DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
29 mars 2017 (*)
« FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement – Système intégré de gestion et de contrôle – Réductions et exclusions en cas de non-respect des règles de la conditionnalité – Non-respect mineur – Article 24, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 73/2009 – Article 71, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1122/2009 – Charge de la preuve – Interprétation de l’annexe II du règlement (CE) n° 73/2009 »
Dans l’affaire T‑501/15,
Royaume des Pays-Bas, représenté par M^mes M. Bulterman, B. Koopman et H. Stergiou, en qualité d’agents,
partie requérante,
soutenu par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par M^me C. Brodie, puis par M^me J. Kraehling et enfin par M^mes Kraehling et G. Brown, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. H. Kranenborg et D. Triantafyllou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision d’exécution (UE) 2015/1119 de la Commission, du 22 juin 2015, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2015, L 182, p. 39), en tant qu’elle concerne les dépenses effectuées par le Royaume des Pays-Bas,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M^me I. Pelikánová, président, MM. V. Valančius (rapporteur) et U. Öberg, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1 Le 19 janvier 2009, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CE) n° 73/2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) n° 1290/2005, (CE) n° 247/2006 et (CE) n° 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) n° 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16).
2 Le 30 novembre 2009, la Commission européenne a adopté le règlement (CE) n° 1122/2009, fixant les modalités d’application du règlement n° 73/2009 en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide
prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65).
3 L’article 4 du règlement n° 73/2009 prévoit, en substance, que tout agriculteur qui perçoit des paiements directs est tenu de respecter, d’une part, les exigences réglementaires en matière de gestion (ci-après les « ERMG ») énumérées à l’annexe II dudit règlement et, d’autre part, les bonnes conditions agricoles et environnementales définies par les États membres (ci-après les « BCAE »).
4 L’article 5 du règlement n° 73/2009 prévoit que les ERMG sont fixées par la législation de l’Union européenne dans les domaines de la santé publique, de la santé des animaux et des végétaux, de l’environnement, et du bien-être des animaux.
5 Ainsi, les agriculteurs qui ne respectent pas certaines exigences en matière de santé publique, de santé des animaux et des végétaux, d’environnement et de bien-être des animaux sont sanctionnés par une réduction des paiements directs ou une exclusion du bénéfice de ces derniers. Ce système est dit de conditionnalité.
6 L’article 24 du règlement n° 73/2009, intitulé « Modalités applicables aux réductions et exclusions en cas de non-respect des règles de la conditionnalité », dispose :
« […]
2. En cas de négligence, le pourcentage de réduction ne peut pas dépasser 5 % ou, s’il s’agit d’un cas de non-respect répété, 15 %.
Dans les cas dûment justifiés, les États membres peuvent décider de ne pas appliquer de réduction, lorsqu’il y a lieu de considérer un cas de non-respect comme mineur, compte tenu de sa gravité, de son étendue et de sa persistance. Toutefois, les cas de non-respect constituant un risque direct pour la santé humaine ou la santé animale ne sont pas considérés comme mineurs.
L’autorité compétente prend les mesures nécessaires qui peuvent, selon le cas, se limiter à une vérification administrative, pour garantir que l’agriculteur remédie à la situation de non-respect constatée, sauf si l’agriculteur a mis en œuvre une action corrective immédiate mettant fin à la situation de non-respect en question. La constatation du non-respect mineur et l’obligation de mettre en œuvre une action corrective sont notifiées à l’agriculteur.
[…] »
7 L’article 70 du règlement n° 1122/2009, intitulé « Principes généraux et définitions », dispose :
« […]
4. Sont considérés comme “constatés” les cas de non-conformité établis à la suite de tout contrôle effectué conformément au présent règlement ou ayant été portés à la connaissance de l’autorité de contrôle compétente ou, le cas échéant, de l’organisme payeur, de quelque autre manière.
[…] »
8 L’article 71 du règlement n° 1122/2009, intitulé « Réductions applicables en cas de négligence », dispose :
« […]
3. Lorsqu’un État membre fait usage de la possibilité prévue à l’article 24, paragraphe 2, deuxième et troisième alinéas, du règlement […] n° 73/2009 de considérer comme mineur un cas de non-conformité et que l’agriculteur concerné n’a pas remédié à la situation dans un délai donné, une réduction est appliquée.
