DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre)
29 juin 2017 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Fruits et légumes – Erreur de droit – Article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) n° 1433/2003 – Article 52, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 1580/2007 – Principe de légalité – Sécurité juridique – Égalité de traitement – Principe de non-discrimination – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑27/16,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par M^mes J. Kraehling et G. Brown, en qualité d’agents, assistées de M^mes S. Lee et M. Gray, barristers,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. A. Sauka et M^me K. Skelly, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la décision d’exécution (UE) 2015/2098 de la Commission, du 13 novembre 2015, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader)(JO 2015, L 303, p. 35), par laquelle la Commission a notamment appliqué aux exercices 2008 à 2012 une
correction financière d’un montant de 1 849 194,86 euros à la suite de l’exclusion de certaines dépenses relatives aux programmes opérationnels des organisations de producteurs de fruits et légumes du Royaume-Uni des années 2008 et 2009 en raison de faiblesses dans le système des contrôles clés desdits programmes,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. G. Berardis, président, S. Papasavvas (rapporteur) et M^me O. Spineanu-Matei, juges,
greffier : M^me S. Spyropoulos, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 23 mars 2017,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 Par une communication du 16 février 2010, à laquelle le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a répondu par lettre du 18 mai 2010, la Commission européenne a, conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO
2006, L 171, p. 90), alors en vigueur, informé le Royaume-Uni que, à la suite d’une mission d’audit réalisée en novembre 2009 auprès de plusieurs organisations de producteurs de fruits et légumes, elle considérait que certaines dépenses imputées au Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et au Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) n’avaient pas été effectuées conformément à la réglementation de l’Union européenne. En conséquence, la Commission a demandé au Royaume-Uni
de l’informer des mesures correctives qui allaient être prises afin d’assurer à l’avenir le respect de ladite réglementation.
2 Le 9 septembre 2010, une réunion bilatérale s’est tenue, à l’invitation de la Commission, entre les parties, conformément à l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 885/2006.
3 Par lettre du 14 août 2013, la Commission a, en application de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 885/2006, informé le Royaume-Uni qu’elle maintenait la position selon laquelle la mise en œuvre du système d’aide de l’Union aux fruits et légumes ainsi que celle des régimes de reconnaissance et de contrôle des programmes opérationnels au Royaume-Uni n’étaient pas conformes aux règles de l’Union s’agissant des années 2008 à 2012. Elle lui a également indiqué que, en conséquence,
elle envisageait d’écarter du financement de l’Union certaines dépenses effectuées au titre du FEAGA et du Feader pour les exercices 2008 à 2012 pour un montant total de 56 590 753,69 euros (montant net de 54 825 783,65 euros).
4 Par lettre du 11 octobre 2013, le Royaume-Uni a, en application de l’article 16, paragraphe 1, du règlement n° 885/2006, demandé une conciliation et l’organe de conciliation a rendu son rapport le 21 mars 2014.
5 Le 1^er juin 2015, la Commission a fait parvenir au Royaume-Uni une lettre d’apurement de conformité, au sens de l’article 11 du règlement n° 885/2006, dans laquelle elle l’informait qu’elle maintenait la position exprimée dans la lettre du 14 août 2013, sous réserve de quelques ajustements, et qu’elle envisageait, en conséquence, d’exclure du financement de l’Union une somme d’un montant net de 34 016 051,19 euros. En particulier, la Commission a précisé qu’une correction forfaitaire
d’un montant de 1 849 194,86 euros serait appliquée en raison de la faiblesse identifiée dans le système des contrôles clés des programmes opérationnels, laquelle avait conduit à une surestimation systématique de la valeur de la production commercialisée (ci-après la « VPC ») d’une organisation de producteurs en y incluant la production des producteurs la rejoignant, qu’ils aient été ou non auparavant membres d’une autre organisation de producteurs. La Commission a estimé que, dès lors que le
plafond de l’aide financière de l’Union octroyée aux organisations de producteurs qui constituaient un fonds opérationnel était déterminé en fonction de la VPC, cette pratique était susceptible d’avoir entraîné des pertes importantes pour le FEAGA.
6 Le 13 novembre 2015, la Commission a adopté la décision d’exécution (UE) 2015/2098 écartant du financement de l’Union certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader (JO 2015, L 303, p. 35, ci-après la « décision attaquée »), par laquelle elle a notamment appliqué aux exercices 2008 à 2012 une correction financière d’un montant de 1 849 194,86 euros à la suite de l’exclusion de certaines dépenses relatives aux programmes opérationnels des
organisations de producteurs de fruits et légumes du Royaume-Uni des années 2008 et 2009 en raison de faiblesses dans le système des contrôles clés desdits programmes.
