CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 17 novembre 2022 ( 1 )
Affaire C‑174/21
Commission européenne
contre
République de Bulgarie
« Manquement d’État – Mesures résultant de l’arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267) – Directive 2008/50/CE – Qualité de l’air ambiant – Valeurs limites pour la protection de la santé humaine – Particules fines (PM10) – Dépassement des valeurs limites – Recevabilité du recours – Mise en demeure – Preuve du manquement – Plans relatifs à la qualité de l’air – Exigences à satisfaire – Astreinte – Somme forfaitaire »
I. Introduction
1. La directive 2008/50/CE ( 2 ) fixe des valeurs limites de concentration de certains polluants atmosphériques dans l’air ambiant et exige que, en cas de dépassement, les États membres adoptent des plans relatifs à la qualité de l’air pour que la période de dépassement soit la plus courte possible.
2. Dans l’arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, ci-après l’« arrêt du 5 avril 2017 », EU:C:2017:267), la Cour a constaté que, dans toutes les zones et agglomérations de Bulgarie, les valeurs limites applicables aux particules fines (PM10, à savoir les particules d’une taille inférieure à 10 μm) étaient dépassées de manière systématique et persistante, et que les autorités compétentes n’avaient pas établi de plans relatifs à la qualité de l’air suffisants pour mettre fin à cette
infraction.
3. Dans le cadre de la présente procédure, la Commission européenne demande à la Cour de constater que la République de Bulgarie ne s’est pas conformée à cet arrêt. Elle sollicite également la condamnation de la République de Bulgarie au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète de l’arrêt de la Cour.
4. L’affaire soulève de nouvelles questions relatives à la recevabilité d’un tel recours, car, dans sa lettre de mise en demeure, la Commission n’a pas reproché un dépassement des valeurs limites depuis cet arrêt. En outre, il convient de déterminer dans quelle mesure la Commission peut, indépendamment du reproche de dépassement de valeurs limites depuis l’arrêt de la Cour, critiquer la qualité des plans relatifs à la qualité de l’air en Bulgarie et selon quels critères il convient d’apprécier un
tel grief dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 260 TFUE.
II. Le cadre juridique
5. L’article 13, paragraphe 1, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant impose aux États membres de respecter différentes valeurs limites de qualité de l’air :
« Les États membres veillent à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, les niveaux d’anhydride sulfureux, de PM10, de plomb et de monoxyde de carbone dans l’air ambiant ne dépassent pas les valeurs limites fixées à l’annexe XI.
En ce qui concerne le dioxyde d’azote et le benzène, les valeurs limites indiquées à l’annexe XI ne peuvent pas être dépassées à partir des dates indiquées à ladite annexe.
[...] »
6. Selon l’annexe XI de cette directive, la valeur horaire de 50 μg/m3 de PM10 pour la protection de la santé humaine ne peut pas être dépassée plus de 35 fois par an. La valeur limite annuelle a été fixée à 40 μg/m3 PM10. Ces valeurs limites de qualité de l’air sont applicables en Bulgarie, en vertu de la directive 1999/30/CE ( 3 ), depuis l’adhésion de cet État membre à l’Union le 1er janvier 2007 ( 4 ).
7. L’article 23, paragraphe 1, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant prévoit que, en cas de dépassement des valeurs limites de qualité de l’air dans certaines zones ou agglomérations, il convient d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air pour respecter les valeurs suivantes :
« Lorsque, dans une zone ou agglomération donnée, les niveaux de polluants dans l’air ambiant dépassent toute valeur limite ou toute valeur cible, majorée dans chaque cas de toute marge de dépassement, les États membres veillent à ce que des plans relatifs à la qualité de l’air soient établis pour cette zone ou agglomération afin d’atteindre la valeur limite ou la valeur cible correspondante indiquée aux annexes XI et XIV.
En cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. [...]
Ces plans relatifs à la qualité de l’air contiennent au moins les informations énumérées à l’annexe XV, section A [...]
[...] »
8. Conformément à l’article 27, paragraphe 2, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, les États membres doivent communiquer à la Commission, au plus tard neuf mois après la fin de chaque année, les informations destinées à évaluer le respect des valeurs limites.
III. L’arrêt du 5 avril 2017
9. Dans l’arrêt du 5 avril 2017, la Cour a jugé que la République de Bulgarie
– du fait du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 jusqu’à l’année 2014 incluse, des valeurs limites journalières et annuelles applicables aux concentrations de PM10 dans les zones et les agglomérations BG0001 AG Sofia, BG0002 AG Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 Sud-Ouest et BG0006 Sud-Est ;
– du fait du non-respect systématique et persistant, depuis l’année 2007 et jusqu’à l’année 2014 incluse, de la valeur limite journalière applicable aux concentrations de PM10 dans la zone BG0003 AG Varna et de la valeur limite annuelle pendant les années 2007, 2008 et 2010 à 2014 incluse, dans la même zone BG0003 AG Varna,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 13, paragraphe 1, et de l’annexe XI de la directive [concernant la qualité de l’air ambiant], et
– du fait que les dépassements des valeurs limites journalières et annuelles applicables aux concentrations de PM10 ont persisté dans toutes les zones et les agglomérations susmentionnées, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive et en particulier à l’obligation de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible, pour ce qui concerne la période allant du 11 juin 2010 à l’année 2014 incluse.
IV. La procédure et les conclusions
10. À la suite de l’arrêt du 5 avril 2017, à la demande de la Commission, la République de Bulgarie a fourni à plusieurs reprises des informations relatives à l’exécution de cet arrêt.
11. La République de Bulgarie a également continué à communiquer à la Commission les concentrations de PM10 mesurées. Selon les indications fournies par la Commission lors de l’audience, cet État membre a notamment communiqué au mois de septembre 2018 les concentrations mesurées pour l’année 2017, qui devaient toutefois encore être corrigées. Ces corrections ont été communiquées à la Commission le 6 novembre 2018.
12. Néanmoins, le 9 novembre 2018, la Commission a formellement mis en demeure la République de Bulgarie, conformément à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, et a fixé un délai expirant le 9 janvier 2019 pour transmettre la réponse. À la demande de la République de Bulgarie, la Commission a prorogé ce délai jusqu’au 9 février 2019.
13. Dans cette lettre de mise en demeure, la Commission a constaté que le dépassement des valeurs limites avait persisté au cours des années 2015 et 2016.
