ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
3 avril 2025 ( *1 )
« Manquement d’État – Protection des consommateurs – Directive 2009/54/CE – Article 8, paragraphe 2 – Interdiction de commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle et d’une eau de source provenant d’une même source – Article 7, paragraphe 2, sous b) – Article 9, paragraphe 4, sous c) – Exigences en matière d’étiquetage – Renseignements obligatoires – Nom de la source – Transposition incorrecte »
Dans l’affaire C‑462/23,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 24 juillet 2023,
Commission européenne, représentée par Mmes N. Nikolova et B. Rous Demiri, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
République de Bulgarie, représentée par Mmes T. Mitova, S. Ruseva et M. R. Stoyanov, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, vice-président de la Cour, faisant fonction de président de la sixième chambre, M. A. Kumin et Mme I. Ziemele (rapporteure), juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocate générale entendue, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que :
– en n’interdisant pas la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle et d’une eau de source provenant d’une même source,
– en n’imposant pas l’obligation de faire figurer le nom de la source sur l’étiquetage des eaux minérales naturelles et des eaux de source, et
– en autorisant l’utilisation du terme « eau de source » pour une eau qui ne satisfait pas aux exigences en la matière,
la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 2, de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2009, relative à l’exploitation et à la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles (JO 2009, L 164, p. 45).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 Aux termes des considérants 5, 7 et 9 de la directive 2009/54 :
« (5) Toute réglementation relative aux eaux minérales naturelles doit avoir pour objectifs primordiaux de protéger la santé des consommateurs et de leur éviter des sources de méprise, ainsi que de garantir la loyauté des transactions commerciales.
[...]
(7) Il importe de veiller à ce que les eaux minérales naturelles conservent au stade de la commercialisation les caractères qui ont justifié leur reconnaissance en tant que telles. [...]
[...]
(9) Pour garantir l’information des consommateurs, il convient que la mention de la composition analytique d’une eau minérale naturelle soit obligatoire. »
3 L’article 1er, paragraphe 1, de cette directive prévoit :
« La présente directive concerne les eaux extraites du sol d’un État membre et reconnues par l’autorité responsable de cet État membre comme eaux minérales naturelles répondant aux dispositions de l’annexe I, partie I. »
4 L’article 7, paragraphe 2, de ladite directive dispose :
« L’étiquetage des eaux minérales naturelles comporte également les renseignements obligatoires suivants :
[...]
b) le lieu où est exploitée la source et le nom de celle-ci ;
[...] »
5 L’article 8 de la même directive est libellé comme suit :
« 1. Un nom de localité, de hameau ou de lieu-dit peut entrer dans le libellé d’une désignation commerciale à condition de se rapporter à une eau minérale naturelle dont la source est exploitée à l’endroit indiqué par cette désignation et à condition que cela n’induise pas en erreur sur le lieu d’exploitation de la source.
2. La commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle provenant d’une même source est interdite.
3. Lorsque les étiquettes ou inscriptions, apposées sur les récipients dans lesquels les eaux minérales naturelles sont offertes à la vente, comportent l’indication d’une désignation commerciale qui diffère du nom de la source ou du lieu de son exploitation, l’indication de ce lieu d’exploitation ou le nom de la source doit être porté en caractères dont la hauteur et la largeur sont au moins égales à une fois et demie celles du plus grand des caractères utilisés pour l’indication de cette
désignation commerciale.
Le premier alinéa est applicable mutatis mutandis et dans le même esprit en ce qui concerne l’importance donnée au nom de la source ou au lieu de son exploitation, par rapport à l’indication de la désignation commerciale dans la publicité, sous quelque forme que ce soit, relative aux eaux minérales naturelles. »
6 L’article 9 de la directive 2009/54 dispose, à son paragraphe 4 :
« Les termes “eau de source” sont réservés à une eau destinée à la consommation humaine dans son état naturel et mise en bouteille à la source, qui :
[...]
c) satisfait aux exigences en matière d’étiquetage indiquées à l’article 7, paragraphe 2, points b) et c), et à l’article 8 ;
[...] »
7 L’annexe I de cette directive comporte une partie I, intitulée « Définition », qui prévoit, à son point 1 :
« On entend par “eau minérale naturelle” une eau microbiologiquement saine, au sens de l’article 5, ayant pour origine une nappe ou un gisement souterrain et provenant d’une source exploitée par une ou plusieurs émergences naturelles ou forées.
