ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
12 novembre 2013 ( *1 )
«Aides d’État — Accord entre l’État hongrois et la compagnie pétrolière et gazière MOL relatif aux redevances minières liées à l’extraction des hydrocarbures — Modification ultérieure du régime légal des redevances — Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur — Caractère sélectif»
Dans l’affaire T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., établie à Budapest (Hongrie), représentée par Me N. Niejahr, avocat, Mme F. Carlin, barrister, et Me C. van der Meer, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. L. Flynn et Mme K. Talabér-Ritz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, à titre principal, une demande d’annulation de la décision 2011/88/UE de la Commission, du 9 juin 2010, relative à l’aide d’État C 1/09 (ex NN 69/08) accordée par la Hongrie à MOL Nyrt. (JO 2011, L 34, p. 55) et, à titre subsidiaire, une demande d’annulation de ladite décision dans la mesure où elle ordonne la récupération des montants concernés auprès de cette dernière,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, F. Dehousse et J. Schwarcz (rapporteur), juges,
greffier : Mme S. Spyropoulos, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 22 janvier 2013,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine du litige
1 La requérante, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., est une société établie à Budapest (Hongrie), dont les activités principales sont la prospection et la production de pétrole brut, de gaz naturel et de produits gaziers, le transport, le stockage et la distribution de produits à base de pétrole brut aux grossistes et aux détaillants, le transport du gaz naturel ainsi que la production et la vente d’alcènes et de polyoléfines.
2 La Hongrie a réglementé l’ensemble des activités minières, dont celles relatives aux hydrocarbures, par la 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (loi XLVIII de l’année 1993 sur l’exploitation minière, ci-après la «loi minière»). Selon la loi minière, les fonctions de réglementation sont exercées par le ministre responsable des mines et par l’autorité chargée des mines, qui supervise les activités minières.
3 La loi minière prévoit que l’exploration et l’exploitation minière peuvent être réalisées sous deux régimes juridiques différents. Les articles 8 à 19 de la loi minière fixent, pour des zones considérées riches en matériaux à extraire sur la base, notamment, de données géologiques, et qualifiées de «fermées» (article 9, paragraphe 1, de la loi minière), un régime de concession, attribuée à l’issue d’une procédure d’appel d’offres pour chaque zone fermée, sur la base d’un contrat signé entre le
ministre responsable des mines et l’entreprise ayant emporté l’appel d’offres (articles 10 à 12 de la loi minière). S’agissant des zones qualifiées d’«ouvertes», a priori moins riches en matériaux à extraire, elles peuvent être exploitées sous couvert d’un permis d’exploitation délivré par l’autorité chargée des mines, dès lors que le demandeur remplit les conditions légales [article 5, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 4, de la loi minière].
4 L’article 20 de la loi minière détermine les règles selon lesquelles sont fixées les redevances minières devant être versées à l’État. L’article 20, paragraphe 11, de la loi minière prévoit que le montant de la redevance minière est un pourcentage défini, selon le cas, dans la loi, dans le contrat de concession ou dans le contrat conclu en vertu de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière. S’agissant des concessions, le taux de la redevance minière est établi par le ministre responsable des
mines, qui tient compte de certains paramètres énoncés à l’article 20, paragraphe 8, de la loi minière. Pour le contrat visé à l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, le taux de la redevance est déterminé en application des dispositions de cet article. Le taux de la redevance minière est fixé par la loi minière lorsque l’activité d’extraction a lieu sous le régime du permis d’exploitation (article 20, paragraphes 2 à 7, de la loi minière).
5 Jusqu’en 2008, le taux de la redevance minière pour l’extraction d’hydrocarbures, de pétrole brut et de gaz naturel, sous couvert de permis d’exploitation, était fixé à 12 % de la valeur de la quantité exploitée pour les gisements mis en exploitation à partir du 1er janvier 1998 ou dérivait de l’application d’une formule mathématique prenant, notamment, en compte le prix moyen du gaz naturel acheté par le service public du gaz, avec un taux minimal de 12 %, pour les gisements de gaz naturel mis en
exploitation avant le 1er janvier 1998 [article 20, paragraphe 3, sous b), de la loi minière].
6 L’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière dispose que, lorsqu’une entreprise minière exerçant son activité sous couvert de permis d’exploitation, c’est-à-dire pour des gisements situés en zone ouverte, n’a pas commencé l’exploitation dans les cinq ans suivant l’octroi du permis, elle peut demander, une seule fois, à l’autorité chargée des mines de proroger ce délai pour une période maximale de cinq ans. En cas d’accord de ladite autorité, un contrat entre le ministre responsable des mines et
l’entreprise minière détermine, pour les gisements prorogés, la quantité de matériaux servant de base au calcul de la redevance minière et le taux de celle-ci, qui doit être supérieur au taux applicable à la date de la demande de prorogation, sans excéder 1,2 fois ce taux (ci-après la «redevance de prorogation»). Si la demande de prorogation porte sur plus de deux gisements, le taux de la redevance de prorogation est appliqué à tous les gisements de l’entreprise minière par un contrat d’une durée
d’au moins cinq ans (ci-après la «redevance minière majorée»). Si la demande de prorogation porte sur plus de cinq gisements, une redevance exceptionnelle peut être exigée, au plus égale à 20 % du montant payable sur la base de la redevance minière majorée (ci-après la «redevance exceptionnelle»).
7 Le 19 septembre 2005, la requérante a demandé la prorogation de ses droits miniers afférents à douze gisements d’hydrocarbures faisant l’objet de permis d’exploitation et dont l’exploitation n’avait pas encore commencé.
8 Le 22 décembre 2005, le ministre responsable des mines et la requérante ont signé un accord de prorogation en application de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, portant sur les douze gisements d’hydrocarbures mentionnés au point 7 ci-dessus (ci-après l’«accord de 2005»), dont le point 1 proroge de cinq ans la date limite pour commencer l’exploitation de ces douze gisements et fixe la redevance de prorogation à verser par la requérante à l’État pour chacune des cinq années (12 % x
1,050 pour la première année, soit 12,600 % ; 12 % x 1,038 pour la deuxième année, soit 12,456 % ; 12 % x 1,025 pour la troisième année, soit 12,300 % ; 12 % x 1,020 pour la quatrième et la cinquième année, soit 12,240 %).
9 En vertu du point 4 de l’accord de 2005, la redevance minière majorée s’applique à tous les gisements de la requérante déjà exploités sous couvert de permis d’exploitation, soit 44 gisements d’hydrocarbures dont la production a démarré après le 1er janvier 1998 et 93 gisements de gaz naturel dont la production a démarré avant cette date, pendant une période de quinze ans à compter de la date de prise d’effet de l’accord. Le taux de la redevance minière majorée de la cinquième année de la période
de prorogation s’applique jusqu’à la quinzième année. S’agissant des gisements de gaz naturel dont la production a démarré avant le 1er janvier 1998, le coefficient de majoration pour chacune des cinq années de prorogation (voir point 8 ci-dessus) s’applique à la formule mathématique fixée par l’article 20, paragraphe 3, sous b), de la loi minière, le coefficient de majoration de la cinquième année s’appliquant jusqu’à la quinzième année.
10 Le point 6 de l’accord de 2005 prévoit le versement d’une redevance exceptionnelle de 20 milliards de forints hongrois (HUF).
