| CJUE, Arrêt de la Cour, SC Avio Lucos SRL contre Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj et Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central., 02/09/2021, C-116/20

 CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ATHANASIOS RANTOS

présentées le 2 septembre 2021 ( 1 )

Affaire C‑116/20

SC Avio Lucos SRL

contre

Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,

Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central

[demande de décision préjudicielle formée par la Curtea de Apel Timişoara (cour d’appel de Timişoara, Roumanie)]

« Renvoi préjudiciel – Agriculture – Politique agricole commune (PAC) – Régimes de soutien direct – Règles communes – Régime de paiement unique à la surface – Règlement (CE) no 73/2009 – Article 2, sous c) – Notion d’“activité agricole” – Article 35 – Parcelle mise à la disposition de l’agriculteur – Réglementation nationale imposant la production d’un titre juridique établissant le droit d’utiliser cette parcelle – Autorité de la chose jugée »

I. Introduction

1. La demande de décision préjudicielle porte principalement sur l’interprétation de certaines dispositions du règlement (CE) no 73/2009 ( 2 ), établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune (PAC) et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, ainsi que du règlement (CE) no 1122/2009 ( 3 ), qui fixe certaines modalités d’application du règlement no 73/2009.

2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant SC Avio Lucos SRL (ci-après « Avio Lucos ») à l’Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (Agence de paiement et d’intervention pour l’agriculture – centre départemental de Dolj, Roumanie, ci-après l’« APIA Dolj ») et à l’Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (Agence de paiement et d’intervention pour l’agriculture, Roumanie, ci-après l’« APIA ») au sujet,
notamment, d’une décision de récupération du montant d’un paiement unique à la surface initialement octroyé à Avio Lucos pour la campagne 2014.

3. Si la Cour a déjà eu l’occasion d’interpréter à diverses reprises le règlement no 73/2009, la présente affaire porte sur des questions inédites d’interprétation de la réglementation de l’Union relative aux mesures de soutien direct dans le cadre de la PAC. Plus précisément, cette affaire, qui fait l’objet d’un traitement coordonné avec l’affaire C‑176/20 ( 4 ), invite la Cour, en substance, à préciser dans quelle mesure le droit de l’Union, en particulier les règlements nos 73/2009 et 1122/2009 ,
s’oppose à une réglementation nationale, adoptée dans le cadre du régime de paiement unique à la surface ( 5 ), qui institue, comme condition d’éligibilité au paiement, une obligation de prouver l’existence d’un droit d’utilisation ou d’exploitation des surfaces concernées, un tel droit étant, s’agissant de la prise en concession de certains terrains publics, uniquement reconnu à des propriétaires ou à des éleveurs d’animaux. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi cherche également à obtenir
des éclaircissements sur la notion d’« activité agricole », au sens de l’article 2, sous c), du règlement no 73/2009, ainsi que sur le principe de l’autorité de la chose jugée.

II. Le cadre juridique

A.   Le droit de l’Union

4. Les considérants 4, 7, 23 et 25 du règlement no 73/2009 énonçaient :

« (4) En outre, pour éviter l’abandon des terres agricoles et assurer leur maintien dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, le règlement (CE) no 1782/2003 [ ( 6 )] a défini un cadre communautaire dans lequel les États membres adoptent des normes qui prennent en compte les caractéristiques des zones concernées, y compris les conditions pédologiques et climatiques ainsi que les modes d’exploitation existants, l’utilisation des terres, la rotation des cultures, les pratiques
agricoles et la structure des exploitations. Il convient de conserver ce cadre [...]

[...]

(7) Le règlement [no 1782/2003] reconnaît l’effet positif sur l’environnement des pâturages permanents. Il y a lieu de conserver les mesures dudit règlement destinées à encourager le maintien des pâturages permanents existants, afin de prévenir leur transformation généralisée en terres arables.

[...]

(23) L’expérience acquise lors de l’application du régime de paiement unique montre que, dans certains cas, une aide découplée au revenu est octroyée à des bénéficiaires dont les activités agricoles ne constituent qu’une part négligeable de l’ensemble de leurs activités économiques ou dont l’objectif commercial n’est pas ou guère lié à l’exercice d’une activité agricole. Pour éviter qu’une aide au revenu soit attribuée à ces bénéficiaires, et pour veiller à ce que le soutien de la Communauté soit
entièrement utilisé pour garantir un niveau de vie équitable à la population agricole, il convient, en pareils cas, d’autoriser les États membres à ne pas octroyer à ces personnes physiques ou morales de paiements directs au titre du présent règlement.

[...]

(25) Les régimes de soutien relevant de la PAC fournissent une aide directe au revenu, notamment en vue d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole. Cet objectif est étroitement lié à la conservation des zones rurales. Dans le but d’éviter une mauvaise affectation des ressources communautaires, il convient de n’effectuer aucun paiement de soutien en faveur d’agriculteurs qui ont créé artificiellement les conditions requises pour bénéficier de tels paiements. »

5. L’article 2 du règlement no 73/2009, intitulé « Définitions », disposait :

« Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) “agriculteur”, une personne physique ou morale ou un groupement de personnes physiques ou morales, quel que soit le statut juridique conféré selon le droit national au groupement ainsi qu’à ses membres, dont l’exploitation se trouve sur le territoire de la Communauté, tel que défini à l’article 299 du traité, et qui exerce une activité agricole ;

b) “exploitation”, l’ensemble des unités de production gérées par un agriculteur et situées sur le territoire d’un même État membre ;

c) “activité agricole”, la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6 ;

[...]

h) “surface agricole”, l’ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents ou des cultures permanentes. »

6. L’article 6, paragraphe 1, de ce règlement prévoyait :

« Les États membres veillent à ce que toutes les terres agricoles, en particulier celles qui ne sont plus exploitées à des fins de production, soient maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Les États membres définissent, au niveau national ou régional, des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales sur la base du cadre fixé à l’annexe III, en tenant compte des caractéristiques des zones concernées, y compris des conditions
pédologiques et climatiques, des modes d’exploitation existants, de l’utilisation des terres, de la rotation des cultures, des pratiques agricoles et de la structure des exploitations. Les États membres ne peuvent pas définir des exigences minimales qui ne sont pas prévues dans ce cadre.

[...] »

7. L’article 19, paragraphe 1, dudit règlement se lisait comme suit :

« Chaque année, l’agriculteur introduit une demande pour les paiements directs, indiquant, le cas échéant :

a) toutes les parcelles agricoles de l’exploitation [...] ;

b) les droits au paiement déclarés en vue de leur activation ;

c) toute autre information prévue par le présent règlement ou par l’État membre concerné. »

8. L’article 28 du même règlement, intitulé « Conditions minimales d’octroi des paiements directs », disposait, à son paragraphe 2 :

« À partir de 2010, les États membres peuvent établir des critères objectifs et non discriminatoires appropriés pour faire en sorte qu’aucun paiement direct ne soit accordé à une personne physique ou morale :

a) dont les activités agricoles ne représentent qu’une part négligeable de l’ensemble de ses activités économiques, ou

b) dont l’activité principale ou l’objet social n’est pas l’exercice d’une activité agricole. »

9. L’article 34 du règlement no 73/2009, intitulé « Activation des droits au paiement par hectare admissible », énonçait :

« 1.   L’aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs après activation d’un droit au paiement par hectare admissible. Les droits au paiement activés donnent droit au paiement des montants qu’ils fixent.

2.   Aux fins du présent règlement, on entend par “hectare admissible” :

a) toute surface agricole de l’exploitation et les surfaces plantées de taillis à courte rotation [...] utilisées aux fins d’une activité agricole ou, en cas d’utilisation également pour des activités autres qu’agricoles, essentiellement utilisées à des fins agricoles, et

[...]

Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, les hectares admissibles remplissent les conditions d’admissibilité tout au long de l’année civile. »

10. L’article 35 de ce règlement, intitulé « Déclaration des hectares admissibles », prévoyait, à son paragraphe 1 :

« L’agriculteur déclare les parcelles correspondant à la superficie admissible liée à un droit au paiement. Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, ces parcelles sont à la disposition de l’agriculteur à une date fixée par l’État membre, laquelle n’est pas postérieure à celle fixée dans cet État membre pour la modification de la demande d’aide. »

11. L’article 124 dudit règlement, intitulé « Surface agricole aux fins du régime de paiement unique à la surface », disposait :

« 1.   [...]

Aux fins du présent titre, on entend par “surface agricole utilisée”, la surface totale occupée par les terres arables, les prairies permanentes, les cultures permanentes et les jardins potagers, conformément à la définition établie par la Commission aux fins de ses statistiques.

En ce qui concerne la [République de] Bulgarie et la Roumanie, la surface agricole aux fins du régime de paiement unique à la surface est la partie de la surface agricole utilisée maintenue dans de bonnes conditions agricoles, qu’elle soit ou non exploitée, le cas échéant, adaptée conformément aux critères objectifs et non discriminatoires à définir par la [République de] Bulgarie ou la Roumanie après approbation de la Commission.

2.   [...]

Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, les parcelles visées au premier alinéa sont à la disposition de l’agriculteur à la date fixée par l’État membre, laquelle n’est pas postérieure à celle fixée dans cet État membre pour la modification de la demande d’aide.

La surface minimale admissible par exploitation pour laquelle des paiements peuvent être demandés est de 0,3 [hectare]. Toutefois, tout nouvel État membre peut décider, sur la base de critères objectifs et après accord de la Commission, de relever le seuil minimal, mais celui-ci ne doit pas dépasser 1 [hectare].

3.   Il n’est pas fait obligation de produire ou d’utiliser les facteurs de production [...]

4.   Les terres donnant lieu à des paiements au titre du régime de paiement unique à la surface sont maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6.

