ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
18 octobre 2016 ( *1 )
«Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire — Gel des fonds — Recours en annulation — Délai de recours — Adaptation des conclusions — Recevabilité — Obligation de motivation — Droits de la défense — Droit à une protection juridictionnelle effective — Erreur manifeste d’appréciation — Modulation des effets dans le temps d’une annulation»
Dans l’affaire T‑418/14,
Sina Bank, établie à Téhéran (Iran), représentée par Mes B. Mettetal et C. Wucher‑North, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et Mme D. Gicheva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation, d’une part, de la décision du Conseil, telle que ressortant de l’avis du 15 mars 2014 à l’attention des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/413/PESC du Conseil et le règlement (UE) no 267/2012 du Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2014, C 77, p. 1), de maintenir l’inscription du nom de la requérante dans la liste figurant à
l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010 (JO 2010, L 281, p. 81), et à l’annexe IX du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010 (JO
2012, L 88, p. 1), et, d’autre part, de la décision 2014/776/PESC du Conseil, du 7 novembre 2014, modifiant la décision 2010/413 (JO 2014, L 325, p. 19), du règlement d’exécution (UE) no 1202/2014 du Conseil, du 7 novembre 2014, mettant en œuvre le règlement no 267/2012 (JO 2014, L 325, p. 3), de la décision (PESC) 2015/1008 du Conseil, du 25 juin 2015, modifiant la décision 2010/413 (JO 2015, L 161, p. 19), et du règlement d’exécution (UE) 2015/1001 du Conseil, du 25 juin 2015, mettant en œuvre le
règlement no 267/2012 (JO 2015, L 161, p. 1), pour autant que ces actes ont maintenu l’inscription du nom de la requérante dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe IX du règlement no 267/2012,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová (rapporteur) et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : Mme M. Junius, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 8 avril 2016,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1. Mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran
1 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci-après la « prolifération nucléaire »).
2. Mesures restrictives visant la requérante
2 La requérante, Sina Bank, est une banque iranienne, immatriculée en tant que société publique par actions.
3 Le 26 juillet 2010, le nom de la requérante a été inscrit dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39).
4 Par voie de conséquence, le nom de la requérante a également été inscrit dans la liste figurant à l’annexe V du règlement (CE) no 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2007, L 103, p. 1). Cette dernière inscription a pris effet à la date de publication du règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 423/2007 (JO 2010, L 195, p. 25), au
Journal officiel de l’Union européenne, à savoir le 27 juillet 2010. Elle a eu pour effet le gel des fonds et des ressources économiques (ci‑après le « gel des fonds ») de la requérante.
5 L’inscription du nom de la requérante dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe V du règlement no 423/2007 était fondée sur les motifs suivants :
« Cette banque est très liée aux intérêts du “Daftar” (bureau du Guide [de la révolution islamique] : administration composée d’environ 500 collaborateurs). Elle contribue ainsi au financement des intérêts stratégiques du régime. »
6 Par lettre du 27 juillet 2010, le Conseil de l’Union européenne a informé la requérante de l’inscription de son nom dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et à l’annexe V du règlement no 423/2007. Une copie de ces derniers actes était jointe en annexe de cette lettre.
7 Par lettre du 8 septembre 2010, la requérante a fait valoir ses observations sur l’inscription en cause et invité le Conseil à revoir cette dernière.
8 Après révision de la situation de la requérante, le Conseil a maintenu l’inscription du nom de cette dernière dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010 (JO 2010, L 281, p. 81), avec effet le jour même.
9 Lors de l’adoption du règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1), le nom de la requérante a été inscrit, pour des motifs identiques à ceux déjà mentionnés au point 5 ci‑dessus, dans la liste figurant à l’annexe VIII dudit règlement, avec effet au 27 octobre 2010.
10 Par lettre du 28 octobre 2010, notifiée à la requérante le 5 décembre 2010, le Conseil a informé cette dernière que, après révision de sa situation à la lumière des observations contenues dans sa lettre du 8 septembre 2010, elle devait rester soumise à des mesures restrictives.
11 Par lettres des 6 et 20 décembre 2010, la requérante a contesté, par l’intermédiaire de ses avocats, le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard. Aux fins de l’exercice des droits de la défense de la requérante, les avocats ont demandé au Conseil de leur donner accès au dossier et de leur communiquer les éléments justifiant le maintien de la mesure prise.
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 6 janvier 2011, la requérante a introduit un recours visant, en substance, à l’annulation de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et de l’annexe VIII du règlement no 961/2010, pour autant que celles-ci la concernaient. L’affaire a été enregistrée au greffe du Tribunal sous la référence T‑15/11.
13 Par lettre du 22 février 2011, le Conseil a communiqué aux avocats de la requérante le document portant le numéro 6724/11, contenant les éléments du dossier venant à l’appui des motifs cités au point 5 ci‑dessus.
14 Par lettre du 18 juillet 2011, la requérante a de nouveau contesté le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard.
15 Après réexamen de la situation de la requérante, le Conseil a maintenu l’inscription du nom de cette dernière dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement no 961/2010, avec effet, respectivement, au 1er décembre 2011, jour de l’adoption de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413 (JO 2011, L 319, p. 71), et au 2 décembre 2011, jour de la publication au
Journal officiel du règlement d’exécution (UE) no 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement no 961/2010 (JO 2011, L 319, p. 11).
16 Par lettre du 5 décembre 2011, notifiée le jour même à la requérante, le Conseil a informé cette dernière qu’elle devait rester soumise à des mesures restrictives. Dans cette lettre, le Conseil a relevé que, « si quelque 36 % des parts sociales de [la requérante] a[vaient] été vendues dans le cadre d’une offre publique, le principal actionnaire demeur[ait] la Fondation [Mostazafan], qui [était] un organisme public rendant compte au Guide » et qu’« [il] rest[ait], par conséquent, de l’avis que [la
requérante était] très liée aux intérêts du “Daftar” (bureau du Guide) et contribu[ait], de cette façon, au financement des intérêts stratégiques du régime ».
17 Par lettre du 23 janvier 2012, la requérante a une nouvelle fois contesté, par l’intermédiaire de ses avocats, le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard. Aux fins de l’exercice des droits de la défense de la requérante, les avocats ont demandé au Conseil de leur donner accès au dossier et de leur communiquer les éléments justifiant le maintien de la mesure prise.
18 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 février 2012, la requérante a introduit un recours visant, en substance, à l’annulation, premièrement, de la décision 2011/783 et du règlement d’exécution no 1245/2011, pour autant que ceux-ci avaient maintenu, après réexamen, son nom inscrit dans la liste figurant, respectivement, à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement no 961/2010, et, deuxièmement, de l’article 16,
paragraphe 2, du règlement no 961/2010 ainsi que de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, pour autant que ces dispositions la concernaient. L’affaire a été enregistrée au greffe du Tribunal sous la référence T‑67/12.
19 Lors de l’adoption du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement no 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1), le nom de la requérante a été inscrit, pour les mêmes motifs que ceux déjà mentionnés au point 5 ci‑dessus, dans la liste figurant à l’annexe IX dudit règlement, avec effet au 24 mars 2012.
20 Par arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661), le Tribunal a annulé l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et l’annexe VIII du règlement no 961/2010, pour autant que celles-ci concernaient la requérante. Toutefois, il a maintenu les effets de l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, à l’égard de la requérante jusqu’à la prise d’effet de l’annulation de l’annexe VIII du règlement
no 961/2010, pour autant que celle-ci concernait la requérante. Aucun pourvoi n’ayant été formé contre l’arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661), celui-ci est devenu définitif et est passé en force de chose jugée.
21 Le 15 mars 2014, le Conseil a publié un avis à l’attention des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/413 et le règlement no 267/2012 (JO 2014, C 77, p. 1), faisant état de sa décision, prise après réexamen, de continuer à appliquer les mesures restrictives prévues par la décision 2010/413 et le règlement no 267/2012 aux personnes et aux entités dont les noms étaient inscrits dans la liste figurant à l’annexe II de cette dernière décision et à
l’annexe IX de ce dernier règlement.
22 Par lettre du 14 avril 2014, la requérante a une nouvelle fois contesté devant le Conseil le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard.