14. En outre, la Commission a reproché à la République de Bulgarie de ne pas avoir présenté de nouveaux plans relatifs à la qualité de l’air afin d’améliorer cette dernière. Certes, des mesures à l’échelle nationale auraient été annoncées, mais presque aucune de ces mesures n’aurait encore été mise en œuvre. Ni les progrès de l’exécution ni le calendrier de la suite de cette exécution n’auraient été communiqués. De même, les indications relatives à l’amélioration attendue de la qualité de l’air
manqueraient de précision et les mesures elles-mêmes seraient souvent imprécises. Enfin, il serait indiqué concernant diverses mesures que des ressources (financières) seraient nécessaires (pour la mise en œuvre).
15. Dans sa réponse, parvenue à la Commission le 18 janvier 2019, la République de Bulgarie a indiqué que les valeurs limites avaient également été dépassées en 2017, tout en précisant que la situation s’améliorait en raison de la diminution de l’importance des dépassements.
16. S’agissant des plans relatifs à la qualité de l’air, la République de Bulgarie a rappelé qu’en 2017 et 2018 elle avait communiqué des programmes pour 19 villes au total. D’autres mesures à l’échelle nationale seraient en cours de préparation.
17. Néanmoins, le 21 mars 2021, la Commission a introduit le présent recours en concluant à ce qu’il plaise à la Cour :
– constater qu’en n’ayant pas pris toutes les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du 5 avril 2017, la République de Bulgarie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE en ce qui concerne les zones et agglomérations BG0001 Sofia, BG0002 Plovdiv, BG0004 Nord, BG0005 Sud-Ouest et BG0006 Sud-Est ;
– condamner la République de Bulgarie à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 3156 euros par jour, à compter de la date du prononcé de l’arrêt du 5 avril 2017, jusqu’à la date du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire ou, si l’infraction cesse plus tôt, jusqu’au 31 décembre de la dernière année de l’infraction, le montant ne pouvant en tout état de cause être inférieur à la somme forfaitaire minimale de 653000 euros ;
– condamner la République de Bulgarie à payer à la Commission une astreinte de 5677,20 euros par jour pour chacune des zones de qualité de l’air, à compter de la date du prononcé de l’arrêt de la Cour dans la présente affaire et jusqu’à l’année de l’exécution complète de l’arrêt du 5 avril 2017, et
– condamner la République de Bulgarie aux dépens.
18. La République de Bulgarie conclut à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le recours et condamner la Commission aux dépens.
19. La République de Pologne soutient les conclusions de la République de Bulgarie.
20. Les parties ont présenté des observations écrites et, à l’exception de la République de Pologne, orales, lors de l’audience qui s’est tenue le 21 septembre 2022.
V. Appréciation juridique
21. Conformément à l’article 260, paragraphe 1, TFUE, lorsque la Cour constate qu’un État membre a manqué à une obligation découlant du droit de l’Union, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de cet arrêt. Bien que cette disposition ne précise pas le délai dans lequel l’exécution d’un arrêt doit intervenir, l’intérêt qui s’attache à une application immédiate et uniforme du droit de l’Union exige, selon une jurisprudence constante, que cette exécution soit entamée
immédiatement et aboutisse dans des délais aussi brefs que possible ( 5 ).
22. Si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures nécessaires, elle peut saisir la Cour, conformément à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte à payer par l’État membre concerné qu’elle estime adapté aux circonstances.
23. Dans la présente procédure, la Commission demande à la Cour de constater que la République de Bulgarie n’a pas exécuté complètement l’arrêt du 5 avril 2017 et de condamner celle-ci au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte jusqu’à l’exécution complète de cet arrêt. Toutefois, sa demande ne porte pas sur l’agglomération BG03 Varna visée par ledit arrêt, la République de Bulgarie ayant indiqué que les valeurs limites pour les PM10 en cause y étaient respectées.
24. Il convient d’examiner, tout d’abord, la recevabilité de ce recours, puis, son bien-fondé et, enfin, la question de savoir si et, le cas échéant, pour quel montant il convient d’imposer une somme forfaitaire et/ou une astreinte.
A. Sur la recevabilité du recours
25. La République de Bulgarie considère que le recours est irrecevable en raison de l’irrégularité de la procédure précontentieuse.
26. Conformément à l’article 260, paragraphe 2, TFUE, la Commission doit mettre l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations avant de saisir la Cour pour défaut d’exécution d’un arrêt. Selon la République de Bulgarie, cette étape de la procédure est entachée d’une irrégularité, dès lors que la Commission reproche l’exécution insuffisante de l’arrêt du 5 avril 2017, et donc une violation de l’article 260 TFUE, mais ne se serait fondée, dans sa lettre de mise en demeure, que sur le
dépassement des valeurs limites pendant les années 2015 et 2016.
27. Par cet argument, la République de Bulgarie fait valoir que la Commission ne peut mettre en demeure l’État membre conformément à l’article 258 TFUE que suite à une violation du droit de l’Union. Cela signifie que l’obligation dont elle allègue la violation doit déjà être née ( 6 ).
28. Toutefois, contrairement à ce que soutient la République de Bulgarie, tel est bien le cas en l’espèce.
29. En effet, il est constant que, lorsqu’elle a été mise en demeure, le 9 novembre 2018, la République de Bulgarie était déjà tenue d’exécuter l’arrêt du 5 avril 2017. C’est pourquoi la Commission pouvait se prévaloir d’un manquement à cette obligation dans la lettre de mise en demeure.
30. Néanmoins, l’argumentation de la République de Bulgarie met en évidence une autre irrégularité. En effet, dans la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018, la Commission ne fait pas valoir que, depuis cet arrêt, la République de Bulgarie n’a pas mis fin au dépassement des valeurs limites reproché dans ledit arrêt (sous 1). En revanche, le reproche selon lequel la République de Bulgarie n’aurait pas suffisamment amélioré les plans relatifs à la qualité de l’air depuis ce même arrêt figure
bien dans la lettre de mise en demeure (sous 2).
1. Valeurs limites
31. Par le premier moyen, la Commission fait valoir que, depuis l’arrêt du 5 avril 2017, les valeurs limites pour les particules fines (PM10), conformément à l’article 13 et à l’annexe XI de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, continuent à être dépassées en Bulgarie, alors que cet arrêt avait constaté un dépassement systématique et persistant de ces valeurs limites.
32. Or, dans la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018, la Commission n’a pas affirmé expressément que les valeurs limites avaient été dépassées depuis l’arrêt du 5 avril 2017. Au contraire, elle s’est contentée de parler des dépassements survenus en 2015 et en 2016.
