ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
27 juin 2016 ( *1 )
«Inexécution d’un arrêt de la Cour constatant un manquement d’État — Astreinte — Décision de liquidation de l’astreinte — Abrogation de la législation nationale incompatible avec le droit de l’Union — Date de la cessation du manquement — Annulation d’une décision antérieure liquidant une astreinte infligée en exécution du même arrêt de la Cour — Autorité de la chose jugée — Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit»
Dans l’affaire T‑810/14,
République portugaise, représentée par MM. L. Inez Fernandes, J. de Oliveira et Mme S. Nunes de Almeida, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. G. Braga da Cruz et Mme M. Heller, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision MARKT/A2/3523710 de la Commission, du 3 octobre 2014, liquidant l’astreinte due par la République portugaise au titre de la période allant du 10 au 29 janvier 2008, en exécution de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3),
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de MM. S. Frimodt Nielsen (rapporteur), président, F. Dehousse et A. M. Collins, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
Procédures de manquement à l’encontre de la République portugaise
1 En 2003, la Commission des Communautés européennes a introduit une procédure de manquement à l’encontre de la République portugaise, estimant notamment que les conditions de l’engagement de la responsabilité des pouvoirs adjudicateurs telles qu’elles étaient alors prévues par le droit de cet État membre étaient incompatibles avec la directive 89/665/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application
des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux (JO 1989, L 395, p. 33).
2 Dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), la Cour a fait droit à l’argumentation de la Commission, jugeant, au point 1 du dispositif dudit arrêt, que, « [e]n n’abrogeant pas le décret-loi no 48051, du 21 novembre 1967, subordonnant l’octroi de dommages-intérêts aux personnes lésées par une violation du droit communautaire des marchés publics ou des règles nationales le transposant à la preuve d’une faute ou d’un dol, la République portugaise
[avait] manqué aux obligations qui lui incomb[aient] en vertu de [l’article] 1er, paragraphe 1, et [de l’article] 2, paragraphe 1, sous c), de la directive 89/665 […] ».
3 Estimant toutefois que la République portugaise n’avait pas mis fin au manquement constaté, la Commission a introduit une seconde procédure de manquement, sollicitant de la Cour qu’elle prononce une astreinte. L’audience publique a eu lieu devant la Cour le 5 juillet 2007.
4 Le 31 décembre 2007, la Lei no 67/2007 Aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado a Demais Entitades Públicas (loi no 67/2007, adoptant le régime de responsabilité civile extracontractuelle de l’État et des autres entités publiques) a été publiée (Diário da República, 1re série, no 251, du 31 décembre 2007, ci-après la « loi no 67/2007 »). L’article 5 de ladite loi abrogeait notamment le décret-loi no 48051, du 21 novembre 1967, tel que visé dans le dispositif de l’arrêt
du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632) (ci-après le « décret-loi no 48051 »). En vertu de son article 6, cette loi devait entrer en vigueur 30 jours après sa publication, soit le 30 janvier 2008.
5 Dans l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), la Cour a constaté que la République portugaise, en n’ayant pas abrogé le décret-loi no 48051, n’avait pas mis fin au manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632). Elle a, en conséquence, prononcé une astreinte. Les points 1 et 2 du dispositif de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), se lisent comme suit :
« 1) En n’ayant pas abrogé le décret-loi no 48051 […] subordonnant l’octroi de dommages-intérêts aux personnes lésées par une violation du droit communautaire des marchés publics ou des règles nationales le transposant à la preuve d’une faute ou d’un dol, la République portugaise n’a pas pris les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03), et a manqué de ce fait aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 228,
paragraphe 1, CE.
2) La République portugaise est condamnée à payer à la Commission […], sur le compte “Ressources propres de la Communauté européenne”, une astreinte de 19392 euros par jour de retard dans la mise en œuvre des mesures nécessaires pour se conformer à l’[arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal, précité, à compter du prononcé du présent arrêt et jusqu’à l’exécution dudit arrêt du 14 octobre 2004. »
Première décision de liquidation et procédures devant le Tribunal et la Cour
6 La Commission, ayant estimé que la loi no 67/2007, en particulier l’article 7 du régime de responsabilité civile extracontractuelle de l’État et des autres entités publiques figurant dans l’annexe de ladite loi, ne constituait pas une transposition correcte de la directive 89/665, a entamé un dialogue avec la République portugaise, lequel s’est poursuivi au cours de plusieurs réunions. La République portugaise était d’avis que, en adoptant la loi no 67/2007, dès lors que celle-ci abrogeait le
décret-loi no 48051, elle avait entièrement exécuté l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632).
7 Le 15 juillet 2008, le directeur général de la direction générale (DG) « Marché intérieur et services » de la Commission a présenté à la République portugaise une demande de paiement correspondant à l’astreinte encourue au titre de la période allant du 10 janvier au 31 mai 2008.
8 Tout en contestant la position de la Commission, mais en vue de mettre un terme à cette divergence d’appréciation, la République portugaise a adopté la Lei no 31/2008 Procede à primeira alteração à Lei no 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado a Demais Entitades Públicas (loi no 31/2008, modifiant la loi no 67/2007), du 17 juillet 2008 (Diário da República, 1re série, no 137, du 17 juillet 2008), qui modifie, avec effet rétroactif au
30 janvier 2008, l’article 7 du régime de responsabilité civile extracontractuelle de l’État et des autres entités publiques tel qu’il figure dans l’annexe de la loi no 67/2007. La Commission a alors considéré que la République portugaise avait mis fin au manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632).
9 Le 25 novembre 2008, la Commission a adopté la décision C(2008) 7419 final (ci-après la « première décision de liquidation »), fixant à un montant total de 3665088 euros l’astreinte encourue par la République portugaise en exécution de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), pour la période allant du 10 janvier au 17 juillet 2008.