Procédure et conclusions des parties
7 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 janvier 2016, le Royaume-Uni a introduit le présent recours.
8 Par lettre enregistrée au greffe du Tribunal le 23 septembre 2016, le Royaume-Uni a demandé la tenue d’une audience.
9 La composition des chambres ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la sixième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
10 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (sixième chambre) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure adoptées au titre de l’article 89, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, d’adresser aux parties des questions pour réponse écrite. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
11 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 23 mars 2017.
12 Le Royaume-Uni conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en tant qu’elle a exclu du financement de l’Union certaines dépenses effectuées au titre du FEAGA et du Feader pour un montant de 1 849 194,86 euros ;
– condamner la Commission aux dépens.
13 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le Royaume-Uni aux dépens.
En droit
14 À l’appui du recours, le Royaume-Uni soulève deux moyens. Le premier est tiré de l’erreur de droit dans l’interprétation de l’article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement (CE) n° 1433/2003 de la Commission, du 11 août 2003, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil en ce qui concerne les fonds opérationnels, les programmes opérationnels et l’aide financière (JO 2003, L 203, p. 25) ainsi que de l’article 52, paragraphes 1 et 2, du règlement (CE) n° 1580/2007
de la Commission, du 21 décembre 2007, portant modalités d’application des règlements (CE) n° 2200/96, (CE) n° 2201/96 et (CE) n° 1182/2007 du Conseil dans le secteur des fruits et légumes (JO 2007, L 350, p. 1). Le second se subdivise, en substance, en deux branches, tirées, d’une part, de la violation de l’obligation de motivation, du principe de sécurité juridique et du principe de légalité et, d’autre part, de la violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination.
15 Compte tenu du fait que la première branche du second moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, du principe de sécurité juridique et du principe de légalité, tend, en substance, à remettre en cause la forme de la décision attaquée, le Tribunal estime opportun de la traiter en premier.
Cadre juridique
Sur les règlements n^os 2200/96 et 1182/2007
16 Le considérant 7 du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes (JO 1996, L 297, p. 1), précisait que les organisations de producteurs représentaient les éléments de base de l’organisation commune des marchés dont elles assuraient, à leur niveau, le fonctionnement décentralisé.
17 L’article 15, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2200/96 prévoyait qu’une aide financière de l’Union était octroyée aux organisations de producteurs qui constituaient un fonds opérationnel. Le deuxième alinéa dudit paragraphe disposait que ce fonds était alimenté par des contributions financières effectives des producteurs associés, assises sur les quantités ou la valeur des fruits et légumes effectivement commercialisées sur le marché, et par l’aide financière visée au
premier alinéa. Le paragraphe 5 du même article prévoyait que cette aide, d’une part, était égale au montant des contributions financières, mentionnées au paragraphe 1, effectivement versées et était limitée, sauf exception, à 50 % du montant des dépenses réelles effectuées par le fonds opérationnel et, d’autre part, était, sous certaines conditions, plafonnée à 4,1 % de la VPC de chaque organisation de producteurs.
18 Le règlement n° 2200/96 a été modifié par le règlement (CE) n° 1182/2007 du Conseil, du 26 septembre 2007, établissant des règles spécifiques pour le secteur des fruits et légumes, modifiant les directives 2001/112/CE et 2001/113/CE ainsi que les règlements (CEE) n° 827/68, n° 2200/96, (CE) n° 2201/96, (CE) n° 2826/2000, (CE) n° 1782/2003 et (CE) n° 318/2006, et abrogeant le règlement (CE) n° 2202/96 (JO 2007, L 273, p. 1), applicable à compter du 1^er janvier 2008. Le règlement
n° 2200/96 a été abrogé par le règlement (CE) n° 361/2008 du Conseil, du 14 avril 2008, modifiant le règlement (CE) n° 1234/2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (JO 2008, L 121, p. 1),avec effet au 1^er juillet 2008.
19 L’article 8 du règlement n° 1182/2007 a repris, en substance, les dispositions du règlement n° 2200/96 relatives aux fonds opérationnels et l’article 10 dudit règlement a repris les dispositions du règlement n° 2200/96 relatives à l’aide financière de l’Union.
