ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
10 juillet 2025 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Procédures de passation des contrats de concession – Directive 2014/23/UE – Article 4, paragraphe 2 – Services d’intérêt général non économiques – Article 19 – Services sociaux et autres services spécifiques – Champ d’application de ces dispositions – Activité d’exploitation d’une officine de pharmacie »
Dans l’affaire C‑715/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Commission nationale de contrôle des procédures de passation des marchés publics, Slovénie), par décision du 23 novembre 2023, parvenue à la Cour le 23 novembre 2023, dans la procédure
Farmacija d.o.o.
contre
Občina Benedikt,
en présence de :
MN,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis, président de chambre, MM. N. Jääskinen (rapporteur), A. Arabadjiev, M. Condinanzi et Mme R. Frendo, juges,
avocat général : M. R. Norkus,
greffier : M. M. Longar, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 décembre 2024,
considérant les observations présentées :
– pour Farmacija d.o.o., par Me K. Zdolšek, odvetnica,
– pour le gouvernement slovène, par Mmes N. Pintar Gosenca et A. Vran, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement tchèque, par Mme L. Halajová, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement hellénique, par M. K. Georgiadis, Mmes V. Karra et S. Papaioannou, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mme A. Kraner, MM. L. Malferrari et G. Wils, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 13 mars 2025,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 2, et de l’article 19 de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession (JO 2014, L 94, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Farmacija d.o.o., une société à responsabilité limitée, à l’Občina Benedikt (commune de Benedikt, Slovénie) au sujet de la délivrance par cette dernière d’une autorisation d’exploitation d’une succursale d’une pharmacie sur son territoire sans publication préalable d’un avis de concession.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 6 et 36 de la directive 2014/23 sont libellés comme suit :
« (6) Il convient de rappeler que les États membres sont libres, conformément aux principes d’égalité de traitement, de non‑discrimination, de transparence et de libre circulation des personnes consacrés par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, d’organiser la fourniture de services soit en tant que services d’intérêt économique général, soit en tant que services non économiques d’intérêt général, ou une combinaison des deux. [...] En outre, la présente directive ne traite pas du
financement des services d’intérêt économique général ni des systèmes d’aides accordées par les États membres, en particulier dans le domaine social, conformément aux règles de l’Union sur la concurrence. Il y a lieu de préciser que les services non économiques d’intérêt général ne devraient pas relever du champ d’application de la présente directive.
[...]
(36) La présente directive ne devrait pas s’appliquer à certains services d’urgence lorsque ceux-ci sont fournis par des organisations ou associations à but non lucratif, étant donné qu’il serait difficile de préserver la nature particulière de telles organisations si les prestataires de services devaient être sélectionnés conformément aux procédures définies dans la présente directive. [...] Il convient dès lors de préciser que les services relevant du code CPV 85143000-3, qui comprend
exclusivement les services ambulanciers de transport de patients, devraient être soumis au régime spécial établi pour les services sociaux et d’autres services spécifiques (ci-après dénommé “régime assoupli”). [...] »
4 L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet et champ d’application », dispose, à ses paragraphes 1 et 4 :
« 1. La présente directive établit les règles applicables aux procédures de passation de contrats de concession par des pouvoirs adjudicateurs et des entités adjudicatrices, lorsque leur valeur estimée n’est pas inférieure aux seuils prévus à l’article 8.
[...]
4. Les accords, décisions ou autres instruments juridiques qui organisent le transfert de compétences et de responsabilités en vue de l’exécution de missions publiques entre pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices ou groupements de pouvoirs adjudicateurs ou d’entités adjudicatrices, et qui ne prévoient pas la rémunération des prestations contractuelles, sont considérés comme relevant de l’organisation interne de l’État membre concerné et, à ce titre, ne sont en aucune manière affectés
par la présente directive. »
5 L’article 4 de ladite directive, intitulé « Liberté de définir les services d’intérêt économique général », prévoit :
« 1. La présente directive ne porte pas atteinte à la faculté des États membres de définir, conformément au droit de l’Union, ce qu’ils entendent par services d’intérêt économique général, la manière dont ces services devraient être organisés et financés conformément aux règles relatives aux aides d’État ou les obligations spécifiques auxquelles ils devraient être soumis. De même, la présente directive n’a pas d’incidence sur la façon dont les États membres organisent leurs systèmes de sécurité
sociale.