10 La République portugaise a introduit un recours en annulation contre la première décision de liquidation, auquel le Tribunal a fait droit dans l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127). Dans cet arrêt, le Tribunal a jugé que la Commission disposait d’une compétence de principe pour liquider les astreintes prononcées par la Cour, mais que cette compétence se limitait à tirer les strictes conséquences des constatations opérées par la Cour. Or, puisque le manquement
identifié par la Cour consistait en l’absence d’abrogation du décret-loi no 48051, le Tribunal a considéré que la Commission avait excédé sa compétence en vérifiant par elle-même si la nouvelle législation portugaise transposait correctement la directive 89/665. En effet, le Tribunal a estimé que seule la Cour aurait été compétente pour procéder à une telle appréciation.
11 Dans son recours, la République portugaise concluait, à titre principal, à l’annulation de la première décision de liquidation et, à titre subsidiaire, à l’annulation partielle de ladite décision, en ce que ses effets allaient au-delà du 29 janvier 2008. Le Tribunal a annulé la première décision de liquidation dans son ensemble. Il ne s’est pas prononcé sur l’argumentation de la République portugaise, présentée à titre subsidiaire, selon laquelle il convenait de prendre en compte la date à
laquelle le manquement constaté avait cessé, soit le 30 janvier 2008, date à laquelle la loi no 67/2007 ainsi que la modification rétroactive opérée par la loi no 31/2008 étaient entrées en vigueur.
12 Le pourvoi formé par la Commission contre l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), a été rejeté. En effet, dans l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), la Cour a notamment jugé ce qui suit :
« 37 En vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE, si la Cour constate qu’un État membre a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour.
38 Conformément au paragraphe 2 dudit article, si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution d’un tel arrêt, elle peut saisir la Cour afin que celle-ci condamne cet État au paiement d’une somme forfaitaire et/ou d’une astreinte.
39 Contrairement à la procédure instituée par l’article 258 TFUE, qui vise à faire constater et à faire cesser le comportement d’un État membre constituant une violation du droit de l’Union européenne (voir arrêts du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 27, ainsi que du 6 décembre 2007, Commission/Allemagne, C‑456/05, Rec. p. I‑10517, point 25), l’objet de la procédure prévue à l’article 260 TFUE est beaucoup plus circonscrit, en ce qu’il ne vise qu’à inciter un
État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement (arrêts du 12 juillet 2005, Commission/France, C‑304/02, Rec. p. I‑6263, point 80, ainsi que du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, Rec. p. I‑8533, point 119).
40 En conséquence, cette dernière procédure doit être considérée comme une procédure juridictionnelle spéciale d’exécution des arrêts de la Cour et, en d’autres termes, comme une voie d’exécution (arrêt Commission/France, précité, point 92). Par conséquent, ne peuvent être traités dans le cadre d’une telle procédure que les manquements aux obligations incombant à l’État membre en vertu du traité FUE que la Cour, sur la base de l’article 258 TFUE, a considérés comme fondés (arrêt du 10 septembre
2009, Commission/Portugal, C‑457/07, Rec. p. I‑8091, point 47).
41 A fortiori, lorsque la Cour condamne l’État membre concerné au paiement d’une astreinte, la vérification par la Commission des mesures adoptées par cet État pour se conformer à un tel arrêt et le recouvrement des sommes dues en application des sanctions imposées doivent être effectués en tenant compte de la délimitation du manquement, telle qu’elle a été opérée par la Cour dans ses arrêts rendus au titre des articles 258 TFUE et 260 TFUE.
42 En l’espèce, il ressort tant du dispositif de l’arrêt [du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632),] que de celui de l’arrêt [du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3),] que le manquement constaté par la Cour tient à l’absence d’abrogation du décret-loi no 48051, lequel subordonnait l’octroi d’une réparation financière aux personnes lésées par une violation du droit de l’Union en matière de marchés publics à la preuve d’une faute ou d’un
dol.
43 Pour exécuter l’arrêt [du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632)], la République portugaise a adopté la loi no 67/2007. Cette loi, qui est entrée en vigueur quelques jours après le prononcé de l’arrêt [du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3)], a abrogé le décret-loi no 48051.
44 Après avoir examiné ladite loi, la Commission a toutefois considéré qu’elle n’était pas conforme au droit de l’Union et n’assurait pas, de ce fait, l’exécution adéquate de l’arrêt [du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632)].
45 Il en est résulté un différend entre ladite institution et la République portugaise, relatif à la portée juridique et à l’interprétation de la loi no 67/2007, qui a abouti à l’adoption de la décision litigieuse, dans laquelle, en se fondant précisément sur sa propre interprétation des effets de cette loi, la Commission a calculé le montant de l’astreinte prononcée par la Cour.
46 Ce faisant, la Commission s’est prononcée sur la question de la conformité de la loi no 67/2007 avec la directive 89/665, alors que, comme le Tribunal l’a relevé à bon droit aux points 83 à 85 de l’arrêt [du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127)], cette loi a introduit un régime de responsabilité qui était distinct de celui institué par le décret-loi no 48051 et qui ne pouvait pas avoir été examiné auparavant par la Cour.
47 Or, il est certes vrai que, comme l’a en substance relevé le Tribunal au point 81 de l’arrêt [du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127)], dans le cadre de l’exécution d’un arrêt de la Cour infligeant une astreinte à un État membre, la Commission doit pouvoir apprécier les mesures adoptées par ce dernier afin de se conformer à l’arrêt portant condamnation.
48 Toutefois, ainsi que le Tribunal l’a jugé à bon droit au point 82 de l’arrêt [du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127)], ce pouvoir d’appréciation ne saurait être exercé de manière telle qu’il porte atteinte à la compétence exclusive de la Cour pour statuer sur la conformité d’une législation nationale avec le droit de l’Union.