Sur les règlements n^os 1433/2003 et 1580/2007
20 L’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1433/2003 disposait que le plafond de l’aide de l’Union était calculé chaque année sur la base de la VPC au cours d’une période de référence de douze mois à établir par les États membres. L’article 4, paragraphes 2 et 3, du même règlement précisait que la VPC d’une organisation de producteurs équivalait à la production commercialisée pendant une période de référence qui était déterminée en fonction, d’une part, de l’année du programme
opérationnel et, d’autre part, d’une période qui variait selon l’organisation de producteurs concernée.
21 L’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1433/2003 prévoyait, en substance, que, aux fins de l’application dudit règlement, la VPC se fondait sur la production des associés des organisations de producteurs conformément aux paragraphes 2 à 6. Le paragraphe 3 dudit article ajoutait que la production incluait la production des associés rejoignant ou quittant l’organisation de producteurs et que les États membres déterminaient les conditions requises pour éviter une double
comptabilisation.
22 L’article 3, paragraphe 5, du règlement n° 1433/2003 prévoyait que la production devait être écoulée conformément à l’article 11, paragraphe 1, sous c), 3, premier et deuxième alinéas, du règlement n° 2200/96, aux termes duquel les statuts d’une organisation de producteurs devaient obliger les producteurs associés à vendre, par l’intermédiaire de ladite organisation, la totalité de leur production concernée, sauf exceptions autorisées par l’organisation de producteurs et mises en œuvre
dans les conditions qu’elle déterminait.
23 Le règlement n° 1433/2003 a été abrogé par le règlement n° 1580/2007 avec effet au 1^er janvier 2008.
24 L’article 52, paragraphes 1, 2 et 5, ainsi que l’article 53, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1580/2007 ont repris, en substance, les dispositions précitées de l’article 3, paragraphes 1, 3 et 5 ainsi que celles de l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1433/2003.
Sur la première branche du second moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, du principe de sécurité juridique et du principe de légalité
25 Le Royaume-Uni invoque une violation de l’obligation de motivation, du principe de sécurité juridique et du principe de légalité. Il fait valoir, à cet égard, que la position de la Commission, telle qu’exprimée dans la décision attaquée, manque de clarté. Plus précisément, il reproche à la Commission de ne pas avoir, dans ladite décision, explicité si sa position consistait à exclure du calcul de la VPC uniquement la production des nouveaux membres qui n’étaient pas auparavant membres
d’une organisation de producteurs. Le Royaume-Uni ajoute que la Commission n’a pas justifié son interprétation des dispositions en cause, qui n’est étayée ni par lesdites dispositions ni par une disposition connexe.
26 La Commission conteste les arguments du Royaume-Uni.
27 À cet égard, d’une part, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de
manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 29 avril 2004, Pays-Bas/Commission, C‑159/01, EU:C:2004:246, point 65 et jurisprudence citée).
28 Dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEAGA, la motivation d’une décision refusant de retenir à la charge de celui-ci une partie des dépenses déclarées doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État membre destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre
à la charge du FEAGA la somme litigieuse (voir arrêt du 11 novembre 2015, Grèce/Commission, T‑550/13, non publié, EU:T:2015:835, point 85 et jurisprudence citée).
29 D’autre part, il convient de rappeler que le principe de sécurité juridique exige que les règles du droit de l’Union soient claires et précises, afin que les intéressés puissent s’orienter dans des situations et des relations juridiques relevant de l’ordre juridique de l’Union (voir arrêt du 30 avril 2014, Dunamenti Erőmű/Commission, T‑179/09, non publié, EU:T:2014:236, point 101 et jurisprudence citée).
30 Force est de constater que, en l’espèce, le Royaume-Uni a été étroitement associé à la procédure décrite aux points 1 à 6 ci-dessus. Ainsi, le 16 février 2010, la Commission a envoyé une lettre à ce dernier à laquelle il a répondu le 18 mai suivant. La Commission l’a ensuite convié à une réunion bilatérale, qui s’est tenue le 9 septembre 2010, au cours de laquelle la question de la VPC a été abordée. À cet égard, il ressort des conclusions de cette réunion, datées du 28 février 2011,
que la Commission a rappelé à cette occasion les dispositions pertinentes applicables au Royaume-Uni et l’a invité à clarifier sa position ayant consisté à inclure dans la VPC d’une organisation de producteurs la production commercialisée de l’ensemble des producteurs qui la rejoignaient.
