CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANTHONY M. COLLINS
présentées le 31 mars 2022 (1)
Affaire C‑473/20
INVEST FUND MANAGEMENT
contre
Komisia za finansov nadzor
[demande de décision préjudicielle formée par le Sofiyski Rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie)]
« Renvoi préjudiciel – Marchés d’instruments financiers – Directive 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) – Article 72 – Notion d’“éléments essentiels d’un prospectus”, lesquels doivent être tenus à jour – Article 99 bis, sous r) – Sanctions financières »
I. Introduction
1. La présente demande de décision préjudicielle invite la Cour à examiner l’un des points où, dans la directive 2009/65/CE (2), un équilibre est établi entre les objectifs consistant, d’une part, à garantir la protection des investisseurs et, d’autre part, à faciliter la libre circulation des parts d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) au sein de l’Union européenne (3). Elle cherche en particulier à savoir si l’identité des membres des organes d’administration, de
direction et de surveillance de sociétés d’investissement ou de sociétés de gestion constitue un élément essentiel du prospectus, lequel doit être tenu à jour conformément à l’article 72 de la directive 2009/65.
2. Le renvoi préjudiciel trouve son origine dans les circonstances suivantes. La société Invest Fund Management AD gère cinq fonds de placement. Elle est soumise à la régulation et au contrôle de la Komisia za finansov nadzor (Commission de surveillance financière, Bulgarie) (ci-après la « CSF »). Le 28 août 2019, le registre national du commerce compétent a enregistré l’ajout de deux nouveaux membres non exécutifs au sein du conseil d’administration d’Invest Fund Management. Selon la CSF,
Invest Fund Management aurait dû, dans les quatorze jours, mettre à jour les prospectus pour chacun des cinq fonds de placement qu’elle gère. Ce délai a expiré le 11 septembre 2019. Invest Fund Management a procédé à la mise à jour des prospectus le 17 octobre 2019.
3. Le 15 avril 2020, la CSF a adopté cinq décisions de constatation d’une infraction administrative et a émis cinq avis de sanction à l’encontre d’Invest Fund Management. Cette dernière a contesté ces décisions et sanctions devant le Sofiyski Rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie), lequel a décidé d’office de renvoyer à la Cour quatre questions relatives à l’interprétation des dispositions pertinentes du droit de l’Union. Ces questions s’inscrivent dans deux catégories.
Les trois premières questions préjudicielles explorent la signification de la notion d’« éléments essentiels d’un prospectus » et, plus précisément, le point de savoir si la nomination de nouveaux membres non exécutifs au conseil d’administration d’une société de gestion constitue un tel élément essentiel, imposant dès lors à cette société – conformément à l’article 72 de la directive 2009/65 – l’obligation de mettre à jour les prospectus des fonds qu’elle gère. La quatrième question préjudicielle
porte sur le pouvoir de la CSF d’imposer des sanctions en cas de non-respect de cette obligation supposée.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
4. Le considérant 3 de la directive 2009/65 énonce que celle-ci coordonne les législations nationales qui régissent les organismes de placement collectif en vue de rapprocher les conditions de concurrence entre ces organismes dans l’Union, tout en assurant une protection plus efficace et plus uniforme des porteurs de parts. Une telle coordination facilite la suppression des restrictions à la libre circulation des parts d’OPCVM.
5. Le chapitre IX de la directive 2009/65, intitulé « Obligations concernant l’information des investisseurs », comporte des obligations d’informer prenant la forme d’une communication obligatoire de trois catégories d’informations, à savoir d’un prospectus et de rapports périodiques (articles 68 à 75), d’autres renseignements (articles 76 et 77), ainsi que d’informations clés pour l’investisseur (articles 78 à 82).
6. L’article 68 de la directive 2009/65 dispose :
« 1. Une société d’investissement et une société de gestion, pour chacun des fonds communs de placement que celle-ci gère, publient :
a) un prospectus ;
[...] »
7. Aux termes de l’article 69 de la directive 2009/65 :
« 1. Le prospectus contient les renseignements qui sont nécessaires pour que les investisseurs puissent juger en pleine connaissance de cause l’investissement qui leur est proposé, et notamment les risques inhérents à celui-ci.
Il comporte une description claire et facile à comprendre du profil de risque du fonds, indépendamment des instruments dans lesquels il investit.
Le prospectus comporte :
a) soit les détails de la politique de rémunération actualisée, y compris, notamment, une description de la manière dont les rémunérations et les avantages sont calculés, l’identité des personnes responsables de l’attribution des rémunérations et des avantages, y compris la composition du comité de rémunération, lorsqu’un tel comité existe ;
b) soit un résumé de la politique de rémunération et une déclaration indiquant que les détails de la politique de rémunération actualisée, y compris, notamment, une description de la manière dont les rémunérations et les avantages sont calculés, l’identité des personnes responsables de l’attribution des rémunérations et des avantages, y compris la composition du comité de rémunération, lorsqu’un tel comité existe, sont disponibles sur un site Internet – y compris une référence à ce site
Internet – et qu’un exemplaire sur papier sera mis à disposition gratuitement sur demande.
