ORDONNANCE DE LA COUR (neuvième chambre)
28 juin 2022 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Règlement (CE, Euratom) no 2988/95 – Protection des intérêts financiers de l’Union – Irrégularités au regard du droit de l’Union – Poursuites – Délai de prescription – Interruption – Acte visant à l’instruction ou à la poursuite d’une irrégularité – Notion – Rapport de contrôle constatant l’existence d’une irrégularité »
Dans l’affaire C‑728/21,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), par décision du 4 novembre 2021, parvenue à la Cour le 30 novembre 2021, dans la procédure
OF
contre
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
LA COUR (neuvième chambre),
composée de M. S. Rodin, président de chambre, M. J.‑C. Bonichot (rapporteur) et Mme L. S. Rossi, juges,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, d’une part, de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1), et, d’autre part, de l’article 54 du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la
conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant OF, qui exerce une activité agricole, à l’Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institut pour le financement de l’agriculture et de la pêche, Portugal) au sujet du recouvrement d’une prime à la brebis et à la chèvre octroyée à OF.
Le cadre juridique
Le règlement no 2988/95
3 Le troisième considérant du règlement no 2988/95 énonce :
« [...] il importe [...] de combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers des Communautés ».
4 Aux termes de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement :
« Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et [à] des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire. »
5 L’article 3, paragraphe 1, dudit règlement, figurant au titre I de celui‑ci, intitulé « Principes généraux », est libellé comme suit :
« Le délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité visée à l’article 1er paragraphe 1. Toutefois, les réglementations sectorielles peuvent prévoir un délai inférieur qui ne saurait aller en deçà de trois ans.
Pour les irrégularités continues ou répétées, le délai de prescription court à compter du jour où l’irrégularité a pris fin. Pour les programmes pluriannuels, le délai de prescription s’étend en tout cas jusqu’à la clôture définitive du programme.
La prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité. Le délai de prescription court à nouveau à partir de chaque acte interruptif.
Toutefois, la prescription est acquise au plus tard le jour où un délai égal au double du délai de prescription arrive à expiration sans que l’autorité compétente ait prononcé une sanction, sauf dans les cas où la procédure administrative a été suspendue conformément à l’article 6 paragraphe 1. »
Le règlement no 1122/2009
6 L’article 54 du règlement no 1122/2009, intitulé « Rapport de contrôle », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Tout contrôle sur place effectué au titre du présent chapitre fait l’objet d’un rapport de contrôle établi par l’autorité de contrôle compétente, que l’agriculteur concerné ait été sélectionné à cette fin en application de l’article 51 ou à la suite de cas de non-conformité portés par toute autre voie à l’attention de l’autorité de contrôle compétente.
Ce rapport se subdivise en plusieurs parties :
[...]
b) une partie décrivant, séparément, les contrôles effectués au regard de chaque acte et norme et précisant en particulier :
i) les exigences et normes visées par le contrôle sur place ;
ii) la nature et l’étendue des vérifications opérées ;
iii) les constats ;
iv) les actes et les normes au regard desquels il a été constaté des cas de non-conformité ;
c) une évaluation présentant un bilan de l’importance du cas de non- conformité au regard de chacun des actes et/ou normes, [...] assorti d’une indication des facteurs susceptibles d’entraîner un alourdissement ou un allègement de la réduction à appliquer.
[...] »
Le litige au principal et la question préjudicielle
7 OF est propriétaire d’une exploitation agricole au Portugal. Le 2 février 2010, une prime à la brebis et à la chèvre lui a été versée par l’IFAP.
8 Entre le 12 juillet et le 14 juillet 2011, l’IFAP a effectué un contrôle sur place de cette exploitation. Un rapport de ce contrôle a été notifié au représentant légal de OF le 14 juillet 2011 (ci-après le « rapport de contrôle au principal »). Selon ce rapport, il a été impossible de procéder à un contrôle rétroactif en raison de l’absence du registre des stocks et des mouvements d’ovins et de caprins relatif à l’année 2010.
9 Le 6 avril 2015, OF a reçu une lettre de l’IFAP lui indiquant que la prime visée au point 7 de la présente ordonnance avait été indûment perçue. OF ayant refusé de la rembourser, l’IFAP a adopté, le 20 avril 2015, une décision de recouvrement.