[…]
52 Il s’ensuit que, lorsque, dans le cadre de la vérification de l’exécution d’un arrêt rendu par la Cour au titre de l’article 260 TFUE, il existe un différend entre la Commission et l’État membre concerné quant à l’aptitude d’une pratique ou d’une réglementation nationale n’ayant pas été examinée auparavant par la Cour à exécuter un tel arrêt, la Commission ne saurait, en adoptant une décision, trancher elle-même un tel différend et en tirer les conséquences qui s’imposent pour le calcul de
l’astreinte. »
Décision attaquée
13 Par la décision MARKT/A2/3523710, du 3 octobre 2014 (ci-après la « décision attaquée »), notifiée le 6 octobre 2014, le directeur général de la DG « Marché intérieur et services » de la Commission a demandé à la République portugaise le paiement de la somme de 387840 euros, correspondant à l’astreinte liquidée, pour la période allant du 10 au 29 janvier 2008, en exécution de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3).
14 La décision attaquée comportait la motivation suivante :
« [P]uisque les motifs sur lesquels la Cour a fondé son arrêt de 2014 concernaient exclusivement la partie de la décision de la Commission par laquelle celle-ci a réclamé au Portugal le paiement de l’astreinte correspondant à la période comprise entre le 30 janvier et le 17 juillet 2008, la République portugaise reste tenue d’exécuter l’arrêt de 2008 pour ce qui est de la période comprise entre le 10 janvier 2008 (date du prononcé de l’arrêt) et le 29 janvier 2008 inclus (la loi d’abrogation est
entrée en vigueur le 30 janvier 2008). »
Procédure et conclusions des parties
15 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 12 décembre 2014, la République portugaise a introduit le présent recours.
16 La République portugaise conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler la décision attaquée ;
— condamner la Commission aux dépens.
17 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter le recours ;
— condamner la République portugaise aux dépens.
En droit
18 Le Tribunal estime approprié de faire application en l’espèce des dispositions de l’article 126 de son règlement de procédure, aux termes desquelles, lorsqu’il est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsque celui-ci est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, il peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
Sur la compétence du Tribunal pour connaître du présent litige
19 Dans la réplique, la République portugaise fait valoir que le Tribunal n’est pas compétent pour se prononcer sur une question relative à l’exécution des obligations qui incombent aux États membres en vertu des traités, une telle compétence étant réservée à la Cour. Dès lors, étant donné que la question de savoir si la République portugaise a mis fin au manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), en publiant la loi no 67/2007 ou
si seule l’entrée en vigueur de ladite loi était de nature à mettre fin audit manquement n’a pas été tranchée par la Cour, cette question devrait être soumise à l’appréciation de la Cour et non à celle du Tribunal.
20 En réponse à une mesure d’organisation de la procédure décidée par le Tribunal, la République portugaise a précisé sa position en indiquant qu’elle n’entendait pas, par cet argument, opposer à son propre recours une exception tirée de l’incompétence du Tribunal pour en connaître, mais qu’elle soutenait que, les questions en litige relevant des compétences exclusives de la Cour, la décision attaquée devait être annulée, motif pris de l’incompétence de son auteur.
21 Il convient de donner acte à la République portugaise de ces précisions, la question de savoir si la Commission était compétente pour adopter la décision attaquée devant être appréciée dans le cadre de l’examen du bien-fondé du recours.
22 En tout état de cause, il suffit de rappeler que, au point 53 de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), la Cour a jugé que le Tribunal pouvait être saisi d’un recours en annulation contre les décisions dans lesquelles la Commission liquidait les astreintes prononcées par la Cour et que l’arrêt rendu par ce dernier était susceptible de faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour.
Sur le bien-fondé du recours
23 Les arguments présentés par la République portugaise à l’appui de son recours peuvent être regroupés en six moyens. Le premier est tiré de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision attaquée, seules les juridictions de l’Union étant compétentes pour liquider les astreintes prononcées en application de l’article 260, paragraphe 2, TFUE. Le deuxième moyen est tiré de ce que la décision attaquée constitue une exécution incorrecte de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal
(C‑292/11 P, EU:C:2014:3). Le troisième moyen est pris de la violation de l’autorité de la chose jugée et le quatrième de la violation des principes de sécurité juridique, de « stabilité des relations juridiques » et de protection de la confiance légitime. Par le cinquième moyen, la République portugaise allègue la méconnaissance du principe ne bis in idem. Le sixième moyen, enfin, est tiré de la méconnaissance de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres, en ce que la
décision attaquée restreint la faculté pour les États membres de différer l’entrée en vigueur des normes qu’ils adoptent.
24 Il convient d’apprécier, à titre liminaire, les considérations de la Commission relatives au bien-fondé de l’astreinte liquidée dans la décision attaquée. En effet, du bien-fondé de ces considérations, auxquelles la République portugaise a répondu dans la réplique, dépend dans une large mesure le bien-fondé du présent recours.
Considérations liminaires relatives au bien-fondé de l’astreinte liquidée dans la décision attaquée
25 La Commission considère que, lorsqu’un État membre est condamné pour ne pas avoir abrogé une législation incompatible avec le droit de l’Union, la date à laquelle cet État membre doit être considéré comme ayant mis fin au manquement qui lui est reproché est celle de l’entrée en vigueur de la norme par laquelle la législation incompatible est abrogée, c’est-à-dire la date à laquelle cette abrogation prend effet, et non la date de la publication de ladite norme, lorsque cette seconde date est
antérieure à la première. À défaut, il serait facile, pour un État membre condamné pour manquement, d’échapper à l’obligation de mettre fin à ce manquement en publiant les normes requises par les arrêts de la Cour tout en différant leur entrée en vigueur.
26 Ainsi, tant dans les procédures prévues à l’article 260, paragraphe 2, TFUE que dans celles prévues à l’article 258 TFUE, c’est la date de l’entrée en vigueur de la législation nationale, et non celle de son adoption qui serait retenue par la Cour pour apprécier si un État membre a mis fin au manquement qui lui est reproché.