31 En réponse à ces conclusions, le Royaume-Uni a clairement indiqué, dans une lettre du 10 juin 2011, que, contrairement à ce que suggéraient les services de la Commission, l’article 52, paragraphe 2, du règlement n° 1580/2007 ne limitait pas à la seule production des producteurs ayant déjà été membres d’une organisation de producteurs la production pouvant être incluse dans le calcul de la VPC d’une organisation de producteurs. Cette mention démontre que le Royaume-Uni avait compris la
position de la Commission. En outre, dans la lettre du 14 août 2013, dans laquelle elle a informé le Royaume-Uni qu’elle envisageait de lui imposer une correction financière, la Commission a rappelé sa position en indiquant que le fait d’inclure systématiquement dans la VPC la production d’un nouveau membre, qu’il ait été ou non précédemment membre d’une organisation de producteurs, n’était pas conforme à l’article 52, paragraphe 2, du règlement n° 1580/2007. Le Royaume-Uni a alors sollicité
une conciliation, par lettre du 11 octobre 2013, dans laquelle il a rappelé, encore une fois, la position de la Commission selon laquelle la production d’un nouveau membre qui n’appartenait pas à une organisation de producteurs ne devait pas être prise en compte dans le calcul de la VPC. Dans la réponse à la demande de conciliation, la Commission a indiqué qu’elle maintenait la position exprimée dans la lettre du 14 août 2013. Cette position a, enfin, été exprimée dans la lettre d’apurement
datée du 1^er juin 2015.
32 D’une part, il résulte de l’ensemble des considérations énoncées aux points 30 et 31 ci-dessus que le Royaume-Uni a été étroitement associé au processus d’élaboration de la décision attaquée et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEAGA la somme litigieuse. D’autre part, force est de constater que la position de la Commission a été exprimée, tout au long de cette procédure, de manière suffisamment claire et précise au
regard des exigences de la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus et qu’il ressort des pièces du dossier que ladite position a été comprise par le Royaume-Uni.
33 Dans ces conditions, le Royaume-Uni ne saurait se prévaloir d’une violation de l’obligation de motivation de la décision attaquée. Il ne saurait davantage se prévaloir d’une violation du principe de sécurité juridique, dès lors qu’il ressort des considérations qui précèdent que les règles du droit de l’Union en cause étaient claires et précises, ainsi que l’exige la jurisprudence rappelée au point 29 ci-dessus. Par ailleurs, le Royaume-Uni n’avance aucun argument autonome à l’appui du
grief pris de la violation du principe de légalité de sorte qu’il doit être rejeté pour les mêmes motifs que ceux énoncés pour les autres griefs.
34 La première branche du second moyen doit donc être écartée.
Sur le premier moyen, tiré de l’erreur de droit dans l’interprétation de l’article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1433/2003 et de l’article 52, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1580/2007
35 Le Royaume-Uni fait valoir que la Commission ignore les termes employés dans les règlements n° 1433/2003 et n° 1580/2007, desquels il ressortirait clairement que la VPC d’une organisation de producteurs comprendrait la production de tous les membres rejoignant ladite organisation. Il ajoute que son interprétation est confortée par les objectifs, les buts et le contexte des dispositions en cause. Il en conclut que la Commission a commis une erreur de droit en interprétant différemment
ces dispositions.
36 La Commission conteste les arguments du Royaume-Uni.
37 À cet égard, il doit être rappelé que, selon une jurisprudence constante, lorsqu’un texte de droit dérivé de l’Union exige une interprétation, il doit être interprété, dans la mesure du possible, dans le sens de sa conformité avec les dispositions du traité (voir arrêt du 25 février 2015, Pologne/Commission, T‑257/13, non publié, EU:T:2015:111, point 37 et jurisprudence citée).
38 De plus, selon une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêt du 12 juin 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commission, T‑296/12, EU:T:2015:375, point 61 et jurisprudence citée).
39 En outre, il importe de relever que, dès lors que les interprétations littérale et historique d’un règlement, et en particulier de l’une de ses dispositions, ne permettent pas d’en apprécier la portée exacte, il y a lieu d’interpréter la réglementation en cause en se fondant tant sur sa finalité que sur son économie générale (voir arrêt du 12 juin 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commission, T‑296/12, EU:T:2015:375, point 62 et jurisprudence citée).
40 Enfin, un règlement d’exécution doit faire l’objet, si possible, d’une interprétation conforme aux dispositions du règlement de base (voir arrêt du 19 juillet 2012, Pie Optiek, C‑376/11, EU:C:2012:502, point 34 et jurisprudence citée).