[...] »
Le droit bulgare
L’ordonnance de 2004
8 L’article 22, paragraphe 3, de la Naredba za iziskvaniyata kam butiliranite naturalni mineralni, izvorni i trapezni vodi, prednaznacheni za piteyni tseli (ordonnance relative aux exigences applicables aux eaux minérales naturelles, de source et de table embouteillées destinées à la boisson, DV no 68, du 3 août 2004) (ci-après l’« ordonnance de 2004 ») est libellé comme suit :
« Sous réserve des prescriptions de la [Naredba za iziskvaniyata za etiketiraneto i predstavyaneto na hranite (ordonnance relative aux exigences en matière d’étiquetage et de présentation des denrées alimentaires, DV no 62, du 28 juillet 2000)] [...], l’étiquetage des emballages de vente des eaux minérales naturelles comporte également les renseignements obligatoires suivants :
1. le nom du point d’émergence d’eau et l’indication du gisement d’eau minérale conformément au certificat visé à l’article 5 ;
2. le nom du lieu où l’eau minérale naturelle est mise en bouteille ; [...] »
9 L’article 23 de cette ordonnance dispose :
« 1) La désignation commerciale (marque commerciale) d’une eau minérale naturelle peut contenir un nom de localité ou de hameau lié à l’emplacement du point d’émergence d’eau et au gisement, à condition que cela n’induise pas en erreur sur le lieu d’exploitation du point d’émergence d’eau.
2) La commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle extraite d’un même point d’émergence d’eau est interdite. »
10 L’article 26, paragraphe 3, de ladite ordonnance prévoit que, conformément à l’ordonnance relative aux exigences en matière d’étiquetage et de présentation des denrées alimentaires, l’étiquetage des emballages de vente des eaux de source comporte également les renseignements obligatoires relatifs au nom du point d’émergence d’eau conformément à l’autorisation de prise d’eau délivrée et au nom du lieu où l’eau de source est mise en bouteille.
11 Aux termes de l’article 26, paragraphe 4, de la même ordonnance :
« L’étiquetage des eaux de source est également soumis aux exigences des articles 23 et 24. »
12 Le paragraphe 1, point 4, des dispositions complémentaires de l’ordonnance de 2004 définit la notion de « point d’émergence d’eau » comme suit :
« “point d’émergence d’eau” : un ouvrage pour eaux souterraines destiné à la prise d’eau et comprenant les installations de surface. Les différents types de points d’émergence d’eaux souterraines sont ceux énumérés à l’article 89, paragraphe 1, de la [Naredba no 1 ot 2007 g. za prouchvane, polzvane i opazvane na podzemnite vodi (ordonnance no 1 de 2007 sur l’exploration, l’utilisation et la conservation des eaux souterraines, DV no 87, du 30 octobre 2007, ci-après l’“ordonnance no 1 de 2007”)]. »
13 Le paragraphe 1, point 5, de ces dispositions complémentaires définit la notion de « gisement d’eau minérale » comme suit :
« Un “gisement d’eau minérale” est une masse d’eau souterraine constituée d’eau minérale. »
L’ordonnance no 1 de 2007
14 L’article 89, paragraphe 1, de l’ordonnance no 1 de 2007 prévoit :
« Les ouvrages pour eaux souterraines selon leur disposition dans la masse d’eau souterraine sont les suivants :
1. verticaux :
a) puits forés ;
b) puits creusés ;
c) puits combinés (creusés et forés) ;
2. horizontaux :
a) drains ;
b) galeries ;
3. puits à drains rayonnants horizontaux ;
4. captages de source ;
5. ouvrages de conception spécifique :
a) forages inclinés ;
b) puits combinés (creusés et forés) avec réalisation de plusieurs forages inclinés depuis le fond du puits creusé ;
c) forage à chambres d’abattage multiples. »
La loi relative à l’eau
15 Le paragraphe 1 des dispositions complémentaires du Zakon za vodite (loi relative à l’eau, DV no 67, du 27 juillet 1999) dispose, à ses points 61 et 98 :
« 61. Une “masse d’eau souterraine” est un volume distinct d’eau souterraine à l’intérieur d’un ou de plusieurs aquifères, se caractérisant par un certain état des eaux souterraines.
[...]
98. Un “gisement d’eau minérale” est une masse d’eau souterraine ou une partie de celle-ci contenant des eaux minérales dont la composition et les propriétés chimiques sont uniformes. »
La procédure précontentieuse
16 Le 2 juillet 2020, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République de Bulgarie au double motif que, d’une part, en autorisant la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle et d’une eau de source provenant d’une même source, la législation de cet État membre ne respectait pas les exigences de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 et, d’autre part, en omettant de rendre obligatoire la mention du nom de la source sur
l’étiquetage desdites eaux, cette législation ne satisfaisait pas aux exigences de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de cette directive.
