ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
24 février 2022 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73/CE – Article 2, point 3 – Notion de « transport » – Article 23 – Pouvoir de décider du raccordement d’installations de stockage, d’installations de regazéification de gaz naturel liquéfié et de clients industriels au réseau de transport – Article 32, paragraphe 1 – Accès des tiers au réseau – Possibilité de raccordement direct des clients finaux au réseau de transport de gaz naturel »
Dans l’affaire C‑290/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie), par décision du 11 juin 2020, parvenue à la Cour le 30 juin 2020, dans la procédure
« Latvijas Gāze » AS,
en présence de :
Latvijas Republikas Saeima,
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
LA COUR (troisième chambre),
composée de Mme A. Prechal, présidente de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la troisième chambre, MM. J. Passer (rapporteur), F. Biltgen, Mme L. S. Rossi et M. N. Wahl, juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour « Latvijas Gāze » AS, par Me L. Liepa, advokāts,
– pour la Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija, initialement par M. R. Irklis, puis par M. I. Birziņš,
– pour le gouvernement letton, initialement par Mmes K. Pommere et V. Soņeca, puis par Mme K. Pommere, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement finlandais, par Mme H. Leppo, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par Mme O. Beynet et M. A. Sauka, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 6 octobre 2021,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 2, point 3, de l’article 23 et de l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours constitutionnel introduit par « Latvijas Gāze » AS contre une décision de la Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (commission de régulation des services publics, Lettonie) (ci-après l’« autorité de régulation ») en vertu de laquelle tout utilisateur de gaz naturel peut se raccorder, sous certaines conditions, au réseau de transport du gaz naturel, sans l’intermédiaire du gestionnaire du réseau de distribution.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2009/73
3 Les considérants 3, 4, 8, 14, 16, 23 à 26 et 61 de la directive 2009/73 sont ainsi libellés :
« (3) Les libertés que le traité garantit aux citoyens de l’Union – entre autres, la libre circulation des marchandises, la liberté d’établissement et la libre prestation de services – ne peuvent être effectives que dans un marché entièrement ouvert qui permet à tous les consommateurs de choisir librement leurs fournisseurs et à tous les fournisseurs de fournir librement leurs produits à leurs clients.
(4) Cependant, à l’heure actuelle, il existe des obstacles à la vente de gaz dans des conditions identiques et sans subir de discrimination ni de désavantages dans la Communauté. Il reste notamment à mettre en place un accès non discriminatoire aux réseaux et un niveau comparable de surveillance réglementaire dans chaque État membre.
[...]
(8) Seule la suppression des éléments qui incitent les entreprises verticalement intégrées à pratiquer des discriminations à l’encontre de leurs concurrents en matière d’accès au réseau et d’investissements est de nature à garantir un découplage effectif. La dissociation des structures de propriété, qui implique que le propriétaire du réseau soit désigné comme gestionnaire de réseau et qu’il soit indépendant des structures de fourniture et de production, est clairement un moyen efficace et stable
de résoudre le conflit d’intérêts intrinsèque et d’assurer la sécurité de l’approvisionnement. C’est pourquoi, dans sa résolution du 10 juillet 2007 sur les perspectives du marché intérieur du gaz et de l’électricité [(JO 2008, C 175 E, p. 206)], le Parlement européen considère que la séparation entre la propriété et le transport est le moyen le plus efficace de promouvoir de façon non discriminatoire l’investissement dans les infrastructures, un accès équitable au réseau pour les nouveaux
arrivants et la transparence du marché. [...]
[...]
(14) Si, le 3 septembre 2009, une entreprise propriétaire d’un réseau de transport fait partie d’une entreprise verticalement intégrée, les États membres devraient donc pouvoir choisir entre la dissociation des structures de propriété et la mise en place d’un gestionnaire de réseau ou de transport indépendant des structures de fourniture et de production.
[...]
(16) Il convient d’assurer la pleine efficacité des solutions impliquant la mise en place d’un gestionnaire de réseau ou de transport indépendant au moyen de règles spécifiques supplémentaires. Les règles concernant le gestionnaire de transport indépendant fournissent un cadre réglementaire adapté pour garantir une juste concurrence, des investissements suffisants, l’accès des nouveaux venus sur le marché et l’intégration des marchés du gaz. Le découplage effectif par les dispositions relatives au
gestionnaire de transport indépendant devrait reposer sur un pilier de mesures organisationnelles et de mesures relatives à la gouvernance des gestionnaires de réseau de transport et sur un pilier de mesures relatives aux investissements, à la connexion au réseau de nouvelles capacités de production et à l’intégration des marchés par la coopération régionale. L’indépendance du gestionnaire de transport devrait également être garantie notamment en prévoyant certaines périodes transitoires au
cours desquelles aucune activité de gestion ou autre activité connexe donnant accès à des informations semblables à celles qui auraient été obtenues dans l’exercice d’une fonction de gestion ne peut être exercée au sein de l’entreprise verticalement intégrée. Le modèle de découplage effectif grâce à un gestionnaire de transport indépendant répond aux exigences fixées par le Conseil européen lors de sa réunion des 8 et 9 mars 2007.