Le délai est fixé par l’autorité compétente et il ne dépasse pas la fin de l’année suivant celle au cours de laquelle la constatation a été effectuée.
Le cas de non-conformité concerné n’est pas considéré comme mineur et une réduction d’au moins 1 % est appliquée conformément au paragraphe 1.
En outre, un cas de non-conformité considéré comme mineur auquel l’agriculteur concerné a remédié dans le délai fixé au premier alinéa du présent paragraphe n’est pas considéré comme un cas de non-respect aux fins du paragraphe 5.
[…] »
9 En substance, ces dispositions permettent notamment aux États membres, dans certaines circonstances particulières, de considérer un cas de non-respect des règles relatives à la conditionnalité, par un agriculteur bénéficiaire de paiements directs, comme un cas de non-respect mineur. En pareilles circonstances, les États membres peuvent décider de ne pas appliquer de réduction aux aides octroyées. En outre, les États membres peuvent imposer aux agriculteurs bénéficiaires de paiements
directs de mettre en œuvre des actions correctives visant, le cas échéant, à remédier aux situations de non-respect constatées, qu’il s’agisse de cas de non-respect mineurs ou non.
10 À l’annexe II du règlement n° 73/2009, qui est intitulée « [ERMG] visées aux articles 4 et 5 », la ligne relative à l’ERMG 8 est libellée comme suit :
« Règlement (CE) n° 21/2004 du Conseil du 17 décembre 2003 établissant un système d’identification et d’enregistrement des animaux des espèces ovine et caprine […] : articles 3, 4 et 5 ».
11 L’article 3 du règlement (CE) n° 21/2004 du Conseil, du 17 décembre 2003, établissant un système d’identification et d’enregistrement des animaux des espèces ovine et caprine et modifiant le règlement (CE) n° 1782/2003 et les directives 92/102/CEE et 64/432/CEE (JO 2004, L 5, p. 8), visé par l’ERMG 8, dispose :
« 1. Le système d’identification et d’enregistrement des animaux comprend les éléments suivants :
a) moyens d’identification permettant d’identifier chaque animal ;
b) registres à jour conservés dans chaque exploitation ;
c) documents de circulation ;
d) registre central/ou base de données informatique.
[…] »
12 Les articles 4 et 5 du règlement n° 21/2004, visés par l’ERMG 8, apportent des précisions sur, respectivement, les éléments visés à l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), du même règlement. Les articles 6 à 8 du règlement n° 21/2004, quant à eux, apportent des précisions sur les éléments visés à l’article 3, paragraphe 1, sous c) et d), dudit règlement.
Antécédents du litige
13 Du 28 mars au 1^er avril 2011, la Commission a procédé à une enquête, portant la référence XC/2011/005/NL, concernant la bonne application, par le Royaume des Pays-Bas, des règles relatives à la conditionnalité dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs.
14 Par lettre du 29 juin 2011, la Commission a communiqué au Royaume des Pays-Bas ses constatations, conformément à l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CE) n° 885/2006 de la Commission, du 21 juin 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1290/2005 du Conseil en ce qui concerne l’agrément des organismes payeurs et autres entités ainsi que l’apurement des comptes du FEAGA et du Feader (JO 2006, L 171, p. 90). Elle estimait que certaines dépenses
n’avaient pas été effectuées dans le respect du droit de l’Union.
15 Le Royaume des Pays-Bas a répondu aux constatations de la Commission par lettre du 22 septembre 2011.
16 Par lettre du 24 avril 2012, la Commission a invité les autorités néerlandaises à une réunion bilatérale, conformément à l’article 11, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement n° 885/2006. Le Royaume des Pays-Bas a communiqué des informations supplémentaires à la Commission par lettre du 24 mai 2012. La réunion bilatérale s’est tenue le 4 juin 2012.
17 Par lettre du 21 décembre 2012, la Commission a communiqué aux autorités néerlandaises le procès-verbal de la réunion bilatérale et la liste d’informations supplémentaires demandées au cours de cette réunion, conformément à l’article 11, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement n° 885/2006. Le Royaume des Pays-Bas a répondu à la demande d’informations supplémentaires par lettre du 2 avril 2013.
18 Par lettre du 16 juillet 2013, la Commission a répondu aux autorités néerlandaises, qui ont transmis en retour leurs arguments sur un certain nombre de questions par lettre du 31 juillet 2013.