41 En l’espèce, il convient de noter, tout d’abord, que la décision attaquée a appliqué aux exercices 2008 à 2012 une correction financière d’un montant de 1 849 194,86 euros à la suite de l’exclusion de certaines dépenses relatives aux programmes opérationnels des organisations de producteurs de fruits et légumes du Royaume-Uni des années 2008 et 2009 au motif que le Royaume-Uni avait pris en compte, dans le calcul de la VPC desdites organisations, la production des membres rejoignant une
organisation de producteurs indépendamment de leur appartenance antérieure à une autre organisation de producteurs.
42 La question qui se pose est donc de savoir si, pour calculer la VPC d’une organisation de producteurs, il convenait de prendre en compte la production de l’ensemble de ses nouveaux membres indépendamment de leur appartenance antérieure à une autre organisation de producteurs. De la réponse à cette question dépendait le niveau du plafond de l’aide financière attribuée par l’Union à une organisation de producteurs.
43 S’agissant, en premier lieu, de la teneur des dispositions en cause, force est de constater que, ainsi que le soutient le Royaume-Uni, l’article 3, paragraphe 3, du règlement n° 1433/2003 et l’article 52, paragraphe 2, du règlement n° 1580/2007 n’opéraient aucune distinction entre la production des nouveaux membres ayant appartenu précédemment à une organisation de producteurs et celle des autres membres. Toutefois, les secondes phrases de ces deux paragraphes indiquaient que les États
membres devaient déterminer les conditions requises pour éviter une double comptabilisation. Or, ainsi qu’il ressort des écritures du Royaume-Uni lui-même, le risque d’une double comptabilisation de la production d’un nouveau membre n’existait que si ce nouveau membre avait appartenu, auparavant, à une autre organisation de producteurs souhaitant également inclure la production de ce dernier dans le calcul de sa VPC. Dès lors, le fait que les règlements n^os 1433/2003 et 1580/2007 aient contenu
de telles dispositions visant à empêcher le risque d’une double comptabilisation peut être interprété comme un premier indice de la façon dont il convient d’interpréter les dispositions en cause.
44 S’agissant, en deuxième lieu, du contexte des dispositions en cause, il ressortait, premièrement, de l’article 3, paragraphe 5, du règlement n° 1433/2003 que, pour servir de base au calcul de la VPC, la production devait être écoulée conformément à l’article 11, paragraphe 1, sous c), 3, premier et deuxième alinéas, du règlement n° 2200/96, à l’exception, dans certaines conditions, des premier et deuxième tirets sous c). De même, l’article 52, paragraphe 5, du règlement n° 1580/2007
disposait que seule la production des membres de l’organisation de producteurs commercialisée par l’organisation de producteurs elle-même ou dans les conditions prévues à l’article 3, paragraphe 3, sous b) et c), du règlement n° 1182/2007 était prise en compte dans le calcul de la VPC.
45 Il résulte de ces dispositions que, pour être prise en compte dans le calcul de la VPC, une production devait être commercialisée par l’organisation de producteurs elle-même ou, à tout le moins, dans les conditions qu’elle déterminait. Or, la production d’un nouveau membre d’une organisation de producteurs qui ne faisait pas préalablement partie d’une autre organisation de producteurs ne pouvait pas avoir été commercialisée par le biais d’une telle organisation ou dans les conditions
qu’elle déterminait et, partant, ne pouvait être prise en compte dans le calcul de la VPC en application des dispositions précitées. À cet égard, force est de constater que les dispositions énoncées au point 44 ci-dessus ne faisaient pas de distinction entre la production des nouveaux membres et celle des autres membres. Dès lors, contrairement à ce que soutient le Royaume-Uni, ces dispositions concernaient la production de tous les membres d’une organisation de producteurs.
46 Deuxièmement, il ressortait de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1433/2003 et de l’article 53, paragraphe 1, du règlement n° 1580/2007 que le plafond de l’aide de l’Union était calculé chaque année sur la base de la VPC au cours d’une période de référence de douze mois à établir par les États membres. L’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1433/2003 et l’article 53, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1580/2007 précisaient quelle était cette période de référence.
Ainsi, il résultait de ces dispositions que la VPC d’une organisation de producteurs équivalait à la production commercialisée pendant une période de référence laquelle était déterminée en fonction, d’une part, de l’année du programme opérationnel et, d’autre part, d’une période qui variait selon l’organisation de producteurs concernée s’agissant du règlement n° 1433/2003 et de la période comptable de l’organisation de producteurs concernée s’agissant du règlement n° 1580/2007.