33. Ces dépassements concernent une période qui n’est pas encore couverte par l’arrêt du 5 avril 2017. Certes, ils démontrent que la violation des valeurs limites et, partant, du droit de l’Union a perduré. Toutefois, le dépassement des valeurs limites pendant les années 2015 et 2016 ne signifie pas automatiquement que la République de Bulgarie n’a pas exécuté l’arrêt du 5 avril 2017. En effet, l’obligation d’exécution prévue à l’article 260, paragraphe 1, TFUE ne naît qu’à compter de cet arrêt et
porte sur la période postérieure à celui-ci.
34. De même, la nature de l’infraction litigieuse, à savoir le dépassement systématique et persistant des valeurs limites, ne change rien au fait que la Commission devait invoquer une violation des valeurs limites après l’arrêt du 5 avril 2017. Certes, le dépassement des années 2015 et 2016 démontre que cette violation a persisté après la période allant jusqu’en 2014, qui faisait l’objet de cet arrêt. Mais ce dépassement ne constitue pas encore, en tant que tel, un manquement à l’obligation
d’exécuter ledit arrêt.
35. S’il s’agissait d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE, une telle omission constituerait un vice de procédure grave, puisque, dans une telle procédure, la lettre de mise en demeure décrit pour la première fois le cadre de la violation du droit de l’Union contestée entre la Commission et l’État membre, c’est-à-dire l’objet du litige ( 7 ). Si la Commission n’identifie pas expressément le manquement dans la lettre de mise en demeure, cette dernière ne saurait remplir cette fonction.
36. Il est vrai que la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE se distingue de celle prévue à l’article 258 TFUE, dans la mesure où le premier arrêt de la Cour délimite l’objet du litige ( 8 ). Cette constatation est, par nature, nettement plus précise que celle résultant de la lettre de mise en demeure au titre de l’article 258, l’arrêt étant fondé sur les précisions apportées par les procédures précontentieuse et contentieuse. Dès lors, la nécessité de préciser l’objet du litige dans
la lettre de mise en demeure conformément à l’article 260, paragraphe 2, TFUE revêt une importance moindre.
37. Par ailleurs, les conséquences juridiques éventuelles d’une procédure au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE sont nettement plus importantes que celles découlant d’une procédure au titre de l’article 258, TFUE, puisque l’article 260 permet à la Cour de condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte. Dès lors, la sécurité juridique et les droits de la défense de l’État membre exigent une diligence particulière de la Commission dans la démonstration de l’objet du litige.
38. Certes, la République de Bulgarie a reconnu que la Commission a critiqué le respect insuffisant des valeurs limites depuis l’arrêt du 5 avril 2017. Cela ressort notamment du fait que, dans son mémoire en défense, la République de Bulgarie aborde les concentrations mesurées en 2017, donc également la période postérieure à l’arrêt litigieux. Partant, la République de Bulgarie n’a pas été empêchée de se défendre.
39. Cependant, il ne saurait être remédié a posteriori par l’État membre à une irrégularité affectant la lettre de mise en demeure de la Commission. Cela conduirait à faire définir l’objet du litige non pas par la Commission, mais par l’État membre.
40. C’est pourquoi seule la Commission aurait pu corriger son omission par une lettre de mise en demeure complémentaire. Cela aurait été relativement facile, puisque, entre-temps, la République de Bulgarie avait fourni les informations nécessaires relatives à l’année 2017 et que plus de deux ans se sont encore écoulés entre cette réponse et l’introduction du recours. Pendant ce temps, il aurait suffi à la Commission d’envoyer une lettre de mise en demeure complémentaire pour préciser l’objet du
litige.
41. Lors de l’audience, la Commission a invoqué le caractère tardif de la communication par la République de Bulgarie des concentrations mesurées pour l’année 2017. En effet, ces données n’ont été complètes qu’après les corrections reçues le 6 novembre 2018.
42. Le fait que la République de Bulgarie n’a pas procédé à ces corrections avant l’expiration, fin septembre 2018, du délai pour communiquer les valeurs mesurées peut être considéré comme une violation de l’article 27, paragraphe 2, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. Il n’en reste pas moins que, lorsqu’elle a émis la lettre de mise en demeure, la Commission disposait déjà des chiffres pour l’année 2017 et aurait pu en faire l’objet de cette mise en demeure. En revanche, dans
cette lettre de mise en demeure, elle n’a pas invoqué de manquements de la République de Bulgarie dans la communication des valeurs mesurées pour l’année 2017.
43. D’ailleurs, la Commission n’a pas non plus cherché à démontrer d’une autre manière un dépassement des valeurs limites depuis l’arrêt du 5 avril 2017. Ainsi, elle aurait pu déduire, par exemple, du dépassement des valeurs limites en 2015 et 2016, combiné à l’absence de plans suffisants relatifs à la qualité de l’air, ce qu’elle invoque dans le cadre du deuxième moyen, que les valeurs limites seraient probablement également dépassées en 2017. Il ne serait pas non plus exclu que la Commission suive
elle-même la publication des données relatives à la qualité de l’air par les États membres, conformément à l’article 26 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, et en tire des conclusions sur le respect des valeurs limites, sans attendre la communication officielle des chiffres.
44. Ainsi, malgré les intentions évidentes de la Commission, il manquait dans la lettre de mise en demeure un élément déterminant pour une procédure précontentieuse au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, à savoir l’affirmation que, selon la Commission, les valeurs limites avaient effectivement été dépassées depuis l’arrêt du 5 avril 2017.
45. C’est pourquoi ce moyen est irrecevable en raison de l’irrégularité de la procédure précontentieuse.
2. Plans relatifs à la qualité de l’air
46. Par le deuxième moyen, la Commission fait valoir que, même après l’arrêt du 5 avril 2017, la République de Bulgarie a continué à manquer à l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. La République de Bulgarie n’aurait pas veillé à l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air prévoyant des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible.
47. En revanche, la République de Bulgarie considère qu’en raison de l’omission de la Commission, qui n’a pas reproché un dépassement des valeurs limites depuis l’arrêt du 5 avril 2017 dans la lettre de mise en demeure, ce moyen aussi serait irrecevable.