19 Le 12 décembre 2013, la Commission a communiqué ses conclusions au Royaume des Pays-Bas, conformément à l’article 11, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement n° 885/2006. Il ressort de cette communication que la Commission a estimé, en substance, que les autorités néerlandaises avaient fait preuve d’une trop grande indulgence dans la mise en œuvre des sanctions pour non-respect des règles relatives à la conditionnalité dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des
agriculteurs. En particulier, la Commission a reproché au Royaume des Pays-Bas, d’une part, d’avoir considéré un nombre trop important de cas de non-respect des règles relatives à la conditionnalité, dans les années de demandes 2009 à 2011, comme étant des cas de non-respect mineurs et, d’autre part, d’avoir procédé à un contrôle partiel, pour ces mêmes années de demandes, de certaines ERMG. Elle a donc proposé d’exclure du financement de l’Union un montant de 5 988 185,17 euros.
20 Par lettre du 27 janvier 2014, le Royaume des Pays-Bas a demandé l’ouverture de la procédure devant l’organe de conciliation, conformément à l’article 16 du règlement n° 885/2006. Le 9 juillet 2014, l’organe de conciliation a conclu à l’impossibilité de concilier les points de vue des deux parties.
21 Par lettre du 16 octobre 2014, la Commission a communiqué aux autorités néerlandaises sa position définitive.
22 Par la décision d’exécution (UE) 2015/1119, du 22 juin 2015, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2015, L 182, p. 39, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a écarté du financement de l’Union, s’agissant du Royaume des Pays-Bas, un montant de 5 836 658,14 euros, en raison :
– d’une indulgence du système de sanction pour les années de demandes 2009, 2010 et 2011, pour laquelle elle a décidé d’une correction ponctuelle sur les paiements directs d’un montant de 336 064,53 euros pour l’exercice 2010, de 403 863,66 euros pour l’exercice 2011 et de 230 786,49 euros pour l’exercice 2012 ;
– d’un contrôle partiel de quatre ERMG, parmi lesquelles l’ERMG 8, pour les années de demandes 2010 et 2011, pour lequel elle a décidé d’une correction forfaitaire de 2 % sur les paiements directs, d’un montant de 1 630 540,68 euros pour l’exercice 2011, et de deux montants de 6 520,50 euros et de 1 631 326,51 euros pour l’exercice 2012 ;
– de l’absence de définition de deux BCAE et d’un contrôle partiel de trois ERMG pour l’année de demande 2009, pour lesquels elle a décidé d’une correction forfaitaire de 2 % sur les paiements directs, d’un montant de 1 597 182 euros pour l’exercice 2010, de 15,53 euros pour l’exercice 2011 et de 358,24 euros pour l’exercice 2012.
Procédure et conclusions des parties
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 août 2015, le Royaume des Pays-Bas a introduit le présent recours.
24 Le Royaume des Pays-Bas conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée en ce qu’elle lui applique une correction financière d’un montant total de 5 836 658,14 euros pour les dépenses effectuées au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (ci-après les « fonds ») ;
– condamner la Commission aux dépens.
25 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner le Royaume des Pays-Bas aux dépens.
26 Par demande déposée au greffe du Tribunal le 9 décembre 2015, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Royaume des Pays-Bas.
27 Le 11 janvier 2016, par décision du président de la sixième chambre du Tribunal, le Royaume-Uni a été admis à intervenir au soutien des conclusions du Royaume des Pays-Bas.
28 Par décision du président du Tribunal, la présente affaire a été attribuée à un nouveau juge rapporteur, siégeant dans la sixième chambre.
29 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
30 Le 10 novembre 2016, au titre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89, paragraphe 3, de son règlement de procédure, le Tribunal a invité les parties à produire leurs observations écrites sur les conséquences à tirer, pour la présente affaire, de l’arrêt du 28 septembre 2016, Royaume-Uni/Commission (T‑437/14, EU:T:2016:577). Le Royaume des Pays-Bas a également été invité à préciser la portée de certaines de ses conclusions.
31 Le Royaume des Pays-Bas et la Commission ont répondu à la demande du Tribunal par lettres du 28 novembre 2016.
32 Le Tribunal (première chambre) a décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure, de statuer sans phase orale de la procédure.