47 Il résulte de ces dispositions que la production à prendre en compte dans le calcul de la VPC devait avoir été commercialisée pendant une période de référence propre à chaque organisation de producteurs et précédant l’année de mise en œuvre du programme opérationnel.
48 Dans ces conditions, il résulte des points 44 à 46 ci-dessus que la production d’un nouveau membre d’une organisation de producteurs n’ayant pas auparavant fait partie d’une organisation de ce type ne pouvait pas avoir été commercialisée par une organisation de producteurs ou selon des conditions déterminées par elle pendant la période de référence dans la mesure où une telle période était forcément antérieure à la date d’adhésion.
49 S’agissant, en troisième lieu, des objectifs de la réglementation en cause, il ressortait du considérant 6 du règlement n° 2200/96 qu’ils consistaient notamment à développer les préoccupations environnementales, tant au niveau des pratiques culturales qu’à celui de la gestion des matériels usagés et de l’élimination des produits retirés de la production, notamment en ce qui concernait la protection de la qualité des eaux, le maintien de la biodiversité et l’entretien du paysage.
50 Afin de répondre à ces objectifs, les organisations de producteurs avaient été créées avec notamment pour but, comme le prévoyait l’article 11 du règlement n° 2200/96, d’assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité, ainsi que de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l’environnement, notamment pour protéger la qualité des eaux, du sol, du paysage et
pour préserver ou promouvoir la biodiversité.
51 Ainsi, pour être reconnue par un État membre, une organisation de producteurs devait adopter des statuts qui obligeaient notamment les producteurs associés à appliquer, en matière de connaissance de la production, de production, de commercialisation et de protection de l’environnement, les règles adoptées par elle.
52 Par conséquent, la production des membres d’une organisation de producteurs répondait aux objectifs fixés par la réglementation en cause alors que la production des autres producteurs ne présentait pas les mêmes garanties.
53 Par suite, le fait de retenir uniquement, dans le calcul de la VPC, la production des nouveaux membres qui appartenaient déjà à une organisation de producteurs permettait de se conformer aux objectifs de la réglementation à laquelle appartenaient les dispositions litigieuses et au nombre desquels figuraient notamment ceux exposés aux points 49 et 50 ci-dessus.
54 Dans ces conditions, il résulte du contexte et des objectifs des dispositions en cause et, dans une moindre mesure, de leur teneur que seule la production des nouveaux membres ayant auparavant fait partie d’une autre organisation de producteurs pouvait être prise en compte dans le calcul de la VPC d’une organisation de producteurs.
55 En outre, contrairement à ce que fait valoir le Royaume-Uni, la production servant de base au calcul de la VPC ne se focalisait pas uniquement sur un calcul de valeur, mais sur une combinaison associant calcul de valeur, qualité de la production et statut du producteur.
56 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les autres arguments du Royaume-Uni.
57 Premièrement, le Royaume-Uni affirme que les dispositions relatives aux données historiques insuffisantes, en l’occurrence celles de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1433/2003 et de l’article 53, paragraphe 5, du règlement n° 1580/2007, démontraient qu’il n’y avait pas de raison de principe à opposer à la prise en compte de la valeur d’une production autre que celle qui avait été commercialisée par l’organisation de producteurs elle-même.
58 À cet égard, il convient de préciser que ces dispositions prévoyaient que, lorsque des organisations de producteurs récemment reconnues ne disposaient pas de données historiques suffisantes concernant la production commercialisée, la VPC pouvait être réputée correspondre à la valeur de la production commercialisable fournie par l’organisation de producteurs aux fins de la reconnaissance.
59 Toutefois, force est de constater que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1433/2003 et l’article 53, paragraphe 5, du règlement n° 1580/2007 concernaient uniquement les hypothèses dans lesquelles une organisation de producteurs récemment reconnue ne disposait pas de données historiques suffisantes concernant la production commercialisée. Ces dispositions traitaient donc d’une situation particulière et ne sauraient être utilisées pour interpréter des dispositions, en l’occurrence,
l’article 3, paragraphe 3, du règlement n° 1433/2003 et l’article 52, paragraphe 2, du règlement n° 1580/2007, qui visaient une situation différente. Un tel argument est donc dénué de pertinence en l’espèce.
60 Deuxièmement, la circonstance que l’article 51, paragraphe 5, du règlement d’exécution (UE) n° 543/2011 de la Commission, du 7 juin 2011, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés (JO 2011, L 157, p. 1), ait confirmé l’interprétation prônée par le Royaume-Uni est dénuée de pertinence en l’espèce dès lors que ce règlement n’est pas applicable rationae temporis au
litige en cause ainsi que le reconnaissent les parties elles-mêmes.