[...] »

B.   Le droit roumain

1. La loi sur l’élevage no 72/2002

12. L’article 4 de la legea zootehniei nr 72/2002 (loi sur l’élevage no 72/2002) ( 7 ), du 16 janvier 2002, dispose :

« Au sens de la présente loi, on entend par “éleveur d’animaux”, les personnes physiques ou morales qui détiennent en propriété les espèces d’animaux prévues à l’article 2, inscrites au registre agricole. »

13. L’article 5, paragraphe 1, de cette loi prévoit :

« L’élevage et l’exploitation d’animaux sont l’activité des éleveurs d’animaux, quel que soit leur statut juridique, en vue d’obtenir des produits et des produits animaliers. »

2. L’OUG no 125/2006

14. L’article 6, paragraphe 1, de l’Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (ordonnance d’urgence du gouvernement no 125/2006 portant approbation des régimes de paiements directs et des paiements directs nationaux complémentaires,
accordés dans le domaine de l’agriculture à partir de l’année 2007, et modifiant l’article 2 de la loi no 36/1991 relative aux sociétés agricoles et à d’autres formes d’association dans l’agriculture) ( 8 ), du 21 décembre 2006, dans sa version applicable au litige au principal, dispose :

« Les bénéficiaires des paiements directs au titre du régime de paiement unique à la surface peuvent être les personnes physiques et/ou les personnes morales qui exploitent les terres agricoles pour lesquelles le paiement est demandé, en qualité de propriétaires, bailleurs, concessionnaires, associés administrateurs des associations participatives, locataires ou autres apparentés. »

15. L’article 7, paragraphe 1, de l’OUG no 125/2006 prévoit :

« Pour bénéficier des paiements au titre des régimes de paiement unique à la surface, les demandeurs doivent être inscrits au registre des agriculteurs administré par l’Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(agence de paiement et d’intervention pour l’agriculture, Roumanie)], présenter leur demande de paiement dans les délais et respecter les conditions générales suivantes :

a) exploiter des terres agricoles d’une superficie minimale d’un hectare, les parcelles agricoles devant avoir une superficie minimale de 0,3 hectare [...]

[...]

c) fournir, sous peine de poursuites pénales, des données réelles, complètes et parfaitement valables dans le formulaire de demande de paiement unique à la surface et dans les documents annexés, y compris la liste des surfaces ;

[...]

f) présenter les documents prouvant l’utilisation légale de la terre pour laquelle la demande a été déposée ;

g) fournir toutes les informations demandées par l’[APIA], dans les délais prévus ;

[...] »

3. Le RMA no 246/2008

16. L’article 5, paragraphe 1, de l’Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (règlement du ministre de l’Agriculture et du Développement rural no 246/2008 concernant l’établissement du
mode de mise en œuvre, des conditions spécifiques et des critères d’éligibilité pour l’application des régimes de paiements nationaux directs complémentaires dans le secteur végétal, pour l’octroi de l’aide afférente aux mesures agro-environnementales et des zones défavorisées) ( 9 ), du 23 avril 2008, dans sa version applicable au litige au principal, se lit comme suit :

« Les documents faisant preuve de l’utilisation légale des pâtures permanentes communales, conformément à l’article 7, paragraphe 1, sous f), de [l’OUG no 125/2006], telle que modifiée et complétée par la loi no 139/2007, avec les modifications et compléments ultérieurs, sont les actes attestant du droit de propriété, les contrats de concession ou de location conclus entre les conseils locaux et les éleveurs d’animaux, desquels ressort la terre utilisée, et l’attestation délivrée par la mairie
conformément aux données figurant au registre agricole. Tout contrat conclu avant l’entrée en vigueur du présent règlement, ayant pour objet l’utilisation des pâtures communales, continue à produire ses effets jusqu’à la date de cessation du droit. »

4. La stratégie concernant l’organisation des activités d’amélioration et d’exploitation des prés

17. Le chapitre VI, point 1, de la strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (stratégie concernant l’organisation des activités d’amélioration et d’exploitation des prés au niveau national, à moyen et long termes), adoptée par le règlement du ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Forêts et du ministre de l’Administration publique no 226/235/2003 ( 10 ), telle que modifiée et complétée par l’Ordinul
ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale nr. 541/2009 (règlement du ministre de l’Agriculture, des Forêts et du Développement rural no 541/2009) ( 11 ), du 25 août 2009, énonce :

« Les responsabilités des utilisateurs de prés

a) Afin d’utiliser les prés administrés par les conseils communaux, les villes ou les municipalités :

– les associations d’éleveurs d’animaux constituées, les éleveurs d’animaux (personnes physiques et morales) déposent une demande auprès du conseil local, [...]

b) Les utilisateurs de prés qui concluent des contrats de concession remplissent au minimum les conditions suivantes :

– être enregistrés auprès du registre national des exploitations ;

– garantir une charge minimale de 0,3 UGB [unité de gros bétail] [par hectare] pour le terrain sollicité ;

– présenter un programme de pâturage conforme aux dispositions du chapitre IV, point 8, pour la période de reprise de l’utilisation du pré demandé.

[...] »

5. Le code de procédure civile

18. L’article 430 du Cod procedură civilă (code de procédure civile), adopté par la loi no 134/2010 ( 12 ), dispose :

« (1)   Le jugement qui tranche, en tout ou partie, le fond du procès ou statue sur une exception procédurale ou sur tout autre incident a, à partir de son prononcé, autorité de la chose jugée s’agissant de la question tranchée.

(2)   L’autorité de la chose jugée concerne le dispositif ainsi que les considérations sur lesquelles celui-ci s’appuie, y compris celles en vertu desquelles la question litigieuse a été tranchée.

(3)   Le jugement par lequel sont prises des mesures provisoires n’a pas autorité de la chose jugée sur le fond.

(4)   Lorsque le jugement est soumis à un appel ou à un pourvoi, l’autorité de la chose jugée est provisoire.

(5)   Le jugement attaqué par un recours en annulation ou en révision conserve l’autorité de la chose jugée jusqu’à ce qu’un autre jugement le remplace. »

19. L’article 431 de ce code énonce :

« (1)   Nul ne peut être attrait en justice deux fois en la même qualité, sur la base des mêmes griefs et pour le même objet.

(2)   Les parties peuvent opposer la chose jugée antérieurement dans un autre litige dès lors qu’il y a un lien avec la solution de ce dernier. »

6. L’OUG no 34/2013

20. L’article 2 de l’Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (ordonnance d’urgence du gouvernement no 34/2013 concernant l’administration et l’exploitation des prés permanents et modifiant et complétant la loi sur le fonds foncier no 18/1991) ( 13 ), dans sa version applicable au litige au principal, se lit comme suit :

« Au sens de la présente ordonnance d’urgence, on entend par les termes et expressions ci-dessous :

[...]

b) pâtures et prés de fauche – terres agricoles inscrites dans les actes de propriété sous cette catégorie d’utilisation destinés à produire du fourrage, de l’herbe et d’autres plantes herbacées pour les animaux, récoltées par fauchage ou valorisées par pâturage ;

c) unité de gros bétail (UGB) – unité de mesure standard fixée sur la base des besoins nutritionnels de chaque type d’animaux qui permet de faire la conversion entre différentes catégories d’animaux ;

d) utilisateur de pâtures et de prés de fauche – éleveur d’animaux, personne physique ou morale inscrite au registre national des exploitations qui exerce des activités agricoles spécifiques à la catégorie d’utilisation des pâtures et des prés de fauche, conformément à la classification statistique des activités économiques dans l’Union européenne pour la production végétale et animale, qui détient légalement le droit d’utilisation sur la terre agricole et qui valorise la pâture moyennant le
pâturage effectif par des animaux dont il est propriétaire ou par fauchage au moins une fois par an ;

e) Registre national des exploitations (RNE) – collection de données sous format électronique qui comprend les informations d’identification de chaque exploitation de la Roumanie [...] ;

f) détenteurs de prés – titulaires du droit de propriété, d’autres droits réels sur ceux-ci ou personnes ayant, en vertu des lois civiles, la qualité de possesseurs ou de détenteurs précaires des prés ;

[...] »

III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

21. Avio Lucos est une société de droit roumain ayant comme activité principale les « activités de soutien aux cultures ».

22. Au cours de l’année 2014, Avio Lucos a déposé auprès de l’APIA Dolj, notamment, une demande de paiement unique à la surface au titre de l’année 2014, pour une surface de 341,70 hectares de pâturage.

23. Pour prouver son droit d’utilisation de ce terrain, elle a déposé une série de documents, parmi lesquels un contrat de concession, conclu le 28 janvier 2013 avec le Consiliul local Podari (conseil municipal de la commune de Podari, Roumanie), relatif à une pâture située dans cette commune ( 14 ) (ci-après le « contrat de concession »). Aux termes de ce contrat, Avio Lucos avait le droit d’exploiter directement, par pâturage, à ses risques et périls, les biens fournis en concession. Elle était
également tenue d’assurer l’exploitation du terrain en concession par pâturage, de payer la redevance ( 15 )et il lui était interdit de louer celui-ci ou de le donner en sous-concession.

24. Avio Lucos a par la suite conclu, le 30 janvier 2013, un contrat de collaboration participative avec quatre personnes physiques, propriétaires d’animaux (ci-après les « personnes physiques »), en vertu duquel l’exploitation effective de la pâture communale prise en concession devait être réalisée au moyen de la mise à disposition, par ces personnes physiques, d’animaux (vaches, moutons, chèvres, etc.), conformément au nombre de têtes détenues et déclarées par contrat, en vue d’un pâturage
continu du terrain susmentionné ( 16 ).