2. Le prospectus comporte au moins les renseignements prévus au schéma A de l’annexe I, pour autant que ces renseignements ne figurent pas déjà dans le règlement du fonds ou les documents constitutifs annexés au prospectus conformément à l’article 71, paragraphe 1.
[...] »
8. Le schéma A, point 1.8, de l’annexe I de la directive 2009/65 vise les informations suivantes : « Identité et fonctions dans la société des membres des organes d’administration, de direction et de surveillance [de la société de gestion et de la société d’investissement]. Mention des principales activités exercées par ces personnes en dehors de la société lorsqu’elles sont significatives par rapport à celle-ci ».
9. L’article 70 de la directive 2009/65 dispose :
« 1. Le prospectus précise les catégories d’actifs dans lesquels un OPCVM est habilité à investir. Il indique si les opérations sur instruments financiers dérivés sont autorisées, auquel cas il précise de manière bien visible si ces opérations peuvent être effectuées en couverture ou en vue de la réalisation des objectifs d’investissement ainsi que les effets possibles de l’utilisation d’instruments financiers dérivés sur le profil de risque.
2. Lorsqu’un OPCVM investit principalement dans une des catégories d’actifs définies à l’article 50 autres que des valeurs mobilières ou des instruments du marché monétaire ou lorsqu’un OPCVM reproduit un indice d’actions ou de titres de créance conformément à l’article 53, son prospectus et, le cas échéant, ses communications publicitaires comportent une mention bien visible attirant l’attention sur sa politique de placement.
3. Lorsque la valeur d’inventaire nette d’un OPCVM est susceptible de connaître une volatilité élevée du fait de la composition de son portefeuille ou des techniques de gestion du portefeuille pouvant être employées, le prospectus et, le cas échéant, les communications publicitaires contiennent une mention bien visible attirant l’attention sur cette caractéristique.
[...] »
10. L’article 71 de la directive 2009/65 dispose :
« 1. Le règlement du fonds ou les documents constitutifs de la société d’investissement font partie intégrante du prospectus et y sont annexés.
[...] »
11. Aux termes de l’article 72 de la directive 2009/65 :
« Les éléments essentiels du prospectus sont tenus à jour. »
12. L’article 99, paragraphe 1, de la directive 2009/65 dispose :
« Sans préjudice des pouvoirs de surveillance des autorités compétentes visés à l’article 98 et du droit des États membres de prévoir et d’imposer des sanctions pénales, les États membres fixent le régime des sanctions administratives et autres mesures administratives à imposer aux sociétés et personnes en cas d’infractions aux dispositions nationales transposant la présente directive et ils prennent toutes les mesures nécessaires pour garantir leur mise en œuvre.
Lorsque les États membres décident de ne pas fixer de régime des sanctions administratives pour les infractions qui relèvent du droit pénal national, ils communiquent à la Commission les dispositions de droit pénal pertinentes.
Les sanctions administratives et autres mesures administratives sont effectives, proportionnées et dissuasives.
[...] »
13. À son article 99 bis, la directive 2009/65 dispose :
« Les États membres veillent à ce que leurs dispositions législatives, réglementaires ou administratives transposant la présente directive prévoient des sanctions, notamment :
[...]
r) lorsqu’une société d’investissement ou, pour chacun des fonds communs de placement qu’elle gère, une société de gestion ne respecte pas, de manière répétée, les obligations concernant l’information des investisseurs imposées en vertu des dispositions nationales qui transposent les articles 68 à 82 ;
[...] »
B. Le droit bulgare
14. Aux termes de l’article 1^er du Zakon za deynostta na kolektivnite investitsionni shemi i na drugi predpriyatiya za kolektivno investirane (loi sur l’activité des organismes de placement collectif et d’autres entreprises de placement collectif, DV n^o 77, du 4 octobre 2011, ci-après le « ZDKISDPKI »), cette loi régit, notamment, l’activité des fonds de placement collectif et des sociétés de gestion ainsi que la surveillance étatique destinée à garantir le respect de ladite loi.
15. En vertu de l’article 3 du ZDKISDPKI :
« La régulation et la surveillance des activités et personnes visées à l’article 1^er est exercée par la Commission de surveillance financière, ci-après appelée “la commission”, et par son vice-président qui dirige le service “Surveillance de l’activité d’investissement”, ci-après appelé “le vice-président”. »
16. L’article 56, paragraphe 1, du ZDKISDPKI (modifié, DV n^o 15/2018, en vigueur depuis le 16 février 2018) dispose :
« En cas de toute modification des données essentielles contenues dans le prospectus d’un fonds de placement collectif, ce prospectus est mis à jour dans les quatorze jours à compter de la modification et il est soumis à la commission dans ce même délai. »
17. L’article 273, paragraphe 1, du ZDKISDPKI (ancien article 204 ; DV n^o 109/2013, en vigueur depuis le 20 décembre 2013) dispose :
« (1) Quiconque commet ou permet la commission d’une violation de :
10. (nouveau, DV n^o 76/2016, en vigueur depuis le 30 septembre 2016 ; ancien point 9 modifié et complété, DV n^o 102/2019) [...] l’article 56, paragraphe 1, [...] est puni d’une amende de 4 000 à 5 000 000 [leva bulgares (BGN)] ;
[...]