[...]
(23) Il convient de prendre d’autres mesures pour garantir, en ce qui concerne l’accès au transport, des tarifs transparents et non discriminatoires. Ces tarifs devraient être applicables sans discrimination à tous les utilisateurs. Lorsqu’une l’installation de stockage, un stockage en conduite ou des services auxiliaires sont exploités sur un marché suffisamment concurrentiel, l’accès pourrait être autorisé sur la base de mécanismes de marché transparents et non discriminatoires.
(24) Il est nécessaire d’assurer l’indépendance des gestionnaires d’installations de stockage afin d’améliorer l’accès des tiers aux installations de stockage qui sont nécessaires, pour des raisons techniques et/ou économiques, afin de permettre un accès efficace au réseau pour l’approvisionnement des clients. [...]
(25) L’accès non discriminatoire au réseau de distribution détermine l’accès à la clientèle en aval, au niveau de la vente de détail. [...] Pour créer des conditions de concurrence équitables au niveau de la vente de détail, un contrôle des activités des gestionnaires de réseau de distribution est donc nécessaire afin d’empêcher ces derniers de profiter de leur intégration verticale pour favoriser leur position concurrentielle sur le marché, notamment à l’égard des clients résidentiels et des
petits clients non résidentiels.
(26) Les États membres devraient adopter des mesures concrètes pour accompagner une utilisation accrue du biogaz et du gaz provenant de la biomasse, dont les producteurs devraient se voir garantir un accès non discriminatoire au réseau gazier, à condition que cet accès soit en permanence compatible avec les règles techniques et les normes de sécurité applicables.
[...]
(61) Conformément au règlement (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil[, du 13 juillet 2009, concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel et abrogeant le règlement (CE) no 1775/2005 (JO 2009, L 211, p. 36)], la Commission [européenne] peut adopter des lignes directrices pour assurer le degré d’harmonisation nécessaire. Ces lignes directrices, qui sont des mesures de mise en œuvre contraignantes, constituent, également en ce qui concerne certaines
dispositions de la présente directive, un instrument utile susceptible d’être adapté rapidement le cas échéant. »
4 Aux termes de l’article 2 de cette directive :
« Aux fins de la présente directive, on entend par
1. “entreprise de gaz naturel”, une personne physique ou morale qui remplit au moins une des fonctions suivantes : la production, le transport, la distribution, la fourniture, l’achat ou le stockage de gaz naturel, y compris le [gaz naturel liquéfié (GNL)], et qui assure les missions commerciales, techniques et/ou de maintenance liées à ces fonctions, à l’exclusion des clients finals ;
[...]
3. “transport”, le transport de gaz naturel via un réseau principalement constitué de gazoducs à haute pression, autre qu’un réseau de gazoducs en amont et autre que la partie des gazoducs à haute pression utilisée principalement pour la distribution du gaz naturel au niveau local, aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture ;
[...]
5. “distribution”, le transport de gaz naturel par l’intermédiaire de réseaux locaux ou régionaux de gazoducs aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture ;
[...]
7. “fourniture”, la vente, y compris la revente, à des clients de gaz naturel, y compris de GNL ;
[...]
9. “installation de stockage”, une installation utilisée pour le stockage de gaz naturel, et détenue et/ou exploitée par une entreprise de gaz naturel, y compris la partie des installations de GNL utilisées pour le stockage, mais à l’exclusion de la partie utilisée pour des activités de production ainsi que des installations exclusivement réservées aux gestionnaires de réseau de transport dans l’accomplissement de leurs tâches ;
[...]
11. “installation de GNL”, un terminal utilisé pour la liquéfaction du gaz naturel ou l’importation, le déchargement et la regazéification du GNL et comprenant les services auxiliaires et le stockage temporaire nécessaires pour le processus de regazéification du GNL et sa fourniture ultérieure au réseau de transport, mais ne comprenant aucune partie de terminaux GNL utilisée pour le stockage ;
[...]