25. Après le dépôt de cette demande de paiement unique à la surface, l’APIA Dolj a adopté, le 23 octobre 2014, une décision d’avance de paiement au titre des régimes d’aide à la surface – campagne de l’année 2014 en faveur d’Avio Lucos et, le 9 décembre 2014, une décision accordant un tel paiement, pour un montant total de 529340,24 lei roumains (RON) (environ 108000 euros).

26. Par la suite, l’APIA Dolj a toutefois constaté, notamment, que, à la date de la conclusion du contrat de concession, Avio Lucos n’avait pas le droit de prendre en concession des pâtures du domaine public ou privé de la commune, au motif qu’elle n’était pas un éleveur d’animaux ni ne détenait un animal en propriété, en méconnaissance du droit national applicable.

27. Eu égard à cette constatation, l’APIA Dolj a, d’une part, adopté une décision infligeant des sanctions pluriannuelles à Avio Lucos, pour un montant total de 555729,59 RON (environ 113000 euros). Cette décision a fait l’objet de plusieurs recours administratifs et judiciaires de la part d’Avio Lucos, qui ont tous été rejetés ( 17 ). D’autre part, l’APIA Dolj a établi à charge d’Avio Lucos une créance budgétaire d’un montant total de 529340,24 RON (environ 108000 euros), correspondant au montant
qui lui avait déjà été versé.

28. Avio Lucos a contesté cette dernière décision devant le Tribunalul Dolj (tribunal de grande instance de Dolj, Roumanie), qui a rejeté son recours par jugement du 12 décembre 2017. Avio Lucos a introduit un recours contre ce jugement, auquel il a été fait droit par la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova, Roumanie), qui a renvoyé l’affaire devant le Tribunalul Dolj (tribunal de grande instance de Dolj), au motif que ledit jugement n’avait pas analysé les éléments de défense d’Avio
Lucos tirés de la méconnaissance du droit de l’Union.

29. L’affaire étant inscrite de nouveau au rôle du Tribunalul Dolj (tribunal de grande instance de Dolj), cette juridiction, par jugement du 25 février 2018, a rejeté le recours d’Avio Lucos au motif que celle-ci n’était pas un « agriculteur », au sens de l’article 2, sous a), du règlement no 73/2009, dans la mesure où elle aurait uniquement prouvé qu’elle avait en concession le terrain pour lequel elle avait fait sa demande de paiement unique à la surface, sans exercer aucune activité agricole, à
savoir un élevage d’animaux.

30. Avio Lucos a interjeté pourvoi de ce jugement devant la Curtea de Apel Timişoara (cour d’appel de Timişoara, Roumanie), la juridiction de renvoi. Avio Lucos fait notamment valoir que le Tribunalul Dolj (tribunal de grande instance de Dolj) a analysé les critères d’éligibilité non pas au regard du droit de l’Union, mais uniquement au regard de notions de droit national qui ne trouveraient pas de correspondance en droit de l’Union. L’APIA Dolj et l’APIA ont, pour leur part, invoqué, notamment, une
exception d’autorité de la chose jugée de deux arrêts définitifs de la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) rejetant les recours d’Avio Lucos contre la décision infligeant des sanctions pluriannuelles.

31. La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant au point de savoir si le droit de l’Union s’oppose à une réglementation nationale qui institue une obligation, d’une part, de prouver l’existence d’un droit d’utilisation ou d’exploitation d’une surface agricole ou, d’autre part, d’être un éleveur ou un propriétaire d’animaux afin obtenir la concession de pâtures, en vue d’obtenir un soutien financier afférent aux régimes de paiement unique à la surface. En outre, selon cette juridiction, se pose
la question de savoir si l’activité exercée concrètement par Avio Lucos relève de l’article 2 du règlement no 73/2009. Enfin, cette juridiction, qui fait état de l’existence de deux décisions juridictionnelles définitives ayant constaté l’inéligibilité de demandes de paiement au titre du régime de paiement unique à la surface pour l’année 2014 au regard du non-respect du droit national en ce qui concerne l’exigence relative à la légalité du titre d’exploitation ou d’utilisation du terrain, se
demande si le droit de l’Union s’oppose à l’application du principe d’autorité de la chose jugée qui empêche d’analyser la conformité de cette exigence nationale avec le droit de l’Union applicable pour l’année 2014 dans le cadre d’un nouveau litige portant sur la légalité de l’acte de récupération des sommes payées indûment au demandeur.

32. Dans ces conditions, la Curtea de Apel Timişoara (cour d’appel de Timişoara) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) Le droit [de l’Union] applicable au soutien financier afférent à l’année agricole 2014 – en particulier le règlement no 73/2009 et le règlement no 1122/2009 – s’oppose-t-il à l’institution, par le droit national, d’une obligation de prouver le droit d’utilisation [d’]une surface agricole, en vue d’obtenir le soutien financier afférent aux régimes de paiement à la surface ?

2) Dans la mesure où le droit [de l’Union] susmentionné ne s’oppose pas à la réglementation nationale visée dans la première question, le droit [de l’Union] (y compris le principe de proportionnalité) s’oppose-t-il – dans le cas particulier dans lequel le droit d’exploiter une surface agricole a été justifié par le bénéficiaire par la présentation d’un contrat de concession d’une pâture (contrat sur la base duquel le demandeur a obtenu le droit d’exploiter la pâture à ses propres risques et à
son profit, en échange d’une redevance) – à une réglementation nationale qui impose, pour conclure valablement un tel contrat de concession, la condition selon laquelle le futur concessionnaire doit exclusivement être un éleveur ou un propriétaire d’animaux ?

3) L’activité d’un bénéficiaire d’un régime de paiement à la surface qui – ayant conclu un contrat de concession d’une pâture en vue d’obtenir le droit d’exploiter cette terre et d’obtenir le droit au paiement pour l’année agricole 2014 – conclut ultérieurement un contrat de collaboration avec des éleveurs d’animaux, contrat en vertu duquel il leur permet de laisser paître gratuitement les animaux sur la terre donnée en concession, le bénéficiaire conservant le droit d’utilisation de la terre,
mais s’obligeant à ne pas limiter l’activité de pâturage et à réaliser des travaux d’entretien de la pâture, relève-t-elle de l’activité agricole visée à l’article 2 du règlement [no 73/2009] ?

4) Le droit de l’Union s’oppose-t-il à une interprétation d’une réglementation nationale telle que l’article 431, paragraphe 2, du [code de procédure civile] – concernant l’autorité de la chose jugée d’une décision juridictionnelle définitive par laquelle il est constaté qu’une demande de paiement est inéligible car elle ne respecte pas le droit national en ce qui concerne l’exigence relative à la légalité du titre d’exploitation/utilisation de la terre pour laquelle un régime de paiement à la
surface pour l’année agricole 2014 est demandé (dans un litige dans lequel l’annulation de la décision d’application de sanctions pluriannuelles a été demandée) – qui empêche d’analyser la conformité de ces exigences nationales avec le droit [de l’Union] applicable pour l’année agricole 2014 dans le cadre d’un nouveau litige portant sur la légalité de l’acte de récupération des sommes payées indûment auprès du demandeur, pour cette même année agricole 2014, ledit acte étant fondé sur les
mêmes faits et la même réglementation nationale qui ont été analysés dans la décision juridictionnelle définitive précédente ? »

33. Des observations écrites ont été déposées par Avio Lucos, l’APIA, le gouvernement roumain, les gouvernements allemand et français (limitées à la première question), le gouvernement italien (limitées aux deux premières questions), ainsi que par la Commission européenne.

34. La Cour, conformément à l’article 76, paragraphe 2, de son règlement de procédure, a décidé de statuer sans audience de plaidoiries. Par mesures d’organisation de la procédure en date du 24 février 2021, la Cour a posé des questions pour réponse écrite à Avio Lucos et à l’APIA. Les observations écrites sur les questions faisant l’objet de ces mesures d’organisation de la procédure ont été déposées par ces mêmes parties dans le délai imparti.

IV. Analyse

A.   Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle

35. Tout d’abord, le gouvernement roumain fait valoir que la demande de décision préjudicielle n’est pas pertinente pour la solution du litige au principal et est donc irrecevable, au regard de la circonstance que la juridiction de renvoi disposerait des informations lui permettant de trancher ce litige. En outre, cette juridiction ne préciserait pas, dans sa demande, les autres interprétations possibles de l’article 431, paragraphe 2, du code de procédure civile, qui justifient ses doutes quant à
son application. Enfin, ladite juridiction n’expliquerait pas pourquoi il lui appartiendrait d’apprécier le bien-fondé de l’exception d’autorité de la chose jugée après avoir reçu une réponse de la Cour aux trois premières questions préjudicielles, alors même que ces questions deviendraient sans objet si l’article 431, paragraphe 2, du code de procédure civile était applicable dans le litige au principal.

36. J’estime qu’il y a lieu d’écarter ces arguments. Il résulte, en effet, d’une jurisprudence constante de la Cour qu’il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. Il s’ensuit que les questions posées par
les juridictions nationales bénéficient d’une présomption de pertinence et que le refus de la Cour de statuer sur ces questions n’est possible que s’il apparaît que l’interprétation sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, si le problème est de nature hypothétique ou encore si la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile auxdites questions ( 18 ).

37. Or, tel n’est manifestement pas le cas en l’occurrence, l’interprétation sollicitée par la juridiction de renvoi de la réglementation de l’Union, et notamment des dispositions du règlement no 73/2009, étant en rapport direct avec l’objet du litige au principal, le problème posé par ce litige étant non pas hypothétique, mais réel, et la Cour disposant des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions posées.

38. Dans ces conditions, j’estime que les questions préjudicielles posées sont recevables.

B.   Sur la première question préjudicielle

39. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union applicable au soutien financier afférent à l’année agricole 2014, en particulier les règlements nos73/2009 et 1122/2009, s’oppose à l’institution, par le droit national, d’une obligation de prouver le droit d’utilisation d’une surface agricole en vue d’obtenir le soutien financier afférent aux régimes de paiement unique à la surface.