2. Les services d’intérêt général non économiques ne relèvent pas du champ d’application de la présente directive. »
6 L’article 5, point 1, de la même directive énonce :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1) [...]
b) “concession de services”, un contrat conclu par écrit et à titre onéreux par lequel un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices confient la prestation et la gestion de services autres que l’exécution de travaux visée au point a) à un ou à plusieurs opérateurs économiques, la contrepartie consistant soit uniquement dans le droit d’exploiter les services qui font l’objet du contrat, soit dans ce droit accompagné d’un prix ;
L’attribution d’une concession de travaux ou d’une concession de services implique le transfert au concessionnaire d’un risque d’exploitation lié à l’exploitation de ces travaux ou services, comprenant le risque lié à la demande, le risque lié à l’offre ou les deux. Le concessionnaire est réputé assumer le risque d’exploitation lorsque, dans des conditions d’exploitation normales, il n’est pas certain d’amortir les investissements qu’il a effectués ou les coûts qu’il a supportés lors de
l’exploitation des ouvrages ou services qui font l’objet de la concession. La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, telle que toute perte potentielle estimée qui serait supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement nominale ou négligeable ».
7 L’article 19 de la directive 2014/23, intitulé « Services sociaux et autres services spécifiques », prévoit :
« Seules les obligations découlant de l’article 31, paragraphe 3, ainsi que des articles 32, 46 et 47 s’appliquent aux concessions relatives aux services sociaux et aux autres services spécifiques dont la liste figure à l’annexe IV relevant du champ d’application de la présente directive. »
8 L’annexe IV de cette directive, intitulée « Services visés à l’article 19 », mentionne les services sanitaires, sociaux et connexes, parmi lesquels figurent les services correspondant aux codes 85000000-9 à 85323000-9 de la nomenclature Common Procurement Vocabulary (CPV), adoptée en vertu du règlement (CE) no 2195/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 5 novembre 2002, relatif au vocabulaire commun pour les marchés publics (CPV) (JO 2002, L 340, p. 1), dont les services de pharmacie, qui
relèvent du code 85149000-5.
Le droit slovène
Le ZNKP
9 L’article 2 du Zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah (loi relative à certains contrats de concession) (Uradni list RS, no 9/2019), dans sa version applicable au litige au principal (ci‑après le « ZNKP »), dispose, à son point 18 :
« On entend par “services d’intérêt général non économiques”, les services non économiques qui sont fournis en vertu de la loi en tant que services d’intérêt général et qui ne sont pas offerts contre paiement sur le marché et sont donc soumis à des obligations spécifiques de service public. »
10 L’article 9 de cette loi prévoit :
« La présente loi s’applique aux contrats de concession dont la valeur estimée, hors taxe sur la valeur ajoutée [...], est égale ou supérieure à la valeur prévue à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2014/23/UE. »
11 L’article 10 de ladite loi énonce :
« Les concessions qui sont réglementées par la présente loi ainsi que par des lois spéciales sont soumises à cette loi et aux dispositions des lois spéciales pour autant qu’elles ne sont pas contraires à la présente loi. »
12 L’article 11 de la même loi dispose, à son paragraphe 1 :
« La présente loi ne s’applique pas aux :
1. concessions pour des services d’intérêt général non économiques. [...] »
13 L’article 15 du ZNKP prévoit :
« Les concessions de services sociaux et d’autres services spécifiques visés à l’annexe IV de la directive 2014/23/UE sont soumises aux dispositions de la présente loi qui réglemente l’obligation de réaliser des actes préparatoires, l’obligation de publier l’avis visé aux articles 35 et 40 de la présente loi, ainsi que la protection juridique dans les procédures de sélection du concessionnaire en vertu de la présente loi. »
La loi sur l’activité de santé
14 L’article 2 du Zakon o zdravstveni dejavnosti (loi sur l’activité de santé) (Uradni list RS, no 9/92), dans sa version applicable au litige au principal, dispose :
« L’activité de santé est exercée aux niveaux primaire, secondaire et tertiaire.