27 Selon la Commission, il ressort de la procédure ayant mené à l’adoption de la première décision de liquidation que, comme cela a d’ailleurs été relevé dans les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), que la République portugaise estimait à l’époque avoir pleinement exécuté l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), en adoptant la loi no 67/2007 et qu’elle
faisait alors valoir que la date à retenir à cet égard était l’entrée en vigueur de ladite loi, soit le 30 janvier 2008.
28 La République portugaise soutient qu’elle a mis fin au manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), par l’adoption de la loi no 67/2007. Ce ne serait que parce que cette adoption n’a été communiquée à la Cour que quelques jours avant le prononcé de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), que celle-ci, qui n’a dès lors pu en tenir compte, a décidé de prononcer une astreinte. Or, puisque, selon elle,
elle a mis fin au manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), avant le prononcé de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), aucune astreinte ne pouvait lui être infligée. En effet, la date qui doit être retenue pour apprécier la cessation du manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), serait celle de la publication de la loi
no 67/2007, soit le 31 décembre 2007.
29 En outre, la République portugaise fait valoir qu’elle a toujours contesté qu’une astreinte puisse lui être infligée et que ce n’est qu’à titre subsidiaire qu’elle a admis, durant la procédure visant à contester la première décision de liquidation, que, si la date de cessation du manquement qui devait être retenue était celle de l’entrée en vigueur de la loi no 67/2007, alors, en tout état de cause, aucune astreinte ne pourrait lui être infligée au-delà du 29 janvier 2008.
30 Il convient d’observer d’emblée que la décision attaquée est fondée sur la prémisse selon laquelle, lorsque la cessation d’un manquement imputable à un État membre dépend de l’abrogation d’une législation nationale incompatible avec le droit de l’Union, il convient de retenir, pour apprécier la date à laquelle ledit manquement a pris fin, celle à laquelle l’abrogation de la norme incompatible entre en vigueur au cas où, comme en l’espèce, cette entrée en vigueur est postérieure à la publication
de l’acte d’abrogation (voir point 14 ci-dessus). Ainsi, en l’espèce, les parties s’opposent sur le point de savoir si, comme la Commission l’a estimé dans la décision attaquée, il convient de considérer que le manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), a pris fin lorsque la loi no 67/2007 est entrée en vigueur, soit le 30 janvier 2008, ou si, comme le soutient la République portugaise, ledit manquement a pris fin avec la
publication de la loi no 67/2007, soit le 31 décembre 2007. Dans la seconde hypothèse, la République portugaise, dans la mesure où elle a mis fin au manquement avant le prononcé de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), serait fondée à soutenir qu’aucune astreinte ne pouvait lui être infligée.
31 Une telle question peut toutefois être résolue à la lumière de la jurisprudence. Tout d’abord, saisie d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 258 TFUE, la Cour a jugé que l’incompatibilité éventuelle d’une législation nationale avec le droit de l’Union ne pouvait être constatée, dès lors que la norme nationale en cause n’était pas encore entrée en vigueur à la date fixée par la Commission dans l’avis motivé (arrêt du 18 juillet 2013, Commission/Pologne, C‑313/11, EU:C:2013:481,
points 43 à 48). Dans cet arrêt, la Cour a donc attaché une importance déterminante à l’état du droit en vigueur à la date à laquelle elle devait se placer pour apprécier s’il y avait lieu de constater un manquement d’État.
32 Ensuite, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, la Cour a jugé que, dans un cas dans lequel l’entrée en vigueur de la loi transposant une directive était subordonnée à l’adoption d’un acte national d’exécution, l’incompatibilité de la législation nationale avec le droit de l’Union pouvait être constatée si, à l’expiration du délai de transposition prévu par la directive, l’acte d’exécution en cause n’avait pas été adopté. La Cour a donc attaché une importance prépondérante à l’effectivité de la
loi de transposition, c’est-à-dire à son entrée en vigueur, jugeant sa seule adoption par les autorités compétentes de l’État membre insuffisante au regard de l’effet direct de la directive (arrêt du 18 décembre 2014, SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, point 40).
33 Enfin, dans une procédure de manquement visant au prononcé d’une astreinte et d’une somme forfaitaire sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, la Cour a jugé que l’entrée en vigueur d’une loi après la date fixée par la Commission dans un avis motivé, mais avant le prononcé de l’arrêt de la Cour, faisait obstacle au prononcé d’une astreinte, dès lors que le manquement en cause avait cessé avant l’intervention de l’arrêt de la Cour (arrêt du 9 décembre 2008, Commission/France,
C‑121/07, EU:C:2008:695, points 20 et 26). Néanmoins, dès lors qu’il y avait lieu de prendre en considération la date de l’entrée en vigueur de la loi en cause et que celle-ci était postérieure à la date fixée dans l’avis motivé, la Cour a condamné l’État membre au paiement d’une somme forfaitaire.
34 Ainsi, selon la jurisprudence, lorsque la cessation d’un manquement dépend de l’adoption d’une mesure nationale, telle une mesure d’abrogation, c’est la date de l’entrée en vigueur de celle-ci qui doit être prise en considération pour déterminer celle de la cessation du manquement. En l’espèce, donc, le manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), lequel consistait en l’existence d’une législation incompatible avec le droit de
l’Union (le décret-loi no 48051), a pris fin lorsque est entrée en vigueur la loi no 67/2007 qui a abrogé cette législation incompatible, à savoir le 30 janvier 2008. La Commission était donc fondée à considérer, comme elle l’a fait dans la décision attaquée, qu’il découlait de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), qu’une astreinte devait être infligée à la République portugaise à partir du prononcé dudit arrêt, à savoir le 10 janvier 2008, au titre de la période
durant laquelle le décret-loi no 48051 est demeuré en vigueur, c’est-à-dire jusqu’au 29 janvier 2008 inclusivement.
35 Il convient à présent d’examiner si les arguments présentés par la République portugaise sont néanmoins de nature à établir l’illégalité de la décision attaquée.