11 Le point 9 de l’accord de 2005 prévoit que le taux de la redevance de prorogation, le taux de la redevance minière majorée, la base de calcul, le pourcentage et tous les facteurs servant à calculer ces redevances sont déterminés, pendant toute la durée de l’accord, par les seules stipulations de celui-ci et que les taux définis dans l’accord de 2005 demeureront inchangés ou constants pendant toute cette durée.
12 Selon son point 11, l’accord de 2005 entre en vigueur à la date de prise d’effet de la résolution de l’autorité chargée des mines. Cette même stipulation interdit aux parties de mettre unilatéralement un terme à l’accord de 2005, sauf dans l’hypothèse où un tiers acquerrait plus de 25 % du capital de la requérante.
13 L’accord de 2005 a fait l’objet d’une résolution de l’autorité chargée des mines, du 23 décembre 2005, qui entérine la prorogation de la date limite pour commencer l’exploitation des douze gisements d’hydrocarbures mentionnés au point 7 ci-dessus ainsi que les paiements mis à la charge de la requérante et déterminés par ledit accord.
14 La 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (loi CXXXIII de l’année 2007 sur l’exploitation minière modifiant la loi XLVIII de l’année 1993, ci-après la «loi minière modifiée») est entrée en vigueur le 8 janvier 2008. La loi minière modifiée opère une modification du taux de la redevance minière. Principalement, l’article 20, paragraphe 3, de la loi minière modifiée prévoit un taux de 30 % de la valeur de la quantité exploitée pour les gisements mis
en exploitation entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2007, l’application de la formule mathématique existante sous le régime de la loi minière pour les gisements de gaz naturel mis en exploitation avant le 1er janvier 1998, avec un taux minimal de redevance de 30 %, et l’application d’un taux de redevance minière différencié pour les gisements dont l’exploitation a commencé après le 1er janvier 2008, selon la quantité de pétrole brut ou de gaz naturel extrait, à savoir un taux de 12 % pour
une quantité annuelle produite n’excédant pas 300 millions de m3 de gaz naturel ou 50 kt de pétrole brut, un taux de 20 % pour une production comprise entre 300 et 500 millions de m3 de gaz naturel ou entre 50 et 200 kt de pétrole brut, et un taux de 30 % pour une production dépassant 500 millions de m3 de gaz naturel ou 200 kt de pétrole brut. Enfin, pour tous les gisements, quelle que soit la date de début de leur exploitation, la redevance minière due est majorée de 3 ou de 6 % si le prix du
pétrole brut Brent dépasse respectivement 80 ou 90 dollars des États-Unis (USD).
15 L’article 235 de la 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (loi LXXXI de l’année 2008 modifiant les taux des impôts et redevances) modifie la loi minière, en ramenant à 12 % le taux de la redevance minière pour les gisements mis en exploitation entre le 1er janvier 1998 et le 31 décembre 2007 inclus, et le taux minimal de la redevance minière due pour les gisements de gaz naturel mis en exploitation avant le 1er janvier 1998. Cette modification est entrée en vigueur
le 23 janvier 2009.
Antécédents du litige et décision attaquée
16 Après avoir reçu une plainte le 14 novembre 2007, la Commission des Communautés européennes a adressé à la Hongrie un courrier, daté du 24 janvier 2008, par lequel elle lui demandait la communication de certains documents relatifs à l’accord de 2005 et lui posait des questions sur ledit accord, sur l’application de la loi minière et de la loi minière modifiée.
17 À la suite de la réponse de la Hongrie du 17 mars 2008, la Commission a demandé des précisions supplémentaires concernant l’accord de 2005, par un courrier du 18 juin 2008, auquel la Hongrie a répondu le 8 septembre 2008.
18 Par lettre du 13 janvier 2009, la Commission a notifié aux autorités hongroises sa décision d’ouvrir la procédure d’enquête formelle prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, concernant l’accord de 2005, lequel aurait exempté la requérante de l’augmentation de la redevance minière résultant de la loi minière modifiée (JO C 74, p. 63) (ci-après la «décision d’ouverture»). La Commission était d’avis que, au vu des modalités selon lesquelles ils avaient été élaborés, l’accord de 2005 et les
dispositions de la loi minière modifiée s’inscrivaient dans le cadre d’une même mesure, et, après avoir procédé à une appréciation de leur incidence commune, elle concluait que l’accord de 2005 et la loi minière modifiée avaient conjointement pour effet de conférer un avantage indu à la requérante. Pour la Commission, la mesure répondait aux critères énoncés à l’article 87, paragraphe 1, CE et devait être considérée comme une aide d’État, et que rien n’indiquait qu’elle aurait pu être compatible
avec le marché commun. La décision d’ouverture a été publiée, accompagnée de l’invitation faite aux parties intéressées de présenter leurs observations.
19 Par courrier du 9 avril 2009, la Hongrie a présenté ses observations sur la décision d’ouverture. Les autorités hongroises étaient d’avis que la mesure ne constituait pas une aide d’État, puisque l’accord de 2005 n’avait apporté aucun avantage à la requérante et n’était pas sélectif, aucun traitement préférentiel en faveur de celle-ci ne résultant de l’application dudit accord.
20 Par deux courriers du 27 avril 2009, la requérante et la Magyar Bányászati Szövetség (association minière hongroise) ont présenté leurs observations respectives sur la décision d’ouverture. La requérante considérait n’avoir été dans aucune situation privilégiée en application de l’accord de 2005, puisqu’elle aurait payé un niveau de redevance minière bien supérieur à celui de ses concurrents et à celui qu’elle aurait payé en l’absence d’accord, ce dernier étant conforme aux dispositions de la loi
minière et à la logique de celle-ci. La Magyar Bányászati Szövetség a, quant à elle, particulièrement insisté sur la nécessité pour l’État, notamment dans sa fonction de législateur, de respecter les attentes légitimes des opérateurs économiques et le principe de sécurité juridique quant à la stabilité à long terme des taux de redevance minière des gisements pour lesquels un permis d’exploitation avait déjà été délivré.
21 Par courrier du 3 juillet 2009, la Hongrie a fait savoir qu’elle n’avait pas l’intention de réagir aux observations des parties intéressées.
22 Par courriers du 16 octobre 2009 et du 8 février 2010, la Hongrie a répondu à des demandes d’informations envoyées par la Commission le 21 septembre 2009 et le 12 janvier 2010, en produisant les documents demandés par celle-ci.
23 Le 9 juin 2010, la Commission a adopté la décision 2011/88/UE relative à l’aide d’État C 1/09 (ex NN 69/08) accordée par la Hongrie à MOL Nyrt. (JO 2011, L 34, p. 55, ci-après la «décision attaquée») suivant laquelle, d’une part, la mesure prise par la Hongrie, à savoir la fixation dans l’accord de 2005 de la redevance minière due par la requérante, combinée aux amendements résultant de la loi minière modifiée, constituait une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE,
incompatible avec le marché commun, selon l’article 108, paragraphe 3, TFUE, et, d’autre part, la Hongrie devait récupérer l’aide auprès de la requérante.