En droit
33 À l’appui du recours, le Royaume des Pays-Bas invoque deux moyens, tirés :
– le premier, de la violation de l’article 24 du règlement n° 73/2009 et de l’article 71 du règlement n° 1122/2009, en ce que la Commission a conclu à l’indulgence du système de sanction néerlandais ;
– le second, de la violation des articles 4 et 5 du règlement n° 73/2009 et du principe de sécurité juridique, en ce que la Commission a conclu que le Royaume des Pays-Bas avait exercé un contrôle partiel de l’ERMG 8.
Sur la portée du recours
34 Dans la réplique, ainsi que dans ses observations écrites présentées le 28 novembre 2016 en réponse à une demande du Tribunal, le Royaume des Pays-Bas a confirmé que le second moyen présenté à l’appui du recours était uniquement dirigé contre l’appréciation de la Commission selon laquelle les autorités néerlandaises avaient exercé un contrôle partiel de l’ERMG 8.
35 Il fait observer que la requête mentionne par erreur que les corrections forfaitaires appliquées pour l’année de demande 2009 avaient trait à l’ERMG 8, alors que, ainsi que les parties s’accordent à le reconnaître, tel n’est pas le cas. Seules les corrections forfaitaires appliquées pour les années de demandes 2010 et 2011 ont trait à l’ERMG 8, et non les corrections forfaitaires appliquées pour l’année de demande 2009.
36 Il en résulte que, ainsi que le reconnaît le Royaume des Pays-Bas, le second moyen invoqué à l’appui du recours n’est dirigé que contre les appréciations de la Commission ayant entraîné des corrections forfaitaires pour les années de demandes 2010 et 2011, et non pour l’année de demande 2009. Ainsi, la portée du recours est limitée à l’annulation de la décision attaquée en tant qu’elle applique au Royaume des Pays-Bas une correction financière d’un montant de 4 239 102,37 euros pour les
dépenses effectuées au titre des fonds.
37 En outre, il convient d’observer que le Royaume des Pays-Bas ne conteste pas l’appréciation de la Commission, ayant entraîné une correction forfaitaire pour l’année de demande 2009 de 1 597 555,77 euros, selon laquelle les autorités néerlandaises avaient exercé un contrôle partiel de trois ERMG et s’étaient abstenues de définir deux BCAE.
Sur le premier moyen, tiré la violation de l’article 24 du règlement n° 73/2009 et de l’article 71 du règlement n° 1122/2009, en ce que la Commission a conclu à l’indulgence du système de sanction néerlandais
38 Le Royaume des Pays-Bas considère, en substance, que la décision attaquée est entachée d’une violation de l’article 24 du règlement n° 73/2009 et de l’article 71 du règlement n° 1122/2009, en ce que la Commission aurait considéré, à tort, que le système néerlandais de sanction pour non-respect des règles relatives à la conditionnalité dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs était trop indulgent. Le Royaume des Pays-Bas soutient que son système de sanction
est pleinement conforme au cadre juridique applicable.
39 Premièrement, le Royaume des Pays-Bas soutient que le non-respect, par des agriculteurs bénéficiaires de paiements directs, de certaines des obligations qui leur sont imposées par les ERMG 6 à 9 et 11 et qui consistent, en substance, à détenir des documents, en particulier différents registres dans lesquels doivent être consignées des données relatives à leur activité, constitue, dans certaines circonstances, une infraction légère et exceptionnelle, définie comme telle de manière
précise par les autorités nationales compétentes, et à laquelle il peut être remédié facilement. Le Royaume des Pays-Bas estime que, compte tenu de la gravité minime, de l’étendue limitée et de la non-persistance de l’inobservation de ce type d’obligation, cette infraction peut être considérée comme un cas de non-respect mineur, au sens de l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 73/2009.
40 Deuxièmement, le Royaume des Pays-Bas fait valoir que l’article 24 du règlement n° 73/2009 ainsi que le principe de sécurité juridique s’opposent à ce qu’une approche quantitative soit adoptée dans le cadre de l’évaluation, par la Commission, d’un système national de sanction pour non-respect des règles relatives à la conditionnalité. Selon le Royaume des Pays-Bas, la proportion de cas de non-respect mineurs par rapport à l’ensemble des cas de non-respect ne peut être un élément
utilement pris en compte pour conclure à l’indulgence d’un système de sanction.