61 En tout état de cause, force est de constater que, aux termes de l’article 51, paragraphe 5, du règlement n° 543/2011, la VPC des nouveaux membres d’une organisation de producteurs qui adhéraient à une organisation de producteurs pour la première fois pouvait être réputée correspondre à la valeur de leur production commercialisable. Toutefois, il suffit de relever que le fait que ce règlement ait mentionné explicitement cette hypothèse peut également être interprété comme une volonté de
modifier la méthode de détermination de la VPC par rapport aux règlements en cause dans la présente espèce. Dans ce cas, cet article ne saurait être utilisé pour étayer l’interprétation du Royaume-Uni s’agissant des règlements en cause qui, eux, ne prévoyaient pas expressément le cas des nouveaux membres d’une organisation de producteurs qui adhéraient à une organisation de producteurs pour la première fois. Cet argument doit donc être écarté.
62 Troisièmement, le Royaume-Uni ajoute que son interprétation de l’article 3, paragraphes 1 et 3, du règlement n° 1433/2003 et de l’article 52, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1580/2007 est étayée par la finalité de la législation à laquelle ils appartenaient. À cet égard, il affirme que le but de cette législation consistait à encourager, d’une part, les producteurs à rejoindre les organisations de producteurs et, d’autre part, ces dernières à accepter de nouveaux membres. Il en
conclut que les dispositions relatives à la VPC ne doivent pas être interprétées de manière restrictive, car une telle interprétation réduirait non seulement le montant des aides dont peuvent bénéficier ces nouveaux membres au sein des organisations de producteurs, mais également les encouragements financiers aux organisations de producteurs en ce qui concerne l’adoption de programmes opérationnels.
63 À cet égard, il suffit de rappeler que, pour les motifs exposés aux points 50 à 53 ci-dessus, le fait de retenir uniquement, dans le calcul de la VPC, la production des nouveaux membres qui appartenaient déjà à une organisation de producteurs permettait de se conformer aux objectifs de la réglementation à laquelle appartenaient les dispositions litigieuses.
64 En tout état de cause, ainsi que le relève d’ailleurs la Commission, l’interprétation retenue par cette dernière ne décourage ni les producteurs de rejoindre les organisations de producteurs, ni ces dernières d’accepter de nouveaux membres. En effet, il convient de rappeler que l’aide financière de l’Union était versée au fonds opérationnel crée par l’organisation de producteurs qui était un fonds auquel tous les membres d’une organisation de producteurs devaient contribuer. Ce fonds
était utilisé pour financer le programme opérationnel de l’organisation de producteurs, qui était un programme profitant à tous les membres de l’organisation. Dans ce contexte, l’aide financière de l’Union était directement liée aux dépenses réelles effectuées pour la mise en œuvre du programme opérationnel.
65 Il résulte de ce qui précède que, lorsqu’une organisation de producteurs accueillait un nouveau membre qui ne faisait pas partie d’une organisation de producteurs, l’organisation de producteurs percevait immédiatement la contribution financière de ce nouveau membre et ce dernier bénéficiait des avantages d’une organisation de producteurs, à savoir notamment ceux découlant d’un pouvoir de négociation plus élevé en raison de la concentration de l’offre et ceux inhérents à la mise en œuvre
du programme opérationnel financé par l’organisation. De plus, ainsi que le précise la Commission, seul le plafond de l’aide était déterminé par la VPC, le montant de cette dernière étant déterminé en fonction des contributions financières des membres de l’organisation de producteurs et des dépenses réelles effectuées par le fonds opérationnel ainsi que cela a été indiqué au point 17 ci-dessus. Dans ces conditions, le fait que la production d’un nouveau membre qui n’appartenait pas au préalable
à une autre organisation de producteurs ne fût pas prise en compte dans la VPC de l’organisation de producteurs qu’il rejoignait ne saurait avoir dissuadé le producteur d’adhérer à l’organisation de producteurs et ladite organisation d’accueillir un nouveau producteur. Cet argument doit donc être écarté.
66 Quatrièmement, il convient de relever que le Royaume-Uni affirme que le contexte des dispositions en cause renforçait son interprétation dans la mesure où le soin de déterminer les règles détaillées relatives à la production des nouveaux membres avait été laissé à l’appréciation des États membres. Toutefois, force est de constater que la définition de la VPC n’avait pas été laissée à l’appréciation des États membres et était prévue dans les règlements en cause. Un tel argument est donc
dénué de pertinence.