24. “client”, un client grossiste ou final de gaz naturel ou une entreprise de gaz naturel qui achète du gaz naturel ;
25. “client résidentiel”, un client achetant du gaz naturel pour sa propre consommation domestique ;
26. “client non résidentiel” : un client achetant du gaz naturel non destiné à son usage domestique ;
27. “client final”, un client achetant du gaz naturel pour sa consommation propre ;
[...] »
5 L’article 8 de ladite directive, intitulé « Prescriptions techniques », dispose :
« Les autorités de régulation, si les États membres le prévoient, ou les États membres, veillent à ce que soient définis des critères de sécurité techniques et à ce que soient élaborées et rendues publiques des prescriptions techniques fixant les exigences techniques minimales de conception et de fonctionnement en matière de raccordement au réseau des installations de GNL, des installations de stockage, des autres réseaux de transport ou de distribution et des conduites directes. Ces prescriptions
techniques assurent l’interopérabilité des réseaux, et sont objectives et non discriminatoires. L’agence peut faire les recommandations appropriées pour assurer, le cas échéant, la compatibilité de ces prescriptions. [...] »
6 L’article 9 de la même directive, intitulé « Dissociation des réseaux de transport et des gestionnaires de réseau de transport », est libellé comme suit :
« 1. Les États membres veillent à ce que, à compter du 3 mars 2012 :
a) chaque entreprise qui possède un réseau de transport agisse en qualité de gestionnaire de réseau de transport ;
b) la ou les mêmes personnes ne soient pas autorisées :
i) ni à exercer un contrôle direct ou indirect sur une entreprise assurant une des fonctions suivantes : production ou fourniture, et à exercer un contrôle direct ou indirect ou un quelconque pouvoir sur un gestionnaire de réseau de transport ou un réseau de transport ;
ii) ni à exercer un contrôle direct ou indirect sur un gestionnaire de réseau de transport ou un réseau de transport et à exercer un contrôle direct ou indirect ou un quelconque pouvoir sur une entreprise assurant une des fonctions suivantes : production ou fourniture ;
c) la ou les mêmes personnes ne soient pas autorisées à désigner les membres du conseil de surveillance, du conseil d’administration ou des organes représentant légalement l’entreprise d’un gestionnaire de réseau de transport ou d’un réseau de transport, et à exercer un contrôle direct ou indirect ou un quelconque pouvoir sur une entreprise assurant une des fonctions suivantes : production ou fourniture ; et
d) la même personne ne soit pas autorisée à être membre du conseil de surveillance, du conseil d’administration ou des organes représentant légalement l’entreprise à la fois d’une entreprise assurant une des fonctions suivantes : production ou fourniture et d’un gestionnaire de réseau de transport ou d’un réseau de transport.
[...]
8. Lorsque, le 3 septembre 2009, le réseau de transport appartient à une entreprise verticalement intégrée, un État membre peut décider de ne pas appliquer le paragraphe 1.
En pareil cas, l’État membre concerné :
a) désigne un gestionnaire de réseau indépendant conformément à l’article 14 ; ou
b) se conforme aux dispositions du chapitre IV.
9. Lorsque, le 3 septembre 2009, le réseau de transport appartient à une entreprise verticalement intégrée et qu’il existe des arrangements garantissant une indépendance plus effective du gestionnaire de réseau de transport que les dispositions du chapitre IV, un État membre peut décider de ne pas appliquer le paragraphe 1.
[...] »
7 Aux termes de l’article 23 de la directive 2009/73, intitulé « Pouvoir de décider du raccordement d’installations de stockage, d’installations de regazéification de GNL et de clients industriels au réseau de transport » :
« 1. Le gestionnaire de réseau de transport définit et publie des procédures et des tarifs transparents et performants pour le raccordement non discriminatoire des installations de stockage, des installations de regazéification de GNL et des clients industriels au réseau de transport. Ces procédures sont soumises à l’approbation de l’autorité de régulation.
2. Le gestionnaire de réseau de transport n’a pas le droit de refuser le raccordement d’une nouvelle installation de stockage, d’une nouvelle installation de regazéification de GNL ou d’un nouveau client industriel en invoquant d’éventuelles futures limitations dans les capacités disponibles du réseau ou des coûts supplémentaires résultant de l’obligation d’augmenter les capacités. Le gestionnaire de réseau de transport garantit des capacités d’entrée et de sortie suffisantes pour le nouveau
raccordement. »
8 L’article 32 de cette directive, intitulé « Accès des tiers », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Les États membres veillent à ce que soit mis en place, pour tous les clients éligibles, y compris les entreprises de fourniture, un système d’accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution ainsi qu’aux installations de GNL. Ce système, fondé sur des tarifs publiés, doit être appliqué objectivement et sans discrimination entre les utilisateurs du réseau. Les États membres veillent à ce que ces tarifs, ou les méthodes de calcul de ceux-ci, soient approuvés avant leur entrée en vigueur
conformément à l’article 41 par une autorité de régulation visée à l’article 39, paragraphe 1, et à ce que ces tarifs et les méthodes de calcul, lorsque seules les méthodes de calcul sont approuvées, soient publiés avant leur entrée en vigueur. »
9 L’article 41 de ladite directive, intitulé « Missions et compétences de l’autorité de régulation », dispose, à son paragraphe 1 :
« L’autorité de régulation est investie des missions suivantes :
[...]
m) surveiller le temps pris par les gestionnaires de réseau de transport et de distribution pour effectuer les raccordements et les réparations ;
[...] »
Le règlement no 715/2009
10 Aux termes de l’article 1er, premier alinéa, sous a), du règlement no 715/2009, tel que modifié par la décision 2010/685/UE de la Commission, du 10 novembre 2010 (JO 2010, L 293, p. 67) (ci-après le « règlement no 715/2009), ce dernier vise, notamment, à établir des règles non discriminatoires pour déterminer les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, compte tenu des particularités des marchés nationaux et régionaux, en vue d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur
du gaz.