(5) Pour les infractions visées au paragraphe 1, les personnes morales et entrepreneurs individuels sont passibles de la sanction pécuniaire suivante :
[...]
10. (nouveau, DV n^o 76/2016, en vigueur depuis le 30 septembre 2016 ; ancien point 9 modifié, DV n^o 102/2019) pour les infractions visées au paragraphe 1, point 10 : d’un montant de 10 000 à 5 000 000 BGN et, en cas de récidive, de 20 000 à 10 000 000 BGN. »
18. Le paragraphe 1 des « Dispositions complémentaires » du ZDKISDPKI dispose que, au sens de cette loi :
« [...]
21. Il y a “infraction systématique” lorsque sont commises, dans une période d’un an, trois infractions administratives ou plus en violation de la loi ou des actes d’application de la loi. »
19. Le paragraphe 2 des « Dispositions complémentaires » du ZDKISDPKI dispose que cette loi transpose les prescriptions de la directive 2009/65.
III. Le litige au principal et les questions préjudicielles
20. Invest Fund Management est une société inscrite au registre du commerce et au registre des personnes morales sans but lucratif de Bulgarie. Elle gère cinq fonds de placement distincts : « Invest Aktiv », « Invest Klassik », « Global Opportunities », « Invest Konservativen Fond » et « Invest Obligatsii ». Elle est soumise à la régulation et à la surveillance de la CSF.
21. Lors d’un contrôle à distance des activités d’Invest Fund Management, la CSF a constaté que, le 28 août 2019, le registre du commerce compétent a enregistré l’ajout de deux nouveaux membres non exécutifs, auxquels aucune fonction de gestion n’était confiée, au sein du conseil d’administration de la société. La CSF a considéré qu’Invest Fund Management aurait dû mettre à jour les prospectus de chacun des cinq fonds de placement qu’elle gérait, dans le délai légal de 14 jours qui était venu à
expiration le 11 septembre 2019. Invest Fund Management ne l’avait toutefois pas fait avant le 17 octobre 2019.
22. En conséquence de ce défaut d’agir dans les délais impartis, la CSF a adopté cinq actes distincts qui constataient chacun, respectivement, la commission d’une infraction administrative au titre de chacun des fonds de placement. Partant, la vice-présidente de la CSF a émis cinq avis de sanction distincts, chacun infligeant à Invest Fund Management – sur le fondement de l’article 273, paragraphe 5, point 10, et paragraphe 1, point 10, du ZDKISDPKI, lus conjointement – une sanction pécuniaire
d’un montant de 10 000 BGN (environ 5 140 euros) au motif que la société avait omis de se conformer à une obligation légale imposée par l’article 56, paragraphe 1, du ZDKISDPKI.
23. Invest Fund Management a contesté ces décisions, ainsi que les sanctions infligées au titre de celles-ci, devant le Sofiyski Rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia). L’avis de sanction du 15 avril 2020 qui est attaqué dans la procédure au principal est celui émis au motif qu’Invest Fund Management avait omis de mettre à jour dans les délais impartis le prospectus du fonds de placement « Invest Obligatsii ».
24. Au cours de la procédure, la juridiction de renvoi a décidé d’office que, pour trancher le litige dont elle est saisie, il convenait de surseoir à statuer et de poser à la Cour, conformément à l’article 267 TFUE, les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Quel sens le législateur européen entendait-il donner à la notion d’“éléments essentiels” des prospectus, visée à l’article 72 de la [directive 2009/65] ?
2) Convient-il d’interpréter la disposition de l’article 69, paragraphe 2, de la [directive 2009/65] en ce sens que tout changement des renseignements que les prospectus doivent au moins comporter, prévus au schéma A de l’annexe I, [de cette directive,] relève toujours de la notion d’“éléments essentiels” au sens de l’article 72 de [ladite] directive, ce qui impose qu’ils soient mis à jour dans les délais impartis ?
3) En cas de réponse négative à la deuxième question préjudicielle, convient-il de considérer que les renseignements, relatifs au changement dans la composition du conseil d’administration d’une société de gestion, lequel concerne des membres de ce conseil qui ne sont pas des membres exécutifs et n’ont pas été chargés de la gestion, relèvent de la notion d’“éléments essentiels” visée à l’article 72 de la [directive 2009/65] ?
4) Convient-il d’interpréter la disposition de l’article 99 bis, sous r), de la [directive 2009/65] en ce sens qu’une société de gestion ne peut se voir infliger des sanctions – pour chacun des fonds communs de placement qu’elle gère – qu’en cas de violation répétée des obligations concernant l’information des investisseurs imposées en vertu des dispositions nationales qui transposent les articles 68 à 82 de la [directive 2009/65] ? »
IV. La procédure devant la Cour
25. Invest Fund Management, la CSF, les gouvernements allemand, italien, luxembourgeois et polonais ainsi que la Commission européenne ont présenté des observations écrites.