Faits postérieurs à l’introduction du présent recours
23 Par arrêt du 4 juin 2014, Sina Bank/Conseil (T‑67/12, non publié, EU:T:2014:348), le Tribunal a, d’une part, rejeté le recours devant lui comme ayant été porté devant une juridiction incompétente pour en connaître, en ce qu’il tendait à l’annulation de l’article 19, paragraphe 1, sous b), et de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, et comme étant irrecevable, en ce qu’il tendait à l’annulation de l’article 16, paragraphe 2, du règlement no 961/2010, et, d’autre part,
annulé la décision 2011/783 et le règlement d’exécution no 1245/2011, pour autant que ces actes avaient maintenu, après réexamen, l’inscription du nom de la requérante dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe VIII du règlement no 961/2010. Aucun pourvoi n’ayant été formé contre l’arrêt du 4 juin 2014, Sina Bank/Conseil (T‑67/12, non publié, EU:T:2014:348), celui-ci est devenu définitif et est passé en force de chose
jugée.
24 Par message électronique du 1er septembre 2014, le Conseil a indiqué aux avocats de la requérante que, après réexamen de la situation de cette dernière, il avait décidé de maintenir l’inscription de son nom dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, et à l’annexe IX du règlement no 267/2012 (ci-après la « liste litigieuse »), pour les motifs suivants :
« Sina Bank est contrôlée par la Fondation Mostazafan, entité parapublique iranienne de premier plan contrôlée directement par le Guide […] et détenant une participation de 84 % dans Sina Bank. Elle fournit des services financiers à la Fondation Mostazafan et à son groupe de filiales et de sociétés. En conséquence, Sina Bank fournit un soutien financier au gouvernement de l’Iran par l’intermédiaire de la Fondation Mostazafan. »
25 En annexe de ce même message, le Conseil a communiqué les documents portant la référence MD RELEX 169 à 174/14, contenant les éléments du dossier venant à l’appui des motifs cités au point 24 ci‑dessus.
26 Par lettre du 17 septembre 2014, la requérante a contesté le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard. En particulier, elle a contesté le pourcentage de participation à son capital détenu par la Fondation Mostazafan de la République islamique d’Iran (ci-après la « Fondation »).
27 Par la décision 2014/776/PESC du Conseil, du 7 novembre 2014, modifiant la décision 2010/413 (JO 2014, L 325, p. 19), les motifs de l’inscription du nom de la requérante dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, ont été modifiés dans le sens indiqué au point 24 ci‑dessus, avec effet au 8 novembre 2014.
28 Par voie de conséquence, par le règlement d’exécution (UE) no 1202/2014 du Conseil, du 7 novembre 2014, mettant en œuvre le règlement no 267/2012 (JO 2014, L 325, p. 3), les motifs de l’inscription du nom de la requérante dans la liste figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012 ont également été modifiés dans le sens indiqué au point 24 ci‑dessus, avec effet au 8 novembre 2014.
29 Par lettre notifiée à la requérante le 10 novembre 2014, le Conseil a indiqué que cette dernière devait rester soumise à des mesures restrictives pour les motifs cités au point 24 ci‑dessus. Il a ajouté que l’allégation de la requérante, contenue dans la lettre du 17 septembre 2014, selon laquelle le pourcentage de la participation de la Fondation à son capital serait passé, après mars 2011, de 80 % à 63,52 % n’était pas étayée et était, en outre, contredite par les états financiers de la
Fondation pour l’exercice 2012, aux termes desquels la participation de la Fondation au capital de la requérante était toujours de 84 % en mars 2012.
30 Par lettre du 15 janvier 2015, la requérante a contesté le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard. Elle a rappelé ses demandes de se voir donner un plein accès au dossier et à tous les documents justifiant ladite mesure.
31 Par la décision (PESC) 2015/1008 du Conseil, du 25 juin 2015, modifiant la décision 2010/413 (JO 2015, L 161, p. 19), et par le règlement d’exécution (UE) 2015/1001 du Conseil, du 25 juin 2015, mettant en œuvre le règlement no 267/2012 (JO 2015, L 161, p. 1), le Conseil a, après réexamen, maintenu l’inscription du nom de la requérante dans la liste litigieuse, pour les motifs cités au point 24 ci‑dessus, avec effet au 27 juin 2015.
32 Par lettre et par message électronique du 26 juin 2015, le Conseil a informé les avocats de la requérante que cette dernière devait rester soumise à des mesures restrictives pour les motifs cités au point 24 ci‑dessus.
33 Par lettre du 31 juillet 2015, la requérante a contesté, par l’intermédiaire de ses avocats, le maintien de la mesure de gel des fonds prise à son égard et réitéré ses demandes de se voir donner un plein accès au dossier et à tous les documents justifiant la mesure prise.
Procédure et conclusions des parties
34 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 mai 2014, la requérante a introduit le présent recours, qui vise à l’annulation de la décision du Conseil, telle que ressortant de l’avis publié le 15 mars 2014, de maintenir l’inscription de son nom dans la liste litigieuse (ci-après la « décision litigieuse ») et de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci la concerne.
35 Le 2 septembre 2014, le Conseil a déposé un mémoire en défense.
36 Le 22 octobre 2014, la requérante a déposé une réplique.
37 Le 4 décembre 2014, le Conseil a déposé une duplique.
38 Le 16 janvier 2015, la requérante a déposé au greffe du Tribunal un premier mémoire portant adaptation de ses conclusions, afin que ces dernières visent également la décision 2014/776 et le règlement d’exécution no 1202/2014, pour autant que ces actes avaient maintenu l’inscription de son nom dans la liste litigieuse.
39 Le 9 février 2015, le Conseil a déposé ses observations sur la première adaptation des conclusions du présent recours.
40 Le 20 septembre 2015, la requérante a déposé au greffe du Tribunal un second mémoire portant adaptation de ses conclusions, afin que ces dernières visent également la décision 2015/1008 et le règlement d’exécution 2015/1001, pour autant que ces actes avaient maintenu l’inscription de son nom dans la liste litigieuse.
41 Le 4 novembre 2015, le Conseil a déposé ses observations sur la seconde adaptation des conclusions du présent recours.
42 Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89, paragraphe 3, sous a), b) et d), de son règlement de procédure, a invité les parties à répondre à certaines questions, à fournir certaines informations ou certains renseignements et à produire certains documents. Les parties ont déféré à ces demandes dans les délais impartis.
43 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 8 avril 2016.
44 Dans la requête et dans les mémoires portant adaptation de ses conclusions, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler la décision litigieuse et l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci la concerne ;
— annuler la décision 2014/776 et le règlement d’exécution no 1202/2014, pour autant que ces actes ont maintenu l’inscription de son nom dans la liste litigieuse ;
— annuler la décision 2015/1008 et le règlement d’exécution 2015/1001 (ci-après, pris avec la décision 2014/776 et avec le règlement d’exécution no 1202/2014, les « actes litigieux »), pour autant que ces actes ont maintenu l’inscription de son nom dans la liste litigieuse ;
— condamner le Conseil aux dépens.
45 Le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter le premier chef de conclusions, dans la mesure où il porte sur l’annulation de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la requérante, et le troisième chef de conclusions comme étant irrecevables ;
— rejeter le reste du recours comme étant non fondé ;
— condamner la requérante aux dépens.
En droit
1. Sur la recevabilité
Sur la recevabilité du premier chef de conclusions, dans la mesure où il porte sur l’annulation de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle‑ci concerne la requérante
46 Le Conseil conclut au rejet, comme étant irrecevable, du premier chef de conclusions, dans la mesure où il porte sur l’annulation de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la requérante. Le règlement no 267/2012 aurait été adopté le 23 mars 2012. Il aurait été publié et serait entré en vigueur le 24 mars 2012. Le chef de conclusions en cause, figurant dans la requête déposée au greffe du Tribunal le 25 mai 2014 (point 34 ci‑dessus), aurait donc été introduit bien
au-delà du délai prévu par l’article 263 TFUE.
47 La requérante conclut au rejet de la présente fin de non-recevoir. Elle estime être recevable à demander tant l’annulation de la décision litigieuse que celle de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que l’inscription de son nom y a été maintenue, conformément à la décision litigieuse et malgré le prononcé de l’arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661).
48 À cet égard, tout d’abord, il convient de constater que les conclusions du présent recours visant à l’annulation de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la requérante, sont, en substance, identiques à celles qui visent directement à l’annulation de la décision litigieuse, à savoir la décision du Conseil, telle que ressortant de l’avis publié le 15 mars 2014, de maintenir l’inscription du nom de la requérante dans la liste litigieuse. En effet, l’une comme
l’autre visent, en substance, le même acte, à savoir celui par lequel, comme cela est indiqué dans l’avis publié le 15 mars 2014, le Conseil a décidé, après réexamen, de maintenir le nom de la requérante inscrit dans la liste litigieuse.