11 Conformément à l’article 23, paragraphe 2, de ce règlement, les lignes directrices concernant, notamment, la définition des informations techniques nécessaires aux utilisateurs du réseau pour obtenir un accès effectif au réseau, ainsi que la définition de tous les points pertinents pour les exigences de transparence, y compris les informations à publier à tous les points pertinents et leur fréquence de publication, sont énoncées à l’annexe I dudit règlement en ce qui concerne les gestionnaires de
réseau de transport.
12 Le point 3.2 de l’annexe I dudit règlement, intitulé « Définition de tous les points pertinents pour les exigences de transparence », est ainsi libellé :
« 1. Les points pertinents comprennent au moins :
a) tous les points d’entrée et de sortie d’un réseau de transport qui sont gérés par un gestionnaire de réseau de transport, à l’exception des points de sortie auxquels est raccordé un seul client final et des points d’entrée directement raccordés à l’installation de production d’un seul producteur établi dans l’Union européenne ;
[...]
2. Les informations destinées aux clients finals uniques et aux installations de production, qui sont exclues de la définition des points pertinents figurant au paragraphe 3.2.1 a) sont publiées sous forme agrégée, au moins pour chaque zone d’équilibrage. Aux fins de l’application de la présente annexe, les informations agrégées ayant trait aux clients finals uniques et aux installations de production, qui sont exclues de la définition des points pertinents figurant au paragraphe 3.2.1 a) sont
considérées comme relatives à un même point pertinent. »
Le droit letton
13 L’article 84.1, paragraphe 1, de l’enerģētikas likums (loi relative à l’énergie), du 3 septembre 1998 (Latvijas Vēstnesis, 1998, no 273/275), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi relative à l’énergie »), dispose :
« L’autorité de régulation approuve les règles de raccordement au réseau de transport de gaz naturel pour les producteurs de biométhane, les gestionnaires de réseau de GNL et les clients de gaz naturel élaborées par le gestionnaire de réseau de transport, ainsi que les règles de raccordement au réseau de distribution de gaz naturel pour les clients de gaz naturel élaborées par le gestionnaire de réseau de distribution. Ces règles doivent être objectivement et économiquement justifiées, justes,
équitables et transparentes. L’autorité de régulation peut proposer de réviser ces règles de raccordement et demander au gestionnaire de réseau de gaz naturel concerné de soumettre un projet de réglementation à cet égard dans un délai spécifié. »
14 Par décision no 1/7, du 18 avril 2019, l’autorité de régulation a approuvé les « Règles de raccordement au réseau de transport de gaz naturel pour les producteurs de biométhane, les gestionnaires de réseau de GNL et les utilisateurs de gaz naturel ». Selon ces règles, notamment, tout utilisateur de gaz naturel peut se raccorder au réseau de transport du gaz naturel, sans l’intermédiaire du gestionnaire du réseau de distribution, conformément à la procédure et aux conditions prévues.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15 Jusqu’au 3 avril 2017, Latvijas Gāze, la requérante au principal, était la seule entreprise présente, en tant qu’entreprise verticalement intégrée, sur le marché letton pour assurer l’achat, le stockage, le transport, la distribution et la commercialisation de gaz naturel.
16 Après cette date, dans le cadre du processus de libéralisation du marché du gaz naturel en Lettonie, « Conexus Baltic Grid » AS a été créée et séparée de la requérante au principal. Cette société, dont la requérante au principal n’est pas actionnaire, s’est vu transférer la gestion de l’infrastructure nationale de transport de gaz naturel et du réseau unique de transport de gaz naturel.
17 Dans le cadre de ce même processus, « Gaso » AS a été créée en tant que filiale de la requérante au principal. Cette société fournit, en vertu d’une licence, un service de distribution de gaz naturel en Lettonie. La requérante au principal est l’unique actionnaire de cette société et, en vertu de ladite licence, cette dernière est le gestionnaire unique du réseau de distribution du gaz naturel dans cet État membre.
18 Le 18 avril 2019, en application de l’article 84.1, paragraphe 1, de la loi relative à l’énergie, l’autorité de régulation a adopté la décision no 1/7.
19 La requérante au principal a saisi la juridiction de renvoi, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle, Lettonie), d’un recours constitutionnel tendant à l’annulation de cette décision.