26. Conformément à l’article 24, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour a invité l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) à répondre par écrit à certaines questions et à participer à l’audience.
27. Invest Fund Management, la CSF, le gouvernement luxembourgeois, la Commission et l’AEMF ont présenté des observations lors de cette audience, qui s’est tenue le 26 janvier 2022.
V. Appréciation juridique
A. Les questions concernant l’interprétation de la notion d’« éléments essentiels »
28. Par ses deux premières questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les renseignements, prévus au schéma A de l’annexe I de la directive 2009/65 et que le prospectus doit comporter, relèvent de la notion d’« éléments essentiels du prospectus » au sens de l’article 72 de cette directive, de sorte qu’ils doivent être tenus à jour.
29. Il est constant que la notion d’« éléments essentiels du prospectus » n’est pas définie dans la législation de l’Union ou la législation nationale pertinente. Il convient en outre de noter que, dans sa réponse aux questions posées par la Cour, l’AEMF a déclaré qu’aucune indication ne lui a été demandée ni n’a été donnée par elle s’agissant de l’application ou de l’interprétation de cette notion.
30. Selon une jurisprudence constante de la Cour, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de la disposition et de l’objectif poursuivi par
la réglementation en cause (4).
31. Dans ces conditions, la notion d’« éléments essentiels du prospectus » visée à l’article 72 de la directive 2009/65 devrait trouver une interprétation autonome et uniforme dans toute l’Union. Cette approche est du reste conforme à l’objectif de cette directive consistant à coordonner les législations nationales qui régissent les organismes de placement collectif en vue de rapprocher les conditions de concurrence – en d’autres termes, à mettre en place des conditions de concurrence
équitables – tout en assurant une protection plus efficace et plus uniforme des porteurs de parts (5).
32. Il résulte d’une jurisprudence constante qu’il y a lieu, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci – en l’espèce, de l’expression « éléments essentiels du prospectus » –, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (6).
33. Le terme « essentiel » peut être diversement décrit comme signifiant « crucial », « vital » ou « nécessaire ». Un « élément » est une « composante » ou une « partie ». L’expression « éléments essentiels » figure dans la section intitulée « Publication d’un prospectus et des rapports périodiques », qui s’inscrit dans le chapitre IX de la directive 2009/65. Elle fait suite immédiate à des dispositions précisant quelles informations doivent être contenues dans le prospectus (7). Il me semble
que, si le législateur exige qu’un prospectus comporte certains renseignements, ceux-ci constituent par définition une composante vitale ou nécessaire de ce document. Il est donc conforme au sens littéral du terme que de tels renseignements constituent un « élément essentiel » du prospectus, qui doit être tenu à jour conformément à l’article 72 de la directive 2009/65.
34. L’article 69, paragraphe 2, de la directive 2009/65, lequel précise que « [l]e prospectus comporte au moins les renseignements prévus au schéma A de l’annexe I », est particulièrement clair à cet égard. L’usage des mots « comporte au moins » indique que les informations auxquelles ce schéma se réfère sont une partie nécessaire et importante du prospectus, ce qui a pour conséquence que le législateur les a considérées comme étant un élément essentiel du prospectus, élément essentiel qui doit
être mis à jour en cas de modification.
35. Ainsi que l’explique l’AEMF, il résulte du libellé de l’article 69, paragraphe 1, de la directive 2009/65 que le prospectus contient des renseignements « nécessaires » pour que les investisseurs puissent prendre des décisions éclairées. Dans la mesure où les renseignements prévus au schéma A de l’annexe I de cette directive, auquel renvoie son article 69, paragraphe 2, constituent le minimum obligatoire devant être contenu dans le prospectus, ils doivent, en toute logique, être considérés
comme étant « nécessaires » au sens de l’article 69, paragraphe 1, de ladite directive. Dès lors que des prospectus d’OPCVM ne sont pas conformes à la même directive s’ils ne comportent pas, au moins, tous les renseignements prévus au schéma A de l’annexe I de la directive 2009/65, la notion d’« éléments essentiels du prospectus », au sens de l’article 72 de cette directive, s’entend comme comprenant à tout le moins toutes ces informations.