24 Dans la décision attaquée, la Commission a considéré que la mesure d’aide sous examen était la combinaison de l’accord de 2005 et de la loi minière modifiée, le premier exemptant la requérante des changements apportés aux redevances minières par la seconde (considérants 19 et 20). Selon elle, même si l’accord de 2005 était conforme à la loi minière alors en vigueur et si l’État membre pouvait fixer les redevances minières, les effets produits n’étaient pas forcément compatibles avec les règles du
traité en matière d’aides d’État, bien que, pris isolément, ni l’accord de 2005 ni la loi minière modifiée n’était contraire à ces règles (considérants 52 et 53).
25 S’agissant du critère tenant à la sélectivité de la mesure, la Commission a considéré dans la décision attaquée que le système de référence était le régime de permis d’exploitation, rejetant les arguments tenant à ce que les accords prorogeant de tels permis puissent constituer un système de référence séparé (considérants 61 à 65). Pour la Commission, un accord de prorogation était «clairement» sélectif, les autorités hongroises disposant d’une marge de manœuvre pour conclure ou non un tel accord
et pour fixer les éléments de paiement contenus dans cet accord (considérant 66). La Commission insistait sur les circonstances tenant à ce que, d’une part, la requérante bénéficiait de redevances minorées jusqu’en 2020 pour la quasi-totalité de ses gisements soumis à un permis d’exploitation, alors que ses concurrents, soumis au même régime et ayant commencé à produire dans les délais légaux, devaient payer des redevances plus élevées (considérant 67), et, d’autre part, la requérante était le
seul opérateur dans le domaine des hydrocarbures à avoir obtenu une prorogation de ses droits d’exploitation accordés dans le cadre d’un permis, les autres prorogations visant des entreprises extrayant des minéraux solides, pour lesquels les redevances minières n’avaient pas été modifiées (considérant 68). La Commission estimait que la suite des actions en cause, à savoir la manière dont l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière était rédigé, l’accord de 2005 conclu sur cette base et les
amendements contenus dans la loi minière modifiée, était sélective (considérant 69). Pour la Commission, seule la requérante était soumise à un régime spécifique, qui la protégeait de toute augmentation des redevances minières (considérant 70).
26 Sur l’avantage accordé, la Commission a écarté dans la décision attaquée les arguments de la Hongrie, qui soutenait avoir agi comme un opérateur économique en autorisant les activités minières. Pour la Commission, l’octroi de permis d’exploitation ne relevait pas d’une activité pouvant être exercée par des opérateurs privés, mais de l’exercice de pouvoirs de puissance publique, les ressources minérales étant toujours propriété d’autorités publiques, aucun lien n’étant, par ailleurs, démontré
entre le niveau des redevances minières et la valeur des permis d’exploitation (considérants 72 et 73). Contrairement à ce qu’avait fait valoir la Hongrie, la Commission indiquait que d’autres opérateurs avaient été soumis à l’augmentation des redevances minières résultant de la loi minière modifiée, notamment par application de la majoration liée au prix du pétrole brut Brent, décrite au point 14 ci-dessus (considérants 77 et 78). La Commission constatait que les autres opérateurs, notamment les
nouveaux entrants, devaient subir la concurrence de la requérante, seule bénéficiaire d’un plus faible taux de redevance minière jusqu’en 2020, ce qui constituait un avantage sur une longue période (considérants 79 et 80). La Commission considérait que le paiement en 2006 et en 2007 par la requérante de redevances majorées en raison de l’accord de 2005 n’avait pas d’incidence, puisqu’il s’agissait de l’application des dispositions de la loi minière, ou, s’agissant de la redevance minière majorée
et de la redevance exceptionnelle, de sommes versées en échange de la prorogation, liées au nombre de gisements prorogés, refusant ainsi de prendre en compte ces charges, qui n’auraient aucun lien avec les amendements résultant de la loi minière modifiée (considérants 82 à 86). La Commission était d’avis que la mesure conférait un avantage à la requérante.
27 Dans la décision attaquée, la Commission a fait une analyse sommaire des autres conditions d’existence d’une aide d’État, en considérant que la mesure impliquait des pertes de revenus pour l’État, faussait la concurrence et affectait le commerce entre États membres. Elle a conclu que la mesure constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (considérants 89 à 91).
28 Dans les considérants 92 à 106 de la décision attaquée, la Commission a examiné la compatibilité de l’aide d’État avec le traité FUE, en relevant que, par sa nature, la mesure constituait une aide au fonctionnement et qu’aucune des exceptions prévues par l’article 107, paragraphes 2 et 3, TFUE n’était applicable. La Commission a conclu que la mesure constituait une aide d’État incompatible.
29 Dans les considérants 107 à 112 de la décision attaquée, la Commission a répondu à l’argumentation de la Hongrie, tenant au respect de la confiance légitime et des droits acquis, et à la discrimination à l’égard de la requérante. Elle a, premièrement, rappelé que les entreprises ne pouvaient invoquer une confiance légitime dans la légalité d’une aide que si l’aide avait été reconnue compatible au terme de la procédure d’examen des aides d’État, deuxièmement, constaté qu’aucune assurance n’avait
été donnée par une autorité relevant de l’Union européenne quant à la compatibilité de l’aide et qu’aucune circonstance exceptionnelle ne pouvait, en l’espèce, fonder une confiance légitime dans une telle compatibilité et, troisièmement, insisté sur la circonstance que la loi minière modifiée avait augmenté le taux des redevances minières des gisements déjà exploités à la date de son entrée en vigueur, ce qui démontrait l’absence de confiance légitime, chez les titulaires de permis
d’exploitation, dans l’immutabilité de leur situation juridique (considérants 107 à 111). S’agissant de l’argument tiré de l’existence d’une discrimination, la Commission répondait que l’augmentation de la redevance pour tous les opérateurs n’entraînait aucune discrimination (considérant 112).
30 Enfin, dans les considérants 113 à 120 de la décision attaquée, la Commission a justifié l’obligation pour la Hongrie de récupérer l’aide d’État auprès de la requérante, l’avantage accordé à celle-ci s’étant matérialisé à la date d’entrée en vigueur des amendements contenus dans la loi minière modifiée, soit le 8 janvier 2008, et consistant en la différence entre les redevances minières payées par la requérante pour ses gisements exploités et celles auxquelles celle-ci aurait dû être assujettie
en application de la loi minière modifiée. La Commission indiquait que, pour calculer le montant de l’aide devant être restituée, il n’y avait lieu de tenir compte ni de la redevance de prorogation, ni de la redevance minière majorée due au titre des années 2006 et 2007, ni de la redevance exceptionnelle, mais uniquement de la redevance minière majorée payée par la requérante à compter du 8 janvier 2008, date d’entrée en vigueur de la loi minière modifiée.
31 Le dispositif de la décision attaquée se lit comme suit :
«Article premier
1. La combinaison des redevances fixes prescrites dans l’accord de [2005] du 22 décembre 2005 conclu entre la [Hongrie] et [la requérante] et des modifications subséquentes de [la loi minière modifiée] constitue une aide d’État en faveur de [la requérante] au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
2. L’aide d’État visée au paragraphe 1, que la Hongrie a accordée illégalement à la [requérante], en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, est incompatible avec le marché intérieur.
3. La Hongrie met fin à l’aide d’État visée au paragraphe 1, dans les deux mois qui suivent la notification de la [décision attaquée].
Article 2
1. La Hongrie est tenue de recouvrer l’aide visée au paragraphe 1, auprès du bénéficiaire.
2. Le montant de l’aide d’État s’élève à 28 444,7 millions d’HUF pour 2008 et à 1 942,1 millions HUF pour 2009. Le montant de l’aide d’État pour 2010 doit être calculé par la Hongrie jusqu’à l’annulation de la mesure.