20 La requérante au principal fait valoir, notamment, qu’il résulte de l’article 23 de la directive 2009/73 qu’une réglementation établie par un État membre ne peut permettre le raccordement direct des clients de gaz naturel à un réseau de transport de gaz naturel que pour autant que le gestionnaire de réseau de distribution leur a refusé un tel raccordement pour des raisons techniques ou d’exploitation ou s’il existe d’autres raisons objectives rendant nécessaire le raccordement direct de ces
clients au réseau de transport de gaz naturel.
21 L’autorité de régulation considère, en revanche, que ni la législation nationale ni l’article 23, paragraphe 1, de la directive 2009/73 ne prévoient de restrictions en matière de raccordement des installations des clients de gaz naturel au réseau de transport.
22 Selon la juridiction de renvoi, il ressort, à première vue, de l’article 2, point 3, de la directive 2009/73 que le transport de gaz naturel en tant que type d’activité de fourniture de gaz naturel exclut notamment le transport du gaz naturel sur une partie du réseau de gazoducs à haute pression principalement utilisés pour la distribution du gaz naturel au niveau local en vue de sa fourniture au client final.
23 Cependant, il découlerait de l’article 23 de la directive 2009/73 que les clients industriels ou, du moins, les nouveaux clients industriels peuvent se raccorder à un réseau de transport de gaz naturel. Or, il ressortirait des travaux préparatoires de cette directive que la notion de « clients industriels », non définie par celle-ci, pourrait couvrir les « clients non résidentiels » finals, au sens de l’article 2, point 26, de ladite directive.
24 De plus, la juridiction de renvoi se demande si le principe relatif à l’accès des tiers au marché intérieur du gaz naturel, tel qu’il est consacré à l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73, doit, compte tenu de l’objectif de cette directive de protéger les intérêts des consommateurs, indirectement s’appliquer aux clients finals. Cela étant, il semblerait ressortir, par analogie, de l’arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551), que cette disposition de la
directive 2009/73 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne définit les obligations des États membres qu’en ce qui concerne l’accès des tiers aux réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, et non pas le raccordement de ceux-ci à ces réseaux.
25 Dans ces conditions, la Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 doivent-ils être interprétés en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle, d’une part, tout client final peut choisir à quel type de réseau – de transport ou de distribution – il sera raccordé et, d’autre part, le gestionnaire de réseau est tenu de lui permettre de se raccorder audit réseau ?
2) L’article 23 de la directive 2009/73 doit-il être interprété en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client final non résidentiel (c’est-à-dire uniquement un client industriel) peut se raccorder au réseau de transport de gaz naturel ?
3) L’article 23 de la directive 2009/73, en particulier la notion de “nouveau client industriel”, doit-il être interprété en ce sens qu’il impose aux États membres d’adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client final non résidentiel (c’est-à-dire uniquement un client industriel) qui n’a encore jamais été raccordé au réseau de distribution peut se raccorder au réseau de transport de gaz naturel ?
4) L’article 2, [point] 3, et l’article 23 de la directive 2009/73 doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport du gaz naturel directement vers le réseau d’approvisionnement en gaz naturel du client final ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
26 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle, d’une part, tout client final peut choisir d’être raccordé soit au réseau de transport soit au réseau de distribution de gaz naturel et, d’autre part, le gestionnaire du réseau concerné est tenu de lui permettre de se raccorder audit réseau.
27 En premier lieu, s’agissant de l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73, il convient de relever d’emblée que le libellé de cette disposition est analogue à celui de l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (JO 2003, L 176, p. 37), ainsi que, par ailleurs, à celui de l’article 32, paragraphe 1, de la directive
2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54 (JO 2009, L 211, p. 55).
28 À cet égard, la Cour a jugé que l’article 20 de la directive 2003/54 devait être interprété en ce sens qu’il précise non pas les obligations mises à la charge des États membres relatives au raccordement des clients aux réseaux électriques, mais uniquement leurs obligations en ce qui concerne l’accès à ces réseaux (voir, en ce sens, arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a., C‑239/07, EU:C:2008:551, point 42).
29 Or, d’une part, comme l’a relevé M. l’avocat général aux points 24, 25 et 62 de ses conclusions, il résulte de la réglementation de l’Union que le marché intérieur du gaz naturel est organisé de manière analogue à celui de l’électricité.
30 D’autre part, les notions d’« accès » et de « raccordement » au réseau figurent dans la directive 2009/73 avec les mêmes significations que celles dégagées par la Cour dans l’arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551, points 40 à 42), s’agissant de la directive 2003/54.