40. À titre liminaire, je souligne que, bien que la juridiction de renvoi se réfère, dans le libellé de la première question préjudicielle, au règlement no 1122/2009 ( 19 ), ce dernier n’est nullement cité dans les motifs de la décision de renvoi. En tout état de cause, ce règlement apparaît dépourvu de pertinence aux fins de répondre à cette question, dans la mesure où les règles d’éligibilité au soutien financier afférent aux régimes de paiement unique à la surface ne relèvent pas de son champ
d’application matériel ( 20 ). Partant, la première question préjudicielle sera examinée uniquement au regard du règlement no 73/2009, applicable ratione temporis au litige au principal, et abrogé par la suite par le règlement no 1307/2013.

41. À cet égard, tout d’abord, il convient de constater que le règlement no 73/2009 ne se réfère pas à la notion de « droit d’utilisation », telle que prévue par le droit roumain ( 21 ). En effet, aux termes de l’article 34, paragraphe 1, de ce règlement, l’aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs, sur la base d’une déclaration annuelle, après activation d’un droit au paiement ( 22 ) par hectare admissible dans l’État membre où le droit au paiement a été attribué.
Pour bénéficier de cette aide, un agriculteur doit, en vertu de l’article 35, paragraphe 1, dudit règlement, déclarer les parcelles correspondant à la superficie admissible liée à un droit au paiement. Ces parcelles doivent être, sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, « à la disposition de l’agriculteur à une date fixée par l’État membre » ( 23 ).

42. Ensuite, l’article 124 du règlement no 73/2009, qui figure sous le titre V relatif à la « [m]ise en œuvre des paiements directs dans les nouveaux États membres », prévoit, à son paragraphe 2, premier alinéa, que, « [a]ux fins de l’octroi de paiements au titre du régime de paiement unique à la surface, sont admissibles toutes les parcelles agricoles répondant aux critères prévus au paragraphe 1 », à savoir, en ce qui concerne la Roumanie, « la partie de la surface agricole utilisée qui était
maintenue dans de bonnes conditions agricoles, qu’elle soit ou non exploitée, le cas échéant, adaptée conformément aux critères objectifs et non discriminatoires à définir par [...] la Roumanie après approbation de la Commission ».

43. Enfin, conformément à l’article 19, paragraphe 1, sous c), du règlement no 73/2009, l’agriculteur doit disposer des documents considérés comme étant nécessaires par l’État membre, de nature à fonder la demande de paiement.

44. Il s’ensuit que le règlement no 73/2009 ne précise pas la forme sous laquelle les surfaces concernées doivent être « à la disposition » d’un agriculteur, au sens de l’article 35, paragraphe 1, de ce règlement, et, a fortiori, si le terme « à la disposition » implique un « droit d’utilisation » de ces surfaces. En l’absence d’une telle précision, il y a lieu, pour l’interprétation de cette disposition, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des
objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie ( 24 ).

45. En premier lieu, pour ce qui concerne les termes de l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, je relève que le fait pour une surface d’être « à la disposition » de l’agriculteur implique, en principe, que celui-ci puisse l’utiliser à sa convenance dans le but d’y exercer son activité agricole ou, en d’autres termes, que la surface agricole soit, à tout le moins, de facto à la disposition de cet agriculteur.

46. S’agissant, en deuxième lieu, du contexte dans lequel s’inscrit l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, il a été rappelé au point 41 des présentes conclusions que l’aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs après activation d’un droit au paiement par « hectare admissible ». Une telle notion désigne, notamment, aux termes de l’article 34, paragraphe 2, sous a), de ce règlement, toute « surface agricole de l’exploitation [...] utilisé[e] aux fins d’une
activité agricole ».

47. Or, ces termes sont eux-mêmes définis par ledit règlement. Ainsi, l’article 2, sous b), c) et h), du même règlement définit la notion d’« exploitation » comme étant « l’ensemble des unités de production gérées par un agriculteur et situées sur le territoire d’un même État membre » ( 25 ) ; celle d’« activité agricole » comme étant « la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles [...] ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales [...] », et
celle de « surface agricole » comme « l’ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents ou des cultures permanentes » ( 26 ).

48. À cet égard, l’exigence, visée à l’article 2, sous b), du règlement no 73/2009, relatif à la notion d’« exploitation », qu’une unité de production doit être « gérée » par un agriculteur n’impose pas qu’un tel agriculteur dispose d’un pouvoir de disposition illimité sur la superficie concernée. Ainsi que la Cour a déjà eu l’occasion de le préciser, la notion de « gestion » n’implique pas l’existence au profit de l’agriculteur d’un pouvoir de disposition illimité sur la superficie concernée dans
le cadre de l’utilisation de celle-ci à des fins agricoles. En revanche, l’agriculteur doit disposer à l’égard de cette superficie d’une autonomie suffisante aux fins de l’exercice de son activité agricole, ce qu’il appartient à la juridiction nationale d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce. Ainsi, l’agriculteur doit être en mesure d’exercer un certain pouvoir de décision dans le cadre de l’utilisation de la superficie concernée ( 27 ).

49. Cette interprétation se situe dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour relative à la notion de « superficie agricole de l’exploitation », visée à l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003 ( 28 ), qui a été remplacé par le règlement no 73/2009, dans laquelle elle a jugé, en substance, qu’il n’était pas exigé de l’agriculteur qu’il en dispose en vertu d’un contrat de bail à ferme ou d’une transaction équivalente ( 29 ). En ce sens, la Cour a aussi considéré, notamment dans
l’arrêt Pontini e.a ( 30 ), au regard de l’article 12 du règlement no 1254/1999 ( 31 ), que cette disposition ne conditionnait pas l’éligibilité d’une demande d’aide à la présentation d’un titre juridique valable justifiant du droit du demandeur d’utiliser les superficies fourragères objet de cette demande. Au contraire, c’est l’utilisation effective de la superficie fourragère qui constitue une des conditions d’éligibilité pour l’octroi des primes concernées ( 32 ). Même si elle est définie en
des termes quelque peu différents, la notion d’« exploitation », visée à l’article 2, sous b), du règlement no 73/2009, est, en substance, identique.

50. En troisième lieu, s’agissant des objectifs de la réglementation en cause, d’une part, l’article 39 TFUE dispose, à son paragraphe 1, sous b), que la PAC a pour but d’assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture. Dans ce contexte, conformément aux considérants 23 et 25 du règlement no 73/2009, ce règlement vise à éviter qu’une aide soit octroyée à des bénéficiaires qui ont créé
artificiellement les conditions requises pour bénéficier de tels paiements, dont les activités agricoles ne constituent qu’une part négligeable de l’ensemble de leurs activités économiques ou dont l’objectif commercial n’est pas ou guère lié à l’exercice d’une activité agricole. Partant, au regard de ces objectifs, l’aide au titre du régime de paiement unique prévu par ledit règlement a pour objectif d’assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs qui exercent réellement une activité
agricole, ce qui implique qu’ils disposent effectivement d’une surface agricole.

51. Il s’ensuit que, afin de déterminer si une superficie agricole est ou non « à la disposition » d’un agriculteur, au sens de l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, il ressort du libellé, du contexte et des objectifs de cette réglementation que c’est le caractère réel et effectif de l’utilisation de la superficie agricole, ainsi que de la possibilité d’exercer un certain pouvoir de décision dans le cadre de son utilisation, qui détermine l’éligibilité pour l’octroi des aides au titre
du régime de paiement unique à la surface ( 33 ). Cependant, la réglementation de l’Union ne conditionne pas expressément l’éligibilité d’une demande d’une telle aide à l’obligation de prouver ou de justifier l’utilisation de la superficie faisant l’objet de la demande et ne précise pas la manière dont les États membres peuvent vérifier si un agriculteur détient les surfaces agricoles déclarées comme faisant partie de son exploitation.

52. C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient de déterminer si le droit de l’Union s’oppose à ce que les États membres prévoient dans leur réglementation nationale une obligation de présenter un titre juridique valable justifiant le droit d’utilisation de la surface agricole aux fins d’être éligible au bénéfice du régime de paiement unique à la surface.

53. À cet égard, la Cour a déjà eu l’occasion de déterminer la marge d’appréciation accordée aux États membres quant au contrôle du respect des conditions prévues pour l’octroi des aides dans le cadre du système intégré de gestion et de contrôle (ci-après le « SIGC »). Ainsi, dans son arrêt Pontini e.a. ( 34 ), la Cour a rappelé que les États membres ont pour tâche d’adopter les mesures propres à assurer la bonne mise en œuvre du SIGC et qu’ils sont notamment tenus de prendre les mesures nécessaires
pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par l’Union en général, et par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) en particulier, ainsi que pour prévenir et poursuivre les irrégularités. En outre, les États membres jouissent d’une marge d’appréciation lors de la mise en œuvre des régimes d’aide qu’ils estiment nécessaires pour prévenir et sanctionner de manière efficace les irrégularités et les fraudes.

54. Dans ce contexte, selon la Cour, les États membres disposent d’une marge d’appréciation en ce qui concerne les pièces justificatives et les preuves qu’il convient d’exiger d’un demandeur d’aide quant aux surfaces qui font l’objet de sa demande. Compte tenu de cette marge d’appréciation, il est loisible aux États membres d’apporter des précisions au moyen de la réglementation nationale, relatives aux preuves à fournir à l’appui d’une demande d’aide en se référant, notamment, aux pratiques
habituelles sur leur territoire dans le domaine de l’agriculture relatives à la jouissance et à l’utilisation des superficies ainsi qu’aux titres à produire à l’égard de cette utilisation ( 35 ).