17 La République de Bulgarie a répondu par une lettre du 29 septembre 2020, dans laquelle elle s’est engagée à communiquer à la Commission, avant le 30 octobre 2020, des mesures visant à la transposition correcte de la directive 2009/54. Le 24 novembre 2020, les autorités bulgares ont soumis à la Commission un projet d’ordonnance relatif aux exigences applicables aux eaux minérales naturelles, de source et de table embouteillées destinées à la boisson.
18 Après l’examen des mesures communiquées, la Commission a adressé, le 23 septembre 2021, à la République de Bulgarie un avis motivé, prévoyant un délai de mise en conformité de la législation bulgare fixé à deux mois à compter de la réception de cet avis. Elle y a fait grief audit État membre d’avoir manqué à ses obligations découlant de l’article 8, paragraphe 2, de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54, en ne transposant toujours
pas correctement cette directive en droit bulgare et, notamment, la notion de « source », telle qu’interprétée dans l’arrêt du 24 juin 2015, Hotel Sava Rogaška (C‑207/14, ci-après l’« arrêt Hotel Sava Rogaška », EU:C:2015:414).
19 Après prorogation du délai de réponse jusqu’au 21 janvier 2022, le 17 janvier 2022, la République de Bulgarie a communiqué sa position sur l’avis motivé à la Commission et a présenté un projet révisé d’ordonnance relatif aux exigences applicables à l’embouteillage des eaux minérales, de source et de table destinées à la boisson. Dans le cadre d’échanges ultérieurs, après que la Commission a signalé à cet État membre que les mesures envisagées étaient insuffisantes, la République de Bulgarie s’est
notamment engagée à modifier sa législation sur les denrées alimentaires.
20 Eu égard à l’absence d’adoption de mesures supplémentaires par cet État membre pour transposer correctement la directive 2009/54, le 24 juillet 2023, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
21 À l’appui de son recours, la Commission invoque deux griefs, tirés de la violation, premièrement, de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 ainsi que, deuxièmement, de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de cette directive.
Sur la recevabilité
22 Bien que la République de Bulgarie n’ait pas soulevé de fin de non-recevoir tirée de l’irrecevabilité du présent recours, elle fait néanmoins valoir que, au cours de la procédure précontentieuse, elle a, conformément au principe de coopération loyale, communiqué à la Commission plusieurs projets visant à modifier la réglementation nationale en vigueur, qui reproduisaient les termes mêmes de la directive 2009/54, tels qu’interprétés dans l’arrêt Hotel Sava Rogaška, toutes ces mesures ayant été
jugées insuffisantes. Selon cet État membre, cette circonstance témoigne, en réalité, des difficultés créées par l’absence de définition des notions fondamentales utilisées dans la directive 2009/54, dont certaines seraient, en outre, incohérentes avec celles ayant une signification similaire, employées dans d’autres actes du droit de l’Union.
23 Dans ce contexte, ledit État membre, qui soutient avoir été le seul auquel il a été demandé de définir, dans son droit national, ces mêmes notions, et ce sans avoir reçu d’indications précises quant à leur contenu, met en exergue le rôle revenant à la Commission, en tant qu’institution dotée d’un pouvoir d’initiative législative, à savoir prendre des mesures visant à préciser le droit de l’Union lorsqu’une actualisation du cadre juridique existant s’impose. Le même État membre indique que, en
l’occurrence, l’adoption de nouvelles dispositions nationales a été reportée précisément dans l’attente de l’accord de cette institution quant à l’approche envisagée. Or, trois mois après la notification des derniers éléments qu’il lui a adressée, la Commission aurait introduit le présent recours, sans procéder à aucune consultation supplémentaire.
24 À cet égard, dans la mesure où les arguments de la République de Bulgarie devraient être compris comme se rapportant à une prétendue violation, par la Commission, du devoir de coopération loyale par l’introduction du présent recours, il convient de constater que, outre le fait que la Commission n’a pas le pouvoir de déterminer de manière définitive, par les positions qu’elle adopte dans le cadre de la procédure précontentieuse, les droits et obligations d’un État membre ou de lui donner des
garanties concernant la compatibilité d’un comportement déterminé avec le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2003, Commission/Allemagne, C‑135/01, EU:C:2003:171, point 24 et jurisprudence citée), il ressort du dossier soumis à la Cour que, en l’occurrence, la République de Bulgarie n’a pas, en tout état de cause, fait état, au cours de cette procédure, de difficultés d’interprétation de notions utilisées dans la directive 2009/54, invoquées dans le cadre du présent recours.