49 Ensuite, il y a lieu d’observer que, conformément à l’article 275, second alinéa, TFUE et à l’article 263, quatrième et sixième alinéas, TFUE, la requérante a qualité pour agir en annulation de la décision de maintenir, après réexamen, l’inscription de son nom dans la liste litigieuse, laquelle est à l’origine du maintien des mesures restrictives prises à son égard (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, EU:T:2012:661, points 34 et 38).
50 Enfin, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation contre des actes prévoyant des mesures restrictives individuelles en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE court, pour chacune des personnes et des entités visées, à compter de la date de la communication qui doit lui être faite de ces actes (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258, point 59).
51 Lorsque l’adresse de la personne ou de l’entité visée par un acte prévoyant des mesures restrictives est connue du Conseil, ce dernier est tenu de procéder à une communication individuelle de l’acte en cause à ladite adresse (voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, EU:C:2011:735, points 47 à 52). Il ressort de la jurisprudence que, dans la mesure où le délai de recours court à compter de la date de notification de l’acte prévoyant des mesures
restrictives, ce délai ne peut commencer à courir, à l’égard de la personne ou de l’entité visée par cet acte et dont l’adresse est connue du Conseil, tant que l’acte en cause ne lui a pas été valablement communiqué à ladite adresse (voir, en ce sens, arrêts du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, EU:T:2013:397, points 57 et 59, et du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 66).
52 En l’espèce, il ressort des éléments du dossier, notamment de l’annexe IX du règlement no 267/2012, que le Conseil connaissait l’adresse exacte de la requérante. Il était donc tenu de lui communiquer individuellement la décision litigieuse. Or, le Conseil s’en est tenu à la publication d’un avis au Journal officiel, de sorte que, dans la mesure où le délai de recours court à compter de la date de notification de l’acte, celui-ci n’a pu commencer à courir.
53 Au vu de l’ensemble des éléments qui précèdent, il y a lieu de constater, d’une part, que les conclusions du présent recours visant à l’annulation de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la requérante, n’ont pas de portée autonome par rapport à celles visant à l’annulation de la décision litigieuse, avec lesquelles elles se confondent, et, d’autre part, que la fin de non-recevoir fondée sur le caractère tardif du présent recours, pour autant que celui-ci tend à
l’annulation de la décision litigieuse, est dépourvue de fondement et doit, partant, être rejetée.
Sur la recevabilité du troisième chef de conclusions
54 Le Conseil conclut au rejet, comme étant irrecevable, du troisième chef de conclusions, qui vise à l’annulation de la décision 2015/1008 et du règlement d’exécution 2015/1001, pour autant que ces actes ont maintenu l’inscription du nom de la requérante dans la liste litigieuse. Il ressortirait de la lettre du 31 juillet 2015 (point 33 ci-dessus) que la requérante se serait bien vu notifier les actes en cause par l’intermédiaire de ses avocats. En outre, certains termes de la lettre du 6 décembre
2010 (point 11 ci-dessus) permettraient de supposer l’existence d’un accord, au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil (T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 74), intervenu avec la requérante, pour que les communications avec celle-ci s’opèrent par l’intermédiaire de ses avocats. La notification de la décision 2015/1008 et du règlement d’exécution 2015/1001 aux avocats de la requérante le 26 juin 2015 (point 32 ci-dessus) aurait fait courir le délai de
recours contre lesdits actes, lequel aurait expiré le 5 septembre 2015. Le troisième chef de conclusions, figurant dans le second mémoire portant adaptation des conclusions, déposé au greffe du Tribunal le 20 septembre 2015 (point 40 ci‑dessus), aurait donc été introduit tardivement.
55 La requérante conclut au rejet de la présente fin de non-recevoir comme étant non fondée.
56 À cet égard, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, la présentation des demandes d’adaptation des conclusions est soumise à l’exigence de respect du délai de recours prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, EU:T:2013:397, point 55, et du 16 septembre 2013, Bank Kargoshaei e.a./Conseil, T‑8/11, non publié, EU:T:2013:470, point 40).
57 Pour faire courir ce délai de recours à l’égard de la requérante, le Conseil devait, dans la mesure où il connaissait l’adresse de la requérante, lui communiquer individuellement la décision 2015/1008 et le règlement d’exécution 2015/1001 (voir point 51 ci‑dessus).
58 En l’espèce, le Conseil a procédé à la communication de la décision 2015/1008 et du règlement d’exécution 2015/1001 à la requérante, par l’intermédiaire de ses avocats, par lettre et par message électronique du 26 juin 2015 (point 32 ci‑dessus).
59 En réponse à une demande écrite du Tribunal (point 42 ci-dessus), le Conseil a produit un reçu postal, qui atteste que la lettre du 26 juin 2015 est parvenue aux avocats de la requérante le 1er juillet 2015.
60 Toutefois, il y a lieu de rappeler que l’article 263, sixième alinéa, TFUE se réfère à la « notification [de l’acte] au requérant », et non à la notification de l’acte au représentant de celui-ci. Il s’ensuit que, lorsqu’un acte doit faire l’objet d’une notification pour que le délai de recours commence à courir, celle-ci doit en principe être adressée au destinataire de cet acte, et non aux avocats qui le représentent. En effet, selon la jurisprudence, la notification au représentant d’un
requérant ne vaut notification au destinataire que lorsqu’une telle forme de notification est prévue expressément par la réglementation applicable ou par un accord entre les parties (voir, en ce sens, ordonnance du 8 juillet 2009, Thoss/Cour des comptes, T‑545/08, non publiée, EU:T:2009:260, points 41 et 42 ; arrêts du 11 juillet 2013, BVGD/Commission, T‑104/07 et T‑339/08, non publié, EU:T:2013:366, point 146, et du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926,
point 74).
61 En l’espèce, la réglementation applicable, à savoir l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et l’article 46, paragraphe 3, du règlement no 267/2012, ne fait aucune référence explicite à la possibilité de notifier les mesures restrictives prises à l’égard d’une personne ou d’une entité au représentant de cette dernière, mais dispose expressément que, lorsque l’adresse de la personne ou de l’entité concernée est connue, la décision de lui appliquer des mesures restrictives doit lui être
communiquée directement. La décision 2015/1008 et le règlement d’exécution 2015/1001 devaient donc être notifiés directement à la requérante, dont le Conseil connaissait l’adresse (point 52 ci‑dessus).
62 Par ailleurs, en réponse à une question écrite du Tribunal (point 42 ci-dessus) et lors de l’audience, la requérante a contesté le fait qu’un accord soit intervenu entre elle et le Conseil pour que toutes les décisions de lui appliquer des mesures restrictives lui soient notifiées à l’adresse de ses avocats et, partant, par l’intermédiaire de ces derniers. De fait, les éléments du dossier ne permettent pas de constater qu’un tel accord serait intervenu entre la requérante et le Conseil. Certes,
il ressort du dossier que, à la suite de la lettre du Conseil du 28 octobre 2010 (point 10 ci-dessus), adressée directement à la requérante, ce sont les avocats de cette dernière qui ont répondu, par les lettres des 6 et 20 décembre 2010 (point 11 ci-dessus), portant mention, en bas de page, de leur propre adresse professionnelle et invitant le Conseil à leur donner accès au dossier et à leur communiquer les éléments venant au soutien de sa décision d’appliquer des mesures restrictives à leur
cliente, et que c’est en se référant à ces dernières lettres que le Conseil a ensuite adressé directement la lettre du 22 février 2011 (point 13 ci-dessus) aux avocats de la requérante. Si cet échange de lettres atteste que la requérante s’est adressée au Conseil par l’intermédiaire de ses avocats et si ces derniers ont demandé l’accès au dossier ou la communication de certains documents, il n’en ressort toutefois pas que la requérante aurait autorisé le Conseil, en dérogation à ce qui est prévu
par la réglementation applicable (voir point 61 ci-dessus), à communiquer avec elle de manière également indirecte, par l’intermédiaire de ses avocats. Il ressort notamment de la lettre du 18 juillet 2011 (point 14 ci-dessus) et de la lettre du 5 décembre 2011 (point 16 ci-dessus) que, à certaines occasions, la requérante et le Conseil ont continué de communiquer directement entre eux. En outre, il ressort des lettres des 15 janvier et 31 juillet 2015 (points 30 et 33 ci-dessus) que la requérante
souhaitait que les documents pertinents figurant dans le dossier du Conseil lui soient communiqués directement. Par conséquent, il y a lieu de constater que la requérante n’a conclu aucun accord avec le Conseil pour que les actes en cause lui soient notifiés à l’adresse de ses avocats et, partant, par l’intermédiaire de ces derniers.
63 Il s’ensuit que, dans les circonstances de l’espèce, la communication effective des actes en cause aux avocats de la requérante n’équivalait pas à une communication et, donc, à une notification de ces actes à la requérante elle-même.