67 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le premier moyen doit être écarté.
Sur la seconde branche du second moyen, tirée de la violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination
68 Le Royaume-Uni affirme que l’approche de la Commission consistant à établir une distinction entre les nouveaux membres qui étaient déjà membres d’une organisation de producteurs et ceux qui ne l’étaient pas et, partant, entre les organisations de producteurs elles-mêmes, viole le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination.
69 La Commission conteste les arguments du Royaume-Uni.
70 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir arrêt du 11 juillet 2006, Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, point 33 et jurisprudence citée). À cet effet, doivent être
pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (voir arrêt du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, EU:C:2008:728, point 26 et jurisprudence citée).
71 En l’espèce, force est de constater que les nouveaux membres d’une organisation de producteurs n’étaient pas dans la même situation selon qu’ils étaient ou non déjà membres d’une organisation de producteurs.
72 En effet, ainsi qu’il a été indiqué au point 51 ci-dessus, pour être reconnue par un État membre, une organisation de producteurs devait adopter des statuts qui obligeaient notamment les producteurs associés à appliquer, en matière de connaissance de la production, de production, de commercialisation et de protection de l’environnement, les règles adoptées par l’organisation de producteurs. Lesdits membres étaient également tenus de vendre, sauf exception déterminée par l’organisation
de producteurs, par l’intermédiaire de ladite organisation la totalité de leur production concernée, de fournir les renseignements qui étaient demandés par l’organisation de producteurs à des fins statistiques et qui pouvaient concerner notamment les superficies, les récoltes, les rendements et les ventes directes ou encore de régler les contributions financières prévues par les statuts pour la mise en place et l’approvisionnement du fonds opérationnel.
73 Ainsi qu’il a été indiqué aux points 50 et 51 ci-dessus, le respect de ces obligations permettait aux organisations de producteurs de répondre aux objectifs qui leur avaient été assignés.
74 Or, force est de constater que les producteurs qui ne faisaient pas partie d’une organisation de producteurs n’étaient pas astreints à de telles obligations.
75 Par conséquent, les nouveaux membres ayant déjà fait partie d’une organisation de producteurs n’étaient pas dans la même situation que les producteurs qui n’en avaient jamais fait partie. De même, et pour les mêmes motifs, les organisations de producteurs qui accueillaient des nouveaux membres qui n’avaient jamais fait partie d’une organisation de producteurs n’étaient pas dans la même situation que celles dont les nouveaux membres appartenaient, préalablement, à de telles
organisations.
76 En outre, le Royaume-Uni soutient que l’interprétation de la Commission conduit à une différence de traitement entre les organisations de producteurs nouvellement reconnues et les autres organisations de producteurs.
77 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1433/2003 et l’article 53, paragraphe 5, du règlement n° 1580/2007 disposaient que, lorsque des organisations de producteurs récemment reconnues ne disposaient pas de données historiques suffisantes concernant la production commercialisée, la VPC était réputée correspondre à la valeur de la production commercialisable fournie par l’organisation de producteurs aux fins de la reconnaissance. L’article 53,
paragraphe 5, du règlement n° 1580/2007 précisait que celle-ci était calculée comme la valeur moyenne de la production commercialisée au cours des trois dernières années par tous les producteurs qui étaient membres de l’organisation de producteurs au moment où la demande de reconnaissance était présentée.
78 En l’espèce, force est de constater que les organisations de producteurs déjà créées et les organisations de producteurs nouvellement reconnues ne disposant pas de données historiques suffisantes concernant la production commercialisée n’étaient pas dans la même situation dès lors que les premières disposaient de données suffisantes relatives à la production commercialisée. En tout état de cause, un traitement différencié consistant à traiter de manière plus favorable les organisations
de producteurs nouvellement reconnues était objectivement justifié au sens de la jurisprudence citée au point 70 ci-dessus par la volonté de favoriser la création de nouvelles organisations de producteurs.
79 Il s’ensuit que, les situations évoquées aux points 71 à 78 ci-dessus n’étant pas comparables, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir violé le principe d’égalité de traitement et de non-discrimination.
80 Il résulte de tout ce qui précède que la seconde branche du second moyen doit être rejetée ainsi que le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
81 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume-Uni ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné aux dépens.
Berardis Papasavvas Spineanu-Matei
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 juin 2017.
Signatures
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* Langue de procédure : l’anglais.