3. Les montants à recouvrer sont porteurs d’intérêts à compter de la date à laquelle ils ont été mis à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de leur récupération effective.
4. Les intérêts sont calculés sur une base composée, conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 [de la Commission, du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil portant modalités d’application de l’article [108] du traité [TFUE] (JO L 140, p. 1)], modifié par le règlement (CE) no 271/2008 [de la Commission du 30 janvier 2008 (JO L 82, p. 1)].
Article 3
1. La récupération de l’aide visée à l’article 1er est immédiate et effective.
2. La Hongrie veille à ce que la [décision attaquée] soit exécutée dans les quatre mois qui suivent la date de sa notification.
Article 4
1. Dans les deux mois suivant la notification de la [décision attaquée], la Hongrie communique les informations suivantes à la Commission :
a) le montant total (principal et intérêts de remboursement) à récupérer auprès du bénéficiaire, incluant le calcul du montant de l’aide relative à 2010 ;
b) une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la [décision attaquée] ;
c) les documents qui attestent que le bénéficiaire a été sommé de rembourser l’aide.
2. La Hongrie tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour exécuter la [décision attaquée] jusqu’à ce qu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article premier. Elle transmet, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises ou sur celles prévues pour se conformer à la [décision attaquée]. Elle fournit en outre des informations détaillées concernant les montants d’aide et les intérêts déjà récupérés auprès du
bénéficiaire.
Article 5
La […] Hongrie est destinataire de la [décision attaquée].»
Procédure et conclusions des parties
32 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 octobre 2010, la requérante a introduit le présent recours.
33 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler la décision attaquée ;
— à titre subsidiaire, annuler la décision attaquée dans la mesure où elle ordonne la récupération auprès d’elle des montants concernés ;
— condamner la Commission aux dépens.
34 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter le recours comme non fondé ;
— condamner la requérante aux dépens.
35 Par mesure d’organisation de la procédure, le Tribunal a posé plusieurs questions aux parties, qui ont répondu par courriers déposés le 8 janvier 2013 pour la requérante et le 9 janvier 2013 pour la Commission.
36 À l’issue de l’audience, le Tribunal a donné à la requérante, dans un délai d’une semaine à compter de l’audience, la possibilité de produire toute information concernant le niveau de prix du pétrole brut à la fin de l’année 2005, lorsque l’accord de 2005 a été signé, et durant le second semestre de l’année 2007, lorsque la loi minière modifiée a été élaborée et votée, ainsi que les prévisions de prix pour l’année 2008.
37 Les documents produits par la requérante dans le délai qui lui avait été imparti ont été communiqués pour observations à la Commission. Après avoir reçu ces observations, le Tribunal a clôturé la procédure orale le 7 février 2013.
En droit
38 La requérante soulève trois moyens : premièrement, la décision attaquée violerait l’article 107, paragraphe 1, TFUE, la Commission ayant commis une erreur de droit en concluant que l’accord de 2005 et la loi minière modifiée constituaient une aide d’État illégale et incompatible avec le marché intérieur, deuxièmement, à titre subsidiaire, ladite décision violerait l’article 108, paragraphe 1, TFUE et l’article 1, sous b), v), du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant
modalités d’application de l’article [108] du traité [TFUE] (JO L 83, p. 1), la Commission n’ayant pas apprécié l’accord de 2005 au regard des règles applicables aux aides existantes, et, troisièmement, à titre subsidiaire, cette décision violerait l’article 14, paragraphe 1, du règlement no 659/1999 en ordonnant la récupération des montants en cause.
39 Dans le cadre du premier moyen, la requérante conteste la qualification d’aide d’État donnée à la mesure sous examen. Par un premier grief, elle soutient que l’accord de 2005 et la loi minière modifiée ne peuvent être regardés comme une mesure d’aide unique. Par les deuxième, troisième et quatrième griefs du moyen, elle fait valoir respectivement que, s’il devait être jugé que l’accord de 2005 et la loi minière modifiée constituent une mesure d’aide unique, une telle mesure ne serait pas
contraire aux dispositions de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, parce que ladite mesure ne serait pas sélective, ne lui conférerait pas d’avantage et ne fausserait pas la concurrence.
40 Il convient d’examiner tout particulièrement le deuxième grief du premier moyen, portant sur l’absence de sélectivité de la mesure contestée. À cet effet, il y a lieu d’exposer, tout d’abord, l’appréciation de la Commission, figurant dans la décision attaquée, quant à la sélectivité de la mesure contestée avant de présenter, ensuite, les arguments que les parties ont invoqués à cet égard devant le Tribunal suivis, enfin, de l’appréciation de ce dernier.
Appréciation de la Commission, figurant dans la décision attaquée, quant à la sélectivité de la mesure contestée
41 La Commission a analysé la condition tenant à la sélectivité de la mesure contestée dans les considérants 56 à 71 de la décision attaquée.
42 À cet égard, en premier lieu, la Commission a considéré que le système de référence était le régime de permis d’exploitation (considérant 65 de la décision attaquée), dont le mécanisme d’accord de prorogation faisait partie, écartant les arguments de la Hongrie en faveur de la reconnaissance d’un système de référence autonome constitué par ce type d’accord (considérants 62 et 63 de ladite décision). La Commission a relevé que la Hongrie disposait d’une grande marge discrétionnaire pour proroger
les permis d’exploitation et pour, subséquemment, modifier les dispositions de la loi minière, tout en ayant connaissance des effets avantageux que cela aurait pour la requérante, qui était le seul opérateur dans le secteur des hydrocarbures à avoir conclu un accord de prorogation. Pour la Commission, la Hongrie était libre de fixer les redevances minières à tout moment et, donc, de ne pas modifier la loi minière (considérant 64 de cette décision). Concernant ses effets, la séquence des actes
avait, selon la Commission, favorisé une entreprise particulière.
43 En deuxième lieu, la Commission a estimé que, dans le régime de permis d’exploitation, l’accord de prorogation était clairement sélectif, eu égard à la marge de manœuvre des parties pour fixer les différents éléments de paiement ou pour décider de ne pas conclure un tel accord, les autorités hongroises disposant ainsi d’un pouvoir discrétionnaire pour conclure un accord avec la requérante ou avec tout autre opérateur sur le marché (considérant 66 de la décision attaquée). Selon la Commission, un
tel traitement ne s’explique ni par la logique ni par la nature du système, dans lequel les redevances minières assurent des ressources à l’État, calculées sur la valeur extraite, et les sommes dues en vertu d’un accord de prorogation sont payées en échange de la prorogation. Or, pour la Commission, la conclusion de l’accord de 2005 et la loi minière modifiée conduisent à ce que la requérante bénéficie de redevances minières minorées jusqu’en 2020 pour pratiquement tous ses gisements sous permis
d’exploitation, alors que ses concurrents, exploitant des gisements sous couvert de tels permis, qui ont commencé la production à temps et n’ont pas conclu d’accords de prorogation doivent payer des redevances plus élevées (considérant 67 de ladite décision).
44 En troisième lieu, la Commission a noté que l’accord de 2005 était le seul conclu dans le secteur des hydrocarbures, d’autres accords de ce type ayant été passés dans le secteur des minéraux solides, mais que les redevances minières concernant ces derniers n’avaient pas été changées par la loi minière modifiée (considérant 68 de la décision attaquée).