64 Au vu de l’ensemble des éléments qui précèdent, il y a lieu de constater que le présent recours est intégralement recevable.
2. Sur le fond
65 À l’appui du présent recours, la requérante avance deux moyens, tirés, respectivement, le premier, d’une violation de l’obligation de motivation, du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective et, le second, d’une erreur manifeste d’appréciation.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
66 La requérante fait grief au Conseil d’avoir, en adoptant la décision litigieuse (point 34 ci‑dessus) et les actes litigieux (point 44, troisième tiret, ci-dessus) (ci‑après, pris ensemble, les « actes attaqués »), violé l’obligation de motivation, le principe du respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective, tels qu’interprétés par le juge de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, dans la mesure où il ne lui a communiqué ni les
motifs précis ni les éléments de preuve et les pièces qui auraient justifié de maintenir, après réexamen, l’inscription de son nom dans la liste litigieuse. La requérante soutient que, conformément à la jurisprudence, le défaut de motivation est une violation des formes substantielles qui ne peut être réparée par le simple fait que l’intéressé prenne connaissance des motifs de la décision prise à son égard au cours de la procédure devant le juge de l’Union. Les seuls motifs qui lui auraient été
communiqués, avant l’introduction du présent recours, seraient ceux cités au point 5 ci-dessus. Comme cela a été reconnu dans l’arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661), cette motivation serait insuffisante, car trop laconique et générale. De plus, aucun élément de preuve ne lui aurait été fourni concernant ses liens supposés avec le « Daftar » et une éventuelle contribution de sa part au financement d’« intérêts stratégiques du régime », qui ne seraient, au
demeurant, pas identifiés. En tout état de cause, la motivation communiquée serait erronée, car, d’une part, il n’y aurait aucune preuve qu’elle serait toujours contrôlée par la Fondation ou qu’elle serait contrôlée par le « Daftar » ou liée à ce dernier et, d’autre part, elle financerait presque exclusivement des particuliers et des entreprises à capitaux privés, et très peu le gouvernement ou des entités publiques. Les motifs supplémentaires figurant dans la lettre du 5 décembre 2011 (point 16
ci-dessus) ne fourniraient pas une motivation suffisante aux actes litigieux. Le Conseil se bornerait à y indiquer qu’elle aurait pour actionnaire majoritaire la Fondation, sans préciser quels seraient les « intérêts stratégiques du régime » qu’elle aurait financés, ni quelles dispositions précises de la décision 2010/413 et du règlement no 267/2012 auraient justifié le maintien de son nom dans la liste litigieuse. Malgré ses demandes en ce sens, le Conseil ne lui aurait fourni aucun
renseignement détaillé sur les motifs du maintien de l’inscription de son nom dans la liste litigieuse. Les seuls éléments qu’il lui aurait communiqués ou dont il se serait prévalu ne fourniraient pas la preuve de ce qu’il allèguerait dans les actes attaqués. L’absence d’élément spécifique et concret dans la motivation des actes attaqués ne lui permettrait pas d’en comprendre la portée et affecterait, ainsi, l’exercice de ses droits de la défense et de son droit à une protection juridictionnelle
effective.
67 Le Conseil réfute les arguments de la requérante et conclut au rejet du premier moyen.
Sur la violation de l’obligation de motivation
68 Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre
2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 49 et jurisprudence citée).
69 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 50 et jurisprudence citée).
70 S’agissant d’un acte du Conseil imposant des mesures restrictives, la motivation doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet de telles mesures (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 52).
71 L’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et l’article 46, paragraphe 3, du règlement no 267/2012 imposent également au Conseil de donner les raisons individuelles et spécifiques des mesures restrictives prises conformément à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de cette même décision et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), et paragraphe 3, de ce même règlement et de les porter à la connaissance des personnes et des entités concernées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du
16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, EU:C:2011:735, point 48). Selon la jurisprudence, le Conseil doit, en principe, s’acquitter de son obligation de motivation, par une communication individuelle, la seule publication au Journal officiel n’étant pas suffisante (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T‑383/11, EU:T:2013:431, points 47 et 48 ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P,
EU:C:2011:735, point 52).
72 La motivation exigée par l’article 296 TFUE ainsi que par l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et par l’article 46, paragraphe 3, du règlement no 267/2012 doit être adaptée aux dispositions en vertu desquelles les mesures restrictives ont été adoptées. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées
directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 53 et
jurisprudence citée).
73 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 54 et jurisprudence citée).
– Sur la décision litigieuse
74 Il ressort des éléments du dossier cités aux points 15 et 16 ci-dessus que la décision litigieuse repose tant sur la motivation initiale exposée au point 5 ci‑dessus que sur la motivation complémentaire, notifiée à la requérante par la lettre du 5 décembre 2011, exposée au point 16 ci‑dessus.
75 L’ensemble de la motivation citée aux points 5 et 16 ci-dessus visait manifestement à appliquer à la requérante, d’une part, le critère du « contrôle » par une personne ou une entité reconnue comme participant, étant directement associée ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, et, d’autre part, le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire »,
énoncé dans ces mêmes dispositions (voir, en ce sens, arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, EU:T:2012:661, point 70).
76 Pour autant que la décision litigieuse applique à la requérante le critère du « contrôle », celle-ci repose sur la motivation initiale et sur la motivation supplémentaire qui, comme cela a été constaté au point 70 de l’arrêt du 4 juin 2014, Sina Bank/Conseil (T‑67/12, non publié, EU:T:2014:348), visait manifestement à compléter la motivation initiale tirée de l’application à la requérante du critère du « contrôle ».
77 Dans la mesure où la motivation initiale citée au point 5 ci-dessus a déjà été jugée insuffisante au point 82 de l’arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661), lequel est revêtu de l’autorité de la chose jugée (point 20 ci-dessus), il reste à examiner si la motivation complémentaire citée au point 16 ci-dessus est de nature, en l’espèce, à l’avoir complétée de telle sorte que les exigences de motivation ont finalement été respectées dans le cas de l’adoption de la
décision litigieuse. Dans l’arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661, points 72 à 79), le Tribunal n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur cette dernière question, puisqu’il s’est borné à constater que, pour autant que, dans les actes alors contestés devant lui, le Conseil s’était fondé sur cette motivation complémentaire, qui avait été communiquée à la requérante après l’adoption desdits actes, celui-ci avait violé le principe du respect des droits de la défense et,
en particulier, le droit de la requérante d’être préalablement entendue.
78 En l’espèce, la motivation complémentaire permet d’identifier les personnes ou les entités qui, selon le Conseil, exercent un « contrôle » sur la requérante, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, lesquelles ne sont plus identifiées, comme dans la motivation initiale, comme étant le « bureau du Guide », mais comme étant la « Fondation » et le « Guide » lui‑même.
79 En outre, la motivation complémentaire permet de comprendre les modalités selon lesquelles, d’après le Conseil, le Guide et la Fondation exerçaient, directement ou indirectement, un « contrôle » sur la requérante, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012. En effet, il ressort de ladite motivation que la Fondation a été considérée comme contrôlant directement la requérante, au motif qu’elle demeurait
le « principal actionnaire » de cette dernière. Il ressort, par ailleurs, de cette motivation que le Guide a été considéré comme contrôlant indirectement la requérante, par l’intermédiaire de la Fondation, dans la mesure où « la Fondation [était] un organisme public rendant compte au Guide ».
80 Dans le contexte de l’espèce, l’expression « rendre compte », utilisée par le Conseil, renvoie de manière suffisamment compréhensible à l’exercice d’un « contrôle » du Guide sur la Fondation, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012.
81 La motivation complémentaire notifiée à la requérante par la lettre du 5 décembre 2011 était donc suffisante, dans le contexte de l’espèce, pour lui permettre de comprendre que la décision litigieuse lui appliquait le critère du « contrôle » et se fondait, plus précisément, sur la circonstance qu’elle était contrôlée par la Fondation et, par l’intermédiaire de cette dernière, par le Guide. De même, le Tribunal est en mesure, sur la base de cette motivation complémentaire, de contrôler le
bien-fondé de la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère du « contrôle ».
82 Par conséquent, au vu du contexte de l’espèce, il convient de constater que la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère du « contrôle », a été motivée à suffisance de droit grâce à la motivation complémentaire fournie par le Conseil.
83 En revanche, la décision litigieuse n’est pas suffisamment motivée, pour autant qu’elle applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire ». En effet, la motivation initiale citée au point 5 ci-dessus, telle que modifiée par la motivation complémentaire citée au point 16 ci-dessus, se borne, en substance, à constater que la requérante contribuerait « au financement des intérêts stratégiques du régime », dans la mesure où son « principal actionnaire demeur[erait] la
Fondation, qui [serait] un organisme public rendant compte au Guide ».