L’activité de santé au niveau primaire comprend l’activité de santé de base et l’activité pharmaceutique. »
15 L’article 3 de cette loi prévoit :
« Les prestataires de santé sont des personnes physiques et morales nationales et étrangères qui ont obtenu une autorisation du ministère chargé de la santé aux fins de l’exercice d’une activité de santé.
Le service public de santé comprend les services de santé dont la fourniture permanente et continue est assurée dans l’intérêt public par l’État et les collectivités locales et qui, sur la base du principe de solidarité, sont garantis conformément aux règles régissant les soins de santé et l’assurance maladie, en tant que prestations du régime légal d’assurance maladie et sont financés en tout ou partie par des fonds publics, en particulier par le régime légal d’assurance maladie. Les services de
santé visés à la phrase précédente sont fournis en tant que services d’intérêt général non économiques par des prestataires de santé sans but lucratif, de sorte que l’excédent des recettes sur les dépenses est utilisé pour l’exercice et le développement de l’activité de santé. »
16 L’article 20 de ladite loi énonce, à son premier alinéa :
« L’activité pharmaceutique est exercée conformément à une loi spéciale. La présente loi s’applique aux questions non couvertes par une loi spéciale. »
La loi sur l’activité pharmaceutique
17 L’article 1er du Zakon o lekarniški dejavnosti (loi sur l’activité pharmaceutique) (Uradni list RS, no 85/16), dans sa version applicable au litige au principal, dispose :
« La présente loi régit le but, le contenu et les conditions d’exercice de l’activité pharmaceutique, l’organisation, les conditions et les procédures d’attribution et d’exercice de concessions, les professionnels du secteur pharmaceutique et leurs associations professionnelles, l’activité pharmaceutique en réseau et le contrôle. »
18 L’article 2 de cette loi prévoit, à son paragraphe 1 :
« Le but de l’activité pharmaceutique est d’assurer un approvisionnement efficace et de qualité en médicaments et autres produits destinés à favoriser le traitement et à préserver la santé, ainsi que de conseiller les patients et les professionnels de santé en ce qui concerne leur utilisation sûre, correcte et efficace. »
19 L’article 4 de ladite loi énonce, à son paragraphe 1, point 8 :
« [On entend par] prestataire de l’activité pharmaceutique : une personne physique ou morale titulaire d’une concession pour l’exercice d’une activité pharmaceutique conformément à la présente loi, un établissement public de pharmacie, un hôpital ou d’autres prestataires conformément à la présente loi. »
20 L’article 5 de la même loi dispose :
« 1. L’activité pharmaceutique est un service public de santé qui assure un approvisionnement permanent et continu de la population et des prestataires de santé en médicaments, ainsi que le traitement pharmaceutique des patients.
2. L’activité pharmaceutique est exercée aux niveaux primaire, secondaire et tertiaire de l’activité de santé.
3. Le plan de répartition des pharmacies visé dans la présente loi est assuré, au niveau primaire, par la commune ou de manière conjointe par plusieurs communes limitrophes et, aux niveaux secondaire et tertiaire, par l’État. »
21 L’article 10 de la loi sur l’activité pharmaceutique, dans sa version applicable au litige au principal, prévoit, à ses paragraphes 2 à 4 et 7 :
« 2. Une succursale de pharmacie ne peut exercer son activité que sous le contrôle professionnel de la pharmacie qui l’a organisée. Le gérant de la pharmacie qui a organisé la succursale est responsable de l’exploitation de celle‑ci.
3. L’autorisation d’exploiter une succursale de pharmacie est délivrée par la commune sur le territoire de laquelle cette succursale est établie, après avis préalable de [la « Lekarniška zbornica Slovenije » (ordre slovène des pharmaciens)] et avec l’accord du ministère.
4. L’autorisation d’exploiter une succursale de pharmacie peut également être délivrée pour une durée limitée ou pour une période déterminée de l’année (saison touristique).
[...]