41 Troisièmement, le Royaume des Pays-Bas allègue que les États membres ont la possibilité de renoncer à l’application d’une réduction du montant de l’aide versée lorsque les agriculteurs bénéficiaires de paiements directs mettent en œuvre des actions correctives visant, le cas échéant, à remédier aux situations de non-respect mineur préalablement constatées. Selon le Royaume des Pays-Bas, il ressort des dispositions de l’article 24 du règlement n° 73/2009 et de l’article 71 du règlement
n° 1122/2009 qu’il est possible de permettre à de tels agriculteurs de prendre des mesures correctives, à la suite desquelles il n’y a plus lieu d’appliquer une réduction du montant de l’aide versée.
42 La Commission conteste le bien-fondé de l’argumentation du Royaume des Pays-Bas.
43 À titre liminaire, en premier lieu, il convient de rappeler que les fonds ne financent que les interventions effectuées conformément aux dispositions de l’Union dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2014, Pays-Bas/Commission, C‑610/13 P, non publié, EU:C:2014:2349, point 59 et jurisprudence citée).
44 La finalité de la procédure d’apurement de conformité des comptes des fonds est de vérifier si les restitutions et les interventions ont été effectuées selon les règles de l’Union et de garantir de ce fait les mêmes conditions concurrentielles aux opérateurs économiques. Cette finalité serait mise en péril si la Commission pouvait, après avoir constaté l’irrégularité d’une pratique nationale, se prévaloir d’une marge d’appréciation pour l’accepter ou la rejeter du financement de
l’Union, en fonction de ses effets plus ou moins graves pour le budget national ou pour le revenu des agriculteurs (voir, en ce sens, arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, EU:C:1979:28, points 18 à 21, et du 18 avril 2002, Belgique/Commission, C‑332/00, EU:C:2002:235, points 44 à 46).
45 En vertu d’une jurisprudence constante, il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations
nationales ou de l’irrégularité des chiffres transmis par elles. Cet allègement de la charge de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes des fonds, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir, en
ce sens, arrêt du 6 novembre 2014, Pays-Bas/Commission, C‑610/13 P, non publié, EU:C:2014:2349, point 58 et jurisprudence citée).
46 En effet, la gestion du financement des fonds repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles de l’Union et est fondée sur la confiance entre les autorités nationales et les autorités de l’Union. Seul l’État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l’élaboration des comptes des fonds, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements
dont elle a besoin auprès des agents économiques (voir, en ce sens, arrêts du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, C‑153/01, EU:C:2004:589, point 133 et jurisprudence citée, et du 4 septembre 2009, Autriche/Commission, T‑368/05, non publié, EU:T:2009:305, point 182 et jurisprudence citée).
47 Ainsi, l’État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système de contrôle fiable et opérationnel. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de
contrôle (voir, en ce sens, arrêts du 28 octobre 1999, Italie/Commission, C‑253/97, EU:C:1999:527, point 7, et du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, EU:C:2005:103, point 35).
48 En second lieu, il importe de rappeler que, d’une part, l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 73/2009 prévoit le principe selon lequel, dans les cas dûment justifiés, les États membres peuvent décider de ne pas appliquer de réduction, lorsqu’il y a lieu de considérer un cas de non-respect comme mineur, compte tenu de sa gravité, de son étendue et de sa persistance, et, d’autre part, l’article 71, paragraphe 3, du règlement n° 1122/2009 précise que, lorsque est considéré comme
mineur un cas de non-respect, et que l’agriculteur concerné n’a pas remédié à la situation dans un délai donné, une réduction de l’aide versée doit cependant être appliquée.
49 Il ressort donc clairement de ces dispositions, reproduites aux points 6 et 8 ci-dessus, que, lorsque l’autorité compétente décide qu’un cas de non-respect doit être considéré comme mineur, elle fixe, à partir de ce constat, un délai au cours duquel l’agriculteur concerné doit remédier à la situation. À défaut de régularisation dans le délai fixé, le cas de non-respect ne peut plus être considéré comme mineur et une réduction doit être appliquée.