31 En effet, il ressort notamment des considérants 4, 8 et 23 à 26 de la directive 2009/73 que, comme dans la directive 2003/54, la notion d’« accès » au réseau est liée, dans la directive 2009/73, à l’approvisionnement en gaz naturel, incluant notamment la qualité, la régularité et les coûts du service, et est souvent employée dans le contexte de la garantie de tarifs non discriminatoires. Ainsi, l’accès au réseau s’entend, en substance, comme le droit d’utiliser le réseau de gaz naturel. En
revanche, il découle notamment des articles 8 et 23 ainsi que de l’article 41, paragraphe 1, sous m), de la directive 2009/73 que, à l’instar de celle employée dans la directive 2003/54, la notion de « raccordement » concerne la connexion physique audit réseau de gaz naturel (voir, par analogie, arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a., C‑239/07, EU:C:2008:551, points 40 à 42).
32 En outre, comme dans la directive 2003/54 ainsi que dans la directive 2009/72 en ce qui concerne l’électricité, le transport et la distribution de gaz naturel, tels que définis à l’article 2, points 3 et 5, de la directive 2009/73, ne comprennent pas sa fourniture. Ainsi, pour les clients éligibles, le droit d’accès aux réseaux s’exerce par l’intermédiaire d’un fournisseur que ces clients doivent pouvoir choisir librement, comme énoncé au considérant 3 de cette dernière directive, cette liberté
de choix étant tout autant garantie, que le fournisseur les raccorde à un réseau de transport ou à un réseau de distribution (voir, par analogie, arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a., C‑239/07, EU:C:2008:551, point 43).
33 Il s’ensuit que, à l’instar de l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2003/54, l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens qu’il ne prévoit les obligations des États membres qu’en ce qui concerne l’accès aux réseaux et non le raccordement à ceux-ci (voir, par analogie, arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a., C‑239/07, EU:C:2008:551, point 42). Par conséquent, cette disposition ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle impose à ces États
d’inscrire dans leurs législations respectives le droit de tout client final de se raccorder au réseau de transport de gaz naturel.
34 En second lieu, une telle obligation ne peut pas non plus être déduite de l’article 23 de ladite directive.
35 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, conformément à l’article 9 de la directive 2009/73, lu à la lumière du considérant 14 de celle-ci, les États membres doivent procéder à une dissociation des réseaux de transport et des gestionnaires de réseau de transport par rapport aux structures de production et de fourniture selon l’un des modèles suivants, à savoir la dissociation des structures de propriété, qui implique que le propriétaire du réseau soit désigné comme gestionnaire de réseau et
qu’il soit indépendant des structures de fourniture et de production (ci-après le « premier modèle de dissociation »), la mise en place d’un gestionnaire de réseau indépendant (ci-après le « deuxième modèle de dissociation ») ou la mise en place d’un gestionnaire de transport indépendant (ci-après le « troisième modèle de dissociation »).
36 Or, ce n’est que lorsque l’État membre concerné décide de ne pas recourir au premier modèle de dissociation que cet État membre doit désigner, ainsi que le prévoit l’article 9, paragraphe 8, sous a), de la directive 2009/73, un gestionnaire de réseau indépendant conformément à l’article 14 (deuxième modèle de dissociation) ou qu’il doit se conformer, en application de l’article 9, paragraphe 8, sous b), de la directive, aux dispositions du chapitre IV (troisième modèle de dissociation) [voir, en
ce sens, arrêt du 3 décembre 2020, Commission/Belgique (Marchés de l’électricité et du gaz naturel), C‑767/19, EU:C:2020:984, point 48].
37 En effet, comme l’énonce le considérant 16 de la directive 2009/73, c’est dans l’hypothèse où l’État membre concerné a opté pour le deuxième ou le troisième modèle de dissociation qu’il convient d’assurer la pleine efficacité de ces solutions au moyen de règles spécifiques supplémentaires, à savoir d’autres règles que celles contenues à l’article 9, paragraphes 1 à 7, de cette directive. Ces « règles spécifiques supplémentaires » sont, respectivement, les dispositions de l’article 14 de ladite
directive et du chapitre IV de la même directive, dont relève l’article 23 de celle-ci.
38 En revanche, l’État membre concerné n’est pas soumis à ces règles supplémentaires lorsqu’il choisit de mettre en œuvre le premier modèle de dissociation (voir, par analogie, arrêt du 26 octobre 2017, Balgarska energiyna borsa, C‑347/16, EU:C:2017:816, points 33 à 35).
39 En l’occurrence, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 38 à 40 de ses conclusions, il ressort des éléments dont dispose la Cour que, dans le cadre de la mise en œuvre de la directive 2009/73, la République de Lettonie semble avoir opté pour le premier modèle de dissociation.
40 Il s’ensuit que, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, l’article 23 de la directive 2009/73 paraît dénué de pertinence pour résoudre le litige au principal.
41 En tout état de cause, dans l’hypothèse où l’article 23 de la directive 2009/73 trouverait à s’appliquer en l’occurrence, cette disposition ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle impose aux États membres de prévoir le droit pour tout client final de se raccorder, dans toutes circonstances, au réseau de transport de gaz naturel.