48. Toutefois, contrairement au dépassement des valeurs limites, la Commission a expressément reproché à la République de Bulgarie, au paragraphe 2 de la section 3 de la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018, de ne pas avoir présenté jusqu’à cette date, conformément à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, de nouveaux plans relatifs à la qualité de l’air suffisants comportant une amélioration importante de la politique de réduction
et de gestion de la pollution atmosphérique par les PM10 ( 9 ). À titre d’introduction du paragraphe suivant, la Commission a indiqué que, jusqu’alors, c’est-à-dire au cours de la période comprise entre l’arrêt du 5 avril 2017 et la mise en demeure, la République de Bulgarie avait présenté très peu de nouvelles mesures et n’en avait mis en œuvre presque aucune. À cet égard, la Commission a évoqué, notamment, l’adoption du programme national relatif à la qualité de l’air et aux modifications de
la loi sur l’air propre qui n’étaient pas encore intervenues ( 10 ). Elle s’est appuyée à cet égard sur des communications de la République de Bulgarie des 5 juin 2017, 8 mars 2018 et 27 juillet 2018.
49. Ainsi, dans la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018, la Commission a clairement indiqué que la violation alléguée de l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air concerne la période postérieure à l’arrêt du 5 avril 2017.
50. Certes, dans la lettre de mise en demeure, la Commission invoque notamment à l’appui de ce grief un élément dont la valeur probatoire est très limitée, à savoir le dépassement des valeurs limites en 2015 et en 2016.
51. En effet, si les valeurs limites n’avaient plus été dépassées depuis l’arrêt du 5 avril 2017, l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air aurait également disparu. Il en est ainsi, car, conformément à l’article 23 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, un dépassement des valeurs limites est la condition préalable à la naissance même de l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air.
52. Or, les dépassements des années 2015 et 2016 constituent tout au plus des indices très faibles que n’ont pas été appliqués des plans relatifs à la qualité de l’air suffisants à la suite de l’arrêt du 5 avril 2017. Ils ne suffisent, en tant que tels, ni à justifier le maintien de l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, ni à prouver le manquement à cette
obligation.
53. Cependant, contrairement au point de savoir si la Commission a suffisamment précisé l’infraction alléguée, ce qu’elle a fait en l’espèce, le point de savoir si elle invoque des éléments de preuve valables à l’appui de cette allégation est une question non pas de recevabilité, mais de bien-fondé d’un recours.
54. En particulier, il n’y a pas lieu d’exiger qu’une lettre de mise en demeure au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE indique déjà de manière détaillée et exhaustive les éléments de preuve nécessaires. Au contraire, il est de jurisprudence constante concernant la première procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE que la lettre de mise en demeure ne saurait être soumise à des exigences de précision aussi strictes que celles auxquelles doit satisfaire l’avis motivé, celle-ci ne
pouvant nécessairement consister qu’en un premier résumé succinct des griefs ( 11 ).
55. Il en va d’autant plus ainsi de la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE. En effet, s’agissant de cette procédure, dans le traité de Lisbonne, les États membres ont supprimé l’exigence d’un avis motivé afin de la simplifier ( 12 ). Or, il serait incompatible avec une telle simplification de soumettre la lettre de mise en demeure à des exigences plus strictes en matière de preuve d’une infraction.
56. Par ailleurs, en produisant de nouveaux éléments destinés à illustrer les griefs formulés lors de la procédure précontentieuse, la Commission ne modifie pas l’objet du litige ( 13 ). Au contraire, dans le cadre de procédures au titre de l’article 258 TFUE, la Cour a jugé que l’objet d’un recours en manquement supposé persistant peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé pour autant que ceux-ci sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par cet
avis ( 14 ).
57. Il devrait en aller de même par analogie dans le cadre de la procédure au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, dès lors que, dans le cadre de cette procédure, la Commission n’est pas, en règle générale, tenue de prouver l’infraction à un moment donné, à savoir à l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure. Au contraire, l’imposition d’une astreinte suppose que la Commission prouve également que le manquement perdure jusqu’à l’arrêt de la Cour ( 15 ). Or, les éléments de
preuve à cet égard ne sauraient exister au moment de la mise en demeure.
58. C’est pourquoi, conformément à l’article 128 du règlement de procédure de la Cour, la Commission et l’État membre peuvent, en tout état de cause, produire de nouvelles preuves, telles que, en l’espèce, les preuves du dépassement des valeurs limites pendant les années 2017 à 2020, dans la requête et le mémoire en défense, et dans le cas d’une justification du retard également dans la réplique et la duplique ainsi que, à titre exceptionnel, après la clôture de la procédure écrite ( 16 ). La
Commission doit seulement veiller à ce que des éléments de preuve qu’elle produit après la lettre de mise en demeure n’élargissent pas l’objet du litige.
59. Or, l’objet du deuxième moyen ressort déjà de manière suffisamment précise de la lettre de mise en demeure : la Commission reproche à la République de Bulgarie d’avoir, depuis l’arrêt du 5 avril 2017, manqué à l’obligation, qui lui incombe en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, de veiller à l’élaboration de plans relatifs à la qualité de l’air contenant les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la
plus courte possible. De nouvelles preuves démontrant l’existence de cette obligation ou faisant douter de la qualité de ces plans n’étendent pas l’objet du litige.
60. Par ailleurs, dans la lettre de mise en demeure, la Commission avait déjà invoqué, outre les dépassements des années 2015 et 2016, d’autres éléments de preuve, à savoir, notamment, les indications de la République de Bulgarie selon lesquelles, pour la plupart, les mesures notifiées n’avaient pas encore été adoptées et l’insuffisance, selon elle, des mesures déjà adoptées.
61. Si cette allégation est exacte, cela pourrait démontrer, en combinaison avec la tendance observable des années 2015 et 2016, que la République de Bulgarie devait continuer à établir des plans relatifs à la qualité de l’air et que les plans relatifs à la qualité de l’air bulgares n’étaient pas conformes aux exigences de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. En revanche, l’incertitude quant à la persistance du dépassement des valeurs
limites ne devrait pas suffire à réfuter cette allégation. Dans le cas contraire, il serait pratiquement impossible de faire respecter de telles obligations, puisque ni la Commission, au moment d’une mise en demeure, ni la Cour, au moment de son arrêt ( 17 ), ne disposent de mesures à jour des concentrations. Elles doivent, au contraire, toujours se baser sur des mesures passées. Par ailleurs, les États membres pourraient compromettre le respect des obligations qui leur incombent, en vertu de
cet article 23 rien qu’en cessant de mesurer la qualité de l’air ou en retardant la communication des valeurs mesurées, si ces mesures des concentrations sont indispensables pour constater le respect de l’obligation.
62. C’est pourquoi la Commission a suffisamment exposé l’infraction alléguée dans la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018.
3. Conclusion intermédiaire
63. Par conséquent, le recours est recevable en ce que la Commission fait valoir que la République de Bulgarie ne s’est toujours pas conformée aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, consistant à établir des plans relatifs à la qualité de l’air contenant des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible. En revanche, les allégations à l’appui du moyen tiré
du dépassement des valeurs limites sont irrecevables.
