ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
22 septembre 2021 ( *1 )
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie – Gel des fonds – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Erreur d’appréciation – Proportionnalité – Droit de propriété – Atteinte à la réputation »
Dans l’affaire T‑203/20,
Maher Al-Imam, demeurant à Damas (Syrie), représenté par Me M. Brillat, avocate,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. V. Piessevaux et Mme M.-C. Cadilhac, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14), du règlement (UE) no 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) no 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), de la décision d’exécution (PESC) 2020/212 du Conseil, du
17 février 2020, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2020, L 43 I, p. 6), du règlement d’exécution (UE) 2020/211 du Conseil, du 17 février 2020, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2020, L 43 I, p. 1), de la décision (PESC) 2020/719 du Conseil, du 28 mai 2020, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre
de la Syrie (JO 2020, L 168, p. 66), et du règlement d’exécution (UE) 2020/716 du Conseil, du 28 mai 2020, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2020, L 168, p. 1), en tant que ces actes visent le requérant et, d’autre part, une demande fondée sur l’article 268 TFUE et tendant à obtenir réparation du préjudice que le requérant aurait prétendument subi du fait de ces actes,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de M. S. Gervasoni, président, Mme R. Frendo et M. J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt ( 1 )
I. Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours
[omissis]
A. Sur l’inscription initiale du nom du requérant sur les listes figurant à l’annexe I de la décision 2013/255 et à l’annexe II du règlement no 36/2012
12 Par la décision d’exécution (PESC) 2020/212 du Conseil, du 17 février 2020, mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO 2020, L 43 I, p. 6), et le règlement d’exécution (UE) 2020/211 du Conseil, du 17 février 2020, mettant en œuvre le règlement no 36/2012 (JO 2020, L 43 I, p. 1) (ci-après, dénommés ensemble, les « actes initiaux »), le nom du requérant a été inséré à la ligne 289 du tableau A des listes des noms des personnes, entités et organismes visés par les mesures restrictives qui figurent à
l’annexe I de la décision 2013/255 et à l’annexe II du règlement no 36/2012 ( ci-après, dénommées ensemble, les « listes en cause »), avec mention des motifs suivants :
« Homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et ayant des intérêts financiers dans le tourisme, les télécommunications et l’immobilier. En tant que directeur général de [Telsa Group LLC] et de Castro LLC, appuyés par le régime, et du fait de ses autres intérêts financiers, Mahir Burhan Eddine Al-Imam tire avantage du régime et soutient sa politique de financement et de lobbying ainsi que sa politique de construction. »
[omissis]
B. Sur le maintien du nom du requérant sur les listes en cause
21 Le 28 mai 2020, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2020/719, modifiant la décision 2013/255 (JO 2020, L 168, p. 66), et le règlement d’exécution (UE) 2020/716, mettant en œuvre le règlement no 36/2012 (JO 2020, L 168, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien »). En vertu des actes de maintien, l’application de la décision 2013/255 a été prorogée jusqu’au 1er juin 2021. Le nom du requérant a été maintenu à la ligne 289 du tableau A des listes en cause sur la base de motifs
identiques à ceux retenus dans les actes initiaux.
[omissis]
II. Procédure et conclusions des parties
24 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 avril 2020, le requérant a introduit le présent recours ayant pour objet une demande tendant à l’annulation de la décision 2013/255, du règlement no 36/2012 et des actes initiaux, en tant que ces actes le concernent.
25 Le même jour, le requérant a déposé une demande de traitement prioritaire, en vertu de l’article 67, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, laquelle a été rejetée par décision du président de la quatrième chambre du Tribunal du 4 juin 2020.
26 Le 23 avril 2020, le requérant a déposé une demande d’anonymat, en vertu de l’article 66 du règlement de procédure, laquelle a été rejetée par décision du Tribunal du 15 juin 2020, étant donné que les données en question, en particulier les éléments d’identification, étaient présentes dans les décisions attaquées, elles-mêmes publiées au Journal officiel, et étaient donc devenues publiques. En revanche, la décision de rejet de la demande d’anonymat était adoptée sans préjudice de l’accueil de la
demande d’omission des données économiques et des données relatives à des tiers.