7. Une succursale de pharmacie ne commence à exercer son activité pharmaceutique qu’une fois que l’autorisation lui a été délivrée conformément à l’article 67, premier alinéa, de la présente loi. »
22 L’article 15 de cette loi énonce, à son paragraphe 1 :
« L’exercice de l’activité pharmaceutique est financé par des fonds publics et privés. Les fonds publics visés à la phrase précédente comprennent notamment :
– les paiements pour le travail effectué dans le cadre de l’activité pharmaceutique sur la base d’un contrat conclu avec les organismes d’assurance de santé,
– les paiements à partir de crédits budgétaires,
– les fonds propres. »
23 L’article 27 de ladite loi dispose, à son paragraphe 1 :
« Un établissement public de pharmacie de niveau primaire est créé par une commune ou de manière conjointe par plusieurs communes limitrophes sur leur territoire, après avis préalable de l’ordre compétent et avec l’accord du ministère. »
24 L’article 39 de la même loi prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1. Une concession pour l’exercice d’une activité pharmaceutique au niveau primaire peut, dans les conditions prévues par la présente loi, être accordée à une personne physique, exploitant de pharmacie, ou à une personne morale dont l’exploitant de pharmacie, qui est également son gérant ou son organe de gestion, détient plus de 50 % du capital social (ci‑après le “concessionnaire”).
2. Le concessionnaire organise les pharmacies ou succursales de pharmacie comme ses propres unités organisationnelles pour l’exercice de l’activité pharmaceutique dans les zones pour lesquelles il est titulaire d’une concession ou d’une autorisation d’exploitation d’une succursale de pharmacie, conformément au plan de répartition des pharmacies au niveau primaire, sous réserve de l’avis préalable de l’ordre compétent et de l’accord du ministère. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
25 Le 11 mars 2022, la commune de Benedikt a, sans publication préalable d’un avis de concession, octroyé à MN une autorisation pour l’exploitation d’une succursale d’une officine de pharmacie sur son territoire pour une durée indéterminée.
26 Farmacija a introduit une demande de révision de cette autorisation devant la commune de Benedikt. Elle a considéré, en substance, que cette commune avait accordé une concession pour l’exercice d’une activité d’officine de pharmacie sans que la procédure applicable ait été respectée, et ce en violation de la directive 2014/23.
27 La commune de Benedikt a rejeté la demande de révision sans examen au fond, estimant que Farmacija ne bénéficiait pas d’un droit de recours ni dans le cadre de la procédure préalable à la révision ni dans le cadre de la procédure de révision proprement dite. Cette commune considère ainsi que la délivrance d’une autorisation pour l’exploitation d’une succursale d’une officine de pharmacie ne constitue pas, sur le fond, une attribution de concession de services.
28 Farmacija a introduit un recours contre cette décision, renvoyé devant la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Commission nationale de contrôle des procédures de passation des marchés publics, Slovénie), qui est la juridiction de renvoi. Farmacija a réitéré, devant cette commission, la position selon laquelle, en délivrant l’autorisation de concession de service sans suivre la procédure établie par le ZNKP et la directive 2014/23, la commune de Benedikt avait
violé ces textes.
29 La juridiction de renvoi estime que l’autorisation d’exploitation d’une succursale de pharmacie délivrée par la commune de Benedikt correspond à l’attribution d’une concession pour l’exercice d’une activité pharmaceutique. Cette juridiction nourrit toutefois des doutes sur le point de savoir si un service d’exercice d’une activité pharmaceutique relève du champ d’application de la directive 2014/23. Plus particulièrement, elle se demande si un tel service doit être considéré comme étant un
service d’intérêt général non économique ou un service d’intérêt économique général.
30 À cet égard, la juridiction de renvoi relève, d’une part, que le législateur slovène a prévu que l’activité de santé, dont fait partie l’activité pharmaceutique, constitue un service d’intérêt général non économique. Selon cette juridiction, il est nécessaire de prendre en compte le rôle essentiel que jouent les officines de pharmacie dans la santé publique, ainsi que leur financement, qui les place dans une relation privilégiée avec l’État et les distingue d’autres opérateurs économiques.
31 D’autre part, ladite juridiction observe que la Cour a déjà jugé, dans l’arrêt du 14 juillet 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559), que les prestations de services fournis contre rémunération constituent des activités économiques. Elle relève que, en vertu de la réglementation nationale, les prestataires de services que sont les officines de pharmacie sont rémunérés par des fonds provenant de l’assurance obligatoire de santé, mais également par ceux provenant des utilisateurs.