25 Dès lors, il ne saurait être soutenu que la Commission aurait placé cet État membre dans l’incertitude sur l’étendue de ses obligations ou qu’elle l’aurait empêché de mettre fin à l’infraction reprochée (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2003, Commission/Allemagne, C‑135/01, EU:C:2003:171, point 23).
26 Par ailleurs, selon une jurisprudence constante de la Cour, c’est à la Commission qu’il incombe d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre, de déterminer les dispositions qu’il aurait violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son égard, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l’action. En ce sens, c’est à la seule Commission qu’il revient d’apprécier l’opportunité de l’introduction et du maintien d’un
recours en manquement, la Cour étant, quant à elle, tenue d’examiner si le manquement reproché existe ou non, sans qu’il lui appartienne de se prononcer sur l’exercice par la Commission de son pouvoir d’appréciation [voir, en ce sens, arrêt du 25 mars 2021, Commission/Hongrie (Taux d’accise sur les cigarettes), C‑856/19, EU:C:2021:253, point 57 et jurisprudence citée].
27 Il s’ensuit que les allégations de la République de Bulgarie ne sont pas de nature à remettre en cause la recevabilité du présent recours.
Sur le fond
Sur le premier grief, tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54
– Argumentation des parties
28 La Commission fait valoir que l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, lu en combinaison avec l’article 9, paragraphe 4, sous c), de celle-ci, interdit la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales des eaux minérales naturelles et des eaux de source provenant d’une même source, au sens de l’interprétation donnée par la Cour dans l’arrêt Hotel Sava Rogaška, à savoir des eaux minérales naturelles et des eaux de source qui ont pour origine une seule et même nappe ou un
seul et même gisement souterrain et qui, à toutes les émergences naturelles ou forées de ces eaux, possèdent des caractéristiques identiques.
29 Or, l’interdiction édictée à l’article 23, paragraphe 2, et à l’article 26, paragraphe 4, de l’ordonnance de 2004, dispositions qui transposent cette règle dans l’ordre juridique bulgare, aurait une portée différente, dès lors qu’elle ne se référerait pas à la « source » mais au « point d’émergence d’eau », tel que défini au paragraphe 1, point 4, des dispositions complémentaires de l’ordonnance de 2004 et à l’article 89, paragraphe 1, de l’ordonnance no 1 de 2007. Ainsi, cette interdiction
couvrirait, selon l’article 23, paragraphe 2, et l’article 26, paragraphe 4, de l’ordonnance de 2004, la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle ou d’une eau de source extraite à partir d’un même « ouvrage pour eaux souterraines destiné à la prise d’eau ». Dans ces conditions, par sa nature même, la réglementation nationale en question considérerait chaque point d’émergence d’eau comme une source distincte et, par conséquent, des eaux provenant
d’une même source pourraient se voir attribuer différentes désignations commerciales.
30 La République de Bulgarie relève que la directive 2009/54 ne définit pas la notion de « source », celle-ci n’étant pas non plus définie, selon cet État membre, dans la jurisprudence de la Cour, ce qui ne permettrait pas de déterminer à quoi correspond précisément la masse d’eau souterraine devant être qualifiée de « source » aux fins de cette directive. Il s’ensuivrait que les États membres seraient libres non seulement de définir cette notion dans leur droit national, mais aussi d’utiliser les
dispositions nationales existantes afin d’atteindre les objectifs fixés par ladite directive.
31 La République de Bulgarie souligne, dans ce cadre, que, en langue bulgare, la « source d’eau » équivaut précisément à une source disposant d’une installation permettant l’exploitation de celle-ci, à partir de laquelle est exploitée une eau minérale naturelle ou une eau de source sortant d’une ou de plusieurs sources naturelles ou forées. De cette manière, la fourniture d’informations sur la « source d’eau » ainsi comprise permettrait aux consommateurs d’identifier, avec la plus grande précision,
l’origine de l’eau concernée et de distinguer une eau minérale naturelle d’une autre eau minérale naturelle en fonction du lieu d’exploitation de la source.
32 Partant, les articles 23 et 26 de l’ordonnance de 2004 permettraient d’atteindre tant l’objectif de la directive 2009/54 dans son ensemble que l’objectif spécifique poursuivi par l’article 8 de cette directive. Par ailleurs, l’interdiction figurant à ces articles reflèterait la condition selon laquelle l’eau minérale naturelle doit présenter des caractéristiques identiques à toutes les émergences de celle-ci pour pouvoir être considérée comme provenant d’une même source. À cet égard, il aurait
été tenu compte du fait que, en Bulgarie, les eaux provenant d’une même nappe ou d’un même gisement et qui sortent de la surface à plusieurs émergences différentes, naturelles ou forées, présenteraient, en raison de la distance les séparant, des caractéristiques différentes, la Commission n’ayant pas, du reste, démontré que l’application de ces dispositions nationales aurait porté atteinte aux objectifs de la directive 2009/54.