84 Même en admettant que la prolifération nucléaire puisse être considérée comme relevant des « intérêts stratégiques du régime », la motivation de la décision litigieuse ne permet pas de connaître les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil a considéré que la requérante contribuait au financement de la prolifération nucléaire.
85 En effet, à supposer même qu’il puisse être déduit des motifs mentionnant les liens capitalistiques existant entre la Fondation et la requérante, ainsi que le soutient le Conseil dans ses écritures, que la requérante verse d’importants dividendes et offre des services financiers à la Fondation, il n’en reste pas moins que lesdits motifs ne fournissent aucune explication sur l’utilisation desdites sommes ou desdits services financiers par la Fondation ou par le Guide pour contribuer à la
prolifération nucléaire. D’une part, il ne ressort pas de la motivation de la décision litigieuse que la Fondation serait, directement ou indirectement, impliquée dans la prolifération nucléaire, alors que cette implication ne peut être présumée en l’espèce. D’autre part, cette même motivation ne contient aucun élément en ce sens que les dividendes versés ou des services financiers offerts par la requérante à la Fondation seraient ou pourraient être utilisés pour contribuer, directement ou
indirectement, à la prolifération nucléaire. Or, une telle utilisation ne peut être présumée en l’espèce.
86 Par conséquent, il y a lieu de constater que la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire », n’a pas été motivée à suffisance de droit.
87 Il y a donc lieu d’accueillir le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation, dans la mesure où il vise à l’annulation de la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire » (point 86 ci-dessus), et de rejeter ce même grief, dans la mesure où il vise à l’annulation de cette même décision, en ce qu’elle applique à la requérante le critère du « contrôle » (point 82 ci‑dessus).
– Sur les actes litigieux
88 Il ressort des éléments du dossier cités aux points 24, 27, 28, 31 et 32 ci-dessus que les actes litigieux reposent sur une nouvelle motivation, exposée au point 24 ci‑dessus.
89 Par cette nouvelle motivation, le Conseil a rappelé, en les précisant, les liens existant entre la requérante, la Fondation et le Guide, à savoir que « [la requérante était] contrôlée par la Fondation […], entité parapublique iranienne de premier plan contrôlée directement par le Guide […] et détenant une participation de 84 % dans [la requérante] ». Par ailleurs, il a indiqué que « [la requérante] fourni[ssai]t des services financiers à la Fondation […] et à son groupe de filiales et de
sociétés », ce dont il a déduit que « [la requérante] fourni[ssai]t un soutien financier au gouvernement de l’Iran par l’intermédiaire de la Fondation ».
90 Ces motifs visent manifestement à appliquer à la requérante, d’une part, le critère du « contrôle » par une personne ou une entité participant, étant directement associée ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, et, d’autre part, le critère d’un « appui au gouvernement iranien », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413
et à l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012. À ce dernier égard, les actes litigieux reposent donc sur un nouveau critère par rapport à la décision litigieuse (voir point 75 ci‑dessus).
91 La première partie de la motivation exposée au point 89 ci-dessus était suffisante, dans le contexte de l’espèce, pour permettre à la requérante de comprendre que les actes litigieux lui appliquaient le critère du « contrôle » et se fondaient, plus précisément, sur la circonstance que, par l’intermédiaire de la Fondation, celle-ci était contrôlée par le Guide. En outre, le Tribunal est en mesure, sur la base de cette motivation, de contrôler le bien-fondé des actes litigieux, en ce qu’ils
appliquent à la requérante le critère du « contrôle ».
92 S’agissant de la seconde partie de la motivation exposée au point 89 ci‑dessus, celle‑ci était suffisante, dans le contexte de l’espèce, pour permettre à la requérante de comprendre que les actes litigieux lui appliquaient également le critère de l’« appui au gouvernement iranien » et se fondaient, plus précisément, sur la circonstance qu’elle fournissait des services financiers à la Fondation et à son groupe de filiales et de sociétés, ce qui, compte tenu de la nature parapublique de la
Fondation et du contrôle direct exercé par le Guide sur celle-ci, revenait indirectement à fournir un appui d’ordre financier au gouvernement iranien. En outre, le Tribunal est en mesure, sur la base de cette motivation, de contrôler le bien-fondé des actes litigieux, en ce qu’ils appliquent à la requérante le critère de l’« appui au gouvernement iranien ».
93 Par conséquent, au vu du contexte de l’espèce, il y a lieu de constater que les actes litigieux ont été motivés à suffisance de droit et, partant, de rejeter le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation, dans la mesure où il vise à l’annulation desdits actes.
94 Au vu des éléments qui précèdent, il y a lieu d’accueillir le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation, dans la mesure où il vise à l’annulation de la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire » (point 86 ci-dessus), et de le rejeter pour le surplus (points 87 et 93 ci‑dessus).
Sur la violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
95 Le droit fondamental au respect des droits de la défense au cours d’une procédure précédant l’adoption de mesures restrictives est expressément consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à laquelle l’article 6, paragraphe 1, TUE reconnaît la même valeur juridique que les traités (voir arrêt du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T‑383/11, EU:T:2013:431, point 31 et jurisprudence citée).
96 Le principe du respect des droits de la défense exige, d’une part, que les éléments retenus à la charge de la personne ou de l’entité intéressée pour fonder l’acte lui faisant grief lui soient communiqués et, d’autre part, que la personne ou l’entité intéressée soit mise en mesure de faire valoir utilement son point de vue au sujet de ces éléments (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, EU:T:2006:384, point 93).
97 Dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité dans une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives, le Conseil doit respecter le droit de cette personne ou de cette entité d’être préalablement entendue lorsqu’il retient à son égard de nouveaux éléments, à savoir des éléments qui ne figuraient pas dans la décision initiale d’inscription de son nom dans cette même liste (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011,
France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, point 62, et du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T‑383/11, EU:T:2013:431, points 42 et 43).
– Sur la décision litigieuse
98 Le 5 décembre 2011, le Conseil a communiqué individuellement à la requérante la motivation complémentaire de la décision litigieuse, mentionnée au point 16 ci‑dessus.
99 En ce qui concerne l’application à la requérante du critère du « contrôle », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, il découle du point 82 ci‑dessus que la motivation de la décision litigieuse était suffisante.
100 Par ailleurs, le Conseil indique avoir communiqué à la requérante tous les éléments documentaires sur lesquels se fondait cette motivation (point 13 ci‑dessus).
101 Contrairement à ce qui était le cas s’agissant des actes annulés par l’arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil (T‑15/11, EU:T:2012:661, points 72 à 79) (point 77 ci-dessus), la requérante a donc pu contester utilement, dans le cas de la décision litigieuse, le bien-fondé de la motivation portant sur l’application à celle-ci du critère du « contrôle » et les éléments qui la sous-tendaient, et ce avant même l’adoption de cette décision, notamment dans les lettres du 23 janvier 2012 (point 17
ci-dessus) et du 14 avril 2014 (point 22 ci-dessus). Elle a, en outre, pu exercer effectivement son droit de recours concernant le bien-fondé de cette même motivation, comme l’atteste le présent recours.
102 En revanche, pour autant que la décision litigieuse applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire », il découle du point 86 ci-dessus que la motivation de la décision litigieuse était insuffisante. Partant, la requérante n’a pas été en mesure, avant l’introduction du présent recours ou dans le cadre de celui-ci, de contester utilement ou efficacement le bien-fondé de l’application de ce critère à sa situation.
103 Partant, il y a lieu de considérer que la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire », viole les droits de la défense de cette dernière ainsi que son droit à une protection juridictionnelle effective, mais qu’elle ne viole pas ces mêmes droits, pour autant qu’elle applique à la requérante le critère du « contrôle ».
104 Il y a donc lieu d’accueillir le grief tiré d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, dans la mesure où il vise à l’annulation de la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire », et de le rejeter pour le surplus, à savoir dans la mesure où il vise à l’annulation de la décision litigieuse, en ce qu’elle applique à la requérante le critère du
« contrôle ».
– Sur les actes litigieux
105 Le 1er septembre 2014, le Conseil a communiqué individuellement à la requérante la motivation des actes litigieux, exposée au point 24 ci-dessus.
106 Il découle du point 93 ci-dessus que cette motivation pouvait être considérée comme suffisante, au regard des exigences de la jurisprudence, en ce qui concerne l’application à la requérante tant du critère du « contrôle », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, que de celui de l’« appui au gouvernement iranien », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et à
l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012.