36. Cette lecture littérale et contextuelle de l’article 72 de la directive 2009/65 est également confortée par une approche téléologique de son interprétation. Aux termes de l’article 69, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, la finalité du prospectus est de permettre aux investisseurs de juger en pleine connaissance de cause l’investissement qui leur est proposé et les risques inhérents à celui-ci. L’article 69, paragraphe 2, de ladite directive, et le point 1.8 du schéma A de son
annexe I, lus conjointement, disposent que le prospectus doit comporter les identité et fonctions dans la société des membres des organes d’administration, de direction et de surveillance, ainsi qu’une mention des principales activités exercées par ces personnes en dehors de la société lorsqu’elles sont significatives par rapport à celle-ci (8). Il n’est pas contesté que les membres non exécutifs du conseil d’administration constituent des « membres des organes d’administration, de direction et de
surveillance » d’une société. Lors de l’audience, la CSF, l’AEMF et la Commission ont observé que, tandis qu’aucune décision de gestion quotidienne ne leur est confiée, les membres non exécutifs du conseil d’administration sont impliqués dans la prise de décisions au niveau du conseil d’administration en matière d’investissements. Investir revient à faire des choix ; et la qualité de ces choix dépend dans une grande mesure du calibre et de la probité des personnes auxquelles cette responsabilité est
confiée. Il s’ensuit que l’identité des décideurs peut revêtir une certaine importance aux yeux des investisseurs potentiels. L’identification en temps utile des personnes qui décident de l’investissement des fonds permet par ailleurs aux investisseurs de vérifier, notamment, les conflits d’intérêts potentiels. Si ces informations contenues dans le prospectus ne sont pas tenues à jour, la capacité des investisseurs à juger en pleine connaissance de cause les investissements qui leur sont proposés
s’en trouvera altérée.
37. Dans ses observations écrites, le gouvernement allemand – dont la position sur ce point a été rejointe, lors de l’audience, par Invest Fund Management et par le gouvernement luxembourgeois – a considéré que les éléments essentiels d’un prospectus qui doivent être tenus à jour se limitent à ceux devant figurer dans le document d’informations clés pour l’investisseur requis par la section 3 du chapitre IX de la directive 2009/65.
38. Aux termes de l’article 78, paragraphe 1, de la directive 2009/65, les États membres exigent des sociétés d’investissement et, pour chacun des fonds communs de placement qu’elles gèrent, des sociétés de gestion qu’elles établissent un document bref contenant les informations clés pour l’investisseur, dénommé « informations clés pour l’investisseur ». L’article 78, paragraphe 2, de cette directive dispose que les informations clés pour l’investisseur comprennent les informations appropriées
sur les caractéristiques essentielles de l’OPCVM concerné, devant être fournies aux investisseurs afin que ceux-ci puissent raisonnablement comprendre la nature et les risques du produit d’investissement qui leur est proposé et, par voie de conséquence, prendre des décisions en matière de placement en pleine connaissance de cause. En vertu de l’article 78, paragraphe 3, de ladite directive, les « informations clés pour l’investisseur » doivent comporter l’identification de l’OPCVM et une brève
description de ses objectifs de placement et de sa politique de placement ; une présentation de ses performances passées ou, le cas échéant, de scénarios de performances ; les coûts et les frais liés ; et le profil risque/rémunération de l’investissement, y compris des orientations et des mises en garde appropriées sur les risques inhérents à l’investissement dans l’OPCVM concerné.
39. Le gouvernement allemand souligne que les versions en langues anglaise et française de l’article 78, paragraphe 3, de la directive 2009/65 visent respectivement « the essential elements » et « les éléments essentiels » sur lesquels des informations doivent être fournies. Il considère que les « éléments essentiels du prospectus », lesquels doivent être tenus à jour conformément à l’article 72 de cette directive, sont les « éléments essentiels de l’OPCVM » devant être fournis au moyen des
informations clés pour l’investisseur visées à l’article 78, paragraphe 3, sous a) à e), de ladite directive. L’article 69, paragraphe 1, de la même directive dispose que le prospectus contient les renseignements qui sont nécessaires pour que les investisseurs puissent juger en pleine connaissance de cause l’investissement qui leur est proposé, et notamment les risques inhérents à celui-ci. Or, un prospectus qui contient de telles informations clés pour l’investisseur tenues à jour permet aux
investisseurs de porter un tel jugement éclairé.
40. Selon le gouvernement allemand, cette interprétation sert les objectifs poursuivis par la directive 2009/65, dans la mesure où la finalité tant des « informations clés pour l’investisseur » – lesquelles doivent correspondre aux passages pertinents du prospectus – que du prospectus lui-même est de permettre aux investisseurs de comprendre les risques de l’investissement et de prendre à son égard une décision éclairée.
41. En guise de réponse, je relève en premier lieu que l’article 78 de la directive 2009/65 s’inscrit dans la section 3 de son chapitre IX, intitulée « Informations clés pour l’investisseur », tandis que l’article 72 de cette directive s’inscrit dans la section 1 du chapitre IX, intitulée « Publication d’un prospectus et des rapports périodiques ». L’absence de référence croisée entre ces dispositions, ou encore le fait que celles‑ci n’emploient pas une même notion, expressément définie, tend à
mettre à mal l’interprétation textuelle soutenue par le gouvernement allemand. Du reste, d’autres versions linguistiques de ladite directive ne semblent pas corroborer cette interprétation des dispositions examinées en l’espèce (9).
