aux
allégations de la requérante, c’est uniquement pour les aides qui sont conformes au règlement et qui n’excèdent pas le seuil de notification qu’il convient de renvoyer au considérant 5 de celui-ci, suivant lequel il est prévu ce qui suit :
« Le présent règlement doit exempter toute aide qui remplit toutes les conditions qu’il prévoit ainsi que tout régime d’aide, pour autant que toute aide individuelle susceptible d’être accordée en application de ce régime remplisse toutes lesdites conditions. Afin de garantir la transparence et d’assurer un contrôle plus efficace des aides, toute mesure d’aide individuelle accordée au titre du présent règlement doit contenir une référence expresse à la disposition applicable du chapitre II [du
présent règlement] et à la législation nationale sur lesquelles elle se fonde. »
175 Dans le même sens, il convient de rappeler que, conformément aux lignes directrices, et notamment à leur paragraphe 64, les États membres sont tenus de notifier individuellement à la Commission certaines aides en faveur de grands projets d’investissement, au titre d’un régime existant, si l’aide remplit les conditions telles que définies par lesdites lignes directrices.
176 Dans ces circonstances, et contrairement à ce que soutiennent la requérante et l’intervenant, il ne saurait être considéré que l’aide en cause faisait l’objet d’une exemption du fait qu’elle relevait du règlement no 800/2008 ou de l’IZG. En effet, celle-ci dépassant la limite prévue pour relever d’une notification obligatoire, c’est à juste titre que la Commission a estimé qu’elle devait l’évaluer en tant qu’aide individuelle et non comme une aide relevant de l’application du règlement portant
sur les exemptions par catégorie ou comme une aide existante autorisée (voir, par analogie, conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire Commission/Italie, C‑467/15 P, EU:C:2017:24, points 61 à 73 et jurisprudence citée).
177 Le Tribunal juge que, dans le cas d’espèce, aucune des dispositions citées par la requérante ou par l’intervenant ne permet de fonder leur allégation selon laquelle la Commission a dépassé ses compétences en évaluant, dans son ensemble, l’aide notifiée quant à sa conformité avec le marché intérieur et non uniquement son montant dépassant le seuil de notification. En particulier, il y a lieu de souligner, à cet égard, que le fait que la Commission prenne la décision d’autoriser une aide qui lui a
été notifiée entraîne des conséquences juridiques importantes et obligatoires, sous la seule réserve d’une contestation éventuelle devant les juges de l’Union. Il s’agit, ainsi, d’un régime procédural différent de celui relevant d’une exemption par catégorie, qui, quant à elle, consiste en une approche fondée sur une présomption de conformité avec le marché intérieur. Dans des circonstances telles que celles en l’espèce, une présomption de conformité de l’aide jusqu’à un certain seuil ne saurait
prévaloir sur son appréciation individuelle, dès lors qu’il est constant que cette dernière relevait de l’obligation de notification, c’est-à-dire qu’elle était d’une importance jugée, de prime abord, comme particulière quant à ses éventuels effets sur la concurrence.
178 Par ailleurs, il relève même du considérant 56 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement que « la Commission peut autoriser l’aide, la soumettre à des conditions ou l’interdire ». Par suite, ce même considérant indique, d’une part, que, si elle adopte une décision conditionnelle en vertu de l’article 7, paragraphe 4, du règlement no 659/1999, elle peut l’assortir de conditions afin de limiter les
distorsions potentielles de la concurrence et d’assurer la proportionnalité et d’autre part, qu’elle peut, notamment, réduire le montant ou l’intensité de l’aide notifiée à un niveau considéré comme proportionné et donc compatible avec le marché intérieur.
179 Contrairement à ce que soutient la requérante, les conclusions susmentionnées ne sont pas invalidées par la référence faite à la note en bas de page relative au paragraphe 56 de la communication relative aux critères d’appréciation approfondie des aides régionales en faveur de grands projets d’investissement, indiquant que, « lorsque l’aide est octroyée au titre d’un régime d’aides régionales existant, il convient toutefois de remarquer que l’État membre conserve la faculté d’accorder un montant
correspondant à l’aide maximale qu’un investissement dont les dépenses admissibles sont de 100 millions d’euros peut recevoir conformément aux règles applicables ». En effet, cette note en bas de page ne saurait être jugée comme ayant priorité sur le fait que l’aide en cause en l’espèce, notifiée conformément à l’article 6, paragraphe 2, du règlement no 800/2008, devait être appréciée en tant qu’aide individuelle et non en tant qu’aide octroyée au titre d’un régime d’aides régionales approuvé. À
cet égard, il a déjà été constaté que, conformément à la communication en cause et dans le cadre de l’analyse effectuée selon l’article 107, paragraphe 3, TFUE, il appartenait à la Commission d’apprécier notamment le caractère incitatif et proportionné de l’aide. Or, c’est bien sur ce fondement que la Commission a considéré que l’aide n’était compatible avec le marché intérieur qu’à hauteur de 17 millions d’euros, correspondant à la différence des coûts entre le site de Munich et celui de
Leipzig, évaluée à la date de la décision sur l’investissement et sur sa localisation.
180 De même, pour les raisons indiquées, il convient de rejeter les allégations de l’intervenant, avancées aux points 61 à 67 du mémoire en intervention, conformément auxquelles, en substance, il conviendrait de considérer en l’espèce que l’aide en cause relevait, jusqu’au seuil de notification, d’un régime d’aide existant censé avoir déjà été analysé par la Commission quant à sa conformité avec le marché intérieur. Au contraire, le Tribunal juge que l’aide notifiée en l’espèce, qui dépassait les
seuils prévus pour une notification individuelle, doit être considérée comme relevant d’une réserve à l’approbation ou à l’exemption, dont aurait fait l’objet le régime général d’aide en cause, à savoir l’IZG (voir, par analogie, arrêt du 6 juillet 1995, AITEC e.a./Commission, T‑447/93 à T‑449/93, EU:T:1995:130, points 124 à 131).
181 Dans ces circonstances, il convient de conclure que c’est à juste titre que la Commission a considéré que seule une analyse individuelle permettait de légitimer une telle aide ou une partie de celle-ci. Force est, d’ailleurs, de constater que la nécessité d’un tel examen correspond à la finalité de l’article 107 TFUE qui, en tant que règle de concurrence, vise à empêcher, en principe, que l’octroi d’aides par les États membres ne fausse la concurrence ou n’affecte le commerce dans le marché
intérieur. Cette approche est également conforme aux principes ressortant de l’arrêt du 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission (T‑127/99, T‑129/99 et T‑148/99, EU:T:2002:59, points 228 et 229), suivant lequel les aides excédant les plafonds prévus par un régime d’aide, s’agissant même d’un régime général d’aide ayant fait l’objet d’une décision d’approbation, ne sauraient être considérées comme étant entièrement couvertes par ce dernier.
182 Partant, il convient de rejeter également le troisième moyen soulevé par la requérante, sans qu’il soit nécessaire, en tout état de cause, de se prononcer au fond sur la question de savoir si, dans l’hypothèse où le projet d’aide en cause aurait été limité à 22,5 millions d’euros, il aurait satisfait aux conditions énoncées dans l’IZG, et, dès lors, de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
183 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
184 La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de celle-ci.
185 L’intervenant supportera ses propres dépens, conformément à l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Bayerische Motoren Werke AG supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Freistaat Sachsen supportera ses propres dépens.
Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 septembre 2017.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’allemand