50 Dès lors, l’obligation incombant à l’agriculteur concerné de mettre en œuvre une action corrective dans un délai donné est, certes, une condition nécessaire pour qu’aucune réduction ne lui soit finalement appliquée, mais elle est sans influence sur le constat préalable du non-respect et, le cas échéant, sur sa qualification en cas de non-respect mineur. Seules la gravité, l’étendue et la persistance du non-respect doivent être appréciées au moment de son constat, indépendamment de toute
prise en compte des corrections apportées ultérieurement.
51 Ainsi, l’approche suivie par le Royaume des Pays-Bas selon laquelle peuvent être considérés comme des cas de non-respect mineurs les manquements aux règles relatives à la conditionnalité qui constituent des infractions légères exceptionnelles, définies de manière précise et auxquelles il peut être remédié facilement, n’est pas conforme aux dispositions l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 73/2009, synthétisées aux points 49 et 50 ci-dessus. S’agissant, en particulier, de la
persistance du cas de non-respect constaté, il y a lieu de rappeler qu’elle doit être appréciée à la date du constat, et qu’il ne peut être déduit d’une correction rapide d’un manquement une persistance nécessairement limitée du non-respect constaté.
52 C’est à la lumière de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner le système néerlandais de sanction pour non-respect des règles relatives à la conditionnalité dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs, afin de déterminer s’il répond aux exigences établies par la réglementation de l’Union, en particulier par les règlements n^os 73/2009 et 1122/2009.
53 En l’espèce, premièrement, à la page 6 de sa lettre du 21 décembre 2012, la Commission a constaté qu’une proportion significative et anormalement élevée de cas de non-respect identifiés lors des contrôles par les autorités néerlandaises n’avait pas été sanctionnée, ces autorités les ayant considérés comme des cas de non-respect mineurs. À cet égard, la Commission fait observer qu’il ressort des données communiquées par les autorités néerlandaises que, en 2009, en 2010 et en 2011,
respectivement 68, 61 et 62 % des cas de non-respect constatés ont été considérés comme mineurs et n’ont pas été sanctionnés.
54 Deuxièmement, au point 1.1.6 du rapport de synthèse, la Commission a constaté que, dans le cadre des obligations qui étaient imposées aux agriculteurs bénéficiaires de paiements directs par les ERMG 6 à 9 et 11 et qui consistaient, en substance, à détenir des documents, en particulier différents registres dans lesquels devaient être consignées des données précises et fiables relatives à leur activité, le système de sanction mis en place par le Royaume des Pays-Bas considérait
systématiquement l’absence des documents requis comme un cas de non-respect mineur, et ce alors même qu’il était extrêmement difficile, selon la Commission, de remédier rétroactivement, de façon précise et fiable, à ce type de manquement.
55 Troisièmement, au point 1.1.6 du rapport de synthèse, la Commission a constaté que le système de sanction mis en place par le Royaume des Pays-Bas prévoyait, jusqu’au 1^er avril 2011, une diminution du pourcentage de réduction du montant de l’aide versée de 3 à 1 %, selon que le manquement à l’ERMG 7 constaté avait été ou non ultérieurement corrigé.
56 La Commission a considéré, ce faisant, que les autorités néerlandaises avaient établi un système de sanction pour non-respect des règles relatives à la conditionnalité qui autorisait que des mesures correctives puissent être mises en œuvre par les agriculteurs bénéficiaires de paiements directs dans de brefs délais suivant le contrôle sur place pour obtenir une diminution du pourcentage de réduction appliqué, voire l’absence de réduction, alors que de telles possibilités de diminution
ou d’exonération de sanction n’étaient pas prévues par la réglementation, rappelée aux points 6 à 8 ci-dessus, applicable en matière de conditionnalité. La Commission en a déduit qu’un risque pour les fonds concernés avait été créé lors des exercices 2009 à 2011.
57 À cet égard, il y a lieu de constater que les données statistiques rappelées au point 53 ci-dessus ne sont pas, en tant que telles, de nature à constituer un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable que la Commission éprouve à l’égard des contrôles effectués par les autorités néerlandaises.
58 Il n’en demeure pas moins que, par ses allégations, le Royaume des Pays-Bas ne parvient pas à démontrer que le système de sanction qu’il a mis en place ne considérait pas systématiquement l’absence des documents requis par les ERMG 6 à 9 et 11 comme des cas de non-respect mineurs, ainsi que cela lui avait notamment été reproché au point 1.1.6 du rapport de synthèse.