107 Par ailleurs, le Conseil indique avoir communiqué à la requérante tous les éléments documentaires sur lesquels se fondait cette motivation (point 25 ci‑dessus).
108 La requérante a pu contester cette motivation et les éléments qui la sous-tendaient avant même l’adoption des actes litigieux, notamment dans les lettres du 17 septembre 2014 (point 26 ci-dessus) et du 15 janvier 2015 (point 30 ci‑dessus).
109 La requérante a, en outre, pu exercer effectivement son droit de recours en objectant notamment, dans le cadre du présent recours, qu’elle « ne sout[enait] pas le gouvernement financièrement plus que toute autre banque centrale dans le monde » et qu’« elle apport[ait] encore moins le type de soutien concerné par les actes attaqués, à savoir le soutien aux activités de prolifération nucléaire ».
110 Partant, les droits de la défense de la requérante ainsi que le droit de cette dernière à une protection juridictionnelle effective ont été pleinement respectés lors de l’adoption des actes litigieux.
111 En conséquence, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective, dans la mesure où il vise à l’annulation des actes litigieux.
112 Il résulte de l’ensemble des éléments qui précèdent que le premier moyen ne doit être accueilli que pour autant qu’il vise la décision litigieuse et que dans la mesure où celle-ci applique à la requérante le critère de l’« appui à la prolifération nucléaire ». Pour le surplus, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
113 Dans la mesure où l’application à la requérante du critère du « contrôle », dans les actes attaqués, ainsi que celle du critère de l’« appui au gouvernement iranien », dans les actes litigieux, n’est pas affectée par les illégalités constatées aux points 87, 94 et 104 ci-dessus, ces illégalités ne peuvent justifier l’annulation desdits actes. En effet, s’agissant du contrôle de la légalité d’une décision adoptant des mesures restrictives, la Cour a jugé que, eu égard à la nature préventive de
ces dernières, si le juge de l’Union considère que, à tout le moins, l’un des motifs mentionnés est suffisamment précis et concret, qu’il est étayé et qu’il constitue en soi une base suffisante pour soutenir cette décision, la circonstance que d’autres de ces motifs ne le seraient pas ne saurait justifier l’annulation de ladite décision (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 130).
114 Partant, il y a lieu de poursuivre par l’examen du second moyen, en se bornant à rechercher si, dans la mesure où le Conseil a fait application du critère du « contrôle » dans les actes attaqués ainsi que de celui de l’« appui au gouvernement iranien » dans les actes litigieux, il a entaché l’ensemble de ces actes d’une erreur d’appréciation.
Sur le second moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation
115 La requérante fait grief au Conseil d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation en décidant après réexamen, dans les actes attaqués, de maintenir l’inscription de son nom dans la liste litigieuse. Elle observe que les seuls motifs qui lui ont été communiqués pour justifier le maintien de cette inscription sont erronés, dans la mesure où elle n’est pas liée aux intérêts du « Daftar » et ne contribue pas non plus au financement d’« intérêts stratégiques du régime » ou, plus précisément, de
la prolifération nucléaire. Le Conseil aurait omis de tenir compte du fait qu’elle serait organisée et fonctionnerait comme une banque privée ordinaire. Les membres de sa direction auraient été choisis en raison de leurs compétences et de leurs qualités et aucun d’eux n’aurait été nommé par le « Daftar » ou ne serait lié à ce dernier. Ses services et ses prêts seraient fournis à des personnes privées, à des particuliers et à des entreprises, plutôt qu’à des entités publiques. Même si la
Fondation demeure son actionnaire majoritaire, cela ne pourrait justifier le maintien de son nom dans la liste litigieuse, car tant la Fondation que le Daftar fonctionneraient de manière autonome par rapport au gouvernement ou au pouvoir exécutif iranien, soit pour des raisons institutionnelles et organisationnelles, soit en vertu du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs énoncé à l’article 57 de la Constitution iranienne. Le Conseil n’aurait pas appliqué, en l’espèce, le seul
critère qui, selon la jurisprudence, autoriserait à adopter une mesure de gel des fonds à l’égard d’une personne ou d’une entité, à savoir celui d’un soutien apporté au gouvernement iranien, lequel ne pourrait pas, de plus, n’être qu’indirect, mais devrait nécessairement être direct. Comme les autorités du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, le Conseil devrait tirer les conséquences de l’arrêt du 4 juin 2014, Sina Bank/Conseil (T‑67/12, non publié, EU:T:2014:348), qui imposerait
de mettre fin à la mesure de gel des fonds prise à son égard.
116 Le Conseil réfute les arguments de la requérante et conclut au rejet du second moyen comme étant non fondé.
117 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, le contrôle juridictionnel d’un acte prévoyant des mesures restrictives visant une personne ou une entité exige notamment que le juge de l’Union s’assure que l’acte en question repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ledit acte, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs
invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en lui-même pour soutenir cet acte, sont étayés (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 64 et jurisprudence citée).
118 À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 65 et jurisprudence citée).
119 En effet, c’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 66 et jurisprudence citée).
120 À titre liminaire, il ressort de la jurisprudence citée aux points 117 à 119 ci‑dessus que le contrôle que le Tribunal exerce en l’espèce n’est pas limité à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. Partant, il n’y a pas lieu de s’attacher au fait que, selon la requérante, l’erreur commise par le Conseil serait manifeste.
Sur la décision litigieuse
121 Comme cela a été observé aux points 75 et 78 à 81 ci-dessus, il ressort de la motivation initiale et complémentaire de la décision litigieuse exposée aux points 5 et 16 ci‑dessus que ladite décision repose notamment sur l’application, à la requérante, du critère du « contrôle », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, et se fonde, plus précisément, sur la circonstance que la requérante était
contrôlée par la Fondation et, par l’intermédiaire de cette dernière, par le Guide.
122 Les arguments de la requérante peuvent être compris, en substance, comme faisant grief au Conseil, dans la décision litigieuse, d’avoir commis une erreur d’appréciation consistant à considérer qu’elle était contrôlée par une personne ou une entité reconnue comme participant, étant directement associée ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012.
123 À ce égard, l’application du critère du « contrôle » repose sur l’existence d’un risque non négligeable que, lorsque les fonds d’une personne ou d’une entité reconnue comme participant à la prolifération nucléaire sont gelés, celle-ci exerce une pression sur les personnes et les entités qu’elle détient ou contrôle, pour contourner l’effet des mesures qui la visent en les incitant soit à lui transférer directement ou indirectement leurs fonds, soit à effectuer des transactions qu’elle ne peut pas
opérer elle-même du fait du gel de ses fonds (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, point 58). Étant donné ce risque, le gel des fonds des personnes et des entités contrôlées par la personne ou l’entité dont les fonds sont gelés est une mesure nécessaire et appropriée pour assurer l’efficacité des mesures adoptées et garantir que ces mesures ne seront pas contournées (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P,
EU:C:2012:137, point 58).
124 L’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012 imposent ainsi au Conseil de geler les fonds de toute personne ou de toute entité contrôlée par une personne ou une entité reconnue comme participant, étant directement associée ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, sans que la mesure adoptée sur un tel fondement ait à être motivée par le fait que la personne ou l’entité contrôlée participe elle-même à
ladite prolifération (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2012, Melli Bank/Conseil, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, points 39 et 40).
125 Au vu du libellé de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, qui vise les personnes et les entités qui, selon les versions linguistiques, ont été « reconnues » ou « identifiées » comme étant impliquées dans la prolifération nucléaire, et de la jurisprudence relative à l’application du critère du « contrôle » citée aux points 123 et 124 ci-dessus, le Conseil n’est autorisé à adopter des mesures restrictives qu’à l’égard de personnes et d’entités dont les noms ont été
inscrits dans une liste de personnes et d’entités soumises à des mesures restrictives au motif qu’elles sont contrôlées par des personnes ou des entités « reconnues » ou « identifiées » comme participant, étant directement associées ou apportant un appui à la prolifération nucléaire.
126 En réponse à une question écrite du Tribunal (point 42 ci-dessus), le Conseil a indiqué que, au moment où la décision litigieuse a été adoptée, ni le nom de la Fondation ni le nom du Guide n’avaient été inscrits dans la liste litigieuse, comprenant le nom des personnes ou des entités officiellement « reconnues » ou « identifiées » comme participant, étant directement associées ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision
2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, et devant, pour ce motif, être soumises à des mesures restrictives, telles que le gel de leurs fonds. Partant, le risque de contournement de sanctions de gel des fonds, qui, comme cela a été rappelé au point 123 ci-dessus, justifie normalement l’application du critère du « contrôle », n’existe pas en l’espèce.