B. Exécution de l’arrêt du 5 avril 2017
64. Au vu des considérations relatives à la recevabilité, l’objet du présent litige se limite à la question de savoir si, depuis l’arrêt du 5 avril 2017, la République de Bulgarie a respecté les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant.
65. Cette disposition prévoit que, en cas de dépassement de ces valeurs limites, dans une zone ou une agglomération donnée, après le délai prévu pour leur application, les plans relatifs à la qualité de l’air pour cette zone ou cette agglomération prévoient des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible.
66. La date de référence pour apprécier s’il y a un manquement au sens de l’article 260, paragraphe 2, TFUE est celle de l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure émise en vertu de cette disposition ( 18 ). En l’espèce, ce délai a expiré le 9 février 2019 (sous 1).
67. Pour examiner s’il y a lieu de condamner au paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte en application de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, la situation à la date à laquelle la Cour se prononce dans la présente affaire est également déterminante. En particulier, l’astreinte ne se justifie en principe que pour autant que le manquement résultant de l’inexécution du précédent arrêt de la Cour perdure encore aujourd’hui (sous 2) ( 19 ).
1. Exécution de l’arrêt du 5 avril 2017 à l’expiration du délai
68. À la date du 9 février 2019, la République de Bulgarie n’avait pas encore satisfait à son obligation, constatée dans l’arrêt du 5 avril 2017, conformément à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, de veiller à l’établissement de plans relatifs à la qualité de l’air contenant des mesures appropriées pour que la période de dépassement reste la plus courte possible.
a) Persistance de l’obligation prévue à l’article 23 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant
69. Dans la mesure où, dans la lettre de mise en demeure, la Commission n’avait pas mentionné de dépassements depuis l’arrêt du 5 avril 2017, on pourrait douter de la persistance de l’obligation prévue à l’article 23 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, à la date du 9 février 2019. Toutefois, indépendamment des éléments indirects prouvant cette obligation qui figurent dans la lettre de mise en demeure ( 20 ), il est désormais constant que des valeurs limites ont été dépassées de
manière ininterrompue jusqu’en 2020 dans toutes les zones et agglomérations concernées par la présente procédure ( 21 ). Ainsi, la République de Bulgarie devait veiller à ce que, en date du 9 février 2019, des plans relatifs à la qualité de l’air répondant aux exigences de l’article 23 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant aient été établis.
70. Le fait que, dans la lettre de mise en demeure du 9 novembre 2018, la Commission ne se soit fondée que sur les mesures relatives aux années 2015 et 2016 ne s’oppose pas à ce que des mesures prises au cours des années 2017 à 2020 soient prises en compte afin de prouver l’obligation de la République de Bulgarie d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air. L’utilisation de ces mesures ultérieures ne vise pas à constater formellement un dépassement des valeurs limites visées à l’article 13 de
la directive concernant la qualité de l’air ambiant, mais constitue seulement une preuve de l’obligation qui est invoquée, prévue à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive, d’établir les plans relatifs à la qualité de l’air ( 22 ).
71. Les arrêts relatifs à la violation de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, rendus à l’issue de procédures au titre de l’article 258 TFUE, confirment que ce mode d’administration de la preuve est possible. En effet, même dans le cadre de la procédure précontentieuse prévue à l’article 258 TFUE, lors de la fixation du délai pertinent dans l’avis motivé, la Commission ne dispose pas encore de mesures démontrant que, à l’expiration de ce délai, les valeurs limites sont encore
dépassées ( 23 ). En effet, conformément à l’article 27, paragraphe 2, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, les États membres ne doivent communiquer ces mesures des concentrations que neuf mois après la fin de l’année concernée. Néanmoins, la Cour a constaté un dépassement jusqu’à la date pertinente ( 24 ) et un manquement à l’obligation d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air adéquats ( 25 ) sur la base de chiffres communiqués ultérieurement.
b) Le manquement à l’obligation prévue à l’article 23 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant
72. Ainsi que le souligne à juste titre la Commission, le dépassement des valeurs limites jusqu’en 2020 constitue également un indice sérieux de ce que les plans relatifs à la qualité de l’air en vigueur au 9 février 2019 n’étaient pas suffisants pour que la période de dépassement soit la plus courte possible ( 26 ).
73. Or, la Cour a constamment jugé que des plans relatifs à la qualité de l’air ne peuvent être établis que sur le fondement de l’équilibre entre l’objectif de réduction du risque de pollution et les différents intérêts publics et privés en présence. C’est pourquoi il convient de vérifier, par une analyse au cas par cas, si les plans établis par l’État membre concerné sont en conformité avec l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant ( 27 ).
74. Certes, les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter. Mais ces mesures doivent, en tout état de cause, faire en sorte que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible ( 28 ) ; cette période ne peut en aucun cas être prolongée sine die ( 29 ).
75. Dans son arrêt du 5 avril 2017, la Cour avait déjà constaté que, jusqu’en 2014 inclus, la République de Bulgarie avait manqué à cette obligation en ce qui concerne les concentrations de PM10 ( 30 ). Toutefois, cela ne signifie pas que, depuis cet arrêt, la République de Bulgarie ne puisse plus présenter de plan pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23 de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. Au contraire, il est dans la nature de la procédure au
titre de l’article 260 TFUE que l’État membre concerné puisse (et doive) prendre des mesures qui, certes, sont généralement trop tardives pour faire prévenir l’infraction, cependant, à tout le moins, y mettent fin. Ainsi, la transposition tardive d’une directive ne saurait pallier le non‑respect du délai, mais peut rendre inutile d’engager une procédure en manquement.
76. Néanmoins, à la date du 9 février 2019, la République de Bulgarie n’avait pas encore pris les mesures nécessaires pour remédier à la violation de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant.
77. En effet, à cette date, les mesures nationales nécessaires faisant partie de la stratégie bulgare d’exécution de l’arrêt du 5 avril 2017 n’avaient pas encore été adoptées ou, en tout cas, pas toutes. Il s’agit notamment de programmes nationaux visant à améliorer la qualité de l’air et à remplacer certaines installations de chauffage ainsi que de réglementations relatives à la construction de poêles à combustibles solides et à la qualité des combustibles. Dès lors que, dans sa réponse à la lettre
de mise en demeure de la Commission, la République de Bulgarie estimait que ces mesures étaient essentielles à la mise en œuvre de l’arrêt du 5 avril 2017, il y a lieu de considérer que, en l’absence de ces mesures, les plans relatifs à la qualité de l’air étaient incomplets.