Sur le premier moyen, tiré de l’incompétence de la Commission pour adopter la décision attaquée
36 La République portugaise soutient que la Commission était incompétente pour adopter la décision attaquée, la compétence pour adopter de telles décisions étant réservée aux juridictions de l’Union. Ainsi, parce qu’elle a été adoptée par une autorité incompétente, la décision attaquée porterait atteinte à l’équilibre des voies de droit prévues par les traités ainsi qu’aux droits de la défense dont disposent les États membres dans le cadre des procédures en manquement, ainsi que, selon elle, la Cour
l’a jugé au point 55 de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3).
37 La Commission considère qu’elle avait compétence pour adopter la décision attaquée.
38 Il convient de rappeler que la question de la compétence de la Commission pour adopter des décisions de liquidation des astreintes prononcées par la Cour a été tranchée de manière explicite par le Tribunal dans l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127). Au point 41 de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), la Cour a confirmé cette approche.
39 Dans l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), en effet, le Tribunal s’est appuyé sur les considérations liminaires suivantes :
« 57 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 226 CE, lorsque la Commission estime qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité CE, elle émet un avis motivé après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Si l’État en cause ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice.
58 Il résulte d’une jurisprudence constante que la Commission n’a en effet pas le pouvoir de déterminer de manière définitive, par les avis formulés en vertu de l’article 226 CE ou par d’autres prises de position dans le cadre de cette procédure, les droits et obligations d’un État membre ou de lui donner des garanties concernant la compatibilité avec le traité d’un comportement déterminé et que, selon les articles 226 CE à 228 CE, la détermination des droits et obligations des États membres et
le jugement de leur comportement ne peuvent résulter que d’un arrêt de la Cour (arrêts de la Cour du 27 mai 1981, Essevi et Salengo, 142/80 et 143/80, Rec. p. 1413, point 16, et du 22 février 2001, Gomes Valente, C‑393/98, Rec. p. I‑1327, point 18).
59 Par ailleurs, aux termes de l’article 228, paragraphe 2, CE, la Cour de justice, sur saisine de la Commission après que celle-ci a émis un avis motivé non suivi d’effet de la part de l’État membre concerné, peut infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte si elle reconnaît que l’État membre ne s’est pas conformé à son arrêt.
60 La procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE doit être considérée comme une procédure judiciaire spéciale d’exécution des arrêts, en d’autres termes, comme une voie d’exécution (arrêt de la Cour du 12 juillet 2005, Commission/France, C‑304/02, Rec. p. I‑6263, point 92).
61 Il y a toutefois lieu de constater que le traité CE n’établit pas les modalités d’exécution de l’arrêt que prononce la Cour à l’issue de cette nouvelle procédure, en particulier lorsqu’une astreinte est prononcée.
62 Néanmoins, dans la mesure où un arrêt de la Cour, rendu en vertu de l’article 228, paragraphe 2, CE, condamne un État membre à payer à la Commission, sur le compte “Ressources propres de la Communauté européenne”, une astreinte et où, en vertu de l’article 274 CE, la Commission exécute le budget, il appartient à celle-ci de recouvrer les sommes qui seraient dues au budget de l’Union en exécution de l’arrêt, conformément aux dispositions des règlements pris en exécution de l’article 279 CE.
63 Le traité CE ne prévoit cependant pas de disposition particulière quant au règlement des litiges qui surviendraient entre un État membre et la Commission à cette occasion.
64 Il s’ensuit que les voies de recours établies par le traité CE s’appliquent et que la décision par laquelle la Commission fixe le montant dû par l’État membre au titre de l’astreinte à laquelle il a été condamné est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 230 CE.
65 Dès lors, le Tribunal est compétent pour connaître d’un tel recours, conformément aux dispositions de l’article 225, paragraphe 1, premier alinéa, CE.
66 Toutefois, dans l’exercice de cette compétence, le Tribunal ne saurait empiéter sur la compétence exclusive réservée à la Cour par les articles 226 CE et 228 CE.
67 Le Tribunal ne saurait ainsi se prononcer, dans le cadre d’un recours en annulation fondé sur l’article 230 CE et dirigé contre une décision de la Commission relative à l’exécution d’un arrêt de la Cour rendu sur le fondement de l’article 228, paragraphe 2, CE, sur une question, relative à la méconnaissance par l’État membre des obligations qui lui incombent en vertu du traité CE, qui n’aurait pas été préalablement tranchée par la Cour. »
40 Il découle de ce raisonnement que la Commission est en principe compétente, en sa qualité d’ordonnateur et de comptable du budget de l’Union, pour procéder au recouvrement des sommes dues par les États membres lorsque ceux-ci se voient infliger une astreinte par la Cour sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE. Cette compétence implique que la Commission puisse apprécier si les conditions posées par la Cour dans l’arrêt prononçant une astreinte sont réunies, aux fins de déterminer la
date de la cessation du manquement en cause. En revanche, cette compétence ne s’étend pas à la possibilité, pour la Commission, d’apprécier la conformité au droit de l’Union d’une norme ou d’un comportement d’un État membre sur laquelle la Cour n’a pas préalablement pris position.
41 Ainsi, dans le cas de la première décision de liquidation, selon le Tribunal, dont l’approche a été confirmée par la Cour, dans la mesure où le manquement constaté dans les arrêts du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), et du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), consistait en l’absence d’abrogation du décret-loi no 48051, la Commission ne pouvait aller au-delà de la vérification de la réalité de cette abrogation. Elle ne pouvait donc,
comme elle l’avait fait, considérer que l’abrogation résultant de la loi no 67/2007 était insuffisante et conclure que seule une nouvelle législation, adoptée en juillet 2008, mettait fin à l’incompatibilité de la législation portugaise avec la directive 89/665. Ce faisant, en effet, la Commission avait apprécié la conformité du nouveau régime de responsabilité figurant en annexe de la loi no 67/2007 et celle du régime institué par la loi du 17 juillet 2008 avec la directive 89/665. Or, la Cour
n’avait pas eu la possibilité de se prononcer sur cette question.