45 En quatrième lieu, la séquence des actions, à savoir la façon dont l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière était rédigé, l’accord de 2005 et la loi minière modifiée, serait sélective vis-à-vis de la requérante (considérant 69 de la décision attaquée). Par les effets combinés de cette séquence, la requérante serait seule soumise à un régime spécifique qui la protégerait de toute augmentation des redevances dues pour l’extraction d’hydrocarbures (considérant 70 de ladite décision). La
Commission a conclu que le critère de sélectivité était rempli, eu égard à la grande discrétion avec laquelle un accord de prorogation pouvait être accordé et au fait que l’exemption n’avait bénéficié qu’à une seule entreprise (considérant 71 de cette décision).
46 Ainsi, si la Commission a considéré que la mesure contestée avait, en ces deux éléments constitutifs, favorisé la requérante, elle a insisté sur la circonstance que l’accord de prorogation était, par lui-même, sélectif, en raison de ses modalités de négociation et de conclusion (considérant 66 de la décision attaquée). En ayant indiqué que l’accord de 2005 et la loi minière modifiée avaient conduit à ce que la requérante bénéficie de redevances minières inférieures à celles des autres opérateurs
jusqu’en 2020, la Commission a mis en avant la sélectivité du seul accord de 2005 vis-à-vis de la requérante (considérant 67 de ladite décision), puisque le bénéfice de telles redevances minières résulte uniquement de l’accord, qui fixe le taux de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de durée de l’accord, et qui prévoit que les taux ainsi fixés seront déterminés uniquement conformément à ses stipulations et qu’ils demeureront inchangés (points 4 et 9 de l’accord de 2005).
D’ailleurs, en concluant que la requérante était soumise à un régime spécifique la protégeant de toute augmentation de redevances minières (considérant 70 de la décision attaquée), la Commission a nécessairement considéré que le critère de sélectivité de la mesure contestée était rempli, au motif que, eu égard à ses caractéristiques susmentionnées, l’accord de 2005 était sélectif.
47 La Commission s’est donc fondée sur le caractère sélectif de l’accord de 2005, en ce qu’il fixe le taux de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de sa durée et qu’il prévoit que les taux ainsi fixés demeureront inchangés, pour regarder la mesure contestée comme une aide d’État incompatible avec le marché intérieur.
Arguments des parties
48 La requérante conteste le caractère sélectif de l’accord de 2005. Tout d’abord, elle fait observer que la soumission de tous ses gisements à la redevance minière majorée résulte de la loi minière, les conditions qu’elle prévoit étant remplies, et présente ainsi une portée et une application générales. Ensuite, elle affirme que tous les détenteurs de permis d’exploitation qui se trouvaient dans une situation comparable à la sienne pouvaient décider de négocier un accord pour proroger leurs droits
d’exploitation, conformément aux dispositions en ce sens prévues par la loi minière. Elle note, en réplique, que la Commission a, elle-même, considéré dans la décision attaquée que l’accord de 2005 prévoyait un «traitement standard» à son égard et ne constituait pas un «avantage», même s’il fixait les redevances minières qu’elle devait supporter pour toute la durée dudit accord. Elle fait référence à l’article 20, paragraphe 11, de la loi minière selon lequel les redevances minières versées en
cas de concession ou de prorogation de permis d’exploitation seraient celles qui sont indiquées et convenues dans les accords de concession ou de prorogation. Elle rappelle que, pendant la procédure administrative, la Hongrie a expliqué que les entreprises réalisant des investissements importants dans des projets miniers avaient besoin de certitude à long terme quant aux redevances minières et charges applicables et que, par conséquent, les redevances minières faisant l’objet d’un accord devaient
être fixes et stables pendant toute la durée de celui-ci, ce principe devant s’appliquer aux redevances minières relatives aux gisements mis en exploitation dans le cadre d’un permis.
49 La Commission réfute l’argumentation de la requérante par trois arguments. Premièrement, elle considère que l’affirmation selon laquelle la loi minière établit un cadre de référence unique au sein duquel les concessions, les permis d’exploitation et les accords de prorogation constitueraient des sous-systèmes distincts n’est pas fondée, les accords de prorogation faisant partie du régime de permis d’exploitation. Deuxièmement, si la requérante soutient que, une fois passé l’accord de 2005, il n’y
a pas de discrimination entre elle et l’ensemble des titulaires de permis d’exploitation, la Commission est d’avis qu’elle ne tient pas compte du fait que la mesure contestée est la combinaison de cet accord et de la loi minière modifiée, après l’entrée en vigueur de laquelle la requérante ne serait plus dans la même situation que lesdits titulaires. Troisièmement, la Commission doute que la loi minière fixe une règle de stabilité des redevances dans le cadre d’un permis d’exploitation ou
qu’existe un système réglementaire cohérent garantissant la sécurité juridique à toutes les entreprises minières pour leurs gisements déjà mis en exploitation.
Appréciation du Tribunal
50 Selon l’article 107, paragraphe 1, TFUE, «[s]auf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
51 Selon une jurisprudence constante, la qualification d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies. Ainsi, pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’aide d’État, premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, troisièmement, elle doit accorder un avantage à son
bénéficiaire et, quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêt de la Cour du 2 septembre 2010, Commission/Deutsche Post, C-399/08 P, Rec. p. I-7831, points 38 et 39, et la jurisprudence citée).
52 Concernant la condition tenant à l’existence d’un avantage pour le bénéficiaire, il ressort d’une jurisprudence constante que sont considérées comme des aides d’État les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises, ou qui doivent être considérées comme un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (voir arrêt Commission/Deutsche Post, point 51 supra,
point 40, et la jurisprudence citée).
53 En effet, il résulte d’une jurisprudence constante que la notion d’aide d’État est plus générale que celle de subvention. Elle comprend non seulement des prestations positives, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et qui, par-là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (voir arrêt de la Cour du 8 décembre 2011, France Télécom/Commission,
C-81/10 P, Rec. p. I-12899, point 16, et la jurisprudence citée).
54 S’agissant du caractère sélectif de la mesure d’aide, il convient également de relever que l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets (arrêt de la Cour du 13 février 2003, Espagne/Commission, C-409/00, Rec. p. I-1487, point 46). Il s’ensuit que l’application de cette disposition commande uniquement de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, une mesure étatique est
de nature à favoriser «certaines entreprises ou certaines productions» par rapport à d’autres, lesquelles se trouveraient, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable (voir arrêt Espagne/Commission, précité, point 47, et la jurisprudence citée). Dans l’affirmative, la mesure d’aide remplit la condition de sélectivité constitutive de la notion d’aide d’État prévue par cette disposition.
55 Avant d’apprécier la validité des conclusions de la décision attaquée quant au caractère sélectif de l’accord de 2005, il convient d’exposer les arguments présentés par la Hongrie et la requérante durant la procédure administrative.
56 À cet égard, la Hongrie a fait valoir, au cours de la procédure administrative, plusieurs arguments contestant le caractère sélectif de l’accord de 2005, qui était déjà invoqué par la Commission dans la décision d’ouverture, laquelle notait que la mesure contestée sous examen accordait une exemption de redevances minières à une seule entreprise (considérants 18 et 21 de la décision d’ouverture).