78. C’est pourquoi il n’est pas nécessaire d’examiner le contenu de ces mesures ou des plans locaux relatifs à la qualité de l’air et d’examiner combien de temps il faudra encore pour que les valeurs limites soient respectées.
c) Conclusion intermédiaire
79. Partant, il convient de retenir que, en date du 9 février 2019, la République de Bulgarie n’avait pas encore exécuté complètement l’arrêt du 5 avril 2017 en ce qui concerne l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant à la qualité de l’air ambiant.
2. Situation actuelle
80. Il convient d’examiner la situation actuelle afin de décider de l’imposition d’une astreinte. Certes, il est impossible de porter une appréciation définitive à cet égard, puisque, pour l’année en cours, toutes les mesures ne sont pas encore disponibles. Cependant, les plans relatifs à la qualité de l’air adoptés entre-temps et les mesures les plus récentes comportent des indications importantes. Il est vrai que la plupart de ces plans et mesures ne faisaient pas encore l’objet de la mise en
demeure du 9 novembre 2018. Toutefois, leur prise en compte ne modifie pas l’objet du litige ( 31 ). Au contraire, il s’agit de nouvelles preuves qui montrent dans quelle mesure cet objet du litige a été réglé depuis lors ( 32 ).
a) Non-respect des valeurs limites
81. Immédiatement avant l’audience, à la demande de la Cour, la République de Bulgarie a présenté les chiffres les plus récents pour l’année 2021. Toutefois, ces chiffres étant encore provisoires, ils ne sauraient avoir une importance décisive dans la présente procédure ( 33 ). Néanmoins, sous réserve de leur finalisation, ils ne peuvent pas être ignorés pour apprécier si le manquement a persisté.
82. En ce qui concerne les valeurs mesurées, dès 2020, la valeur limite annuelle n’était plus dépassée que dans l’agglomération BG0002, Plovdiv, à savoir à un point de prélèvement situé dans la ville même de Plovdiv. D’ailleurs, selon les chiffres provisoires pour l’année 2021, dernièrement, cette valeur limite était respectée aussi en ce lieu.
83. En revanche, en 2020, les valeurs limites journalières ont encore été dépassées de manière trop fréquente dans toutes les zones et agglomérations litigieuses, plus précisément à Sofia, Asenovgrad, Plovdiv, Vidin, Montana, Gorna Oriahovica, Pernik, Smolyan, Haskovo, Pazardjik et Bourgas. Selon les chiffres encore provisoires pour l’année 2021, la plupart de ces lieux continueraient à connaître des dépassements trop fréquents.
84. Toutefois, d’après ces chiffres, les valeurs limites journalières ont été dépassées moins de 35 fois en 2021 (pour la deuxième fois depuis 2019) à Pernik ainsi que dans les autres communes de la zone BG0006, sud-est de la Bulgarie, à Haskovo, Pazardjik et Bourgas. À cet égard, la République de Bulgarie semble avoir invoqué, pour la première fois, le fait qu’une partie des dépassements constatés résulte d’émissions imputables à des sources naturelles et n’est donc pas considérée comme un
dépassement des valeurs limites, conformément à l’article 20, paragraphe 2, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant.
85. Certes, il ne saurait être exclu que l’amélioration dans ces zones ne soit que temporaire. Cependant, si les chiffres pour l’année 2021 sont confirmés, les informations disponibles actuellement ne permettent plus de constater qu’il y a toujours lieu d’établir des plans relatifs à la qualité de l’air dans ces zones.
b) Informations relatives à l’effet des mesures visées à l’annexe XV, partie A, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant
86. Dans la mesure où les valeurs limites journalières ont été dépassées trop fréquemment, y compris en 2021, il convient de se demander si les plans relatifs à la qualité de l’air adoptés depuis lors satisfont néanmoins aux exigences de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant.
87. Pour qu’il soit possible de porter une appréciation sur cette question, il faut notamment que les plans contiennent les informations visées à l’annexe XV, partie A, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. Ces informations sont, notamment, l’origine de la pollution (points 5 et 6), une analyse des mesures possibles pour améliorer la qualité de l’air ambiant (point 6) ainsi que les actions décidées et mises en œuvre (points 7 à 9), y compris un calendrier et une estimation de
l’amélioration de la qualité de l’air ambiant (point 8).
88. En l’absence, notamment, d’une estimation de l’amélioration recherchée de la qualité de l’air ambiant et du délai prévu pour la réalisation de ces objectifs, conformément à l’annexe XV, partie A, point 8, sous c), de la directive concernant la qualité de l’air ambiant, il est presque impossible d’apprécier si, grâce au plan, la période de dépassement est la plus courte possible. En effet, sans savoir quelles mesures sont nécessaires pour respecter les valeurs limites, il n’est pas non plus
possible d’évaluer si une mise en œuvre plus rapide peut être exigée. La Cour a également déjà constaté que ces informations sont d’une importance primordiale ( 34 ).
89. C’est pourquoi l’absence de ces informations participe nécessairement de la violation de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant constatée par la Cour dans l’arrêt du 5 avril 2017 ( 35 ).
90. Ainsi, la Commission a critiqué l’absence de ces informations, tant dans la lettre de mise en demeure ( 36 ) que dans le cadre de la procédure contentieuse.
91. Toutefois, elle n’a pas examiné en détail les plans locaux relatifs à la qualité de l’air.
92. Or, dans le cadre d’un recours en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement. À cet égard, la Commission ne peut pas se fonder sur une présomption quelconque ( 37 ). Il en va de même dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 260 TFUE ( 38 ). Dès lors, pour pouvoir reprocher à des plans relatifs à la qualité de l’air d’un État membre
d’être incomplets, la Commission doit avoir examiné tous les plans de l’État membre concerné, c’est-à-dire non seulement les mesures nationales, mais également les plans locaux y afférents.
93. En outre, ainsi que la République de Bulgarie l’a indiqué à la demande de la Cour, il est possible de consulter les plans des différentes communes sur Internet. Il apparaît ainsi que, à première vue, ils contiennent bien les informations visées à l’annexe XV, partie A, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. Par ailleurs, il ne semble pas exclu que certains services de la Commission aient pu le savoir, voire , si les plans satisfont à ces exigences, qu’ils y aient contribué, car,
apparemment, l’élaboration des plans a été soutenue avec des fonds de l’Union.