42 En revanche, dans la décision attaquée, la Commission a liquidé l’astreinte sans procéder à une analyse autonome de la conformité de la législation portugaise à la directive 89/665. La Commission s’est en effet bornée à constater la date d’entrée en vigueur de la norme nationale abrogeant le décret-loi no 48051, abrogation dont la Cour avait précisé qu’elle suffisait à mettre fin au manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632). Il
s’ensuit qu’elle est restée dans les limites de la compétence de principe qu’elle détient en matière d’exécution du budget de l’Union.
43 Dès lors, le premier moyen doit être écarté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une incorrecte exécution de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3)
44 La République portugaise soutient que la décision attaquée est fondée sur un « fractionnement artificiel » des effets de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). Selon elle, en effet, ledit arrêt ne contient aucun indice permettant à la Commission d’opérer des distinctions entre plusieurs périodes. Le Tribunal, dans l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et la Cour, dans l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P,
EU:C:2014:3), auraient retenu un motif d’illégalité unique. Ni le dispositif ni les motifs de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), ne permettraient de telles distinctions. Dès lors, les effets de l’arrêt ne sauraient être appliqués dans le temps de manière différente à la période allant du 10 au 29 janvier 2008, d’une part, et à celle allant du 30 janvier au 17 juillet 2008, d’autre part.
45 Par ailleurs, la première décision de liquidation aurait été annulée dans son entièreté par l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), intégralement confirmé sur pourvoi par l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). Dans ce dernier arrêt, la Cour aurait fixé de façon définitive les droits des parties. Or, la décision attaquée remettrait en cause la sécurité juridique et l’autorité des instances juridictionnelles de l’Union, en créant de
façon artificielle une distinction temporelle entre deux périodes et en prétendant revenir sur une situation procédurale et matérielle définitivement fixée par les deux arrêts précités.
46 En outre, la liquidation d’une astreinte au titre de la période allant du 10 au 29 janvier 2008 méconnaîtrait l’objectif poursuivi par l’article 260, paragraphe 2, TFUE, lequel serait d’inciter les États membres à mettre fin aux manquements préalablement constatés et non de les sanctionner. Or, en l’espèce, la République portugaise aurait mis fin au manquement le 31 décembre 2007, en publiant la loi no 67/2007, si bien qu’elle ne devrait encourir aucune astreinte.
47 La Commission conteste cette argumentation.
48 L’argumentation de la République portugaise procède de la théorie selon laquelle, puisque la Cour, en confirmant, dans l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), l’annulation de la première décision de liquidation décidée par le Tribunal dans l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), s’est fondée sur un motif unique, à savoir l’incompétence de la Commission pour fixer au 18 juillet 2008 la cessation du manquement constaté dans l’arrêt
du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), dès lors, la totalité de l’astreinte relative à la période allant du 10 janvier au 18 juillet 2008 se trouve privée de base légale. Il serait donc abusif de distinguer, au sein de la période pour laquelle l’astreinte a été annulée, une période – celle allant du 10 au 29 janvier 2008 – au titre de laquelle une nouvelle astreinte pourrait être de nouveau infligée.
49 Une telle interprétation de l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), ne pourrait être retenue que si, dans cet arrêt, la Cour avait jugé qu’aucune astreinte ne pouvait être infligée à la République portugaise. Or, ce n’est nullement le cas. En effet, dans l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), la Cour a confirmé l’analyse, développée par le Tribunal dans l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127),
selon laquelle la Commission ne pouvait fonder sa décision de calcul de l’astreinte sur une interprétation, non préalablement soumise à la Cour dans le cadre d’une procédure de manquement, de la conformité de la législation portugaise à la directive 89/665. La Cour, confirmant l’analyse du Tribunal, a également considéré que le manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), consistait en l’absence d’abrogation du décret-loi
no 48051. En revanche, ni l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), ni l’arrêt du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), ne s’opposent à ce que la Commission puisse considérer que la date effective de la cessation du manquement constaté dans l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632), est celle de l’entrée en vigueur de ladite abrogation, à savoir le 30 janvier 2008. Dès lors, pour les motifs rappelés
aux points 30 à 34 ci-dessus, la Commission était fondée à calculer l’astreinte due au titre de la période allant du 10 au 29 janvier 2008.
50 Ce faisant, contrairement à ce que semble soutenir la République portugaise dans le cadre du deuxième moyen, la Commission n’a pas « ressuscité » l’astreinte privée de base légale par les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). En effet, l’astreinte calculée dans la décision attaquée est fondée sur un motif différent – l’absence d’entrée en vigueur de la loi no 67/2007 – de celui sur lequel était
fondée l’astreinte prononcée au titre de la même période dans la première décision de liquidation – l’absence d’adoption d’une législation compatible avec la directive 89/665.
51 Par suite, le deuxième moyen doit être écarté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le troisième moyen, tiré de la méconnaissance de l’autorité de la chose jugée
52 La République portugaise estime que la décision attaquée méconnaît l’autorité de la chose jugée. En effet, de ce principe découlerait l’interdiction d’adopter à nouveau un acte ayant le même contenu qu’un acte annulé. Or, la décision attaquée aurait en partie le même contenu, même si elle porte sur une période plus limitée, que la première décision de liquidation.
53 Selon la République portugaise, les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), se sont prononcés sur l’exécution de l’arrêt du 14 octobre 2004, Commission/Portugal (C‑275/03, non publié, EU:C:2004:632). Il y aurait donc identité d’objet entre ce qui a été jugé dans les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P,
EU:C:2014:3), d’une part, et la question qui doit être tranchée en l’espèce, d’autre part. En effet, selon la République portugaise, l’objet des affaires ayant donné lieu aux arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), était de déterminer si la République portugaise devait ou non procéder au paiement de l’astreinte infligée dans l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3).