127 Faute d’avoir inscrit le nom du Guide et le nom de la Fondation dans la liste litigieuse, au moment où la décision litigieuse a été adoptée, le Conseil n’était pas autorisé à adopter ladite décision, en ce que cette dernière applique à la requérante le critère du « contrôle ».
128 Toute autre solution placerait d’ailleurs la requérante dans une position procédurale extrêmement défavorable, du point de vue de la défense de ses droits et de son droit à une protection juridictionnelle effective, dans la mesure où, pour contester les mesures restrictives prises à son égard, elle pourrait être amenée à contester la responsabilité du Guide et de la Fondation dans la prolifération nucléaire, sans pouvoir s’attendre à être secondée, à cet égard, par le Guide et par la Fondation,
contre lesquels aucune mesure restrictive n’a été adoptée.
129 Le Conseil a donc commis une erreur d’appréciation dans la décision litigieuse, en appliquant à la requérante le critère du « contrôle ».
130 Par conséquent, il y a lieu d’accueillir dans cette mesure le second moyen et de constater que la décision litigieuse n’est pas fondée, en ce qu’elle applique à la requérante le critère du « contrôle ».
131 La décision litigieuse doit donc être annulée comme étant, pour partie, insuffisamment motivée (point 87 ci-dessus) ainsi que contraire au principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective (point 104 ci‑dessus) et, pour partie, non fondée (point 130 ci‑dessus).
Sur les actes litigieux
132 Comme cela a été observé aux points 90 et 91 ci-dessus, il ressort de la motivation des actes litigieux exposée au point 24 ci-dessus que celle-ci repose notamment sur l’application à la requérante du critère du « contrôle », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012, et se fonde plus précisément, à cet égard, sur la circonstance que celle-ci était contrôlée par la Fondation et, par l’intermédiaire de
cette dernière, par le Guide.
133 Les arguments de la requérante peuvent être compris, en substance, comme faisant grief au Conseil, dans la décision litigieuse, d’avoir commis une erreur d’appréciation consistant à considérer qu’elle était contrôlée par une personne ou une entité reconnue comme participant, étant directement associée ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012.
134 Pour les raisons qui ont été exposées aux points 123 à 125 ci-dessus, le Conseil n’est autorisé à adopter des mesures restrictives qu’à l’égard de personnes et d’entités qui sont contrôlées par des personnes ou des entités dont les noms ont été inscrits dans une liste de personnes et d’entités soumises à des mesures restrictives, en tant que personnes ou qu’entités « reconnues » ou « identifiées » comme participant, étant directement associées ou apportant un appui à la prolifération nucléaire.
135 En réponse à une question écrite du Tribunal (point 42 ci-dessus), le Conseil a reconnu que, au moment où les actes litigieux ont été adoptés, ni le nom de la Fondation ni le nom du Guide n’avaient été inscrits dans la liste litigieuse, comprenant le nom des personnes et des entités officiellement reconnues ou identifiées comme participant, étant directement associées ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de
l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012. Partant, le Conseil n’était pas autorisé à adopter ces actes, en ce qu’ils appliquaient à la requérante le critère du « contrôle ».
136 Le Conseil a donc commis une erreur d’appréciation dans les actes litigieux, en appliquant à la requérante le critère du « contrôle ».
137 Il s’ensuit que les actes litigieux ne sont pas fondés, en ce qu’ils appliquent à la requérante le critère du « contrôle ».
138 Dans la mesure où, toutefois, les actes litigieux sont fondés sur l’application de deux critères différents, cette seule erreur de fond ne suffit pas à justifier l’annulation desdits actes, conformément à la jurisprudence citée au point 113 ci‑dessus, selon laquelle le respect d’un seul critère prévu par la réglementation prévoyant des mesures restrictives suffit à justifier l’application de ces mesures.
139 En effet, comme cela a été observé au point 90 ci-dessus, il ressort de la motivation des actes litigieux exposée au point 24 ci-dessus que ceux-ci reposent également sur l’application à la requérante du critère de l’« appui au gouvernement iranien », énoncé à l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et à l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012, et, plus précisément, sur la circonstance que la requérante « fourni[rai]t des services financiers à la
Fondation […] et à son groupe de filiales et de sociétés ».
140 Pour autant que, dans ses écritures, le Conseil se réfère au versement, effectué par la requérante au bénéfice de la Fondation, de « dividendes et de bonus » et, notamment, au fait qu’il ressort des statuts de la requérante et de ses états financiers pour l’exercice fiscal clos le 20 mars 2010, qui ont été produits en annexe de la requête, que, en tant qu’actionnaire de la requérante, la Fondation perçoit d’importants dividendes et bonus, ces arguments ne peuvent être pris en compte, dans la
mesure où ils ne se rattachent pas à la motivation spécifique retenue dans les actes litigieux pour justifier l’application à la requérante du critère d’un « appui au gouvernement iranien », à savoir qu’elle « fourni[rai]t des services financiers à la Fondation […] et à son groupe de filiales et de sociétés ».
141 En effet, la distribution de dividendes ou de bonus par une société à ses actionnaires ne peut être assimilée à la fourniture d’un service financier par la première aux seconds. Sous couvert de cette argumentation, le Conseil cherche donc à invoquer d’autres éléments que ceux sur le fondement desquels les actes litigieux ont été adoptés.
142 Or, la légalité des actes attaqués ne peut être appréciée que sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels ils ont été adoptés et le Tribunal ne saurait souscrire à une invitation faite par le Conseil de procéder, en définitive, à une substitution des motifs sur lesquels ces actes sont fondés (voir, en ce sens, arrêt du 26 octobre 2012, Oil Turbo Compressor/Conseil, T‑63/12, EU:T:2012:579, point 29).
143 Par conséquent, les arguments du Conseil fondés sur la distribution de dividendes ou de bonus à la Fondation ne peuvent être pris en compte aux fins d’apprécier le bien-fondé des actes litigieux, en ce qu’ils appliquent à la requérante le critère de l’« appui au gouvernement iranien ».
144 En tout état de cause, le Conseil n’invoque que la distribution par la requérante de dividendes et de bonus à la Fondation, alors que les motifs des actes litigieux se réfèrent à des services financiers fournis par la requérante non seulement à la Fondation elle-même, mais encore au « groupe de filiales et de sociétés » de celle-ci.
145 En outre, dans ses écritures, le Conseil se réfère au fait qu’il ressort des statuts de la requérante et de ses états financiers pour l’exercice fiscal clos le 20 mars 2010 que, en tant qu’actionnaire de la requérante, la Fondation « participe à une série de transactions impliquant [celle‑ci] ».
146 La requérante argue, pour sa part, que « le Conseil n’a présenté aucune preuve formelle démontrant qu[’elle] a donné la priorité à un organisme public ou à une entreprise publique » et observe que « [s]es chiffres et [s]es comptes sociaux confirment que la quasi-totalité [de ses] prêts, crédits et autres services […] sont proposés à (et utilisés par) des particuliers et des entreprises à capitaux privés, plutôt qu’au gouvernement et à des entités publiques » et que « [s]es services et [ses]
prêts […] sont proposés à (et utilisés par) une clientèle classique de particuliers et d’entreprises, et non pas au gouvernement et aux établissements et entreprises nationaux », en renvoyant à cet égard à une liste de ses principaux clients pour la période allant du mois de mars au mois de novembre 2010, produite en annexe de la requête.
147 À cet égard, il importe de rappeler que le critère de l’« appui au gouvernement iranien », qui étend le champ d’application des mesures restrictives afin de renforcer les pressions exercées sur la République islamique d’Iran, ne vise que l’activité d’une personne ou d’une entité qui, indépendamment même de tout lien, direct ou indirect, établi avec la prolifération nucléaire, est susceptible, par son importance quantitative ou qualitative, de favoriser ladite prolifération, en fournissant au
gouvernement iranien un appui, sous forme de ressources ou de facilités d’ordre matériel, financier ou logistique, lui permettant de poursuivre cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil, T‑578/12, non publié, EU:T:2014:678, points 118 à 120, 140 et 141). Le critère de l’« appui au gouvernement iranien » ne vise donc pas toute forme d’appui, aussi minime ou symbolique soit-elle, fournie au gouvernement iranien, mais seulement les formes
d’appui qui, par leur importance quantitative ou qualitative, sont susceptibles de permettre audit gouvernement de poursuivre la prolifération nucléaire. Interprété, sous le contrôle du juge de l’Union, en relation avec l’objectif consistant à faire pression sur le gouvernement iranien pour le contraindre à mettre fin à la prolifération nucléaire, le critère litigieux définit ainsi de manière objective une catégorie circonscrite de personnes et d’entités susceptibles de faire l’objet de mesures
de gel des fonds (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil, T‑578/12, non publié, EU:T:2014:678, point 119).