55. La Cour a, toutefois, ajouté que ladite marge d’appréciation était soumise à certaines limites. En particulier, l’exercice par les États membres de leur marge d’appréciation relative aux preuves à fournir à l’appui d’une demande d’aide, notamment quant à la possibilité d’obliger un demandeur d’aide à présenter un titre juridique valable justifiant de son droit d’utiliser les surfaces objet de sa demande, doit respecter les objectifs poursuivis par la réglementation concernée de l’Union et les
principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de proportionnalité ( 36 ). Ce principe exige que les moyens mis en œuvre par une disposition soient aptes à réaliser l’objectif visé et n’aillent pas au-delà de ce qui nécessaire pour atteindre cet objectif ( 37 ). Par exemple, la Cour a établi que les États membres ne peuvent pas exiger des preuves très précises, telles qu’un contrat de bail à ferme ou un autre type de contrat de louage, et que, conformément au principe de la
liberté contractuelle, les preuves peuvent inclure la mise à disposition des parcelles sans contrepartie financière ( 38 ).

56. Il convient dès lors de vérifier, en l’occurrence, si les moyens mis en œuvre par la réglementation roumaine sont aptes à poursuivre un des objectifs poursuivis par la PAC et si l’obligation imposée n’excède pas ce qui est strictement nécessaire pour l’atteindre.

57. À cet égard, premièrement, s’agissant de la capacité à réaliser les objectifs visés par la PAC, tels que décrits au point 50 des présentes conclusions, je relève que le gouvernement roumain a souligné que la réglementation nationale visait à faciliter l’accès direct du plus grand nombre de propriétaires ou de possesseurs d’animaux auxdites pâtures (appartenant aux unités administratives territoriales), et non pas de ceux qui exercent des activités agricoles par intermédiation, ainsi qu’à assurer
un niveau de vie équitable aux agriculteurs actifs. En effet, l’institution d’une obligation de prouver le « droit d’utilisation » d’une surface agricole peut effectivement donner une certaine assurance que les objectifs de la PAC seront réellement poursuivis. Par exemple, la présentation d’un titre juridique peut permettre d’éviter que les demandeurs d’aide profitent abusivement de terrains appartenant à autrui dans le but de contourner la réglementation de l’Union, comme dans le cas ayant
donné lieu à l’arrêt Pontini e.a. En d’autres termes, une telle disposition permet de protéger le droit des propriétaires légitimes de surfaces agricoles qui font l’objet d’une déclaration de ne pas se voir frauduleusement privés d’éventuels avantages financiers de la PAC et, en même temps, de protéger les finances de l’Union contre toute demande d’aide présentée frauduleusement, à l’insu des propriétaires légitimes, en vue d’obtenir indûment ces avantages sans que le demandeur soit propriétaire
(lui-même) ou titulaire d’un droit d’utilisation des terrains concernés. Par ailleurs, l’exigence de titres formels n’est pas une spécificité du droit roumain. Par exemple, ainsi que l’a souligné le gouvernement italien dans ses observations écrites, la législation italienne exige des agriculteurs demandant des aides, en vue de démontrer la propriété des terrains, la preuve de la possession d’un titre d’exploitation formel approprié en tant qu’élément de contrôle complémentaire ( 39 ).

58. En ce sens, j’estime que l’obligation de détenir un titre d’utilisation légitime est un moyen approprié pour atteindre les objectifs susmentionnés, puisqu’une telle obligation permet de conjuguer la prévention de la fraude et la protection des intérêts financiers de l’administration nationale, d’une part, et la protection de la confiance légitime des demandeurs quant à leur accès au régime d’aide, d’autre part.

59. Deuxièmement, s’agissant du caractère proportionné de la réglementation roumaine, force est de constater qu’une obligation de prouver le « droit d’utilisation » de la surface agricole aux fins d’être éligible au bénéfice du régime de paiement unique à la surface n’est pas toujours conforme aux objectifs de la PAC. Par exemple, lorsque des surfaces agricoles sont exploitées par des agriculteurs qui y réalisent des récoltes et pour lesquelles ils peuvent donc prouver l’utilisation régulière et
effective de ces surfaces par d’autres moyens que la présentation d’un tel titre, la preuve que la surface est « à la disposition d’un agriculteur », au sens de l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, ne saurait se fonder sur le seul titre juridique formalisé lié à cette surface. En effet, un tel titre n’est pas toujours de nature à justifier la réalité et l’effectivité de l’exploitation de la surface agricole.

60. À titre d’exemple, d’une part, une personne peut disposer d’un titre de propriété sur un terrain sans l’utiliser effectivement pour une activité agricole, et, d’autre part, des agriculteurs peuvent exercer effectivement une activité agricole sur des parcelles sans pour autant disposer d’un titre juridique formalisé à cet effet. Dans ce dernier cas de figure, une exigence stricte de disposer d’un titre juridique conduirait à exclure ces derniers du bénéfice du paiement unique à la surface, ce qui
serait contraire à l’objectif de la réglementation en cause ( 40 ). Dans ces conditions, exiger que tous les demandeurs justifient du droit d’utiliser la surface agricole qu’ils déclarent en vue d’obtenir une aide ne me paraît pas conforme au principe de proportionnalité.

61. Enfin, troisièmement, ainsi que l’avait relevé, en substance, l’avocat général Mazák ( 41 ), la question de la validité des contrats conclus par des agriculteurs est une question de droit civil qui fait l’objet d’une appréciation différente selon les États membres, de sorte qu’il existerait un risque d’interprétation non uniforme des règles régissant l’éligibilité des aides dans les États membres si ceux-ci étaient autorisés à subordonner les paiements uniques à la surface à des considérations
relevant du droit des contrats.

62. Pour l’ensemble des motifs évoqués ci-dessus, j’estime que la justification, sous la forme d’un titre juridique formel du droit d’utiliser la surface agricole concernée, doit davantage être considérée comme étant un indice, parmi d’autres, permettant de s’assurer que le demandeur d’un paiement unique à la surface exploite effectivement et régulièrement les surfaces qu’il déclare plutôt que comme une condition d’éligibilité au régime d’aide, voire comme le seul élément de preuve justifiant leur
utilisation effective aux fins d’une activité agricole.

63. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la première question préjudicielle en ce sens que le règlement no 73/2009 ne s’oppose pas à l’institution, par le droit national, d’une obligation de prouver le droit d’utilisation d’une surface agricole, en vue d’obtenir le soutien financier afférent aux régimes de paiement unique à la surface, à condition que soient respectés les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union et les principes généraux du droit de l’Union, en
particulier le principe de proportionnalité.

C.   Sur la deuxième question préjudicielle

64. Par sa deuxième question, posée en cas de réponse négative à la première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, dans l’hypothèse où la preuve du droit d’utilisation d’une surface agricole est apportée par la présentation d’un contrat de concession d’une pâture, le droit de l’Union s’oppose à la condition, prévue par le droit national, selon laquelle, pour conclure valablement un tel contrat, le futur concessionnaire doit exclusivement être un éleveur ou un propriétaire
d’animaux.

65. Force est de constater que l’effet concret d’une telle condition est d’exclure du soutien financier afférent aux régimes de paiement unique à la surface, à tout le moins, tout concessionnaire d’une pâture qui n’est pas propriétaire ou éleveur d’animaux. En d’autres termes, la juridiction de renvoi cherche à savoir si le droit de l’Union s’oppose à une restriction de l’accès à l’utilisation des pâtures aux seuls concessionnaires qui sont éleveurs ou propriétaires d’animaux ( 42 ).

66. Conformément à l’analyse présentée au point 54 des présentes conclusions, en l’absence de disposition expresse dans le cadre du règlement no 73/2009, les États membres disposent d’une marge d’appréciation en ce qui concerne les pièces justificatives et les preuves qu’il convient d’exiger d’un demandeur d’aide quant aux surfaces qui font l’objet de sa demande et d’une déclaration. Il convient donc de déterminer si la condition d’être « éleveur ou propriétaire d’animaux » afin de pouvoir présenter
un titre juridique valable justifiant le droit d’utiliser les surfaces objet de la demande d’aide respecte les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union et les principes généraux du droit de l’Union, et notamment le principe de proportionnalité.

67. S’agissant de l’objectif poursuivi par la réglementation nationale en cause, je relève, premièrement, que le gouvernement roumain expose, comme toile de fond, la situation spécifique de l’agriculture en Roumanie comme étant confrontée à des phénomènes tels que l’abandon des terres, le vieillissement de la population agricole, le faible nombre de jeunes agriculteurs et le grand nombre d’exploitations de petite taille, dont un pourcentage élevé est constitué d’exploitations de semi-subsistance. Il
conviendrait donc de comprendre son choix de subordonner la conclusion de contrats de concession portant sur les pâtures à la qualité de propriétaire ou d’éleveur d’animaux à la lumière de ces spécificités, afin que le pâturage ne soit pas effectué avec des animaux appartenant à des tiers ne bénéficiant pas du régime de paiement unique à la surface. En effet, l’objectif plus concret de cette réglementation serait d’éviter que le concessionnaire des surfaces indiquées dans la demande de paiement
unique, qui est le bénéficiaire de cette aide, ne soit pas un simple « agriculteur de salon »(couch farmer), terme utilisé par la Cour des comptes européenne pour décrire la situation dans laquelle l’activité agricole est non pas réellement exercée par le demandeur de l’aide, mais par la personne qui fait matériellement paître sur les surfaces déclarées dans la demande. Dans de tels cas, le demandeur de l’aide finirait par bénéficier, comme un simple rentier, de l’aide sans exercer l’activité
subventionnée ( 43 ).