– Appréciation de la Cour
33 L’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 prévoit que la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle provenant d’une même source est interdite.
34 S’agissant, en premier lieu, de la prétendue méconnaissance de la portée de la notion de « source », visée à cette disposition, il convient d’emblée de rappeler que, au point 45 de l’arrêt Hotel Sava Rogaška, la Cour a jugé que la notion d’« eau minérale naturelle provenant d’une même source » figurant à cet article 8, paragraphe 2, désigne une eau minérale naturelle exploitée à partir d’une ou de plusieurs émergences naturelles ou forées, qui a pour origine une seule et même nappe ou un seul et
même gisement souterrain, si, à toutes ces émergences naturelles ou forées, cette eau possède des caractéristiques identiques, au regard des critères énoncés à l’annexe I de cette directive, demeurant stables dans le cadre de fluctuations naturelles.
35 Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a explicitement considéré que la notion de « source » ne saurait être assimilée à la notion de « puits », le libellé de la définition de l’eau minérale naturelle énoncée à la partie I, point 1, premier alinéa, de l’annexe I de la directive 2009/54 précisant expressément qu’une source peut être exploitée « par une ou plusieurs émergences naturelles ou forées ». La Cour a ainsi jugé que, pour pouvoir considérer qu’une telle eau est ou non une eau minérale
naturelle « provenant d’une même source », au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, il est sans incidence qu’elle soit exploitée à partir d’un puits ou de plusieurs puits (arrêt Hotel Sava Rogaška, point 30).
36 La Cour a indiqué que cette interprétation est non seulement confortée par l’économie générale de la directive 2009/54, dont la lecture d’ensemble atteste du rôle prépondérant accordé aux caractéristiques des eaux minérales naturelles dans son application, mais qu’elle est la seule à même de garantir la réalisation des objectifs poursuivis par cette directive, eu égard aux termes des considérants 5, 7 et 9 de ladite directive. En effet, la désignation commerciale d’une eau minérale naturelle
étant nécessairement associée aux caractéristiques de cette eau, les consommateurs seraient induits en erreur et ne seraient pas à même d’effectuer un choix éclairé en fonction des propriétés éventuelles d’une eau minérale naturelle en termes de protection de la santé s’il était possible de vendre, sous des désignations commerciales différentes, des eaux minérales naturelles ayant la même origine et possédant les mêmes caractéristiques (voir, en ce sens, arrêt Hotel Sava Rogaška, points 36 et 39
à 41).
37 En l’occurrence, il ressort du dossier soumis à la Cour que l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 a été transposé en droit bulgare à l’article 23, paragraphe 2, de l’ordonnance de 2004, qui interdit la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle extraite d’un même « point d’émergence d’eau », notion définie, quant à elle, au paragraphe 1, point 4, des dispositions complémentaires de cette ordonnance comme étant « un ouvrage pour eaux
souterraines destiné à la prise d’eau et comprenant les installations de surface » qui relève de l’article 89, paragraphe 1, de l’ordonnance no 1 de 2007.
38 Eu égard à leur teneur, il y a lieu de considérer que ces dispositions nationales, se limitant à interdire la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales des seules eaux minérales naturelles extraites d’un même point d’émergence, vont à l’encontre des termes de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, tel qu’interprété par la Cour dans l’arrêt Hotel Sava Rogaška, excluant explicitement, au point 30 de ce dernier, toute équivalence entre les notions de « source » et
d’« émergence ».
39 Lesdites dispositions nationales méconnaissent également les objectifs poursuivis par cette directive, énoncés au considérant 5 de celle-ci. En effet, ainsi que la Commission le fait remarquer, dans la mesure où lesdites dispositions envisagent chaque « ouvrage [...] destiné à la prise d’eau » comme une source distincte, les eaux exploitées à partir de ces ouvrages peuvent se voir attribuer des désignations commerciales distinctes, alors qu’il n’est pas exclu que l’eau provenant de ces
différentes émergences soit effectivement une eau qui a la même origine et qui possède les mêmes caractéristiques. Or, comme la Cour l’a expressément jugé au point 41 de l’arrêt Hotel Sava Rogaška, pareille possibilité est de nature à induire en erreur les consommateurs, qui ne seraient plus à même d’effectuer un choix éclairé en fonction des propriétés éventuelles d’une eau minérale naturelle en termes de protection de la santé.