27 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 juillet 2020, le requérant a, sur le fondement de l’article 86 du règlement de procédure, adapté la requête, de sorte que celle-ci vise également l’annulation des actes de maintien, en tant que ces actes le visent.
28 Le 27 juillet 2020, le Conseil a déposé au greffe du Tribunal le mémoire en défense.
29 Le 10 septembre 2020, le Conseil a déposé au greffe du Tribunal les observations sur le mémoire en adaptation.
30 La réplique et la duplique ont été déposées, respectivement, le 14 septembre et le 26 octobre 2020.
31 La phase écrite de la procédure a été clôturée le 26 octobre 2020.
32 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89, paragraphe 3, sous a), du règlement de procédure, le Tribunal a, le 10 mars 2021, demandé aux parties de répondre à une série de questions. Les parties ont déféré à cette demande dans le délai imparti.
33 En l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai imparti, le 26 mai 2021, le Tribunal (quatrième chambre) a, sur proposition du juge rapporteur, décidé de statuer sans phase orale de la procédure.
34 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours recevable ;
– constater l’illégalité de la décision 2013/255, du règlement no 36/2012, des actes initiaux et des actes de maintien, en tant que ces actes le concernent ;
– par conséquent, annuler la décision 2013/255, le règlement no 36/2012, les actes initiaux et les actes de maintien, en tant que ces actes le concernent ;
– premièrement, condamner le Conseil à lui payer, d’une part, la somme de 10000 euros et, d’autre part, la somme de 15000 euros par semaine à compter du 18 février 2020 en réparation, respectivement, du préjudice matériel et du préjudice immatériel subis en raison de l’adoption des mesures restrictives à son égard, puis, deuxièmement, condamner le Conseil à réparer tout préjudice futur qu’il aura à subir du fait de l’adoption des mesures restrictives à son égard ;
– condamner le Conseil aux dépens.
35 Concernant les trois demandes indemnitaires formulées par le requérant, ce dernier a précisé, dans la réplique, que, pour la détermination du montant d’indemnisation demandé, la date de fin de la période pertinente devrait être la date du prononcé de l’arrêt du Tribunal.
36 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours dans son intégralité ;
– à titre subsidiaire, si les actes initiaux et les actes de maintien (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués ») sont annulés en ce qui concerne le requérant, ordonner le maintien des effets de la décision d’exécution 2020/212 et de la décision 2020/719 en ce qui concerne le requérant jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle des règlements d’exécution 2020/211 et 2020/716 ;
– condamner le requérant aux dépens.
III. En droit
[omissis]
B. Sur les conclusions en annulation
[omissis]
2. Sur le fond
[omissis]
a) Sur le premier moyen, tiré d’une violation des droits de la défense
[omissis]
1) Sur la première branche, tirée de la violation du droit d’être entendu et du droit d’accès au dossier
[omissis]
ii) Après la publication des actes initiaux
– Sur le réexamen des actes initiaux
84 En premier lieu, concernant les actes initiaux, le requérant fait valoir, en substance, que le délai pour la présentation d’une demande de réexamen et des observations était trop court de sorte qu’il ne lui permettait pas d’être entendu utilement et efficacement. Ce délai aurait commencé le jour de la publication au Journal officiel de l’avis mentionné au point 13 ci-dessus, à savoir le 18 février 2020, et se serait terminé à la date limite indiquée par cet avis pour la présentation de ladite
demande, à savoir le 1er mars 2020.
85 En outre, le requérant estime qu’il existe un déséquilibre entre le délai qui lui a été imparti pour la présentation d’une demande de réexamen et d’observations et la période pour l’examen desdites demandes et observations par le Conseil. Cette période aurait commencé à la date limite dudit délai, le 1er mars 2020, et se serait terminée à la date d’échéance de la dernière prorogation de la décision 2013/255 en vertu de la décision (PESC) 2019/806 du Conseil, du 17 mai 2019 (JO 2019, L 132,
p. 36), à savoir le 1er juin 2020.