68. Eu égard à ces considérations, et notamment aux spécificités de l’agriculture en Roumanie, il me semble que la condition d’être « éleveur ou propriétaire d’animaux » est justifiée au regard du droit de l’Union. Par ailleurs, même si le gouvernement roumain ne l’invoque pas comme base juridique, il est rappelé que, en vertu de l’article 28, paragraphe 2, du règlement no 73/2009, les « États membres peuvent établir des critères objectifs et non discriminatoires appropriés pour faire en sorte
qu’aucun paiement direct ne soit accordé à une personne physique ou morale : a) dont les activités agricoles ne représentent qu’une part négligeable de l’ensemble de ses activités économiques, ou b) dont l’activité principale ou l’objet social n’est pas l’exercice d’une activité agricole ». Cette règle pourrait donc s’inscrire dans le cadre de ces « conditions minimales d’octroi des paiements directs ».

69. Quant au caractère proportionné de la condition en question, si, certes, il appartient au juge national d’interpréter et d’appliquer le droit national, j’aurais tendance à considérer que la réglementation en cause me paraît particulièrement stricte en ce qu’elle semble exclure de jure la possibilité qu’un pâturage soit effectué avec des animaux appartenant à des tiers, même lorsque les personnes qui possèdent les pâtures et qui demandent l’aide s’en occupent directement. Par conséquent, si la
réglementation de certains États membres interdit bien le pâturage par des tiers (à savoir, le terrain est donné en concession à X, qui est le bénéficiaire de l’aide, mais ce sont des tiers qui effectuent en principe le pâturage) ( 44 ), la spécificité de la réglementation roumaine est qu’elle semble interdire le pâturage avec les animaux appartenant à des tiers (à savoir même si le demandeur de l’aide dispose d’une surface agricole et effectue de fait le pâturage avec des animaux qui ne lui
appartiennent pas). Or, une telle exclusion me semble contraire à l’objectif fixé par le gouvernement roumain de faciliter l’accès direct du plus grand nombre de propriétaires ou de possesseurs d’animaux auxdites pâtures, notamment, en vue d’atteindre l’objectif de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles, en particulier d’éviter l’abandon des terres agricoles (voir points 67 et 74 des présentes conclusions). Ce point sera développé dans le cadre de l’analyse de la troisième
question préjudicielle (voir points 77 à 79 des présentes conclusions).

70. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la deuxième question préjudicielle en ce sens que les règlements nos 73/2009 et 1122/2009 ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui impose, comme condition de validité d’un contrat de concession conclu pour l’exploitation de surfaces déclarées dans la demande d’un paiement unique à la surface, que le futur concessionnaire soit l’éleveur ou le propriétaire des animaux, pour autant que soient respectés les objectifs
poursuivis par la réglementation de l’Union et les principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de proportionnalité. Toutefois, le droit de l’Union s’oppose à ce qu’une telle condition devienne la seule condition d’admissibilité au bénéfice d’un paiement unique à la surface.

D.   Sur la troisième question préjudicielle

71. Par sa troisième question, qui présente un lien étroit avec les première et deuxième questions, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’activité d’une entreprise qui, ayant conclu un contrat de concession d’une pâture en vue d’obtenir le droit d’exploiter cette terre et d’obtenir le droit à un paiement unique à la surface, conclut ultérieurement un contrat de collaboration avec des éleveurs d’animaux, relève de la notion d’« activité agricole », au sens de l’article 2, sous c), du
règlement no 73/2009.

72. Tout d’abord, je relève que, aux termes de l’article 2, sous c), du règlement no 73/2009, l’« activité agricole » est définie comme « la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6 ». Ainsi qu’il ressort du libellé de cette définition, deux catégories d’activités sont susceptibles de
relever de la notion d’« activité agricole », au sens de cette disposition.

73. La première catégorie d’activités vise « la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles ». Or, il me semble évident, en l’occurrence, que l’activité d’Avio Lucos ne relève pas de cette catégorie d’activités. En effet, il ressort de l’article 8 du contrat de collaboration participative que les animaux ont toujours été détenus, élevés et utilisés dans le cadre de l’activité de pâturage par les
personnes physiques et non pas par Avio Lucos.

74. La seconde catégorie d’activités vise « le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6 » du règlement no 73/2009, qui établit que les « exigences minimales » sont définies « au niveau national ou régional » par les États « en tenant compte des caractéristiques des zones concernées » ( 45 ). Ces activités agricoles visent à éviter l’abandon des terres agricoles et à assurer leur maintien dans de bonnes conditions agricoles et
environnementales ( 46 ) ainsi qu’à encourager le maintien des pâturages permanents existants, afin de prévenir leur transformation généralisée en terres arables ( 47 ).

75. L’activité entreprise par Avio Lucos semble correspondre à cette seconde catégorie d’activités susceptibles de relever de la notion d’« activité agricole ». En effet, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, aux termes de l’article 7 du contrat de collaboration, Avio Lucos s’oblige à réaliser annuellement, à ses frais, les travaux de nettoyage de la pâture, d’élimination des mauvaises herbes ainsi que d’élimination de l’excès d’eau du terrain, en veillant à ce que les conditions soient
optimales pour que la pâture se reconstitue.

76. Par ailleurs, le contrat de collaboration ne semble pas exiger, de la part du demandeur, qu’il dispose de ses propres animaux aux fins d’assurer le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales ( 48 ). À cet égard, si l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 73/2009 prévoit que ce sont les États membres qui définissent, au niveau national ou régional, des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales sur le fondement du cadre fixé
à l’annexe III de ce règlement, en tenant compte des « caractéristiques des zones concernées », cet article ajoute que ces États ne peuvent pas définir des exigences minimales qui ne sont pas prévues dans ce cadre.

77. À cet égard, ainsi que l’indique la Commission, selon la notification de la Roumanie relative à la mise en œuvre des exigences minimales pour les bonnes conditions agricoles et environnementales (pour une demande relative à l’année agricole 2014), les agriculteurs sont tenus de faire les efforts suivants pour mettre en œuvre la norme relative à la densité minimale du bétail et/ou aux régimes appropriés : « couper l’herbe au moins une fois par an et/ou assurer un niveau minimal de pâturage
(0,3 animal par hectare au minimum) afin de maintenir les terres (pâturages permanents) en bon état ».

78. Or, l’obligation d’être propriétaire ou de détenir des animaux qui pâturent sur la terre agricole ne constitue pas une exigence minimale visée dans ledit cadre. En effet, si, comme en l’occurrence, la pâture est entretenue par pâturage, et non par fauchage, l’agriculteur à l’obligation d’assurer le pâturage, sans qu’il existe d’obligation d’assurer celui-ci exclusivement avec ses propres animaux. Étant donné que, en l’occurrence, il est constant entre les parties au principal que les animaux ont
pâturé sur le terrain en question et qu’il n’est pas contesté que le demandeur a assuré des conditions pour que la pâture se reconstitue, il apparaît qu’Avio Lucos a effectivement exercé l’activité agricole nécessaire, en maintenant la terre dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, conformément à la notification de la Roumanie.

79. Une telle interprétation littérale me semble également conforme aux objectifs mentionnés par le règlement no 73/2009, tels qu’ils ressortent notamment des considérants 4 et 7 de celui-ci, tenant au maintien des pâtures dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, l’effet positif sur l’environnement des pâturages permanents étant reconnu. Un tel objectif s’inscrit dans le but de la PAC visé à l’article 39, paragraphe 1, sous a), TFUE, qui est notamment d’accroître la productivité de
l’agriculture en assurant le développement rationnel de la production agricole. Cela étant précisé, il ne saurait être perdu de vue que la PAC a aussi, et surtout, pour objectif de veiller, ainsi que cela a été rappelé aux points 50 à 57 des présentes conclusions, à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, ces deux objectifs apparaissant complémentaires.

80. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la troisième question préjudicielle que l’article 2 du règlement no 73/2009 doit être interprété en ce sens que relève de l’« activité agricole », au sens de cet article, l’activité d’un bénéficiaire du régime de paiement unique à la surface qui – ayant conclu un contrat de concession d’une pâture en vue d’obtenir le droit d’exploiter cette terre et d’obtenir le droit au paiement unique pour l’année agricole 2014 – conclut
ultérieurement un contrat de collaboration avec des éleveurs d’animaux, en vertu duquel il leur permet de laisser paître gratuitement les animaux sur la terre donnée en concession, le bénéficiaire conservant le droit d’utilisation de la terre, mais s’obligeant à ne pas limiter l’activité de pâturage et à réaliser des travaux d’entretien de la pâture, tels que le nettoyage, l’élimination des mauvaises herbes et de l’excès d’eau, afin de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et
environnementales, au regard des caractéristiques des zones concernées.

E.   Sur la quatrième question préjudicielle

81. Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi s’interroge, en substance, sur la conformité avec le droit de l’Union d’une réglementation nationale relative à l’autorité de la chose jugée d’une décision définitive d’une juridiction nationale par laquelle cette juridiction a constaté, dans le cadre d’un litige portant sur la légalité de l’infliction de sanctions pluriannuelles, qu’une demande de paiement unique à la surface est inéligible pour défaut du respect de l’exigence, prévue par le
droit national, de prouver le droit d’utilisation de la surface, qui l’empêche d’analyser la conformité de ces exigences nationales avec le droit de l’Union dans le cadre d’un nouveau litige portant sur la légalité de l’acte de récupération des sommes payées indûment auprès du demandeur, ledit acte étant fondé sur les mêmes faits et la même réglementation nationale qui ont été analysés dans la décision juridictionnelle définitive précédente portant sur la légalité de l’infliction de sanctions
pluriannuelles.

82. À titre liminaire, il importe de rappeler l’importance que revêt, tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les ordres juridiques nationaux, le principe de l’autorité de la chose jugée. En effet, en vue de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que les décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne
puissent plus être remises en cause ( 49 ).