32 Par ailleurs, dans la mesure où des services que sont les officines de pharmacie, tels que ceux en cause dans le litige dont elle est saisie, ne pourraient pas être considérés comme étant constitutifs d’un service d’intérêt général non économique au motif que les prestataires de ces services perçoivent une rémunération, ce qui ferait entrer lesdits services dans le champ d’application de la directive 2014/23, la juridiction de renvoi se demande si les mêmes services seraient susceptibles de
relever de la notion de « services sociaux et autres services spécifiques », visée à l’article 19 de cette directive.
33 Dans ces conditions, la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Commission nationale de contrôle des procédures de passation des marchés publics) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le service d’exercice de l’activité pharmaceutique dont l’objet essentiel est la délivrance à l’utilisateur de médicaments à usage humain soumis ou non à prescription médicale, y compris la fourniture de conseils à l’utilisateur aux fins d’une utilisation correcte et sûre de ces médicaments, peut‑il être qualifié de “ service d’intérêt général non économique ”, au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23 ?
2) Le service d’exercice de l’activité pharmaceutique dont l’objet essentiel est la délivrance à l’utilisateur de médicaments à usage humain soumis ou non à prescription médicale, y compris la fourniture de conseils à l’utilisateur aux fins d’une utilisation correcte et sûre de ces médicaments, relève‑t‑il des services sociaux et autres services spécifiques, au sens de l’article 19 de la directive 2014/23 ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
34 Le gouvernement slovène considère que la présente demande de décision préjudicielle adressée par la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Commission nationale de contrôle des procédures de passation des marchés publics) n’est pas recevable dans la mesure où cette commission n’est pas, en vertu des dispositions du droit national, l’autorité compétente pour connaître du litige au principal et que, partant, elle n’a pas la qualité de « juridiction », au sens de
l’article 267 TFUE.
35 À cet égard, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, la qualité de « juridiction » de l’organe de renvoi dépend d’un ensemble d’éléments, tels que l’origine légale de cet organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de la procédure, l’application, par ledit organe, des règles de droit ainsi que son indépendance (arrêt du 8 juin 2017,
Medisanus, C‑296/15, EU:C:2017:431, point 33 et jurisprudence citée).
36 En l’occurrence, il convient de rappeler que la Cour a déjà eu l’occasion de constater, dans l’arrêt du 8 juin 2017, Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431), que la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Commission nationale de contrôle des procédures de passation des marchés publics) remplissait les critères pour être considérée comme étant une « juridiction nationale », au sens de l’article 267 TFUE.
37 Cette considération n’a pas été remise en cause par la Cour dans ses arrêts du 10 septembre 2020, Tax-Fin-Lex (C‑367/19, EU:C:2020:685), et du 10 novembre 2022, SHARENGO (C‑486/21, EU:C:2022:868), répondant à des questions préjudicielles également posées par la Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (Commission nationale de contrôle des procédures de passation des marchés publics).
38 Or, le gouvernement slovène soutient que la présente affaire se distingue de celles dans lesquelles la Cour a déjà reconnu la qualité de juridiction à cette commission dans la mesure où celle-ci n’est pas compétente pour juger de l’affaire au principal, ce qui impliquerait que ladite commission n’a pas la qualité de « juridiction », au sens de l’article 267 TFUE.
39 À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, d’une part, il n’appartient à celle-ci ni de remettre en cause l’appréciation par la juridiction de renvoi de la recevabilité du recours au principal, qui relève, dans le cadre de la procédure de renvoi préjudiciel, de la compétence du juge national, ni de vérifier si la décision de renvoi a été prise conformément aux règles nationales d’organisation et de procédure judiciaires. La Cour doit s’en tenir à la décision de renvoi émanant
d’une juridiction d’un État membre, tant qu’elle n’a pas été rapportée dans le cadre des voies de recours prévues éventuellement par le droit national [voir, en ce sens, arrêts du 16 juillet 2020, Governo della Repubblica italiana (Statut des juges de paix italiens), C‑658/18, EU:C:2020:572, point 61, ainsi que du 30 septembre 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, point 36 et jurisprudence citée].