57 Pendant la phase préliminaire, la Hongrie a répondu, le 17 mars 2008, à la question de la Commission portant sur les dispositions de la loi minière au vu desquelles la requérante était autorisée à payer des redevances minières stables jusqu’en 2020, en présentant l’article 20, paragraphe 11, et l’article 26/A, paragraphe 5, de ladite loi. Selon l’article 20, paragraphe 11, de la loi minière, le montant de la redevance minière exprimée en termes monétaires doit être un pourcentage de la valeur des
minéraux extraits comme spécifié dans cette loi ou dans l’accord de concession ou dans le contrat passé conformément à l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi en question. La Hongrie notait que toute entreprise minière titulaire d’un permis d’exploitation pouvait demander la prorogation du terme légal pour commencer la production, à charge de payer une redevance remplaçant la redevance perdue, en application des principes de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière (voir point 6
ci-dessus), mais que la conclusion d’un tel accord de prorogation n’était pas obligatoire. Elle considérait que la loi minière permettait une prorogation des droits miniers fondée sur les mêmes principes que les règles applicables à la concession. Elle concluait que toute entreprise minière pouvait conclure des accords de prorogation de façon non discriminatoire, puisque une telle entreprise avait droit à la prorogation de la date de début de production, dans le respect des exigences de
l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière.
58 La Hongrie a par ailleurs apporté, le 8 septembre 2008, des précisions quant aux bases légales au vu desquelles il était possible à une entreprise n’ayant pas réussi à commencer sa production dans le délai prévu de payer des redevances minières moins élevées que celles fixées par la loi minière, citant une nouvelle fois les dispositions de l’article 20, paragraphe 11, de ladite loi pour considérer que, lorsque l’activité était effectuée sous couvert de permis d’exploitation, le taux de la
redevance minière était fixé, selon le cas, par l’article 20, paragraphe 3, de cette loi qui détermine le taux légal de redevance en fonction du type de matériaux extraits, ou par un accord conclu en vertu de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi en question, en cas de prorogation de permis d’exploitation.
59 Dans sa réponse du 9 avril 2009 à la décision d’ouverture, la Hongrie a, tout d’abord, insisté sur la logique de la réglementation minière, qui implique qu’une clause comme celle fixant le taux de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de durée de l’accord et prévoyant que les taux ainsi fixés demeureront inchangés soit un élément «naturel» de tout accord de prorogation, des modifications subséquentes des taux des redevances minières ne pouvant s’appliquer aux taux fixés dans
un tel accord. Selon la Hongrie, l’accord de 2005 n’octroie aucun traitement préférentiel à la requérante, toute autre entreprise minière dans la même situation pouvant s’attendre à conclure un accord semblable fixant les taux des redevances minières de la même manière que celui-ci. Ensuite, la Hongrie est revenue sur l’article 20, paragraphe 11, de la loi minière, dont elle considère qu’il spécifie les méthodes de calcul du taux des redevances minières. Selon elle, en faisant référence aux
accords conclus en application de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, l’article 20, paragraphe 11, de cette loi a pour but déclaré de rendre légalement applicables les redevances minières fixées dans ces accords à la production des gisements visés par ceux-ci, indépendamment du taux de redevance minière fixé par la loi en question. Enfin, la Hongrie a contesté le constat figurant au considérant 29 de la décision d’ouverture selon lequel aucun autre opérateur sur le marché ne pouvait
s’attendre à obtenir un tel accord sous les conditions prévues par l’accord de 2005, puisque, selon elle, c’était l’inverse qui résultait de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, à savoir que l’accord de 2005 était justement le seul type d’accord qui pouvait être conclu.
60 En outre, la requérante a développé, au cours de la procédure formelle d’examen, des arguments relatifs à l’absence de sélectivité de l’accord de 2005.
61 Dans ses observations du 27 avril 2008, la requérante a, elle aussi, considéré que toute entreprise minière se trouvant dans la même situation conclurait, sur le fondement de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, un accord de prorogation contenant les mêmes stipulations que l’accord de 2005, fixant les taux de la redevance minière définie dans l’accord et excluant qu’un changement ultérieur de taux par la loi n’ait d’effet. Elle a également contesté le caractère sélectif de l’accord de
2005 en se référant à des accords de même nature passés entre les autorités hongroises et des entreprises minières dans le secteur des minéraux solides et qui comporteraient des clauses comme celle fixant le taux de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de durée dudit accord de 2005 et comme celle prévoyant que les taux ainsi fixés demeureraient inchangés. Elle s’est référée à l’article 20, paragraphe 11, de la loi minière, pour justifier la circonstance que les taux de
redevance minière prévus par l’accord de 2005 différaient de celui ressortant du régime de permis d’exploitation, considérant que, si le législateur avait souhaité qu’une modification future de la redevance minière fixée par la loi remplace les taux de redevance fixés par l’accord de 2005, il aurait dû inclure une disposition expresse en ce sens.
62 À titre liminaire, il convient de rappeler que la mesure contestée est constituée de deux éléments, à savoir l’accord de 2005, qui fixe les taux des redevances minières de l’ensemble des gisements de la requérante, mis en exploitation ou prorogés, pour chacune des quinze années de sa durée, et la loi minière modifiée, qui augmente les taux de redevances minières pour tous les gisements d’hydrocarbures sous permis d’exploitation, sans contenir de disposition visant les gisements ayant déjà fait
l’objet d’un accord de prorogation.
63 À cet égard, il y a lieu de relever d’emblée que la Commission a souligné à juste titre, au considérant 53 de la décision attaquée, que l’accord de 2005 n’était pas contraire aux règles relatives aux aides d’État. En effet, dès lors que les redevances stipulées en vertu de l’accord de 2005, applicables tant aux gisements déjà en exploitation qu’aux gisements concernés par la prorogation des permis d’exploitation, étaient plus élevées que les redevances légales applicables au moment de sa
conclusion, cet accord n’impliquait pas d’élément d’aide d’État au sens de l’article 107 TFUE.
64 Ensuite, il y a lieu de considérer que, lorsqu’un État conclut avec un opérateur économique un accord qui n’implique pas d’élément d’aide d’État au sens de l’article 107 TFUE, le fait que, par la suite, les conditions extérieures à un tel accord changent de sorte que l’opérateur en question se trouve en position avantageuse par rapport à d’autres opérateurs n’ayant pas conclu d’accord similaire ne saurait suffire pour que, pris ensemble, l’accord et la modification ultérieure des conditions
extérieures à celui-ci puissent être regardés comme constitutifs d’une aide d’État.
65 En effet, en l’absence d’un tel principe, tout accord qu’un opérateur économique conclurait avec un État et qui n’implique pas d’élément d’aide d’État au sens de l’article 107 TFUE serait toujours susceptible d’être remis en cause, lorsque la situation du marché sur lequel agit l’opérateur partie à l’accord évolue de sorte à lui conférer un avantage tel qu’exposé au point 64 ci-dessus ou lorsque l’État exerce son pouvoir réglementaire de manière objectivement justifiée à la suite d’une évolution
du marché tout en respectant les droits et obligations résultant d’un tel accord.