83. Partant, le droit de l’Union n’impose pas à une juridiction nationale d’écarter l’application des règles de procédure internes conférant l’autorité de la chose jugée à une décision, même si cela permettrait de remédier à une violation du droit de l’Union par la décision en cause ( 50 ).

84. En l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les modalités de mise en œuvre du principe de l’autorité de la chose jugée relèvent de l’ordre juridique interne des États membres en vertu du principe de l’autonomie procédurale de ces derniers. Elles ne doivent cependant pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) ni être aménagées de manière à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des
droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) ( 51 ).

85. À cet égard, la Cour a déjà jugé que chaque cas où se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités, devant les diverses instances nationales. Dans cette perspective, il y a lieu de prendre en considération, s’il échet, les principes qui sont à la base du
système juridictionnel national, tels que la protection des droits de la défense, le principe de sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure ( 52 ).

86. En outre, Il convient de rappeler qu’il incombe aux juridictions nationales d’interpréter les dispositions du droit national dans toute la mesure du possible d’une manière telle qu’elles puissent recevoir une application qui contribue à la mise en œuvre du droit de l’Union ( 53 ). Il importe de préciser que l’exigence d’interprétation conforme inclut l’obligation, pour les juridictions nationales, y compris celles statuant en dernier ressort, de modifier, le cas échéant, une jurisprudence
établie si celle-ci repose sur une interprétation du droit national incompatible avec le droit de l’Union. Partant, une juridiction nationale ne saurait valablement considérer qu’elle se trouve dans l’impossibilité d’interpréter une disposition nationale en conformité avec le droit de l’Union en raison du seul fait que cette disposition a été interprétée par d’autres juridictions dans un sens qui n’est pas compatible avec ce droit ou est appliquée d’une telle manière par les autorités nationales
compétentes ( 54 ).

87. En l’occurrence, se pose la question de savoir si est compatible avec le principe d’effectivité, tel que visé par le droit de l’Union, l’interprétation du principe de l’autorité de la chose jugée à laquelle la juridiction de renvoi fait référence, selon laquelle, au regard de l’article 431, paragraphe 2, du code de procédure civile, la force de la chose jugée opère également dans les cas dans lesquels le nouveau recours met le juge dans la situation de devoir répéter ou contredire totalement ou
partiellement le rapport juridique auquel il a été fait droit ou ayant été rejeté dans le jugement antérieur).

88. Cette interrogation est suscitée par la circonstance que la décision ayant infligé des sanctions pluriannuelles à Avio Lucos, pour des motifs analogues à ceux en cause dans la présente affaire, après avoir fait l’objet de recours administratifs, a fait l’objet de recours juridictionnels qui ont tous été rejetés ( 55 ). Plus précisément, il ressort de la décision de renvoi que le litige au principal est fondé sur la même relation juridique substantielle que celle ayant donné lieu aux décisions
juridictionnelles définitives (à savoir l’invalidité du contrat de concession pour défaut de qualité de détenteur d’animaux dans le cadre de la même demande de paiement unique à la surface pour la campagne de l’année 2014). En tout état de cause, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, selon le droit interne, l’autorité de la chose jugée, qui s’attache à ces arrêts, englobe la présente affaire ou des éléments de celle-ci et, le cas échéant, d’examiner les conséquences prévues
par ce droit.

89. À cet égard, il convient toutefois de relever que, étant donné que l’objet de la décision antérieure et celui de l’espèce sont différents, en ce que ces affaires concernent des décisions administratives différentes, même si elles portent sur des questions de fait et de droit identiques, la juridiction de renvoi pourrait interpréter l’article 431, paragraphe 2, du code de procédure civile en tenant compte du fait que l’autorité de la chose jugée, si elle repose sur des critères très larges, est
susceptible de rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union.

90. Il y a donc lieu de déterminer, plus particulièrement, si l’interprétation susmentionnée de l’article 431, paragraphe 2, du code de procédure civile peut être justifiée en vue de la sauvegarde du principe de sécurité juridique, eu égard aux conséquences qui en découlent pour l’application du droit de l’Union.

91. À cet égard, je constate qu’une telle application large de l’article 431, paragraphe 2, du code de procédure civile, dans la mesure où l’objet des décisions en cause est différent, empêcherait non seulement la possibilité de remettre en cause la décision juridictionnelle revêtue de l’autorité de la chose jugée si cette dernière comporte une violation du droit de l’Union, mais également la remise en cause de la décision de récupération, qui pourrait elle aussi comporter la même violation du droit
de l’Union. Plus important encore, l’autorité de la chose jugée pourrait, potentiellement, s’appliquer à l’égard de toute autre décision administrative concernant un demandeur d’aide ne détenant aucun animal pour exercer une activité agricole.

92. Partant, une telle application du principe de l’autorité de la chose jugée aurait pour conséquence que, dans l’hypothèse où la décision juridictionnelle devenue définitive serait fondée sur une interprétation des règles qui serait contraire au droit de l’Union, par exemple en faisant de la « détention » d’animaux un critère absolu d’éligibilité aux aides en cause, l’application incorrecte de ces règles se reproduirait chaque fois qu’un concessionnaire est exclu de ce régime pour ces mêmes
raisons, sans qu’il soit possible de corriger cette interprétation erronée.

93. Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la quatrième question préjudicielle que le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il n’impose pas à une juridiction nationale d’écarter l’application des règles de procédure internes conférant l’autorité de la chose jugée à une décision juridictionnelle, même si cela permettrait de remédier à une violation d’une disposition du droit de l’Union. Dans le même temps, les modalités de mise en œuvre du principe de l’autorité
de la chose jugée ne doivent pas être aménagées de manière à rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union.

V. Conclusion

94. Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par la Curtea de Apel Timişoara (cour d’appel de Timişoara, Roumanie) :

1) Le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003, ne s’oppose pas à l’institution, par le droit national, d’une obligation de prouver le droit
d’utilisation d’une surface agricole, en vue d’obtenir le soutien financier afférent aux régimes de paiement unique à la surface, à condition que soient respectés les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union européenne et les principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de proportionnalité.

2) Le règlement no 73/2009 ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui impose, comme condition de validité d’un contrat de concession conclu pour l’exploitation de surfaces déclarées dans la demande d’un paiement unique à la surface, que le futur concessionnaire soit l’éleveur ou le propriétaire des animaux, pour autant que soient respectés les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union et les principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de
proportionnalité. Toutefois, le droit de l’Union s’oppose à ce qu’une telle condition devienne la seule condition d’admissibilité au bénéfice d’un paiement unique à la surface.

3) L’article 2 du règlement no 73/2009 doit être interprété en ce sens que relève de l’« activité agricole », au sens de cet article, l’activité d’un bénéficiaire d’un régime de paiement à la surface qui – ayant conclu un contrat de concession d’une pâture en vue d’obtenir le droit d’exploiter cette terre et d’obtenir le droit au paiement pour l’année agricole 2014 – conclut ultérieurement un contrat de collaboration avec des éleveurs d’animaux, en vertu duquel il leur permet de laisser paître
gratuitement les animaux sur la terre donnée en concession, le bénéficiaire conservant le droit d’utilisation de la terre, mais s’obligeant à ne pas limiter l’activité de pâturage et à réaliser des travaux d’entretien de la pâture, tels que le nettoyage, l’élimination des mauvaises herbes et de l’excès d’eau, afin de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, au regard des caractéristiques des zones concernées.

4) Le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il n’impose pas à une juridiction nationale d’écarter l’application des règles de procédure internes conférant l’autorité de la chose jugée à une décision juridictionnelle, même si cela permettrait de remédier à une violation d’une disposition du droit de l’Union. Dans le même temps, les modalités de mise en œuvre du principe de l’autorité de la chose jugée ne doivent pas être aménagées de manière à rendre en pratique impossible ou
excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union.

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( 1 ) Langue originale : le français.

( 2 ) Règlement du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16).

( 3 ) Règlement de la Commission du 30 novembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement [no 73/2009] en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le secteur vitivinicole (JO 2009,
L 316, p. 65).

( 4 ) Tandis que l’affaire C‑176/20 concerne la campagne agricole de l’année 2015, les questions de la juridiction de renvoi portant principalement sur les dispositions du règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la [PAC] et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013,
L 347, p. 608, et rectificatif JO 2016, L 130, p. 23), la présente affaire concerne la campagne agricole de l’année 2014, pour laquelle les dispositions du règlement no 73/2009, qui a été remplacé par le règlement no 1307/2013, sont d’application.

( 5 ) Le régime de paiement unique à la surface est un régime d’aide au revenu simplifié et transitoire destiné aux agriculteurs des nouveaux États membres ayant adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004, relevant de la PAC.

( 6 ) Règlement du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la [PAC] et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1).

( 7 ) Monitorul Oficial al României, partie I, no 235 du 2 avril 2014.

( 8 ) Monitorul Oficial al României, partie I, no 1043 du 21 décembre 2006, ci-après l’« OUG no 125/2006 ».

( 9 ) Monitorul Oficial al României, partie I, no 332 du 23 avril 2008, ci-après le « RMA no 246/2008 ».

( 10 ) Monitorul Oficial al României, partie I, no 423 du 17 juin 2003.

( 11 ) Monitorul Oficial al României, partie I, no 640 du 29 septembre 2009.

( 12 ) Monitorul Oficial al României, partie I, no 545 du 3 août 2012.

( 13 ) Monitorul Oficial al României, no 267 du 13 mai 2013, ci-après l’« OUG no 34/2013 ».

( 14 ) Ce contrat a été conclu pour la concession d’une surface de pâturage, initialement, de 341,70 hectares, ultérieurement réduite, à la suite de la modification du contrat du 25 juin 2015, à 170,36 hectares. Il s’agit du contrat de concession qui est également en cause dans l’affaire C‑176/20.