40 D’autre part, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la
Cour. Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence et que, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est donc possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet
du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêt du 25 février 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku et Adoreikė, C‑146/23 et C‑374/23, EU:C:2025:109, point 37 ainsi que jurisprudence citée).
41 En l’occurrence, il convient de relever qu’il appartient à la seule juridiction de renvoi de déterminer les limites de sa propre compétence. Par ailleurs, il convient également de constater que les questions posées par cette juridiction présentent un rapport avec l’objet du litige au principal, qu’aucune de ces questions n’est de nature hypothétique et que la Cour dispose des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile auxdites questions au sens de la jurisprudence de la
Cour précitée.
42 Il s’ensuit que la demande de décision préjudicielle est recevable.
Sur la première question
43 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23 doit être interprété en ce sens que l’activité d’exploitation d’une officine de pharmacie, dont la partie essentielle consiste en la délivrance, contre rémunération, de médicaments à usage humain, soumis ou non à prescription médicale, ainsi qu’en la fourniture de conseils concernant l’utilisation correcte et sûre de ces médicaments, relève de la notion de « services
d’intérêt général non économiques », visée à cette disposition.
44 Afin de répondre à cette question, il convient d’interpréter la notion de « services d’intérêt général non économiques », au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23, qui détermine le champ d’application de cette directive en excluant ces services. En effet, il ressort du libellé de cette disposition, lue à la lumière du considérant 6 de ladite directive, que les « services d’intérêt général non économiques » ne relèvent pas du champ d’application de celle-ci.
45 Il convient de relever à cet égard que, d’une part, la notion de « services d’intérêt général non économiques » n’a pas été définie dans le traité FUE ni dans le droit dérivé, notamment dans la directive 2014/23.
46 D’autre part, il importe de constater que l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23 ne contient pas non plus de renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer le sens et la portée de la notion de « services d’intérêt général non économiques ».
47 Or, selon une jurisprudence constante, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union européenne, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de cette disposition et de l’objectif poursuivi par
la réglementation en cause (voir, en ce sens, arrêts du 18 janvier 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, point 11, et du 13 mars 2025, APS Beta Bulgaria et Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia, C‑337/23, EU:C:2025:183, point 49 ainsi que jurisprudence citée).
48 Dès lors, la question de savoir si les services fournis dans le cadre de l’activité d’une officine de pharmacie constituent des services d’intérêt général non économiques, au sens de la réglementation de l’Union, relève du droit de l’Union. Ainsi, la qualification, par le législateur national, d’une telle activité comme relevant d’un service d’intérêt général non économique, mise en exergue par le gouvernement slovène, ne saurait être déterminante (voir, en ce sens, arrêts du 10 juillet 2014,
Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, point 40, et du 14 juillet 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, point 55 ainsi que jurisprudence citée).
49 En effet, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 59, 61 et 62 de ses conclusions, le bon fonctionnement du marché intérieur de l’Union, qui comporte, entre autres, la libre prestation de services et la liberté d’établissement, comme il ressort de l’article 26, paragraphe 2, TFUE, ne peut être assuré que par une compréhension uniforme de la notion de « services d’intérêt général non économiques ». Dans le cas contraire, il y aurait un risque d’application hétérogène des règles du
droit de l’Union concernées, ce qui pourrait entraîner une fragmentation du marché intérieur. Ainsi, compte tenu du fait que les modalités d’activité des officines de pharmacie peuvent varier sensiblement d’un État membre à l’autre, en raison des spécificités de la réglementation nationale applicable, la qualification juridique de sa nature par les États membres ne peut être déterminante. Par conséquent, la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services
d’intérêt général non économiques, telle que mentionnée au considérant 6 et à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2014/23 et telle que prévue à l’article 2 du protocole no 26 sur les services d’intérêt général (JO 2012, C 326, p. 308), annexé au traité FUE, ne peut pas faire obstacle à une interprétation autonome de cette notion.
50 S’agissant de la définition de la notion de « services d’intérêt général non économiques », au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23, il convient de relever, à l’instar de M. l’avocat général au point 53 de ses conclusions, que cette notion comporte deux éléments cumulatifs. Un tel service doit, premièrement, être fourni à des fins d’intérêt général et, deuxièmement, présenter un caractère non économique. Il y a lieu, dès lors, afin de déterminer si les services des officines
de pharmacie relèvent du champ d’application de cette disposition, de vérifier s’ils présentent ou non un caractère économique.