148 En l’espèce, le Conseil ne prétend pas que la requérante fournit directement un appui financier au gouvernement iranien, mais qu’elle fournit un tel appui « par l’intermédiaire de la Fondation ». Ainsi, dans la motivation des actes litigieux, même si la Fondation est qualifiée d’« entité parapublique iranienne de premier plan contrôlée directement par le Guide », celle-ci n’est pas assimilée, purement et simplement, au gouvernement iranien.
149 Une telle application indirecte du critère de l’« appui au gouvernement iranien » n’est justifiée, au regard du but poursuivi par ledit critère, tel que rappelé au point 147 ci‑dessus, que s’il est établi que la personne ou l’entité intervenant en tant qu’intermédiaire soit fournit elle-même un appui au gouvernement iranien, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012, soit est instrumentalisée par
ledit gouvernement pour poursuivre la prolifération nucléaire.
150 En l’espèce, il n’a pas été établi que la Fondation fournissait un appui au gouvernement iranien, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012.
151 La simple circonstance, invoquée par le Conseil, que la Fondation soit « une entité parapublique iranienne de premier plan contrôlée directement par le Guide » ne suffit pas à établir qu’elle fournirait au gouvernement iranien un appui qui, par son importance quantitative ou qualitative, serait susceptible de permettre à ce dernier de poursuivre la prolifération nucléaire, comme cela est requis par la jurisprudence citée au point 147 ci-dessus, ou qu’elle serait un instrument de la poursuite par
le gouvernement iranien de la politique de prolifération nucléaire.
152 En outre, le nom de la Fondation n’a pas été inscrit par le Conseil dans la liste litigieuse parmi les personnes et les entités reconnues ou identifiées comme fournissant un appui au gouvernement iranien, au sens de l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012, ou parmi les personnes et les entités participant, étant directement associées ou apportant un appui à la prolifération nucléaire, au sens de
l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 et de l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement no 267/2012.
153 Enfin, dans le cadre de la présente procédure, le Conseil n’a fourni aucun élément qui attesterait que la Fondation fournirait un appui au gouvernement iranien ou qu’elle participerait, serait directement associée ou apporterait un appui à la prolifération nucléaire.
154 Les conditions qui justifieraient une application indirecte du critère de l’« appui au gouvernement iranien » à la requérante (point 149 ci-dessus) ne sont donc pas réunies en l’espèce.
155 Ainsi, il y a lieu de constater que le Conseil a commis une erreur d’appréciation, dans les actes litigieux, en appliquant le critère de l’« appui au gouvernement iranien » à la requérante.
156 Par conséquent, et sans même qu’il soit besoin de rechercher si la requérante a fourni des services financiers à la Fondation, il y a lieu d’accueillir le second moyen et de constater que les actes litigieux ne sont pas fondés, en ce qu’ils appliquent le critère de l’« appui au gouvernement iranien » à la requérante.
157 Les actes litigieux doivent donc être annulés comme étant non fondés.
158 Au vu des conclusions tirées aux points 131 et 157 ci-dessus, il y a lieu d’accueillir intégralement le présent recours et d’annuler l’ensemble des actes attaqués.
Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués
159 Comme le Conseil l’a indiqué en réponse à une question écrite du Tribunal (point 42 ci‑dessus), les effets de l’inscription du nom de la requérante dans la liste litigieuse sont suspendus, conformément à l’article 26, paragraphe 5, de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1863 du Conseil, du 18 octobre 2015 (JO 2015, L 274, p. 174), applicable depuis le 16 janvier 2016, conformément à l’article 1er de la décision (PESC) 2016/37 du Conseil, du 16 janvier 2016,
concernant la date d’application de la décision 2015/1863 (JO 2016, L 11 I, p. 1). Il n’en reste pas moins que, tant que le nom de la requérante reste inscrit dans la liste litigieuse, par l’effet de la décision 2015/1008 et du règlement d’exécution 2015/1001, celle-ci court le risque d’un rétablissement des mesures restrictives prises à son égard, au cas où la République islamique d’Iran n’honorerait pas les engagements auxquels elle a souscrit à l’égard de la République fédérale d’Allemagne,
de la République française, du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, de la République populaire de Chine, des États-Unis d’Amérique et de la Fédération de Russie, avec le soutien du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, dans le cadre d’un plan d’action conjoint qui définit une marche à suivre pour trouver une solution globale à long terme à la prolifération nucléaire.
160 En ce qui concerne le règlement d’exécution 2015/1001, il doit être rappelé que, en vertu de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, dudit statut ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet dudit pourvoi.
161 En l’espèce, le règlement d’exécution 2015/1001 a la nature d’un règlement au sens de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, dès lors que son article 2 prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 21 avril 2016, Conseil/Bank Saderat Iran, C‑200/13 P, EU:C:2016:284, point 121).
L’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne est donc bien applicable au règlement d’exécution 2015/1001.
162 Le Conseil dispose donc, conformément à l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, d’un délai de deux mois, augmenté du délai de distance de dix jours, à compter de la notification du présent arrêt, pour remédier aux violations constatées au sujet du règlement d’exécution 2015/1001, en adoptant, le cas échéant, de nouvelles mesures restrictives à l’égard de la requérante.
163 En ce qui concerne la décision 2015/1008, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs. En l’espèce, l’existence d’une différence entre la date de la prise d’effet de la décision d’annulation du règlement d’exécution 2015/1001 et celle de l’expiration des effets de la décision 2015/1008 serait susceptible d’entraîner une atteinte
sérieuse à la sécurité juridique, dans la mesure où la décision 2015/1008 et le règlement d’exécution 2015/1001 prévoient l’imposition de mesures restrictives identiques à la requérante. Il y a donc lieu de maintenir les effets de la décision 2015/1008, pour autant que celle-ci maintient le nom de la requérante inscrit dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, jusqu’à la date de prise d’effet du présent arrêt, en ce qu’il porte
annulation du règlement d’exécution 2015/1001, pour autant que celui-ci maintient le nom de la requérante inscrit dans la liste figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012 [voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2013, Persia International Bank/Conseil, T‑493/10, EU:T:2013:398, point 129 (non publié) et jurisprudence citée].
164 Les autres actes attaqués ne produisant plus d’effets actuels, ils ne sont pas concernés par l’application de l’article 264, second alinéa, TFUE.
Sur les dépens
165 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du Conseil de l’Union européenne, telle que ressortant de l’avis du 15 mars 2014 à l’attention des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/413/PESC du Conseil et le règlement (UE) no 267/2012 du Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, de maintenir l’inscription du nom de Sina Bank dans la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures
restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC, telle que modifiée par la décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, et à l’annexe IX du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010, est annulée.
2) La décision 2014/776/PESC du Conseil, du 7 novembre 2014, modifiant la décision 2010/413, le règlement d’exécution (UE) no 1202/2014 du Conseil, du 7 novembre 2014, mettant en œuvre le règlement no 267/2012, la décision (PESC) 2015/1008 du Conseil, du 25 juin 2015, modifiant la décision 2010/413, et le règlement d’exécution (UE) 2015/1001 du Conseil, du 25 juin 2015, mettant en œuvre le règlement no 267/2012, sont annulés, pour autant qu’ils ont maintenu l’inscription du nom de Sina Bank dans
la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2010/644, ou à l’annexe IX du règlement no 267/2012.
3) Les effets de la décision 2015/1008 sont maintenus, en ce qui concerne Sina Bank, depuis la date de son entrée en vigueur jusqu’à la date d’expiration du délai de pourvoi contre le présent arrêt, visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai contre le présent arrêt, jusqu’à la date du rejet de ce pourvoi.
4) Le Conseil est condamné aux dépens.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
1. Mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran
2. Mesures restrictives visant la requérante
Faits postérieurs à l’introduction du présent recours
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Sur la recevabilité
Sur la recevabilité du premier chef de conclusions, dans la mesure où il porte sur l’annulation de l’annexe IX du règlement no 267/2012, pour autant que celle-ci concerne la requérante
Sur la recevabilité du troisième chef de conclusions
2. Sur le fond
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
Sur la violation de l’obligation de motivation
– Sur la décision litigieuse
– Sur les actes litigieux
Sur la violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
– Sur la décision litigieuse
– Sur les actes litigieux
Sur le second moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation
Sur la décision litigieuse
Sur les actes litigieux
Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués
Sur les dépens
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( *1 ) Langue de procédure : l’anglais.