40 S’agissant de l’argumentation de la République de Bulgarie relative aux prétendues particularités géologiques et hydrologiques de ce pays et à l’insuffisance des preuves apportées par la Commission, il convient de souligner que le présent grief vise la manière dont la directive 2009/54 a été transposée dans le droit bulgare et non le résultat concret de l’application de la réglementation de transposition. Ainsi, il n’est pas nécessaire, pour démontrer que la transposition de cette directive est
insuffisante ou inadéquate, d’établir les effets réels de la réglementation nationale prise pour cette transposition, puisque ce sont les dispositions elles-mêmes de cette réglementation qui révèlent le caractère insuffisant ou incorrect de la transposition [voir, par analogie, arrêt du 29 juillet 2024, Commission/Slovaquie (Qualifications professionnelles), C‑773/22, EU:C:2024:645, point 42 et jurisprudence citée].
41 En ce qui concerne l’argumentation résumée aux points 22 et 23 du présent arrêt, eu égard aux termes mêmes des dispositions de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, lues ensemble avec la définition de l’« eau minérale naturelle » contenue dans la partie I, point 1, premier alinéa, de l’annexe I de celle-ci, la République de Bulgarie ne saurait se prévaloir d’une prétendue absence de définition des notions employées par cette directive pour justifier son manquement. Il en va d’autant
plus ainsi que, ainsi qu’il a été rappelé aux points 34 à 36 du présent arrêt, la Cour a déjà eu l’occasion de préciser l’interprétation de ces mêmes dispositions dans l’arrêt Hotel Sava Rogaška, qui a d’ailleurs été prononcé plus de six ans avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
42 Par conséquent, le premier grief soulevé par la Commission, en tant qu’il vise l’absence d’interdiction de la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle provenant d’une même source, doit être accueilli.
43 En second lieu, pour autant que ce grief vise également l’absence d’interdiction de la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau de source provenant d’une même source, il y a lieu de relever que, en vertu de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54, l’interdiction posée à l’article 8, paragraphe 2, de cette directive s’applique également à la commercialisation de cette catégorie d’eaux embouteillées.
44 Or, cette règle ayant été, ainsi qu’il ressort du dossier soumis à la Cour, transposée en droit bulgare à l’article 26, paragraphe 4, de l’ordonnance de 2004, aux termes duquel « [l]’étiquetage des eaux de source est également soumis aux exigences des articles 23 et 24 », eu égard à la portée de l’article 23, paragraphe 2, de cette ordonnance, telle que rappelée au point 37 du présent arrêt, et pour des motifs analogues à ceux exposés dans les développements qui précèdent, ce premier grief, en
tant qu’il se rapporte à la commercialisation de ce type d’eaux, doit également être accueilli.
Sur le second grief, tiré d’une violation de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54
– Argumentation des parties
45 La Commission fait valoir que les règles obligatoires en matière d’étiquetage des eaux minérales naturelles et des eaux de source énoncées aux articles 22 et 26 de l’ordonnance de 2004 omettent l’obligation de faire figurer le nom de la source sur l’étiquetage de ces produits.
46 À cet égard, la Commission relève, en premier lieu, que l’article 22, paragraphe 3, point 1, de cette ordonnance, qui transpose l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54 dans l’ordre juridique bulgare, exige que l’étiquetage d’une unité de conditionnement d’eau minérale naturelle comporte « le nom du point d’émergence d’eau et l’indication du gisement d’eau minérale conformément au certificat visé à l’article 5 ». Or, ni l’obligation de mentionner le « point d’émergence d’eau »,
qui, selon le paragraphe 1, point 4, des dispositions complémentaires de l’ordonnance de 2004, est défini comme étant « un ouvrage pour eaux souterraines destiné à la prise d’eau », ni celle de mentionner le « gisement d’eau minérale », qui, pour sa part, selon le paragraphe 1, point 5, de ces dispositions complémentaires, est défini comme étant « une masse d’eau souterraine constituée d’eau minérale », ne saurait satisfaire à l’exigence énoncée à l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la
directive 2009/54.
47 En second lieu, selon la Commission, étant donné que les dispositions nationales bulgares ne prévoient pas d’exigences en matière d’étiquetage conformes à l’article 7, paragraphe 2, sous b), et à l’article 8 de cette directive, ces dispositions autorisent, en violation de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de ladite directive, transposé dans l’ordre juridique bulgare à l’article 26, paragraphe 3, point 1, de l’ordonnance de 2004, la commercialisation, en tant qu’« eau de source », d’une eau ne
répondant pas aux exigences de ces articles.