51 À cet égard, dans la mesure où la notion de « services d’intérêt général non économiques » figure dans la directive 2014/23, elle doit être interprétée à la lumière de la jurisprudence de la Cour et, plus particulièrement, de celle relative au respect des libertés consacrées dans le traité FUE ainsi qu’aux principes qui en découlent comme l’égalité de traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalité et la transparence qui doivent être garantis en vertu de cette
directive dont la base juridique comprend l’article 53, paragraphe 1, et les articles 62 et 114 TFUE.
52 En particulier, la notion de « services », au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23, doit être interprétée à la lumière de la liberté de prestation de services consacrée à l’article 56 TFUE et dont le champ d’application est limité aux activités économiques (voir, en ce sens, arrêt du 14 juillet 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, point 59). En outre, cette notion définissant le champ d’application d’une des libertés fondamentales garanties par le traité FUE, elle ne peut
pas être interprétée restrictivement (voir, en ce sens, arrêt du 11 avril 2000, Deliège, C‑51/96 et C‑191/97, EU:C:2000:199, point 52 ainsi que jurisprudence citée).
53 Il ressort également de la jurisprudence de la Cour qu’une prestation de services fournie contre rémunération constitue une « activité économique », étant entendu que la caractéristique essentielle de la rémunération réside dans le fait que celle-ci constitue la contrepartie économique de la prestation en cause, sans pour autant qu’elle doive être payée par le bénéficiaire de celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 1er février 2017, Commission/Hongrie, C‑392/15, EU:C:2017:73, point 100, et du
14 juillet 2022, ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, point 60).
54 Ces considérations sont corroborées par le texte même de la directive 2014/23. En effet, l’article 1er de cette directive, intitulé « Objet et champ d’application », précise, en substance, que les accords, décisions ou autres instruments juridiques qui organisent le transfert de compétences et de responsabilités en vue de l’exécution de missions publiques confiées par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices aux opérateurs économiques doivent être rémunérées pour relever du champ
d’application de ladite directive.
55 S’agissant, en particulier, de l’activité d’une officine de pharmacie, la Cour a précisé que celle-ci constitue l’exercice d’une activité économique, relevant du champ d’application de l’article 49 TFUE (arrêt du 19 décembre 2019, Comune di Bernareggio, C‑465/18, EU:C:2019:1125, point 27 et jurisprudence citée), et qu’un pharmacien poursuit l’objectif de la recherche de bénéfices, même s’il est censé exploiter la pharmacie en tenant compte de sa formation, de son expérience professionnelle et de
la responsabilité qui lui incombe au vu des règles légales ou déontologiques (voir, en ce sens, arrêt du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a., C‑171/07 et C‑172/07, EU:C:2009:316, point 37).
56 Cette constatation ne saurait être remise en cause par les arguments soulevés par le gouvernement slovène selon lesquels l’activité lucrative d’une officine de pharmacie n’est qu’accessoire, est financée en partie par des fonds publics et fait partie intégrante du système de santé, fondé sur le principe de solidarité. En effet, le seul facteur déterminant pour la qualification de l’activité d’une telle officine comme étant un service à caractère économique est celui selon lequel les prestations
liées à ladite activité sont fournies contre rémunération.
57 Compte tenu du fait que, ainsi qu’il ressort des considérations qui précèdent, les services fournis par des officines de pharmacie ne constituent pas des services de caractère non économique, il n’est pas nécessaire, afin d’évaluer si de tels services relèvent de la notion de « services d’intérêt général non économiques », au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23, de vérifier s’ils sont fournis à des fins d’intérêt général.
58 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23 doit être interprété en ce sens que l’activité d’exploitation d’une officine de pharmacie, dont la partie essentielle consiste en la délivrance, contre rémunération, de médicaments à usage humain, soumis ou non à prescription médicale, ainsi qu’en la fourniture de conseils concernant l’utilisation correcte et sûre de ces médicaments, ne
relève pas de la notion de « services d’intérêt général non économiques », visée à cette disposition.