94. Il s’ensuit que la Commission n’a pas suffisamment étayé le grief selon lequel les plans relatifs à la qualité de l’air de la Bulgarie ne contenaient pas les informations visées à l’annexe XV, partie A, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant.
c) Caractère approprié des mesures adoptées par la République de Bulgarie pour parvenir au respect des valeurs limites
95. L’absence d’examen des plans locaux relatifs à la qualité de l’air remet en cause également les critiques de la Commission quant au caractère approprié des mesures adoptées par la République de Bulgarie pour parvenir au respect des valeurs limites. En effet, ces critiques aussi visent, en substance, seulement les mesures au niveau national.
96. Or, la mesure dans laquelle ces meures au niveau national exécutent l’arrêt du 5 avril 2017 ne peut être appréciée que si l’on examine celles-ci conjointement avec les plans locaux. En effet, les plans locaux sont basés sur lesdites mesures et, en pratique, les mettent en œuvre. Surtout, c’est seulement sur la base des plans locaux qu’il est possible d’apprécier si les mesures prévues au niveau local, conjointement avec les mesures à l’échelle nationale, suffisent pour respecter les valeurs
limites et, le cas échéant, combien de temps il faudra pour cela. Seules ces informations permettent d’apprécier utilement si des mesures supplémentaires sont nécessaires à l’échelle nationale.
97. Comme la Commission n’examine pas ces estimations locales, ses critiques quant au caractère approprié des mesures nationales sont dépourvues du fondement nécessaire.
98. C’est pourquoi le grief de la Commission doit également être rejeté à cet égard.
d) Période de dépassement
99. Dès lors, comme la Commission ne critique pas les pronostics des plans locaux relatifs à la qualité de l’air, il y a lieu de considérer que, ainsi que le soutient dans l’ensemble la République de Bulgarie, les plans existants permettent de prévoir le respect des valeurs limites dans toute la Bulgarie avant l’année 2024.
100. Partant, il reste à déterminer si, en cas de respect des valeurs limites avant l’année 2024, la période de dépassement resterait la plus courte possible. Cela devant être apprécié dans le cadre de l’exécution de l’arrêt du 5 avril 2017, la décennie de dépassement précédant cet arrêt n’est pas prise en considération à cet effet.
101. Toutefois, sur la base des objectifs des mesures adoptées par la République de Bulgarie, même à compter du 5 avril 2017, les valeurs limites ne sont pas respectées pendant près de sept ans.
102. Certes, cette période est longue. Cependant, compte tenu de la marge d’appréciation laissée aux États membres lors la mise en balance des intérêts en présence ( 39 ), cela n’est pas suffisant pour prouver une infraction. C’est ce que montre, notamment, l’article 22, paragraphe 2, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant. D’après cette disposition, le délai pour le respect des valeurs limites de PM10 pouvait être prorogé, moyennant certaines conditions, du 1er janvier 2005 au
11 juin 2011. Il s’agissait d’une période de dépassement supplémentaire des valeurs limites d’une durée similaire, acceptée par le législateur de l’Union.
103. En outre, la faculté d’une telle prolongation a été accordée à tous les États membres, quelles que soient leur situation de départ et leur capacité économique. Or, il est évident que, en raison des pratiques de chauffage existantes, le respect des valeurs limites de PM10 constitue un défi particulièrement important pour la Bulgarie. De surcroît, relever ce défi entraîne des coûts considérables qui sont plus lourds pour la Bulgarie que pour d’autres États membres, en raison de la situation
économique de ce pays.
104. Partant, une période de près de sept ans pour respecter les valeurs limites de PM10 n’est pas manifestement trop longue, du moins dans le cas de la Bulgarie.
105. Certes, cela n’exclut pas que, dans certains cas, voire à l’échelle nationale, les valeurs limites puissent être respectées plus rapidement. En particulier, la critique de la Commission selon laquelle certaines mesures nationales, telles que les normes applicables aux combustibles solides ou leur mise en œuvre, n’ont été introduites que relativement tardivement plaide en ce sens. Cette critique n’a pas été contestée par la République de Bulgarie.
106. Cependant, même si une mise en œuvre plus rapide de ces mesures aurait très probablement amélioré la qualité de l’air ambiant, la Commission n’a pas démontré que cela aurait suffi, en soi, pour respecter plus tôt les valeurs limites. Au contraire, le constat selon lequel la période de dépassement des valeurs limites n’est pas « la plus courte possible » nécessiterait un réexamen concret en rapport avec les plans locaux respectifs relatifs à la qualité de l’air . En règle générale, un contrôle
de la mise en balance des intérêts en présence serait également nécessaire, ce qui ne serait possible que sur la base des plans locaux relatifs à la qualité de l’air. En effet, seuls ces plans peuvent révéler la raison pour laquelle certaines mesures n’ont pas été mises en œuvre plus tôt dans chaque lieu. La Commission n’ayant pas examiné lesdits plans, la Cour ne peut pas constater que la période de dépassement sera trop longue dans certains cas, voire globalement.
e) Conclusion intermédiaire
107. Par conséquent, les arguments de la Commission ne suffisent pas pour constater que, à ce jour, la République de Bulgarie a omis de se conformer à l’arrêt du 5 avril 2017 concernant les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive concernant la qualité de l’air ambiant.
C. Astreinte et somme forfaitaire
108. Compte tenu de ce qui précède, il n’y a pas lieu de fixer une astreinte ( 40 ). Une somme forfaitaire, en raison de l’exécution insuffisante de l’arrêt du 9 février 2019, ne nous paraît pas non plus pertinente, dans la mesure où la République de Bulgarie devrait plutôt investir les faibles ressources dont elle dispose dans l’amélioration de la qualité de l’air.
VI. Sur les dépens
109. En vertu de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, chaque partie supporte ses propres dépens lorsque, comme en l’espèce, chacune obtient en partie gain de cause et succombe en partie.
VII. Conclusion
110. C’est pourquoi nous proposons à la Cour de statuer comme suit :
1) En date du 9 février 2019, la République de Bulgarie n’avait pas encore complètement exécuté l’arrêt du 5 avril 2017, Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2017:267), concernant l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La Commission européenne et la République de Bulgarie supportent leurs propres dépens.
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( 1 ) Langue originale : l’allemand.
( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1, ci-après la « directive concernant la qualité de l’air ambiant »).
( 3 ) Directive du Conseil du 22 avril 1999 relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO 1999, L 163, p. 41).
( 4 ) Arrêt du 5 avril 2017 (point 75).
( 5 ) Arrêt du 12 novembre 2019, Commission/Irlande (Parc éolien de Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, point 123).