59 En effet, le Royaume des Pays-Bas n’apporte pas, comme il lui incombe, la preuve la plus détaillée et complète de l’inexactitude des constatations de la Commission, s’agissant tant du caractère systématique de la qualification de l’absence des documents requis par les ERMG 6 à 9 et 11 comme des cas de non-respect mineurs que de l’existence d’une appréciation cas par cas de la gravité, de l’étendue et de la persistance liées à l’absence desdits documents. En outre, le Royaume des
Pays-Bas ne parvient pas à démontrer que le non-respect des obligations imposées par les ERMG 6 à 9 et 11 constituerait une infraction de gravité minime, à l’étendue limitée et non-persistante.
60 À cet égard, il y a en particulier lieu de préciser que l’absence des documents requis par les ERMG 6 à 9 et 11 ne saurait, par principe, être considérée en toute hypothèse comme un cas de non-respect mineur. En effet, l’absence des documents en cause ne saurait être considérée comme un tel cas sans prise en considération de la nature desdits documents et de l’objectif poursuivi par ceux-ci, ce qu’il appartient à l’État membre concerné d’examiner, dans le cadre de son analyse des
critères de gravité, d’étendue et de persistance rappelés au point 50 ci-dessus.
61 Ainsi, il y a lieu de considérer que les constatations de la Commission ne sauraient être infirmées par les allégations non étayées du Royaume des Pays-Bas, à la lumière de la jurisprudence citée aux points 45 à 47 ci-dessus.
62 Il résulte de ce qui précède que, dans ces circonstances, il y a lieu d’écarter le premier moyen.
Sur le second moyen, tiré de la violation des articles 4 et 5 du règlement n° 73/2009 et du principe de sécurité juridique, en ce que la Commission a conclu que le Royaume des Pays-Bas a exercé un contrôle partiel de l’ERMG 8
63 Le Royaume des Pays-Bas considère, en substance, que la décision attaquée est entachée d’une violation des articles 4 et 5 du règlement n° 73/2009 et du principe de sécurité juridique, en ce que la Commission a conclu qu’il avait exercé un contrôle partiel de l’ERMG 8, en n’ayant pas contrôlé le respect des exigences prévues par les dispositions de l’article 6 du règlement n° 21/2004. À cet égard, le Royaume des Pays-Bas soutient que l’interprétation faite par la Commission de l’ERMG 8,
selon laquelle cette dernière inclurait les exigences prévues par les dispositions de l’article 6 du règlement n° 21/2004, notamment le contrôle de la présence de certains documents, est illégale.
64 D’une part, le Royaume des Pays-Bas soutient que, dès lors que l’ERMG 8, qui figure en annexe II du règlement n° 73/2009, fait référence explicitement aux seuls articles 3 à 5 du règlement n° 21/2004, l’interprétation de la Commission méconnaîtrait la volonté du législateur d’exclure les articles 6 à 8 dudit règlement, lesquels définissent les règles détaillées relatives à l’article 3, paragraphe 1, sous c) et d), du même règlement, de l’ERMG 8 et d’élever au rang d’obligations de
conditionnalité uniquement les exigences visées à l’article 3, paragraphe 1, sous a) et b), et aux articles 4 et 5 de ce règlement.
65 D’autre part, le Royaume des Pays-Bas fait valoir que l’interprétation de la Commission va à l’encontre du principe de sécurité juridique. En effet, l’ERMG 8, qui serait sujette à des interprétations différentes et qui serait susceptible d’entraîner des conséquences financières négatives pour les agriculteurs, ne devrait pas aboutir à ce qu’il soit requis d’un agriculteur davantage que ce qui est explicitement exigé par le règlement n° 73/2009.
66 La Commission conteste le bien-fondé de l’argumentation du Royaume des Pays-Bas.
67 Selon une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir arrêt du 7 juin 2005, VEMW e.a., C‑17/03, EU:C:2005:362, point 41 et jurisprudence citée).