86 En deuxième lieu, s’agissant des actes de maintien, le requérant fait valoir, en substance, que le fait que, selon l’avis publié au Journal officiel le 29 mai 2020, les éventuelles observations qu’il présenterait seraient prises en compte aux fins du réexamen annuel des listes en cause suivant, au lieu de faire l’objet d’une analyse immédiate, n’est pas conforme au droit d’être entendu.
87 En troisième lieu, le requérant soutient que le fait que le Conseil décide d’examiner les listes en cause une fois par an n’est pas conforme à la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et au règlement no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828. Le requérant fait valoir que, conformément à l’article 32, paragraphe 4, du règlement no 36/2012 tel que modifié par le règlement 2015/1828, le Conseil est tenu d’examiner les listes en cause à intervalles réguliers et
au moins tous les douze mois. Ainsi, l’examen annuel ne serait qu’une partie de l’obligation de réexamen prévu par ces actes.
88 Le Conseil conteste les arguments du requérant.
89 Premièrement, concernant la question de savoir si le droit d’être entendu du requérant a été violé du fait que le délai pour déposer une demande de réexamen était trop court, il convient de signaler, tout d’abord, que ce délai, constant entre les parties, était de huit jours ouvrables, à compter du jour de la publication au Journal officiel de l’avis mentionné au point 13 ci-dessus, à savoir le 18 février 2020, jusqu’à la date limite indiquée par cet avis pour la présentation de ladite demande, à
savoir le 1er mars 2020.
90 Ensuite, il y a lieu de relever que, selon l’article 32, paragraphe 3, du règlement no 36/2012, « [s]i des observations sont formulées, ou si de nouveaux éléments de preuve substantiels sont présentés, le Conseil revoit sa décision et en informe la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme concerné ». Par ailleurs, le paragraphe 4 de cet article ajoute que « [l]es listes figurant aux annexes II et II bis sont examinées à intervalles réguliers et au moins tous les douze mois ». Il en
ressort que le règlement no 36/2012 ne prévoit pas de limite de temps pour la présentation d’une demande de réexamen ou d’observations.
91 Ainsi, rien ne s’opposait à ce que le requérant présente une demande de réexamen ou des observations à tout moment, conformément à l’article 32, paragraphe 3, du règlement no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828. À cet égard, le Conseil a signalé qu’il répondait auxdites observations sans attendre l’échéance annuelle.
92 Par ailleurs, il convient de rappeler que l’obligation d’observer un délai raisonnable dans la conduite des procédures administratives constitue un principe général du droit de l’Union dont le juge de l’Union assure le respect et qui est d’ailleurs repris comme une composante du droit à une bonne administration par l’article 41, paragraphe 1, de la Charte (voir, par analogie, arrêts du 11 avril 2006, Angeletti/Commission, T‑394/03, EU:T:2006:111, point 162, et du 6 décembre 2012,
Füller-Tomlinson/Parlement, T‑390/10 P, EU:T:2012:652, point 115). Il découle également de la jurisprudence que, lorsque la durée de la procédure n’est pas fixée par une disposition du droit de l’Union, le caractère « raisonnable » du délai doit être apprécié en fonction de l’ensemble des circonstances propres à chaque affaire et, notamment, de l’enjeu du litige pour l’intéressé, de la complexité de l’affaire et du comportement des parties en présence (voir, par analogie, arrêt du 28 février
2013, Réexamen Arango Jaramillo e.a./BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, point 28 et jurisprudence citée).
93 À cet égard, d’une part, le Conseil signale qu’il avait besoin d’un délai de trois mois, à savoir du 1er mars 2020 jusqu’à la date d’échéance de la dernière prorogation de la décision 2013/255 en vertu de la décision 2019/806, à savoir le 1er juin 2020, pour procéder au réexamen annuel. Un tel réexamen implique, selon le Conseil, l’analyse de la situation individuelle de près de trois cent cinquante personnes et entités dont les noms figurent sur les listes en cause. D’autre part, le Conseil
soutient qu’il répond aux observations présentées et offre la possibilité de formuler de nouveaux commentaires, de sorte qu’un échange contradictoire entre lui et les personnes ainsi que les entités ayant présenté des observations aurait lieu au cours de cette période de trois mois.