66 En revanche, une combinaison d’éléments telle que celle relevée par la Commission dans la décision attaquée peut être qualifiée d’aide d’État lorsque les termes de l’accord conclu ont été proposés sélectivement par l’État à un ou plusieurs opérateurs et non sur le fondement de critères objectifs ressortant d’un texte de portée générale et applicables à tout opérateur. À cet égard, il y a lieu de relever que la circonstance selon laquelle seul un opérateur a conclu un accord de ce type ne suffit
pas à établir le caractère sélectif de l’accord, dès lors qu’une telle circonstance peut notamment résulter de l’absence d’intérêt de la part de tout autre opérateur.
67 Au surplus, il convient de rappeler que, aux fins de l’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, une mesure d’aide unique peut être constituée par des éléments combinés à la condition qu’ils présentent, au regard de leur chronologie, de leur finalité et de la situation de l’entreprise au moment de leur intervention, des liens tellement étroits entre eux qu’il est impossible de les dissocier (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 19 mars 2013, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission e.a.
et Commission/France e.a., C‑399/10 P et C‑401/10 P, points 103 et 104). Dans ce contexte, une combinaison d’éléments telle que celle invoquée par la Commission dans la décision attaquée peut être qualifiée d’aide d’État lorsque l’État agit de sorte à protéger un ou plusieurs opérateurs déjà présents sur le marché, en concluant avec eux un accord leur octroyant des taux de redevance garantis pour toute sa durée, tout en ayant alors l’intention d’exercer ultérieurement sa compétence réglementaire,
en augmentant le taux de redevance de sorte que les autres opérateurs sur le marché soient défavorisés, qu’il s’agisse d’opérateurs déjà présents à la date de conclusion de l’accord ou de nouveaux opérateurs.
68 C’est à la lumière de ces considérations qu’il y a lieu d’examiner si, en l’espèce, la Commission a pu considérer à bon droit que la mesure contestée était sélective, au motif que l’accord de 2005, en ce qu’il fixe le taux de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de sa durée et qu’il prévoit que les taux ainsi fixés demeureront inchangés, était sélectif.
69 En premier lieu, il convient d’analyser précisément le cadre juridique au vu duquel l’accord de 2005 a été conclu.
70 L’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière permet à toute entreprise minière, qu’elle exploite des gisements d’hydrocarbures ou de minéraux solides, de demander la prorogation de ses droits miniers sur un ou plusieurs gisements qu’elle n’a pas mis en exploitation dans un délai de cinq ans à compter de la délivrance du permis d’exploitation. Dans cette mesure, l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière n’apparaît pas comme une disposition de nature sélective.
71 En ce qui concerne la circonstance, relevée au considérant 66 de la décision attaquée, selon laquelle une entreprise minière et les autorités hongroises peuvent décider de ne pas conclure un accord de prorogation, force est de constater, d’une part, qu’il ne ressort pas de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière que, saisies d’une demande de prorogation, les autorités hongroises peuvent refuser d’ouvrir une négociation en vue de conclure un accord ayant pour objet la prorogation des
droits miniers en cause. D’autre part, conformément à l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, toute entreprise minière peut demander la prorogation de ses droits miniers (voir point 70 ci-dessus). Toutefois, une telle entreprise peut également décider de ne pas faire de demande de prorogation, notamment eu égard au coût financier induit par la majoration du taux de redevance applicable à la date de la demande de prorogation, visant, le cas échéant, tous les gisements mis en exploitation
(voir point 6 ci-dessus), ou décider de ne pas accepter les taux proposés par les autorités hongroises à la suite d’une demande de prorogation, si bien qu’aucun accord de prorogation ne sera conclu.
72 Par ailleurs, il est vrai que l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière laisse aux autorités hongroises une marge d’appréciation, en disposant que le taux de la redevance de prorogation, qui détermine, le cas échéant, celui de la redevance minière majorée, ne doit pas excéder 1,2 fois le taux applicable à la date de la demande de prorogation. Cependant, une telle marge d’appréciation ne saurait être obligatoirement regardée comme favorisant certaines entreprises ou certaines productions par
rapport à d’autres et, ainsi, conférer un caractère sélectif aux accords de prorogation conclus. En effet, une telle marge d’appréciation peut se justifier par différents facteurs, tels que le nombre de gisements prorogés et leur importance estimée par rapport aux gisements déjà en exploitation. Plus précisément, si, comme l’a affirmé la Hongrie au cours de la procédure administrative (voir point 57 ci-dessus), la majoration du taux de redevance applicable à la date de la demande de prorogation
vise à compenser la perte de redevances relative aux gisements non mis en exploitation dans le délai de cinq ans de la délivrance des permis d’exploitation, il n’est pas illogique que le taux de la redevance de prorogation et, le cas échéant, celui de la redevance minière majorée, lesquelles s’appliquent respectivement aux gisements dont la date de début d’exploitation est prorogée et aux gisements déjà en exploitation, soient plus élevés lorsque le nombre de gisements prorogés est important par
rapport au nombre de gisements déjà en exploitation et qu’ils soient moins élevés lorsque, comme en l’espèce, le nombre de gisements prorogés représente une faible partie des gisements en exploitation. Il en ressort que la marge d’appréciation conférée par l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière est de nature à permettre à l’administration de préserver l’égalité de traitement entre opérateurs selon qu’ils se trouvent dans des situations comparables ou différentes au sens de la
jurisprudence citée au point 54 ci-dessus, en adaptant ses propositions sur les redevances aux caractéristiques de chaque demande de prorogation présentée, et qu’elle apparaît comme l’expression d’un pouvoir d’appréciation circonscrit par des critères objectifs qui ne sont pas étrangers au système de redevances établi par la réglementation en cause. Plus largement, il convient d’observer que la marge d’appréciation dont il est ici question se distingue, dans sa nature, des cas où l’exercice d’une
telle marge est lié à l’octroi d’un avantage en faveur d’un opérateur économique. En l’espèce, la marge d’appréciation des autorités hongroises sert à pondérer une charge supplémentaire imposée aux opérateurs économiques pour tenir compte des impératifs découlant du principe d’égalité de traitement.
73 L’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière dispose également que l’accord de prorogation fixe les taux de la redevance de prorogation et que, lorsque la demande de prorogation porte sur plus de deux ou de cinq gisements, ce même accord fixe les taux de la redevance minière majorée pour une durée d’au moins cinq ans et le montant de la redevance exceptionnelle (voir point 6 ci-dessus). Il résulte de cette disposition que, en cas de prorogation, les taux de la redevance de prorogation et, le
cas échéant, les taux de la redevance minière majorée sont déterminés exclusivement par l’accord de prorogation, principe qui est, par ailleurs, expressément énoncé dans la première phrase de l’article 20, paragraphe 11, de la loi minière.
74 Partant, au vu des dispositions de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, qui sont applicables à toute entreprise souhaitant demander la prorogation de ses permis d’exploitation et sur la base desquelles l’accord de 2005 a été conclu, le fait que les taux fixés par année de validité dudit accord soient le résultat d’une négociation ne suffit pas pour conférer à cet accord un caractère sélectif. Eu égard à ce qui a été jugé au point 72 ci-dessus, il n’en aurait été autrement que si les
autorités hongroises avaient exercé leur marge d’appréciation lors des négociations aboutissant à l’accord de 2005, lequel fixe les taux de la redevance de prorogation et de la redevance minière majorée, de manière à favoriser la requérante en acceptant un niveau de redevance bas sans raison objective compte tenu de la finalité de la majoration des redevances en cas de prorogation de permis d’exploitation et au détriment de tout autre opérateur ayant cherché à proroger ses droits miniers ou, à
défaut d’un tel opérateur, en présence d’indices concrets de l’existence d’un traitement favorable injustifié réservé à la requérante. Par ailleurs, dans la mesure où ses stipulations prévoient que les taux de la redevance minière majorée, contractuellement définis, s’appliquent pendant toute sa durée et ne peuvent être modifiés unilatéralement pendant celle-ci, l’accord de 2005 n’ajoute rien par rapport à la règle fixée par l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, rappelée au point 73
ci-dessus.