( 6 ) Ordonnance du 13 septembre 2000, Commission/Pays-Bas (C‑341/97, EU:C:2000:434, point 18) ; arrêts du 15 février 2001, Commission/France (C‑230/99, EU:C:2001:100, point 32) ; du 27 octobre 2005, Commission/Luxembourg (C‑23/05, EU:C:2005:660, point 7), et du 5 décembre 2019, Commission/Espagne (Plans de gestion des déchets) (C‑642/18, EU:C:2019:1051, points 17 et 18).
( 7 ) Arrêt du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 64).
( 8 ) Arrêts du 2 décembre 2014, Commission/Italie (C‑196/13, EU:C:2014:2407, point 32), et du 4 juillet 2018, Commission/Slovaquie (C‑626/16, EU:C:2018:525, point 35).
( 9 ) P. 6 de la lettre de mise en demeure : « До момента обаче на Комисията не са представени нови планове по член 23 от Директива 2008/50/ЕО, които да показват значително подобрение на общата политика за намаляване и управление на замърсяването на въздуха с ПЧ10. »
( 10 ) P. 6 de la lettre de mise en demeure : « Комисията отбелязва, че до момента, след решението по дело С-488/15, са представени много малко нови мерки (които не са представени и оценени по време на процедурата по член 258 от ДФЕС) и почти всички все още не са изпълнени (приемане на Национална програма за качеството на въздуха, промени в Закона за чистотата на атмосферния въздух). »
( 11 ) Arrêts du 28 mars 1985, Commission/Italie (274/83, EU:C:1985:148, point 21) ; du 8 avril 2008, Commission/Italie (C‑337/05, EU:C:2008:203, point 23), et du 26 avril 2018, Commission/Bulgarie (C‑97/17, EU:C:2018:285, point 19).
( 12 ) Voir à cet égard nos conclusions dans l’affaire Commission/Slovaquie (C‑626/16, EU:C:2018:4, points 39 à 46).
( 13 ) Voir en ce sens arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 38).
( 14 ) Arrêts du 5 avril 2017 (point 43) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 66) ; du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2) (C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 55), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, point 61).
( 15 ) Voir arrêts du 9 décembre 2008, Commission/France (C‑121/07, EU:C:2008:695, point 27) ; du 7 juillet 2009, Commission/Grèce (C‑369/07, EU:C:2009:428, point 59) ; du 17 novembre 2011, Commission/Italie (C‑496/09, EU:C:2011:740, point 42) ; du 11 décembre 2012, Commission/Espagne (C‑610/10, EU:C:2012:781, point 96), et du 28 novembre 2013, Commission/Luxembourg (C‑576/11, EU:C:2013:773, point 43).
( 16 ) Voir arrêts du 10 novembre 2016, Commission/Grèce (C‑504/14, EU:C:2016:847, points 20 à 26), et du 14 novembre 2018, Commission/Grèce (C‑93/17, EU:C:2018:903, point 37).
( 17 ) Arrêt du 17 octobre 2013, Commission/Belgique (C‑533/11, EU:C:2013:659, points 65 et 74).
( 18 ) Arrêts du 11 décembre 2012, Commission/Espagne (C‑610/10, EU:C:2012:781, point 67), et du 22 février 2018, Commission/Grèce (C‑328/16, EU:C:2018:98, point 49).
( 19 ) Arrêts du 9 décembre 2008, Commission/France (C‑121/07, EU:C:2008:695, point 27) ; du 7 juillet 2009, Commission/Grèce (C‑369/07, EU:C:2009:428, point 59) ; du 17 novembre 2011, Commission/Italie (C‑496/09, EU:C:2011:740, point 42) ; du 11 décembre 2012, Commission/Espagne (C‑610/10, EU:C:2012:781, point 96), et du 28 novembre 2013, Commission/Luxembourg (C‑576/11, EU:C:2013:773, point 43).
( 20 ) Voir points 60 et 61 des présentes conclusions.
( 21 ) Tableaux 1 et 2 de la requête de la Commission, ainsi qu’annexes B.3 et B.4 du mémoire en défense de la République de Bulgarie.
( 22 ) Concernant la preuve, voir points 56 à 58 des présentes conclusions.
( 23 ) Arrêts du 5 avril 2017 (point 26) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 21), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, point 24).
( 24 ) Notamment arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2) (C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, points 47 à 58), ainsi que arrêts du 5 avril 2017 (point 71) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 72), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, point 65).
( 25 ) Notamment arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2) (C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 144), ainsi que arrêts du 5 avril 2017 (point 115) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 138), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, point 134).
( 26 ) Voir arrêts du 5 avril 2017 (point 115) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 145), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, points 136 et 137).
( 27 ) Arrêts du 5 avril 2017 (points 106, 107 et 108) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, points 134, 135 et 137), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, points 130, 131 et 133).
( 28 ) Arrêts du 5 avril 2017 (point 109) ; du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 136), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, point 132).
( 29 ) Arrêt du 10 novembre 2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 154).
( 30 ) Arrêt du 5 avril 2017 (point 117).
( 31 ) Voir points 56 à 58 des présentes conclusions.
( 32 ) Voir, en ce sens, arrêt du 4 mars 2021, Commission/Royaume-Uni (Valeurs limites – NO2) (C‑664/18, non publié, EU:C:2021:171, points 81 à 84).
( 33 ) Arrêt du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2) (C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 59).
( 34 ) Arrêts du 4 mars 2021, Commission/Royaume-Uni (Valeurs limites – NO2) (C‑664/18, non publié, EU:C:2021:171, point 146) ; du 3 juin 2021, Commission/Allemagne (Valeurs limites – NO2) (C‑635/18, non publié, EU:C:2021:437, point 147), et du 12 mai 2022, Commission/Bulgarie (Valeurs limites – SO2) (C‑730/19, non publié, EU:C:2022:382, point 139). Voir également, déjà, nos conclusions dans l’affaire Commission/Bulgarie (C‑488/15, EU:C:2016:862, point 113). Voir également, arrêt du 10 novembre
2020, Commission/Italie (Valeurs limites – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, point 141).
( 35 ) Point 103 de cet arrêt.
( 36 ) Introduction de la section 3 et notamment sous 3.2.
( 37 ) Arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas (96/81, EU:C:1982:192, point 6) ; du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 41), et du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, point 112).
( 38 ) Arrêt du 17 septembre 2015, Commission/Italie (C‑367/14, non publié, EU:C:2015:611).
( 39 ) Voir point 73 des présentes conclusions.
( 40 ) Voir arrêt du 17 octobre 2013, Commission/Belgique (C‑533/11, EU:C:2013:659, point 64).