42. En second lieu, et cela est peut-être plus important encore, le prospectus est conçu de manière à fournir davantage de détails que le document d’informations clés pour l’investisseur. Si leur finalité peut être commune, à savoir permettre aux investisseurs de comprendre les risques de l’investissement et de prendre à son égard une décision éclairée, la portée des informations fournies par ces deux documents diffère. Ainsi que la CSF, la Commission et l’AEMF l’ont expliqué lors de
l’audience, les informations clés pour l’investisseur ont été imaginées comme un document très bref au contenu standardisé, visant à faciliter la comparaison entre diverses propositions, à laquelle se livrent notamment les investisseurs de détail. Le prospectus quant à lui, nettement plus long et plus détaillé, se révèle plus utile aux investisseurs institutionnels. De ce point de vue, rien ne justifie que l’obligation de mettre à jour les informations contenues dans le prospectus ne soit pas plus
étendue que celle applicable au document d’informations clés pour l’investisseur. Du reste, l’imposition de deux régimes distincts d’information aux investisseurs potentiels par la directive 2009/65 n’est pas incompatible avec les objectifs qu’elle poursuit.
43. Pour ces raisons, je ne suis pas convaincu que l’approche suggérée par le gouvernement allemand concernant l’interprétation des dispositions de la directive 2009/65 soit correcte.
44. Invest Fund Management fait valoir que, dans la mesure où la nomination de nouveaux membres non exécutifs au conseil d’administration doit être approuvée par la CSF et inscrite dans le registre national du commerce pertinent, cette information serait publique à compter de la date de son inscription. Dès lors que les investisseurs et les investisseurs potentiels ont accès au registre national du commerce, il serait raisonnable d’interpréter l’article 72 de la directive 2009/65 en ce sens
qu’il n’impose pas d’obligation de mettre à jour ces informations dans un prospectus.
45. Or, si l’intention du législateur avait été que les investisseurs se fient aux informations publiquement disponibles dans un registre national du commerce pour identifier les membres des organes d’administration, de direction et de surveillance concernés, l’on voit mal pourquoi le schéma A de l’annexe I de la directive 2009/65 inclut ces informations dans le contenu minimal requis d’un prospectus. Le corollaire de cette considération est que, aux yeux du législateur, le fait que les
registres nationaux du commerce fournissent de telles informations mises à jour est loin de suffire. L’on peut également se demander pourquoi les investisseurs devraient avoir à consulter les registres nationaux du commerce aux fins de vérifier si les informations contenues dans un prospectus sont à jour.
46. Il est par ailleurs plausible d’affirmer qu’Invest Fund Management semble elle-même avoir été d’avis que les informations contenues dans les prospectus nécessitaient une mise à jour à la suite de la nomination des nouveaux membres non exécutifs au conseil d’administration. Si la sanction contestée dans la procédure dont la juridiction de renvoi est saisie a été infligée, ce n’est pas au motif qu’Invest Fund Management n’aurait pas du tout actualisé ces prospectus, mais parce qu’elle les a
mis à jour postérieurement à l’inscription de la modification au registre du commerce, après l’expiration des délais impartis.
47. Le gouvernement luxembourgeois estime que, en l’absence de définition précise de la notion d’« éléments essentiels du prospectus » figurant à l’article 72 de la directive 2009/65, il incombe aux autorités compétentes des États membres d’en définir le contenu. Ce faisant, ces autorités devraient examiner si la mise à jour du prospectus est nécessaire afin de refléter des modifications importantes susceptibles d’affecter les intérêts des investisseurs. Cette appréciation doit se faire au cas
par cas et dans le respect du principe de proportionnalité, en vue de concilier les intérêts des investisseurs et ceux des sociétés de gestion au regard des objectifs de cette directive.
48. Rien dans la directive 2009/65 n’indique que le législateur aurait eu l’intention de laisser à la discrétion des États membres ou de leurs autorités compétentes la définition de la notion d’« éléments essentiels du prospectus » figurant à son article 72. Comme je l’ai expliqué au point 30 des présentes conclusions, cette notion devrait, dans ces conditions, trouver une interprétation autonome et uniforme au regard du droit de l’Union.
49. Invest Fund Management et le gouvernement luxembourgeois font tous deux valoir que certaines modifications des informations contenues dans le prospectus peuvent être à tel point mineures ou insignifiantes qu’elles ne présentent aucun intérêt pour les investisseurs, auquel cas l’article 72 de la directive 2009/65 n’exige pas que le prospectus soit tenu à jour. Dans ce contexte, l’article 56, paragraphe 1, du ZDKISDPKI dispose qu’en cas « de toute modification » des données essentielles
contenues dans le prospectus d’un fonds de placement collectif, ce prospectus est mis à jour. Cela pourrait traduire une intention du législateur bulgare d’établir des règles plus strictes que celles prévues par la directive 2009/65 s’agissant de la mise à jour du contenu d’un prospectus, ce que cette directive permet (10). En tout état de cause, eu égard aux considérations que j’ai développées au point 36 des présentes conclusions, je suis d’avis que la modification litigieuse en l’espèce ne peut
pas être qualifiée d’« insignifiante » ni de « de minimis ».