42 En vertu de l’article 23, paragraphe 2, de cette directive, le gestionnaire de réseau de transport n’a pas le droit de refuser le raccordement des nouvelles installations de stockage, des nouvelles installations de regazéification de GNL ou des nouveaux clients industriels en invoquant d’éventuelles futures limitations dans les capacités disponibles du réseau ou des coûts supplémentaires résultant de l’obligation d’augmenter les capacités.
43 Or, premièrement, la notion d’« installation de stockage » est définie à l’article 2, point 9, de ladite directive comme visant une installation détenue et/ou exploitée par une « entreprise de gaz naturel », notion définie au point 1 de ce même article « à l’exclusion des clients finals ».
44 Deuxièmement, la notion d’« installation de GNL » est définie à l’article 2, point 11, de la même directive comme visant un terminal utilisé pour la liquéfaction du gaz naturel ou l’importation, le déchargement et la regazéification du GNL et « comprenant les services auxiliaires et le stockage temporaire nécessaires pour le processus de regazéification du GNL et sa fourniture ultérieure au réseau de transport ». Il s’agit donc d’une entité qui, contrairement aux « clients finals », au sens de
l’article 2, point 27, de la directive 2009/73, se trouve plutôt en situation d’approvisionner le réseau de transport.
45 L’exclusion des clients finals des deux notions visées aux points 44 et 45 du présent arrêt correspond d’ailleurs à ce qui est énoncé au considérant 16 de la directive 2009/73. Selon ce considérant, le découplage effectif par les dispositions relatives au gestionnaire de transport indépendant, conformément au troisième modèle de dissociation, devrait reposer sur un pilier de mesures organisationnelles et de mesures relatives à la gouvernance des gestionnaires de réseau de transport et sur un
pilier de mesures relatives aux investissements, à la connexion au réseau de nouvelles capacités de production et à l’intégration des marchés par la coopération régionale. Ces mesures sont mises en œuvre par les dispositions du chapitre IV de cette directive, les mesures relatives à la connexion au réseau de nouvelles capacités « de production » étant précisément mises en œuvre par l’article 23 de ladite directive.
46 Troisièmement, si, compte tenu des définitions des notions de « client » et de « client final », figurant respectivement aux points 24 et 27 de l’article 2 de la directive 2009/73, il n’est pas exclu que la notion de « client industriel », qui figure également, sans être définie, à l’article 23, paragraphe 2, de cette directive, vise certaines catégories de clients finals, il n’en demeure pas moins que, comme l’a relevé en substance M. l’avocat général au point 78 de ses conclusions, cette notion
ne s’étend pas à tous les clients finals. En particulier, elle ne comprend pas les « clients résidentiels », au sens de l’article 2, point 25, de ladite directive, à savoir donc les clients achetant du gaz naturel pour leur propre consommation domestique.
47 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens qu’il ne découle pas de ces dispositions que les États membres sont tenus d’adopter une réglementation en vertu de laquelle, d’une part, tout client final peut choisir d’être raccordé soit au réseau de transport soit au réseau de distribution de gaz naturel et, d’autre part, le gestionnaire de réseau
concerné est tenu de lui permettre de se raccorder audit réseau.
Sur les deuxième et troisième questions
48 Par ses deuxième et troisième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 23 de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens que les États membres doivent adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client industriel ou, le cas échéant, seul un client industriel qui n’a encore jamais été raccordé au réseau de distribution peut se raccorder au réseau de transport de gaz naturel.
49 À cet égard, il convient de rappeler qu’il ressort des points 36 à 41 du présent arrêt que l’article 23 de la directive 2009/73 paraît, sous réserve des vérifications qu’il incombe à la juridiction de renvoi d’effectuer, dénué de pertinence pour résoudre le litige au principal.
50 En tout état de cause, à supposer même que ladite disposition puisse trouver à s’appliquer en l’occurrence, l’interdiction, que celle-ci fait peser sur le gestionnaire du réseau de transport, de refuser à certaines entités le droit de se raccorder à ce réseau n’implique nullement, en tant que telle, une obligation de refuser un tel raccordement à tout autre type de client.
51 En effet, dans l’hypothèse où l’État membre concerné choisit le troisième modèle de dissociation, l’article 23 de la directive 2009/73 ne fait que limiter la marge de manœuvre dont cet État membre dispose pour orienter les utilisateurs des réseaux vers tel ou tel type de réseau (voir, par analogie, arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a., C‑239/07, EU:C:2008:551, point 47).
52 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux deuxième et troisième questions que l’article 23 de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens qu’il n’oblige pas les États membres à adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client industriel peut se raccorder au réseau de transport de gaz naturel.
Sur la quatrième question
53 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si l’article 2, point 3, et l’article 23 de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport du gaz naturel directement vers le réseau d’approvisionnement en gaz naturel du client final.