48 La République de Bulgarie soutient que, en introduisant l’article 22, paragraphe 3, point 1, et l’article 26, paragraphe 3, point 1, de l’ordonnance de 2004 dans son droit national, elle a estimé que, afin d’informer les consommateurs, il suffisait d’indiquer la source de l’eau, comprise comme étant la source avec l’installation permettant son exploitation, sur les étiquettes des eaux minérales naturelles et des eaux de source. En effet, ainsi qu’il découlerait du point 33 de l’arrêt Hotel Sava
Rogaška, le nom de la source et celui du lieu de son exploitation pourraient être utilisés de manière autonome à cette fin. En tout état de cause, il ressortirait de la liste des eaux minérales naturelles reconnues par les États membres (JO 2013, C 315, p. 1), à savoir de la partie contenant la liste des eaux minérales naturelles reconnues par la République de Bulgarie, que les rubriques « Nom de la source » et « Lieu d’exploitation » contiennent les mêmes noms, de sorte que l’indication de l’un
d’entre eux assurerait l’information des consommateurs.
– Appréciation de la Cour
49 S’agissant, en premier lieu, des exigences d’étiquetage résultant de l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54, il découle des termes mêmes de cette disposition que l’étiquetage des eaux minérales naturelles doit comporter, en tant que renseignements obligatoires, le lieu où est exploitée la source et le nom de celle-ci.
50 Dans ce cadre, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé que la notion de « source » d’une eau minérale naturelle, au sens de cette directive, ne saurait être assimilée ni à la notion de « nappe ou gisement souterrain », dans la mesure où le libellé de la définition de l’eau minérale naturelle énoncée à la partie I, point 1, premier alinéa, de l’annexe I de ladite directive distingue clairement ces deux notions, ni, comme il a été relevé au point 35 du présent arrêt, à la notion de
« puits », ce même libellé précisant expressément qu’une source peut être exploitée « par une ou plusieurs émergences naturelles ou forées » (voir, en ce sens, arrêt Hotel Sava Rogaška, points 29 et 30).
51 Ainsi qu’il ressort du dossier soumis à la Cour, l’article 22, paragraphe 3, point 1, de l’ordonnance de 2004, lu en combinaison avec le paragraphe 1, points 4 et 5, des dispositions complémentaires de cette ordonnance, qui transpose l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54 en droit bulgare, tout en imposant l’obligation de faire figurer sur l’étiquetage des emballages des eaux minérales naturelles le nom du « point d’émergence d’eau », compris comme l’« ouvrage [...] destiné à
la prise d’eau », et respectivement, l’indication du « gisement d’eau minérale », compris essentiellement, pour sa part, comme la « masse d’eau souterraine constituée d’eau minérale », ne prévoit en revanche pas que l’étiquetage des produits en question doit comporter le « nom de la source ».
52 Or, cette dernière notion ayant, ainsi qu’il découle du point 50 du présent arrêt, une portée nécessairement distincte de celles de « point d’émergence d’eau » et de « gisement d’eau », il y a lieu de conclure que la République de Bulgarie a transposé de manière incorrecte l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54.
53 Les arguments avancés par cet État membre ne sont pas de nature à remettre en cause cette appréciation.
54 En effet, premièrement, contrairement à ce que soutient la République de Bulgarie, il ne saurait être déduit de l’emploi du mot « ou » au point 33 de l’arrêt Hotel Sava Rogaška qu’il suffit, pour se conformer aux exigences de l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54, d’indiquer sur les étiquettes des eaux minérales naturelles soit le lieu où est exploitée la source, soit le nom de celle-ci.
55 Certes, au point 33 de l’arrêt Hotel Sava Rogaška, la Cour a jugé que l’article 8 de la directive 2009/54 vise, dans son ensemble, à garantir que, dans chaque cas, le nom de la source d’une eau minérale naturelle ou l’indication de son lieu d’exploitation permette au consommateur, lors de son achat, d’identifier sans équivoque la provenance de l’eau en cause et de distinguer, grâce à ce nom ou à cette indication, une eau minérale naturelle donnée de toute autre eau minérale naturelle. Toutefois,
une telle identification ne peut être assurée dans tous les cas que si ces indications, permettant de manière alternative ou conjointe d’identifier sans équivoque cette provenance, figurent toutes les deux sur l’étiquette.
56 En tout état de cause, il ressort des termes mêmes du point 33 de cet arrêt que la précision figurant à ce point se rapporte non pas à l’article 7, paragraphe 2, sous b), de cette directive, mais à son article 8. Elle ne remet donc nullement en cause le libellé clair de cet article 7, paragraphe 2, sous b), la Cour indiquant d’ailleurs expressément, au point 34 dudit arrêt, que l’importance du rôle accordé au nom de la source et à son lieu d’exploitation dans l’identification d’une eau minérale
naturelle ressort également de cette dernière disposition, qui prévoit que l’étiquetage des eaux minérales naturelles comporte obligatoirement l’indication du lieu où est exploitée la source et le nom de celle-ci.