50. Le gouvernement polonais fait valoir que tant le sens ordinaire du terme « essentiel » qu’une lecture téléologique de l’article 72 de la directive 2009/65 permettent de conclure que les éléments essentiels d’un prospectus sont décrits à l’article 69, paragraphe 1, second alinéa, de cette directive, à savoir qu’il s’agit d’une « description claire et facile à comprendre du profil de risque du fonds ». L’interprétation alternative, selon laquelle les éléments essentiels d’un prospectus sont
ceux visés à l’article 69, paragraphe 2, de ladite directive, est à exclure dès lors qu’elle imposerait aux sociétés de gestion et d’investissement des obligations excessivement lourdes qui, dans les faits, n’amélioreraient pas la protection des investisseurs. Le gouvernement polonais se réfère aux faits du litige au principal pour donner un exemple d’informations qui doivent figurer dans un prospectus, mais ne constituent pas pour autant des « éléments essentiels » devant être tenus à jour
conformément à l’article 72 de la même directive. Il admet néanmoins que les États membres puissent imposer des exigences plus strictes à cet égard.
51. L’approche défendue par le gouvernement polonais ne me convainc pas, pour deux raisons. En premier lieu, ainsi que je l’ai expliqué aux points 33 à 35 des présentes conclusions, il est conforme au sens ordinaire du terme « essentiel » que ce dernier comprenne « au moins les renseignements prévus au schéma A de l’annexe I », de la directive 2009/65 puisque c’est ainsi que l’article 69, paragraphe 2, de cette directive définit le minimum d’informations requises. Il est dès lors raisonnable de
conclure – en l’absence d’indications contraires – que ces informations sont « essentielles » dans le cadre d’un prospectus, lequel doit être mis à jour en cas de modification. En second lieu, ni le gouvernement polonais ni d’ailleurs aucune des parties qui ont présenté à la Cour des observations selon lesquelles une telle interprétation serait excessivement onéreuse n’ont étayé ces affirmations, notamment en se référant au coût estimé de la mise à jour d’un prospectus. En l’absence d’une telle
preuve, il est difficile de comprendre pourquoi l’intérêt indéniable des investisseurs à avoir accès à des informations correctes et actualisées ne devrait pas prévaloir dans les circonstances examinées en l’espèce.
52. Il en découle, à mon avis, que les renseignements prévus au schéma A de l’annexe I de la directive 2009/65 et contenus dans le prospectus font partie des « éléments essentiels du prospectus » au sens de l’article 72 de cette directive et doivent dès lors être tenus à jour. À la lumière de cette suggestion de réponse, il apparaît que la Cour n’a pas à répondre à la troisième question préjudicielle. Je propose par conséquent de ne pas l’aborder.
B. La question relative aux sanctions en cas de non-respect de l’obligation
53. La quatrième question préjudicielle explore l’étendue de la compétence dont dispose la CSF pour infliger des sanctions en cas de non-respect de l’obligation de mettre à jour un prospectus. Ainsi que je l’ai expliqué au point 22 des présentes conclusions, l’omission par Invest Fund Management d’une mise à jour des prospectus de chacun des cinq fonds de placement qu’elle gère a entraîné l’émission de cinq avis de sanction distincts. La juridiction de renvoi demande si l’article 99 bis,
sous r), de la directive 2009/65 permettait à la CSF d’imposer ces sanctions (11).
54. Invest Fund Management estime que l’approche de la CSF est incompatible avec les dispositions de la directive 2009/95. Selon cette société, l’absence de mise à jour des prospectus des cinq fonds de placement qu’elle gère est un seul et même acte de non-respect, puisqu’elle se rapporte à la même série de circonstances, à savoir la nomination de nouveaux membres non exécutifs à son conseil d’administration. L’approche de la CSF serait contraire à l’article 99 bis, sous r), de la
directive 2009/65, sur le fondement duquel – selon la société – des sanctions ne pourraient être infligées qu’en cas de récidive de non-respect des articles 68 à 82 de cette directive. De surcroît, la pratique de la CSF consistant à infliger des sanctions pour non-respect au titre de chacun des fonds de placement gérés par Invest Fund Management serait également disproportionnée du fait de son incompatibilité avec l’article 99 bis, sous r), de la directive 2009/65.
55. L’argument d’Invest Fund Management selon lequel la juridiction de renvoi serait confrontée à un acte unique de non-respect ne me convainc pas. L’article 68 de la directive 2009/65 impose aux sociétés de gestion l’obligation de publier un prospectus « pour chacun des fonds communs de placement qu’elle gère ». L’omission de mettre à jour les prospectus de chacun de ces fonds signifie que l’obligation visée à l’article 72 de cette directive a été violée pour chacun de ces fonds,
indépendamment des explications qui ont été avancées à cet égard. De ce point de vue, il y a eu cinq cas de non-conformité, concernant chacun un fonds différent, lesquels constituent un cas unique de non-respect qui affecte tous les fonds gérés.