10 OF a contesté cette décision devant le Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (tribunal administratif et fiscal d’Almada, Portugal), qui, par un jugement du 27 juin 2018, a fait droit à son recours et a annulé ladite décision, en considérant que les poursuites étaient prescrites au motif que le rapport de contrôle au principal n’avait pas interrompu le délai de prescription des poursuites de quatre ans, prévu à l’article 3, paragraphe 1, du règlement no 2988/95. L’IFAP a fait appel de ce
jugement devant le Tribunal Central Administrativo Sul (tribunal administratif central Sud, Portugal), qui a infirmé celui-ci au motif que ce délai, qui avait commencé à courir à compter du versement de ladite prime à OF, le 2 février 2010, avait été interrompu tant le 14 juillet 2011, par la notification du rapport de contrôle au principal à OF, que le 6 avril 2015, par la lettre visée au point précédent, et que, partant, le droit de l’IFAP de demander le remboursement des sommes indûment
perçues n’était pas prescrit.
11 Saisie par OF, la juridiction de renvoi se demande si la notification d’un rapport de contrôle, « tel que celui prévu à l’article 54 du règlement no 1122/2009 », se limitant à mentionner l’existence d’une irrégularité sans faire état d’une intention d’engager une procédure à l’égard de cette dernière, constitue un acte visant à l’instruction ou à la poursuite d’une irrégularité, au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95, de nature à interrompre le délai de
prescription des poursuites fixé à cet article 3.
12 C’est dans ce contexte que le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Un rapport de contrôle sur place, tel que celui prévu à l’article 54 du [règlement no 1122/2009], qui se borne à mentionner l’existence d’une irrégularité sans faire état d’une quelconque intention d’instruire ou de poursuivre l’irrégularité, est-il un fait interruptif de la prescription conformément à l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, du [règlement no 2988/95], qui dispose que “[l]a prescription des poursuites est interrompue par tout acte, porté à la connaissance de la personne en
cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité” ? »
Sur la question préjudicielle
13 En vertu de l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à une telle question ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
14 Il convient de faire application de ladite disposition dans la présente affaire.
15 Par sa question, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 2988/95 afin de déterminer si le rapport de contrôle au principal, faisant état d’une irrégularité commise par le requérant au principal, a interrompu le délai de prescription des poursuites à son égard.
16 Il convient de rappeler que, selon l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 2988/95, celui-ci introduit une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et à des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit de l’Union, et ce, ainsi qu’il ressort du troisième considérant de ce règlement, afin de combattre dans tous les domaines les atteintes aux intérêts financiers de l’Union (arrêt du 7 avril 2022, IFAP, C‑447/20 et C‑448/20,
EU:C:2022:265, point 45 et jurisprudence citée).
17 Il y a lieu, également, de rappeler que, aux termes de l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, dudit règlement, le « délai de prescription des poursuites est de quatre ans à partir de la réalisation de l’irrégularité ». Cet article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, prévoit des règles spécifiques en ce qui concerne le point de départ de ce délai pour les « irrégularités continues ou répétées » et pour les « programmes pluriannuels ». Conformément audit article 3, paragraphe 1, troisième alinéa,
le délai de prescription des poursuites est interrompu « par tout acte, porté à la connaissance de la personne en cause, émanant de l’autorité compétente et visant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité ».
18 Partant, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95 doit être interprété en ce sens qu’un rapport de contrôle sur place qui se borne à mentionner l’existence d’une irrégularité sans faire état d’une quelconque intention de l’instruire ou de la poursuivre peut être considéré comme étant un « acte d’instruction ou de poursuite », au sens de cette disposition, de nature à interrompre le délai de
prescription des poursuites visé à cet article 3, paragraphe 1, premier alinéa.
19 En ce qui concerne la notion d’« acte d’instruction ou de poursuite », au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95, la Cour a jugé qu’un délai de prescription des poursuites a pour fonction d’assurer la sécurité juridique et qu’une telle fonction ne serait pas pleinement remplie si ce délai pouvait être interrompu par tout acte de contrôle d’ordre général de l’administration nationale sans rapport avec des soupçons d’irrégularités touchant des opérations
circonscrites avec suffisamment de précision (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, point 41 ainsi que jurisprudence citée).