75 En second lieu, il appartient donc au Tribunal de vérifier si la Commission a démontré le caractère sélectif de l’accord de 2005, notamment eu égard à la clause fixant le taux précis de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de sa durée et à celle prévoyant que les taux ainsi fixés demeureraient inchangés.
76 Tout d’abord, il convient de rappeler que la loi minière est rédigée dans des termes généraux quant aux entreprises pouvant bénéficier des dispositions de l’article 26/A, paragraphe 5, de ladite loi (voir point 70 ci-dessus).
77 Ensuite, force est de relever que, dans la décision attaquée, la Commission s’est bornée à constater que la requérante était la seule entreprise à avoir, dans les faits, conclu un accord de prorogation dans le secteur des hydrocarbures (considérant 71 de la décision attaquée). Or, ainsi qu’il a été relevé aux points 66 et 71 ci-dessus, ce fait peut s’expliquer par une absence d’intérêt de la part d’autres opérateurs, et donc par une absence de demande de prorogation, ou par une absence d’accord
entre les parties sur les taux de la redevance de prorogation. S’agissant de ces deux dernières hypothèses, dès lors que les critères fixés par la loi minière pour la conclusion d’un accord de prorogation sont objectifs et applicables à tout opérateur potentiellement intéressé qui les remplirait, il ne saurait être accepté que la conclusion de l’accord de 2005 présente un caractère sélectif.
78 Par ailleurs, ainsi qu’il a été exposé au point 74 ci-dessus, en fixant le taux de la redevance minière majorée pour chacune des quinze années de la durée de validité de l’accord de 2005 et en prévoyant que les taux ainsi fixés demeureraient inchangés, la Hongrie et la requérante se sont bornées à appliquer les dispositions de l’article 20, paragraphe 11, et de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière, qui prévoient que tout accord de prorogation fixe le taux de la redevance minière
majorée pour sa durée.
79 Il importe, en outre, de rappeler que les taux stipulés en vertu de l’accord de 2005 s’appliquent à tous les gisements de la requérante déjà exploités sous couvert de permis d’exploitation, soit à 44 gisements d’hydrocarbures dont la production a démarré après le 1er janvier 1998 et à 93 gisements de gaz naturel dont la production a démarré avant cette date, alors que la prorogation ne concerne que douze autres gisements non exploités au moment de sa conclusion. Dans ces conditions, le fait que
le coefficient de majoration se situe en deçà du plafond de 1,2 et en particulier entre 1,02 et 1,05 (voir point 8 ci-dessus) peut s’expliquer objectivement par la faible importance des douze gisements concernés par la prorogation par rapport aux 137 gisements déjà exploités en 2005 (voir point 72 ci-dessus). Or, force est de constater que la Commission n’a pas examiné cet aspect pertinent de l’accord de 2005, de sorte qu’aucun indice de traitement préférentiel injustifié de la requérante ne
ressort de la décision attaquée. Dans ces conditions, il ne saurait être présumé que la requérante a eu droit à un traitement favorable par rapport à toute autre entreprise se trouvant potentiellement dans une situation comparable à la sienne au sens de la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus.
80 Corrélativement, si la Commission a mentionné qu’il existait bien d’autres accords de prorogation dans le secteur des minéraux solides, elle a considéré qu’il n’y avait pas lieu de les prendre en compte, puisqu’ils concernaient d’autres types de minéraux soumis à d’autres redevances minières et que, pour ces minéraux, il n’y avait pas eu de modification des redevances par la loi minière modifiée (considérant 68 de la décision attaquée). Or, il convient de rappeler que, selon le considérant 70 de
la décision attaquée, le caractère sélectif de la mesure contestée découle de la sélectivité de l’accord de 2005 (voir point 46 ci-dessus) et non de la nature des minéraux extraits, des taux de redevances applicables à ces catégories de minéraux ou de la circonstance que ces taux n’auraient pas été modifiés ultérieurement. Ainsi, les constatations faites par la Commission dans le considérant 68 de la décision attaquée ne sont pas pertinentes pour écarter l’argumentation tirée de l’existence
d’autres accords de prorogation conclus en vertu de l’article 26/A, paragraphe 5, de la loi minière et dans des termes semblables à l’accord de 2005. Par l’approche qu’elle a suivie, la Commission s’est donc refusée à tenir compte de tous les éléments au moyen desquels elle aurait été en mesure d’apprécier si l’accord de 2005 était sélectif vis-à-vis de la requérante eu égard à la situation créée par d’autres accords de prorogation, également conclus sur le fondement de l’article 26/A,
paragraphe 5, de la loi minière et dont l’existence lui avait été révélée par celle-ci . De plus, la Commission n’a pas même cherché à obtenir des autorités hongroises de plus amples informations sur les accords de prorogation conclus par des entreprises minières du secteur des minéraux solides.
81 Compte tenu, premièrement, de l’absence de sélectivité caractérisant le cadre juridique régissant la conclusion des accords de prorogation ainsi que des considérations justifiant l’octroi d’une marge d’appréciation aux autorités hongroises lors des négociations relatives aux taux des redevances et, deuxièmement, de l’absence de tout indice selon lequel ces autorités auraient réservé un traitement favorable à la requérante par rapport à toute autre entreprise se trouvant dans une situation
comparable (voir points 70 à 74, 79 et 80 ci-dessus), le caractère sélectif de l’accord de 2005 ne saurait être considéré comme établi.
82 Enfin, il y a lieu de relever que la hausse des redevances en vertu de la loi minière modifiée, laquelle n’est entrée en vigueur qu’en 2008, a eu lieu dans un contexte d’augmentation des cours mondiaux du pétrole brut, comme cela a été exposé par la requérante dans ses écrits de procédure et détaillé dans le courrier produit en réponse à la demande faite en ce sens par le Tribunal (voir point 36 ci-dessus). La Commission n’ayant par ailleurs pas invoqué que l’accord de 2005 avait été conclu dans
l’anticipation d’une hausse des redevances minières, la combinaison de cet accord avec cette dernière loi ne saurait valablement être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107 TFUE (voir points 64 à 67 ci-dessus).
83 Par conséquent, il convient d’accueillir le deuxième grief du premier moyen du recours, tiré de l’absence de sélectivité de la mesure contestée, et d’annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin de répondre aux autres griefs du premier moyen, aux deuxième et troisième moyens.
Sur les dépens
84 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, la Commission succombant, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens et ceux de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision 2011/88/UE de la Commission européenne, du 9 juin 2010, relative à l’aide d’État C 1/09 (ex NN 69/08) accordée par la Hongrie à MOL Nyrt., est annulée.
2) La Commission européenne est condamnée aux dépens.
Forwood
Dehousse
Schwarcz
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 novembre 2013.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’anglais.