56. Dans leurs observations respectives présentées devant la Cour, la CSF, le gouvernement polonais et la Commission ont abordé la quatrième question préjudicielle. Tous soulignent, à juste titre selon moi, que la directive 2009/65 ne vise pas une harmonisation complète des législations des États membres. Ainsi que l’énonce son considérant 15, l’État membre d’origine devrait être habilité, en règle générale, à édicter des règles plus strictes que celles fixées dans cette directive, en
particulier en ce qui concerne les conditions d’agrément, les exigences prudentielles et les règles relatives aux rapports et au prospectus. L’article 99 bis de ladite directive se réfère expressément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives des États membres. Il résulte en outre clairement de la première phrase de cet article que la même directive ne vise pas une liste exhaustive des comportements non conformes qui doivent « notamment » être sanctionnés. Selon une
jurisprudence constante, en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées (12).
57. Il s’ensuit que la directive 2009/65 permet aux États membres d’adopter une législation de transposition qui prévoit, en cas de non-respect de l’article 72 de cette directive, des sanctions plus sévères que celles prévues à son article 99 bis, sous r), toujours à condition que ces sanctions ne soient pas disproportionnées (13). Je ne suis pas convaincu par l’affirmation succincte d’Invest Fund Management, selon laquelle l’approche adoptée par la CSF dans l’affaire portée devant la
juridiction de renvoi entraînera l’imposition de sanctions disproportionnées. Au contraire, Invest Fund Management a, à l’égard des investisseurs effectifs et potentiels de chacun des fonds qu’elle gère, une obligation de veiller à ce que les éléments essentiels du prospectus concerné soient tenus à jour. Il n’est dès lors pas disproportionné, en soi, qu’elle se voie infliger une sanction pour avoir omis de mettre à jour chacun des prospectus.
VI. Conclusion
58. Pour les motifs qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre en ces termes aux questions posées à titre préjudiciel par le Sofiyski Rayonen sad (tribunal d’arrondissement de Sofia, Bulgarie) :
1) Les renseignements qui sont prévus au schéma A de l’annexe I de la directive 2009/65/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), dans sa version modifiée par la directive 2014/91/UE du Parlement et du Conseil, du 23 juillet 2014, et que les prospectus doivent comporter, font partie des « éléments essentiels
du prospectus » au sens de l’article 72 de cette directive et doivent donc être tenus à jour.
2) L’article 99 bis, sous r), de la directive 2009/65 doit être interprété en ce sens que la législation nationale de transposition peut prévoir que, dans le cas d’un non-respect unique des obligations concernant l’information des investisseurs imposées en vertu des dispositions nationales qui transposent les articles 68 à 82 de cette directive, une société de gestion peut se voir infliger des sanctions pour chacun des fonds de placement qu’elle gère.
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1 Langue originale : l’anglais.
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2 Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) (JO 2009, L 302, p. 32), telle que modifiée par la directive 2014/91/UE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 2014 (JO 2014, L 257, p. 186).
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3 Considérant 3 de la directive 2009/65.
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4 Arrêt du 11 septembre 2014, Gruslin (C‑88/13, EU:C:2014:2205, point 32 et jurisprudence citée).
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5 Considérant 3 de la directive 2009/65.
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6 Arrêt du 28 février 2019, Meyn (C‑9/18, EU:C:2019:148, point 26 et jurisprudence citée).
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7 Voir article 69, paragraphes 1 et 2, article 70, paragraphes 1 à 3, et article 71 de la directive 2009/65.
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8 Il est intéressant de relever que le point 1.8 du schéma A de l’annexe I de la directive 2009/65 n’opère pas de distinction entre les membres exécutifs et non exécutifs du conseil d’administration.
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9 Voir, par exemple, les versions de la directive 2009/65 en langue allemande et en langue néerlandaise. Dans la version en langue néerlandaise, l’article 72 de cette directive vise « de essentiële informatie in het prospectus » tandis que l’article 78, paragraphe 3, de ladite directive vise « de volgende essentiële elementen van de icbe » (mise en italique par mes soins). Dans la version en langue allemande, l’article 72 de la même directive vise « die Angaben von wesentlicher Bedeutung im
Prospekt », tandis que l’article 78, paragraphe 3, de la directive 2009/65 vise les « Angaben zu folgenden wesentlichen Elementen des betreffenden OGAW » (mise en italique par mes soins).
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10 Le considérant 15 de la directive 2009/65 énonce : « L’État membre d’origine devrait être habilité, en règle générale, à édicter des règles plus strictes que celles fixées dans la présente directive, en particulier en ce qui concerne les conditions d’agrément, les exigences prudentielles et les règles relatives aux rapports et au prospectus. »
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11 Aux termes de la décision de renvoi, la législation bulgare applicable prévoit l’imposition d’une sanction distincte pour chaque manquement par une société de gestion à l’obligation de mettre à jour des éléments essentiels.
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12 Voir, par exemple, arrêt du 22 mars 2017, Euro-Team et Spirál-Gép (C‑497/15 et C‑498/15, EU:C:2017:229, points 39 et 40 ainsi que jurisprudence citée).
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13 Voir article 99 quater de la directive 2009/65, ainsi que jurisprudence citée au point 56 des présentes conclusions.