( 15 ) Avio Lucos a fait valoir que la redevance avait été fixée pour un montant presque égal à la valeur des subventions et que cette redevance avait été effectivement versée à l’autorité locale.

( 16 ) Conformément à ce contrat, Avio Lucos devait s’engager, d’une part, à mettre à la disposition desdites personnes aux fins d’un pâturage libre, permanent et inconditionnel la pâture communale, l’accès à la pâture n’étant pas « conditionné à un quelconque paiement ou autre avantage en contrepartie », et, d’autre part, à « réaliser annuellement, à ses frais, les travaux de nettoyage de la pâture, d’élimination des mauvaises herbes toxiques ainsi que l’élimination de l’excès d’eau du terrain, en
veillant à ce que les conditions soient optimales pour que la pâture se refasse ». Les mêmes personnes physiques, pour leur part, devaient s’engager à mettre à la disposition d’Avio Lucos de manière effective les animaux qu’elles détenaient en vue du pâturage permanent et continu de la pâture communale. Enfin, ledit contrat précisait que la mise à disposition des animaux au profit d’Avio Lucos n’était pas conditionnée au transfert du droit de propriété sur ces animaux à Avio Lucos, les personnes
physiques restant propriétaires de droit desdits animaux.

( 17 ) Voir note en bas de page 55 des présentes conclusions.

( 18 ) Arrêt du 19 décembre 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, points 55 et 56 ainsi que jurisprudence citée).

( 19 ) L’article 58, paragraphe 1, du règlement no 1122/2009 est mentionné, dans la décision de renvoi, en tant que base juridique pour l’infliction de sanctions pluriannuelles à Avio Lucos, tandis que l’article 80, paragraphe 1, de ce règlement, relatif à la répétition de l’indu, est seulement visé dans le cadre juridique.

( 20 ) Voir article premier du règlement no 1122/2009.

( 21 ) L’article 34, paragraphe 5, du règlement no 1122/2009 prévoit, certes, que « [l]orsqu’une superficie est utilisée en commun, les autorités compétentes procèdent à la répartition théorique de celle-ci entre les agriculteurs intéressés au prorata de leur utilisation ou de leur droit d’utilisation de la superficie » (mise en italique par mes soins). Toutefois, cette disposition est dépourvue de pertinence dans le cadre du litige au principal.

( 22 ) Les droits au paiement sont attribués conformément au règlement no 1782/2003.

( 23 ) Mise en italique par mes soins.

( 24 ) Voir, en ce sens, arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, point 58).

( 25 ) Mise en italique par mes soins.

( 26 ) Voir, en ce sens, article 124, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 73/2009.

( 27 ) Voir arrêts du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, points 61 à 63), et du 2 juillet 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, points 61 à 62).

( 28 ) L’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003, intitulé « Utilisation des droits au paiement », dispose que « [p]ar “hectare admissible au bénéfice de l’aide”, on entend toute superficie agricole de l’exploitation, à l’exclusion des superficies occupées par des forêts ou affectées à une activité non agricole ».

( 29 ) Arrêt du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, point 54).

( 30 ) Arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, ci-après l’« arrêt Pontini »).

( 31 ) L’article 3, sous b), du règlement (CE) no 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO 1999, L 160, p. 21) disposait que, par « exploitation », on entendait « l’ensemble des unités de production gérées par le producteur et situées sur le territoire d’un État membre ». L’article 12, paragraphe 2, sous b), de ce règlement prévoyait que « [p]our la détermination du facteur de densité sur l’exploitation, il est tenu
compte : [...] b) de la superficie fourragère, au sens de la superficie de l’exploitation disponible pendant toute l’année civile pour l’élevage de bovins et d’ovins et/ou de caprins [...] ».

( 32 ) Voir, à cet égard, arrêts du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, points 62 et 70), ainsi que du 2 juillet 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, point 56 et jurisprudence citée).

( 33 ) Voir, en ce sens, arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, points 69 et 70).

( 34 ) Arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, points 75 et 76).

( 35 ) Voir, en ce sens, arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, point 82).

( 36 ) Arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, points 83 et 86).

( 37 ) Arrêt du 24 juin 2010, Pontini e.a. (C‑375/08, EU:C:2010:365, points 86 et 87).

( 38 ) Arrêt du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, points 54 et 55).

( 39 ) Outre les objectifs de la PAC cités au point 51 des présentes conclusions, le gouvernement italien indique qu’une obligation de prouver la qualité pour exploiter les surfaces pour lesquelles l’aide est demandée est également un instrument de protection de l’administration fiscale nationale, qui sera financièrement responsable en cas de non-reconnaissance des dépenses jugées illégales.

( 40 ) Par exemple, le gouvernement français explique, dans ses observations écrites, que, en France, l’utilisation des sols agricoles repose encore beaucoup sur des arrangements oraux et non sur un titre juridique formalisé. Exiger que ces agriculteurs, qui utilisent effectivement des parcelles sans disposer pour cela d’un titre comme un bail ou un acte de propriété, soient en mesure de justifier de leur droit de les utiliser conduirait à les exclure du bénéfice du paiement unique à la surface.

( 41 ) Conclusions de l’avocat général Mazák dans l’affaire Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:265, point 52).

( 42 ) Il ne ressort pas expressément du dossier soumis à la Cour que cette condition d’être « éleveur ou propriétaire d’animaux » s’applique aussi aux demandeurs qui sont eux-mêmes propriétaires d’une pâture. Voir, à cet égard, article 2, sous d), de l’OUG no 34/2013, cité au point 20 des présentes conclusions.

( 43 ) Ainsi que l’a indiqué le gouvernement roumain, la Cour des comptes, à la suite d’un audit effectué entre les 13 et 23 septembre 2011, a constaté que « la majeure partie des paiements au titre du régime de paiement unique à la surface [...] se fait au bénéfice d’un petit nombre d’exploitations de très grande taille, alors qu’un grand nombre d’exploitations de petite taille perçoivent des aides de faibles montants ». Par rapport à la période de référence, la Cour des comptes a précisé que « la
demande unique n’est soumise à aucun contrôle administratif spécifique permettant de vérifier si le demandeur est effectivement un agriculteur, autrement dit, s’il s’agit de la personne qui supporte le risque économique des activités agricoles exercées sur le terrain déclaré en vue de l’octroi du soutien ». Il résulterait de ces constats que l’impact des paiements au titre du régime de paiement unique à la surface en Roumanie était diminué, car les paiements, au lieu d’être distribués aux
communautés, profitaient aux propriétaires de terrains de grande surface, qui obtenaient ainsi un profit considérable, même s’ils n’exerçaient pas une activité agricole en nom propre. Selon l’APIA et le gouvernement roumain, tel serait le cas en l’espèce, dans la mesure où Avio Lucos s’engageait à mettre à la disposition des éleveurs d’animaux la surface de terrain, alors que l’exploitation effective du terrain par pâturage permanent devait être assurée par les partenaires personnes physiques,
propriétaires des animaux. De même, du point de vue du risque inhérent à l’exercice de l’activité, qui justifierait également l’octroi des bénéfices d’un régime/d’une mesure d’aide/de soutien à la surface, en l’espèce, seules les personnes physiques supportaient tous les risques inhérents à l’élevage des animaux.

( 44 ) Le gouvernement italien, dans ses observations écrites, indique que tel est le cas en Italie.

( 45 ) Le gouvernement roumain relève, à cet égard, que, pour ce qui concerne la seconde hypothèse, le législateur roumain a imposé la norme facultative « densité du bétail et/ou régimes appropriés », autorisée et expressément prévue à l’annexe III du règlement no 73/2009.

( 46 ) Voir considérant 4 du règlement no 73/2009.

( 47 ) Voir considérant 7 du règlement no 73/2009.

( 48 ) À cet égard, le gouvernement roumain a indiqué, dans ses observations écrites, que le législateur roumain avait fait le choix de subordonner la conclusion de contrats de concession portant sur les pâtures relevant de la propriété publique des unités administratives territoriales à la qualité de propriétaire ou possesseur d’animaux des concessionnaires. Cette question fait l’objet de la première question préjudicielle dans l’affaire C‑176/20.

( 49 ) Voir arrêts du 3 septembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, point 22) ; du 26 janvier 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, point 46), et du 17 octobre 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, point 67 ainsi que jurisprudence citée).

( 50 ) Voir arrêts du 3 septembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, point 23), et du 26 janvier 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60, point 47 ainsi que jurisprudence citée).

( 51 ) Voir arrêt du 3 septembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, point 24 et jurisprudence citée).

( 52 ) Voir arrêt du 3 septembre 2009, Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, point 27 et jurisprudence citée).

( 53 ) Voir arrêt du 11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, point 31).

( 54 ) Voir arrêt du 4 mars 2020, Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148, point 61).

( 55 ) Cette décision (2815472/28.12.2015) a fait l’objet d’un recours qui a été rejeté par l’autorité administrative, par une décision qui a été annulée le 12 mai 2017 pour défaut de motivation par jugement du Tribunalul Dolj (tribunal de grande instance de Dolj). Saisie par l’APIA, la Curtea de Apel Craiova (cour d’appel de Craiova) a, le 11 octobre 2017, annulé ce jugement et a renvoyé l’affaire au Tribunalul Dolj (tribunal de grande instance de Dolj). Par jugement du 24 avril 2018, ce dernier a
rejeté le recours. Avio Lucos a formé un pourvoi contre cette décision, lequel a été rejeté comme étant irrecevable le 29 octobre 2018, une demande de saisine de la Cour ayant également été déclarée irrecevable par cette juridiction. Avio Lucos a formé un recours en révision contre cet arrêt, qui a également été déclaré irrecevable le 14 février 2019.