20 En revanche, lorsque les autorités nationales transmettent à une personne un rapport mettant en exergue une irrégularité à laquelle elle aurait contribué en lien avec une opération précise, lui demandent des informations complémentaires concernant cette opération ou encore lui infligent une sanction en lien avec ladite opération, ces autorités adoptent des actes suffisamment précis tendant à l’instruction ou à la poursuite de l’irrégularité, au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa,
du règlement no 2988/95 (arrêt du 11 juin 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, point 42 ainsi que jurisprudence citée).
21 En effet, il peut être considéré que des actes, tels que ceux énumérés, à titre exemplatif, au point précédent de la présente ordonnance, circonscrivent avec suffisamment de précision les opérations sur lesquelles portent des soupçons d’irrégularités (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, point 45).
22 Il s’ensuit qu’un acte doit circonscrire avec suffisamment de précision les opérations sur lesquelles portent les soupçons d’irrégularités pour constituer un « acte d’instruction ou de poursuite », au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95. Cette exigence de précision ne requiert cependant pas qu’il mentionne la possibilité de l’imposition d’une sanction ou d’une mesure administrative particulière (arrêt du 11 juin 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14,
EU:C:2015:381, point 43).
23 Partant, un rapport de contrôle qui se borne, comme dans l’affaire au principal, à faire état de l’existence d’une irrégularité sans mentionner la possibilité de l’imposition d’une sanction ou d’une mesure administrative particulière peut néanmoins être considéré comme étant un « acte d’instruction ou de poursuite », au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95, s’il circonscrit avec suffisamment de précision les opérations sur lesquelles portent les soupçons
d’irrégularités (voir, en ce sens, arrêt du 11 juin 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, points 46 et 47).
24 À cet égard, il ressort de l’énoncé de la question posée que le rapport de contrôle au principal correspondrait aux rapports de contrôle visés à l’article 54 du règlement no 1122/2009.
25 En vertu de cet article 54, paragraphe 1, sous b), ces rapports doivent décrire les contrôles effectués au regard de chaque acte et norme ainsi que préciser, en particulier, les exigences et les normes visées par le contrôle sur place, la nature et l’étendue des vérifications opérées, les constats ainsi que les actes et les normes au regard desquels il a été constaté des cas de non-conformité.
26 Force est de constater qu’un rapport de contrôle qui remplit les exigences prévues à cette disposition circonscrit, en tout état de cause, avec suffisamment de précision les opérations sur lesquelles portent les soupçons d’irrégularités pour être qualifié d’« acte d’instruction ou de poursuite », au sens de l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95.
27 En l’occurrence, dans la mesure où il n’apparaît pas que les juridictions nationales saisies du litige au principal en première instance et en appel aient examiné si tel était le cas du rapport de contrôle au principal notifié à OF, il appartient à la juridiction de renvoi d’en tirer les conséquences et, le cas échéant, eu égard au contenu de ce rapport, de procéder ou de faire procéder aux vérifications nécessaires au regard des indications figurant aux points 19 à 23, 25 et 26 de la présente
ordonnance.
28 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que l’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement no 2988/95 doit être interprété en ce sens qu’un rapport de contrôle sur place qui se borne à mentionner l’existence d’une irrégularité sans faire état d’une quelconque intention de l’instruire ou de la poursuivre peut néanmoins être considéré comme étant un « acte d’instruction ou de poursuite », au sens de cette disposition, de nature
à interrompre le délai de prescription des poursuites visé à cet article 3, paragraphe 1, premier alinéa, s’il circonscrit avec suffisamment de précision les opérations sur lesquelles portent les soupçons d’irrégularités.
Sur les dépens
29 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (neuvième chambre) dit pour droit :
L’article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, doit être interprété en ce sens qu’un rapport de contrôle sur place qui se borne à mentionner l’existence d’une irrégularité sans faire état d’une quelconque intention de l’instruire ou de la poursuivre peut néanmoins être considéré comme étant un « acte d’instruction ou de poursuite », au sens de cette
disposition, de nature à interrompre le délai de prescription des poursuites visé à cet article 3, paragraphe 1, premier alinéa, s’il circonscrit avec suffisamment de précision les opérations sur lesquelles portent les soupçons d’irrégularités.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le portugais.