Sur la seconde question
59 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 19 de la directive 2014/23 doit être interprété en ce sens que l’activité d’exploitation d’une officine de pharmacie, dont la partie essentielle consiste en la délivrance, contre rémunération, de médicaments à usage humain, soumis ou non à prescription médicale, ainsi qu’en la fourniture de conseils concernant l’utilisation correcte et sûre de ces médicaments, relève de la notion de « services sociaux et autres
services spécifiques », visée à cet article 19.
60 À cet égard, il convient de relever qu’il ressort d’une analyse textuelle de l’annexe IV de la directive 2014/23 que parmi la catégorie des « [s]ervices sanitaires, sociaux et connexes » figurant à cette annexe se trouvent ceux correspondant aux codes 85000000-9 à 85323000-9 de la nomenclature Common Procurement Vocabulary (CPV). Étant donné que les services de pharmacie correspondent au code CPV 85149000‑5, ces services doivent donc être considérés comme faisant partie des services spécifiques,
au sens de l’article 19 de la directive 2014/23.
61 Par ailleurs, l’article 19 de la directive 2014/23 prévoit un régime particulier pour les concessions relatives aux « services sociaux et aux autres services spécifiques ». En effet, cette directive prévoit un « régime assoupli » pour ces services ainsi qu’il est précisé à son considérant 36 dans la mesure où lesdits services sont exemptés de l’application intégrale de ladite directive.
62 C’est ainsi que, aux termes de l’article 19 de la directive 2014/23, seules les obligations découlant de l’article 31, paragraphe 3, ainsi que des articles 32, 46 et 47 de celle-ci s’appliquent aux concessions relatives aux services sociaux et aux autres services spécifiques dont la liste figure à l’annexe IV de cette directive. En particulier, d’une part, les pouvoirs adjudicateurs et entités adjudicatrices sont tenus de faire connaître l’attribution envisagée uniquement au moyen d’un avis de
préinformation, qui, conformément à l’article 31, paragraphe 3, de ladite directive, contient les informations indiquées à l’annexe VI de celle-ci. D’autre part, les avis d’attribution de concession, prévus à l’article 32 de la même directive, peuvent être regroupés par trimestre et doivent contenir les informations prévues à l’annexe VIII de celle-ci lorsqu’ils concernent de tels services.
63 En l’occurrence, il appartient à la juridiction de renvoi, dans un premier temps, de déterminer si l’autorisation d’exploitation d’une officine de pharmacie, telle que celle en cause dans le litige au principal, correspond à une concession, au sens de la directive 2014/23, et, le cas échéant, si cette concession est soumise au régime simplifié de passation établi à l’article 19 de cette directive (voir, en ce sens, arrêt du 1er août 2022, Roma Multiservizi et Rekeep, C‑332/20, EU:C:2022:610,
point 96).
64 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la seconde question que l’article 19 de la directive 2014/23 doit être interprété en ce sens que l’activité d’exploitation d’une officine de pharmacie, dont la partie essentielle consiste en la délivrance, contre rémunération, de médicaments à usage humain, soumis ou non à prescription médicale, ainsi qu’en la fourniture de conseils concernant l’utilisation correcte et sûre de ces médicaments, relève de la notion de « services
sociaux et autres services spécifiques », visée à cet article 19.
Sur les dépens
65 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1) L’article 4, paragraphe 2, de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur l’attribution de contrats de concession,
doit être interprété en ce sens que :
l’activité d’exploitation d’une officine de pharmacie, dont la partie essentielle consiste en la délivrance, contre rémunération, de médicaments à usage humain, soumis ou non à prescription médicale, ainsi qu’en la fourniture de conseils concernant l’utilisation correcte et sûre de ces médicaments, ne relève pas de la notion de « services d’intérêt général non économiques », visée à cette disposition.
2) L’article 19 de la directive 2014/23
doit être interprété en ce sens que :
l’activité d’exploitation d’une officine de pharmacie, dont la partie essentielle consiste en la délivrance, contre rémunération, de médicaments à usage humain, soumis ou non à prescription médicale, ainsi qu’en la fourniture de conseils concernant l’utilisation correcte et sûre de ces médicaments, relève de la notion de « services sociaux et autres services spécifiques », visée à cet article 19.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le slovène.