54 De plus, le Tribunal et la Cour, lorsqu’ils ont respectivement adopté les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), savaient que la loi no 67/2007 était entrée en vigueur le 30 janvier 2008, après le prononcé de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3). Dès lors, si la thèse de la Commission était fondée, ils auraient dû considérer que la première décision de liquidation
devait être annulée partiellement, en ce qu’elle portait sur la période courant à partir du 30 janvier 2008, et confirmer la première décision de liquidation en ce qu’elle portait sur la période comprise entre le 10 et le 29 janvier 2008. Or, le Tribunal, dans son arrêt, confirmé par la Cour, aurait annulé la première décision de liquidation dans son intégralité. Les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P,
EU:C:2014:3), se seraient ainsi nécessairement prononcés sur le bien-fondé de l’astreinte en ce qui concerne la période allant du 10 au 29 janvier 2008 et la décision attaquée méconnaîtrait l’autorité de la chose jugée qui s’attache à ces arrêts.
55 La Commission conteste cette argumentation.
56 Il résulte de l’examen du deuxième moyen (voir points 49 et 50 ci-dessus) que les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3), n’ont pas censuré par principe la Commission pour avoir infligé une astreinte dans la première décision de liquidation. En effet, c’est seulement parce ce qu’elle était fondée sur un motif erroné que cette décision a été annulée. Rien ne s’opposait, dès lors, à ce que la
Commission adopte une nouvelle décision fondée sur d’autres motifs que ceux qui avaient entraîné l’annulation de la première décision de liquidation. Il y a lieu, dès lors, de considérer que l’objet et la cause du présent litige diffèrent de ceux des litiges tranchés par les arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3).
57 À cet égard, il convient d’ajouter que la République portugaise ne saurait tirer argument de ce que le Tribunal n’a pas annulé partiellement la première décision de liquidation. En effet, il n’aurait pas été possible pour le Tribunal, dès lors qu’il existait un motif de nature à entraîner l’annulation totale de ladite décision, conformément aux conclusions présentées à titre principal par la République portugaise dans cette affaire, de procéder seulement à une annulation partielle de la première
décision de liquidation sans, par là même, substituer un motif légal au motif erroné sur lequel la Commission avait fondé sa première décision. Or, en l’absence d’un texte qui le prévoit, le Tribunal ne dispose pas du pouvoir de réformer les décisions dont il est saisi dans un recours en annulation introduit sur le fondement de l’article 263 TFUE.
58 Il s’ensuit que le troisième moyen doit être écarté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation des principes de sécurité juridique, de « stabilité des relations juridiques » et de protection de la confiance légitime
59 La République portugaise fait valoir que la décision attaquée viole les principes de sécurité juridique, de « stabilité des relations juridiques » et de protection de la confiance légitime. Les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime feraient obstacle à ce que la Commission prolonge encore la procédure. En effet, bien qu’elle admette qu’il n’existe pas de prescription procédurale en droit de l’Union, elle s’estime en l’espèce fondée à avoir supposé, compte tenu
de la longue durée qui s’est écoulée entre les premières démarches entreprises par la Commission préalablement à l’introduction de la procédure de manquement et l’annulation, devenue définitive, de la première décision de liquidation, que les prétentions de la Commission à lui réclamer le paiement d’une astreinte avaient été définitivement éteintes par l’arrêt du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). En effet, le Tribunal, puis la Cour, auraient interdit à la Commission
de lui infliger une astreinte.
60 Par ailleurs, en remboursant intégralement l’astreinte, intérêts compris, mise à sa charge par la première décision de liquidation, la Commission aurait créé une confiance légitime en ce qu’aucune astreinte n’était due au titre de la période allant du 10 au 29 janvier 2008. La République portugaise fait observer à cet égard que, si la Commission avait considéré qu’une astreinte était due au titre de cette période, elle aurait dû compenser cette créance avec le remboursement consécutif à
l’annulation de la première décision de liquidation au lieu de procéder à un remboursement intégral. Elle soutient également que, en remboursant intégralement l’astreinte, la Commission a adopté un comportement légal et conforme aux arrêts du 29 mars 2011, Portugal/Commission (T‑33/09, EU:T:2011:127), et du 15 janvier 2014, Commission/Portugal (C‑292/11 P, EU:C:2014:3). En effet, le Tribunal, si la thèse sur laquelle se fonde la Commission dans la décision attaquée était exacte, aurait dû annuler
partiellement la première décision de liquidation, en tant seulement que celle-ci portait sur la période postérieure au 29 janvier 2008.
61 La Commission conteste cette argumentation.
62 En premier lieu, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, même en l’absence de texte, la possibilité de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime est ouverte à tout sujet de droit à l’égard duquel une institution, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître des espérances fondées [voir arrêts du 11 mars 1987, Van den Bergh en Jurgens et Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE, 265/85, EU:C:1987:121, point 44 et jurisprudence citée, et du
30 novembre 2009, France et France Télécom/Commission, T‑427/04 et T‑17/05, EU:T:2009:474, point 259 et jurisprudence citée].
63 Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants et émanant de sources autorisées et fiables. En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises qui lui auraient été fournies par l’administration (voir arrêt du 14 février 2006, TEA-CEGOS e.a./Commission, T‑376/05 et T‑383/05, EU:T:2006:47, point 88 et jurisprudence citée ; arrêt du 30 novembre
2009, France et France Télécom/Commission, T‑427/04 et T‑17/05, EU:T:2009:474, point 260).
64 Force est de constater que la République portugaise ne soutient pas avoir reçu d’assurances précises et inconditionnelles émanant de la Commission selon lesquelles aucune astreinte ne pourrait lui être infligée en exécution de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3). En outre, de telles assurances, même à supposer qu’elles aient été données, ce qui ne ressort nullement du dossier soumis au Tribunal, auraient été manifestement illégales, dès lors que la liquidation
d’une astreinte prononcée par la Cour ne confère à la Commission aucune marge d’appréciation en opportunité. En effet, lorsque la Cour condamne un État membre au paiement d’une astreinte, la Commission est tenue de vérifier si l’État membre condamné respecte les conditions définies par l’arrêt de la Cour et de procéder à la liquidation de l’astreinte pour la période durant laquelle celui-ci ne s’y est pas pleinement conformé.