94 Il convient de relever qu’un délai de trois mois pour examiner la situation individuelle de près de trois cent cinquante personnes et entités est relativement court. Dans ces circonstances, fixer une date limite pour la présentation des demandes de réexamen est un moyen légitime pour le Conseil de s’assurer de la réception des observations et preuves soumises par les personnes et entités concernées avant la fin de la phase de réexamen et de l’obtention d’un temps suffisant pour les examiner avec
la diligence requise. Certes, le délai, de douze jours, qui découlait de la fixation de la date limite en l’espèce était un délai court puisqu’il impliquait, pour le requérant, de prendre connaissance de l’avis et du contenu des motifs d’inscription et de procéder à la rédaction des observations pouvant être assorties d’éléments de preuve. Néanmoins, d’une part, aucun formalisme n’est imposé pour la présentation d’une demande de réexamen. De même, contrairement à ce que soutient le requérant, il
n’est pas exigé d’être représenté par un avocat aux fins de déposer une telle demande. D’autre part, le dépôt d’une demande de réexamen ouvre un dialogue entre le Conseil et la personne ou l’entité concernée qui n’est limité ni dans le temps ni dans le nombre de courriers échangés. Cela signifie que rien ne s’oppose à ce qu’une demande de réexamen contenant des observations sommaires soit déposée dans le délai imparti, puis soit complétée, le cas échéant, par d’autres observations ou d’autres
preuves au cours d’un échange contradictoire subséquent avec le Conseil. Ainsi, en soi, le délai de douze jours imparti par le Conseil dans l’avis publié au Journal officiel du 18 février 2020, mentionné au point 13 ci-dessus, pour présenter une demande de réexamen ne permet pas de considérer que le droit d’être entendu du requérant aurait été violé.
95 En tout état de cause, ainsi qu’il a été établi au point 91 ci-dessus et ainsi que le reconnaît le Conseil, rien ne s’opposait à ce que le requérant présente une telle demande, ou des observations, à tout moment, même après cette date limite, conformément à l’article 32, paragraphe 3, du règlement no 36/2012. En ce sens, la date limite fixée par le Conseil dans l’avis publié au Journal officiel du 18 février 2020, mentionné au point 13 ci-dessus, ne saurait avoir qu’une visée purement indicative.
Une telle indication est utile afin de permettre aux personnes et entités concernées de déposer leur demande de réexamen avant que la phase de réexamen soit terminée, événement interne au Conseil dont elles ne peuvent avoir connaissance, et avant que de nouveaux actes soient adoptés par le Conseil.
96 Deuxièmement, concernant les arguments du requérant tirés, d’une part, du fait que les éventuelles observations présentées ne font pas l’objet d’une analyse immédiate et, d’autre part, du fait que le Conseil décide d’examiner les listes en cause seulement une fois par an, il convient de rappeler, tout d’abord, ainsi qu’il a été signalé aux points 91 et 95 ci-dessus, que le requérant peut, à tout moment, présenter des observations auxquelles le Conseil répondra sans attendre l’échéance annuelle.
97 En outre, il y a lieu de relever que, selon l’article 34 de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, cette décision fait l’objet d’un suivi constant, de sorte qu’elle est prorogée, ou modifiée le cas échéant, si le Conseil estime que ses objectifs n’ont pas été atteints. Preuve en est, comme le souligne à juste titre le Conseil, que les actes initiaux ont été adoptés non pas à la suite d’un réexamen annuel réalisé conformément à l’article 32, paragraphe 4, du règlement
no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, mais au mois de février 2020.
98 Dès lors, il convient de rejeter les griefs du requérant tirés de la brièveté du délai imparti pour la présentation d’une demande de réexamen des actes initiaux et du fait que le Conseil, en n’examinant les listes qu’une fois par an, n’a pas examiné immédiatement ses observations.
[omissis]
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. Maher Al-Imam est condamné aux dépens.
Gervasoni
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 septembre 2021.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le français
( 1 ) Ne sont reproduits que les points du présent arrêt dont le Tribunal estime la publication utile.