54 S’agissant, en premier lieu, de l’article 23 de la directive 2009/73, il y a lieu de relever que, pour des motifs analogues à ceux exposés aux points 50 à 52 du présent arrêt, à supposer ladite disposition applicable en l’occurrence, celle-ci ne s’oppose pas à une telle réglementation nationale.
55 S’agissant, en second lieu, de l’article 2, point 3, de cette directive, il convient de faire observer que cette disposition définit le « transport », aux fins de cette même directive, comme le « transport de gaz naturel via un réseau principalement constitué de gazoducs à haute pression, autre qu’un réseau de gazoducs en amont et autre que la partie des gazoducs à haute pression utilisée principalement pour la distribution du gaz naturel au niveau local, aux fins de fourniture à des clients,
mais ne comprenant pas la fourniture ».
56 Or, premièrement, s’il est vrai que cette définition exclut « le transport de gaz naturel via [...] la partie des gazoducs à haute pression utilisée principalement pour la distribution du gaz naturel au niveau local », elle comprend néanmoins « le transport de gaz naturel [...] aux fins de fourniture à des clients ». En outre, il découle, d’une part, de l’article 2, point 24, de la directive 2009/73 que la notion de « clients » vise notamment les clients finals et, d’autre part, du point 7 de ce
même article 2 que la notion de « fourniture » couvre « la vente, y compris la revente, à des clients de gaz naturel, y compris de GNL ». Par conséquent, il ne saurait être déduit du seul libellé du point 3 dudit article 2, qui définit la notion de « transport », qu’il est exclu qu’un client final puisse être directement raccordé au réseau de transport.
57 Deuxièmement, il y a lieu de relever que la notion de « transport » était définie d’une manière analogue à l’article 2, point 3, de la directive 2003/54, à savoir comme « le transport d’électricité sur le réseau à très haute tension et à haute tension interconnecté aux fins de fourniture à des clients finals ou à des distributeurs, mais ne comprenant pas la fourniture ». Or, dans l’arrêt du 9 octobre 2008, Sabatauskas e.a. (C‑239/07, EU:C:2008:551), la Cour a reconnu la possibilité de
raccordement direct des clients finals au réseau de transport d’électricité.
58 Cette définition a été reprise, sans modification, à l’article 2, point 3, de la directive 2009/72.
59 Troisièmement, l’interprétation selon laquelle la définition de la notion de « transport » n’exclut pas la possibilité d’un raccordement direct d’un client final au réseau de transport est corroborée également par le texte du règlement no 715/2009.
60 Ce règlement, qui a pour objet, conformément à son article 1er, d’établir des règles non discriminatoires pour déterminer les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, comprend, à son annexe I, des lignes directrices contraignantes, dont il convient de tenir compte également dans le contexte de la directive 2009/73, ainsi qu’il ressort du considérant 61 de celle-ci.
61 Or, le point 3.2.1 de ces lignes directrices, qui concerne la définition de tous les points pertinents du réseau de transport pour les exigences de transparence, prévoit notamment que cette définition doit comprendre au moins tous les points d’entrée et de sortie d’un réseau de transport qui sont gérés par un gestionnaire de réseau de transport, à l’exception des points de sortie « auxquels est raccordé un seul client final » et des points d’entrée directement raccordés à l’installation de
production d’un seul producteur établi dans l’Union.
62 Pour sa part, le point 3.2.2 desdites lignes directrices dispose, d’une part, que les informations destinées aux « clients finals uniques » et aux installations de production, qui sont exclues de la définition des points pertinents figurant au point 3.2.1, sous a), de ces mêmes lignes directrices sont publiées sous forme agrégée, au moins pour chaque zone d’équilibrage, et, d’autre part, que, aux fins de l’application de cette annexe, les informations agrégées ayant trait à ces mêmes clients
finals uniques et installations de production sont considérées comme relatives à un même point pertinent.
63 Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre à la quatrième question que l’article 2, point 3, et l’article 23 de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport de gaz naturel directement vers le réseau d’approvisionnement en gaz naturel d’un client final.
Sur les dépens
64 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :
1) L’article 23 et l’article 32, paragraphe 1, de la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE, doivent être interprétés en ce sens qu’il ne découle pas de ces dispositions que les États membres sont tenus d’adopter une réglementation en vertu de laquelle, d’une part, tout client final peut choisir d’être raccordé soit au réseau de transport soit au réseau
de distribution de gaz naturel et, d’autre part, le gestionnaire de réseau concerné est tenu de lui permettre de se raccorder audit réseau.
2) L’article 23 de la directive 2009/73 doit être interprété en ce sens qu’il n’oblige pas les États membres à adopter une réglementation en vertu de laquelle seul un client industriel peut se raccorder au réseau de transport de gaz naturel.
3) L’article 2, point 3, et l’article 23 de la directive 2009/73 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle le transport de gaz naturel comprend le transport de gaz naturel directement vers le réseau d’approvisionnement en gaz naturel d’un client final.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le letton.