65 En second lieu, le principe de sécurité juridique exige que tout acte de l’administration produisant des effets juridiques soit clair et précis, afin que les intéressés puissent connaître sans ambiguïté leurs droits et obligations et prendre leurs dispositions en conséquence (arrêts du 1er octobre 1998, Langnese-Iglo/Commission, C‑279/95 P, EU:C:1998:447, point 78, et du 30 novembre 2009, France et France Télécom/Commission, T‑427/04 et T‑17/05, EU:T:2009:474, point 300).
66 Force est de constater que, bien qu’elle invoque la violation de ce principe, la République portugaise n’indique aucunement en quoi celui-ci aurait été méconnu en l’espèce, la clarté de la portée de la décision attaquée n’étant pas mise en cause dans le recours. Même en admettant que, sous couvert de l’invocation de ce principe, la République portugaise tente en réalité de soutenir qu’elle avait, à la suite de l’annulation de la première décision de liquidation et du remboursement de l’astreinte
par la Commission, un droit à l’intangibilité de sa situation juridique, ni le principe de sécurité juridique ni aucun autre principe général du droit de l’Union ne sont en tout état de cause de nature à fonder un tel droit.
67 Par conséquent, le quatrième moyen doit être écarté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation du principe ne bis in idem
68 La République portugaise soutient que la Commission s’est efforcée d’obtenir, par l’adoption d’un nouvel acte de portée individuelle, ce qu’elle n’avait pu obtenir en raison de l’annulation de la première décision de liquidation par le juge de l’Union. Dès lors, l’adoption de la décision attaquée serait contraire non seulement au principe de sécurité juridique, mais encore au principe ne bis in idem. Dès lors que la décision attaquée inflige une astreinte, bien que la loi no 67/2007 ait été
adoptée antérieurement au prononcé de l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), elle présente un caractère répressif qui dénature la portée de l’article 260, paragraphe 2, TFUE.
69 La Commission conteste cette argumentation.
70 En vertu d’une jurisprudence constante, le principe ne bis in idem, également consacré par l’article 4 du protocole no 7 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, constitue un principe fondamental du droit de l’Union dont le juge assure le respect (voir arrêt du 29 juin 2006, Showa Denko/Commission, C‑289/04 P, EU:C:2006:431, point 50 et jurisprudence citée). En outre, aux termes de l’article 50 de la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne, nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l’Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi.
71 La République portugaise soutient, dans le cadre du cinquième moyen, que l’adoption de la décision attaquée à la suite de l’annulation de la première décision de liquidation constitue une violation du principe ne bis in idem.
72 À cet égard, force est de constater qu’il est inhérent au mécanisme prévu à l’article 260, paragraphe 2, TFUE que la liquidation effectuée par la Commission ne soit qu’un acte d’exécution de la condamnation de l’État membre en cause au paiement d’une astreinte, laquelle résulte de l’arrêt rendu par la Cour. Ainsi, en l’espèce, il n’existe qu’une seule condamnation, à savoir l’astreinte prononcée dans l’arrêt du 10 janvier 2008, Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3), dont la première décision
de liquidation et la décision attaquée constituent tout au plus deux modalités d’exécution. Dès lors, au cas où elle a une première fois liquidé l’astreinte dans une décision dont l’illégalité a été censurée par le juge de l’Union, la Commission est fondée à, et même tenue de (voir point 64 ci-dessus), procéder à une nouvelle liquidation par la voie d’une nouvelle décision, sans pour autant, de ce fait, méconnaître le principe ne bis in idem.
73 Il s’ensuit que le cinquième moyen doit être écarté comme manifestement non fondé en droit.
Sur le sixième moyen, tiré de la violation de la répartition des compétences entre l’Union et les États membres
74 La République portugaise estime que la décision attaquée limite la possibilité pour les États membres de prévoir des périodes de vacatio legis. Ainsi, la Commission aurait méconnu la répartition des compétences entre l’Union et les États membres.
75 La République portugaise fait valoir que, en l’espèce, une période de vacatio legis de trente jours était nécessaire – et, par suite, conforme au principe de proportionnalité – pour permettre aux particuliers et aux administrations publiques de se préparer, d’une part, à la disparition d’un régime de responsabilité administrative qui était en vigueur depuis quarante ans et, d’autre part, à son remplacement par le nouveau régime de responsabilité institué par la loi no 67/2007. La détermination de
la date opportune d’entrée en vigueur d’une nouvelle loi relèverait de la marge discrétionnaire d’appréciation dont jouissent les États membres. À l’inverse, la décision attaquée procéderait de la volonté de la Commission de restreindre les pouvoirs des États membres, en violation des règles qui régissent la répartition des compétences entre l’Union et les États membres.
76 La Commission conteste cette argumentation.
77 Contrairement à ce qu’elle soutient, la République portugaise est en l’espèce manifestement demeurée libre de différer l’entrée en vigueur de la loi no 67/2007 pendant une période dont elle a elle-même fixé la durée. Elle a ainsi adopté cette loi, nécessaire pour mettre fin au manquement constaté par la Cour, à une date telle que, compte tenu de la durée de la période qu’elle avait librement choisie, son entrée en vigueur est intervenue postérieurement au prononcé de l’arrêt du 10 janvier 2008,
Commission/Portugal (C‑70/06, EU:C:2008:3). Pour cette raison, ainsi qu’il ressort du point 34 ci-dessus, la Commission a considéré à bon droit qu’elle encourait l’astreinte liquidée dans la décision attaquée.
78 Le sixième moyen doit donc également être écarté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit. Il résulte ainsi de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les dépens
79 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République portugaise ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
2) La République portugaise est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 27 juin 2016.
Le greffier
E. Coulon
Le président
S. Frimodt Nielsen
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( *1 ) Langue de procédure : le portugais.