57 Deuxièmement, en ce qui concerne l’argumentation de la République de Bulgarie tirée de ce que le nom de la source et celui du lieu de son exploitation seraient, en pratique, identiques dans cet État membre, de sorte que les consommateurs seraient suffisamment informés si seul l’un d’entre eux figurait sur les étiquettes concernées, il y a lieu de relever qu’une telle identité, à la supposer établie, ne saurait, en toute hypothèse, dispenser un État membre de l’obligation spécifique qui lui
incombe en vertu de l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54, de prévoir dans son droit national l’obligation de faire figurer le nom de la source sur l’étiquetage des produits en question. Ainsi, même à supposer que, dans ledit État membre, il n’existe pas actuellement une véritable distinction entre le nom de la source d’eau et celui du lieu de son exploitation, la transposition adéquate de l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54 s’imposerait tout de même
à ce dernier.
58 Dans ce contexte, il convient de souligner que, selon une jurisprudence constante, les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable, avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique [arrêt du 20 juin 2024, Commission/Bulgarie (Protection des zones spéciales de conservation), C‑85/22, EU:C:2024:535, point 52 et jurisprudence citée], de manière à garantir que tous les sujets de
droit dans l’Union sachent quels sont, en toutes circonstances, leurs droits et obligations (voir, en ce sens, arrêt du 27 octobre 2011, Commission/Pologne, C‑362/10, EU:C:2011:703, point 64 et jurisprudence citée).
59 En second lieu, la Commission fait valoir, en substance, que la réglementation nationale litigieuse autorise l’utilisation du terme « eau de source » pour une eau qui ne satisfait pas aux exigences en la matière. À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54 prévoit que les termes « eau de source » sont réservés à une eau destinée à la consommation humaine dans son état naturel et mise en bouteille à la source, qui satisfait aux exigences en
matière d’étiquetage indiquées à l’article 7, paragraphe 2, sous b) et c), ainsi qu’à l’article 8 de cette directive. Ainsi, il découle du libellé de cet article 9, paragraphe 4, sous c), que les exigences visant l’étiquetage des eaux minérales naturelles, telles qu’énoncées, notamment, à l’article 7, paragraphe 2, sous b), de la directive 2009/54, sont applicables également aux eaux de source, qui, à défaut d’y satisfaire, ne sauraient être commercialisées en tant que telles.
60 Il ressort du dossier soumis à la Cour que l’article 26, paragraphe 3, point 1, de l’ordonnance de 2004, qui transpose cette règle en droit bulgare, se borne, quant à lui, à imposer que l’étiquetage des eaux de source comporte le nom du « point d’émergence d’eau », à savoir, conformément au paragraphe 1, point 4, des dispositions complémentaires de cette ordonnance, l’« ouvrage [...] destiné à la prise d’eau », sans contenir aucune référence à l’obligation d’y mentionner le « nom de la source »,
alors que, ainsi qu’il a été relevé au point 52 du présent arrêt, ces notions ne se confondent pas.
61 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que, ainsi que le soutient la Commission, la République de Bulgarie autorise la commercialisation, en tant qu’eaux de source, d’eaux qui ne satisfont pas aux exigences en matière d’étiquetage auxquelles renvoie l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54, bien que cet article ne contienne aucune possibilité de déroger à ces exigences.
62 Il s’ensuit que le second grief doit être accueilli.
63 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que :
– en n’interdisant pas la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle et d’une eau de source provenant d’une même source,
– en n’imposant pas l’obligation de faire figurer le nom de la source sur l’étiquetage des eaux minérales naturelles et des eaux de source, et
– en autorisant l’utilisation du terme « eau de source » pour une eau qui ne satisfait pas aux exigences en la matière,
la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 2, de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54.
Sur les dépens
64 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République de Bulgarie et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de condamner celle-ci aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :
1) En n’interdisant pas la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle et d’une eau de source provenant d’une même source,
– en n’imposant pas l’obligation de faire figurer le nom de la source sur l’étiquetage des eaux minérales naturelles et des eaux de source, et
– en autorisant l’utilisation du terme « eau de source » pour une eau qui ne satisfait pas aux exigences en la matière,
la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8, paragraphe 2, de l’article 7, paragraphe 2, sous b), et de l’article 9, paragraphe 4, sous c), de la directive 2009/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2009, relative à l’exploitation et à la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles.
2) La République de Bulgarie est condamnée aux dépens.
Signatures
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Langue de procédure : le bulgare.