68 Ainsi qu’il a déjà été jugé, le respect des articles 6 à 8 du règlement n° 21/2004 ne saurait être considéré, y compris par l’intermédiaire du renvoi opéré à l’article 3 de ce règlement par l’ERMG 8, comme conditionnant les paiements opérés au bénéfice des agriculteurs, de sorte que la Commission, en estimant que la conformité des paiements en faveur des agriculteurs néerlandais exigeait le respect de l’ensemble des éléments énumérés à l’article 3 du règlement n° 21/2004, notamment les
éléments explicités à l’article 6 de ce dernier, a commis une erreur de droit (voir, en ce sens, arrêt du 28 septembre 2016, Royaume-Uni/Commission, T‑437/14, EU:T:2016:577, points 59 à 71).
69 Cependant, force est de constater que cette erreur n’est pas, dans les circonstances particulières de l’espèce, susceptible d’entraîner l’annulation de la décision attaquée.
70 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que, même si l’un des motifs sur lesquels un acte litigieux est fondé est entaché d’erreur, ce vice peut cependant ne pas conduire à l’annulation de cet acte si les autres motifs de la décision attaquée sont suffisants à en établir le bien-fondé (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, SELEX Sistemi Integrati/Commission, T‑155/04, EU:T:2006:387, point 47 et jurisprudence citée).
71 Il convient de relever que la Commission était en droit d’appliquer un coefficient de correction financière de 2 % au titre de chacune des carences identifiées dans le système des contrôles mis en place par le Royaume des Pays-Bas. Au point 1.6 du rapport de synthèse, la Commission a résumé les différentes lacunes constatées pour les années de demandes 2009 à 2011 en indiquant les corrections forfaitaires proposées, en application des orientations prévues dans le document
AGRI-2005-64043, adopté le 9 juin 2006 et intitulé « Communication sur le traitement, par la Commission, dans le contexte de l’apurement des comptes du FEOGA, section “Garantie”, des insuffisances constatées dans les systèmes de contrôle de la conditionnalité mis en œuvre par les États membres ».
72 En l’espèce, la Commission a appliqué une correction forfaitaire de 2 % pour l’année de demande 2009 sur le fondement des différentes carences constatées dans le système de conditionnalité du Royaume des Pays-Bas, résumées au point 22 ci-dessus et indiquées dans l’annexe de la décision attaquée. Pour les années de demandes 2010 et 2011, elle a également appliqué une correction forfaitaire de 2 % sur le fondement des différentes carences constatées dans le système de conditionnalité du
Royaume des Pays-Bas, résumées au point 22 ci-dessus et indiquées dans l’annexe de la décision attaquée. Chacune des lignes de l’annexe de la décision attaquée qui concernent les années de demandes 2010 et 2011 se rapporte à quatre carences, parmi lesquelles le contrôle partiel de l’ERMG 8, mais non uniquement.
73 En outre, ainsi que cela a déjà été relevé au point 34 ci-dessus, le Royaume des Pays-Bas ne nie pas qu’il conteste uniquement, dans le cadre du présent recours, l’appréciation de la Commission concernant l’ERMG 8, laquelle n’est que l’une des justifications avancées par la Commission à l’appui du taux de correction appliqué pour les années de demandes 2010 et 2011, aux côtés de justifications tirées du contrôle partiel de trois autres ERMG.
74 Ainsi, nonobstant l’erreur qui affecte l’un des motifs du raisonnement adopté par la Commission dans la décision attaquée, en ce que le contrôle partiel de l’ERMG 8 ne saurait être reproché au Royaume des Pays-Bas pour les années de demandes 2010 et 2011, il convient d’observer que le dispositif de ladite décision repose sur plusieurs autres motifs, à savoir le contrôle partiel de trois autres ERMG pour les années de demandes 2010 et 2011, dont chacun suffit à lui seul à fonder le
raisonnement de la Commission et à justifier qu’une correction forfaitaire de 2 % soit appliquée.
75 Dès lors, il y a lieu d’écarter le second moyen comme étant inopérant, dans la mesure où celui-ci n’est pas apte, bien qu’il soit fondé, à entraîner l’annulation poursuivie.
76 Compte tenu de tout ce qui précède, il convient de rejeter le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
78 Le Royaume des Pays-Bas ayant succombé et la Commission ayant conclu en ce sens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
79 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Il y a donc lieu de décider que le Royaume-Uni supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Le Royaume des Pays-Bas supportera ses dépens et ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supportera ses propres dépens.
Pelikánová Valančius Öberg
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 mars 2017.
Signatures
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* Langue de procédure : le néerlandais.
