ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
29 avril 2021 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Agriculture – Politique agricole commune (PAC) – Régimes de soutien direct – Hectare admissible – Aménagement piscicole – Affectation cadastrale – Utilisation effective à des fins agricoles – Usage conforme aux inscriptions au registre foncier »
Dans les affaires jointes C‑294/19 et C‑304/19,
ayant pour objet deux demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduites par la Curtea de Apel Constanţa (cour d’appel de Constantza, Roumanie), par décisions des 27 et 29 mars 2019, parvenues à la Cour respectivement les 10 et 12 avril 2019, dans les procédures
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea
contre
SC Piscicola Tulcea SA (C‑294/19),
et
Ira Invest SRL
contre
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea (C‑304/19),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. L. Bay Larsen (rapporteur), président de chambre, Mme C. Toader et M. M. Safjan, juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour SC Piscicola Tulcea SA, par Me D. Damgalin, avocată,
– pour le gouvernement roumain, initialement par Mmes E. Gane et O.‑C. Ichim ainsi que par MM. S.-A. Purza et C.-R. Canţăr, puis par Mmes E. Gane et O.‑C. Ichim ainsi que par M. S.‑A. Purza, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. A. Sauka et G.-D. Balan, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 2 et de l’article 34, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE)
no 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), de l’article 2 du règlement (CE) no 1120/2009 de la Commission, du 29 octobre 2009, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le titre III du règlement no 73/2009 (JO 2009, L 316, p. 1), ainsi que de l’article 4, paragraphe 1, sous a) à c), e), et f), de l’article 10, de l’article 21, paragraphe 1, et de l’article 32, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant
les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement no 73/2009 (JO 2013, L 347, p. 608, et rectificatif JO 2016, L 130, p. 23).
2 Ces demandes ont été présentées dans le cadre de deux litiges opposant, d’une part, l’Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea (Agence de paiements et d’intervention pour l’agriculture – Centre départemental de Tulcea, Roumanie) (ci-après l’« APIA ») à SC Piscicola Tulcea SA et, d’autre part, Ira Invest SRL à l’APIA au sujet de paiements uniques à la surface pour l’utilisation en tant que terres arables de surfaces inscrites au cadastre comme étant destinées à
un usage piscicole.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement no 73/2009
3 Le règlement no 73/2009 a été abrogé par le règlement no 1307/2013.
4 Le considérant 3 du règlement no 73/2009 énonçait :
« Le règlement (CE) no 1782/2003 [du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 et (CE) no 2529/2001 (JO 2003, L 270, p. 1, et
rectificatifs JO 2004, L 94, p. 70, et JO 2008, L 307, p. 22),] a établi le principe selon lequel les agriculteurs qui ne respectent pas certaines exigences en matière de santé publique, de santé des animaux et des végétaux, d’environnement et de bien-être des animaux sont sanctionnés par une réduction des paiements directs ou une exclusion du bénéfice de ces derniers. Ce système de “conditionnalité” fait partie intégrante du soutien communautaire octroyé dans le cadre des paiements directs, de
sorte qu’il convient de le maintenir. Toutefois, l’expérience a montré que certaines des exigences relevant de la conditionnalité ne sont pas suffisamment liées à l’activité agricole ou aux terres agricoles ou qu’elles concernent les autorités nationales plutôt que les agriculteurs. Il convient, par conséquent, de mieux définir le champ d’application de la conditionnalité. »
5 L’article 2 du règlement no 73/2009 disposait :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
c) “activité agricole”, la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au sens de l’article 6 ;
[...]
h) “surface agricole”, l’ensemble de la superficie des terres arables, des pâturages permanents ou des cultures permanentes. »
6 L’article 34 de ce règlement prévoyait :
« 1. L’aide au titre du régime de paiement unique est octroyée aux agriculteurs après activation d’un droit au paiement par hectare admissible. Les droits au paiement activés donnent droit au paiement des montants qu’ils fixent.
2. Aux fins du présent règlement, on entend par “hectare admissible” :
a) toute surface agricole de l’exploitation et les surfaces plantées de taillis à courte rotation (code NC ex 0602 90 41) utilisées aux fins d’une activité agricole ou, en cas d’utilisation également pour des activités autres qu’agricoles, essentiellement utilisées à des fins agricoles [...]
[...] »
Le règlement no 1120/2009
7 L’article 2 du règlement no 1120/2009, abrogé par le règlement délégué (UE) no 639/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement no 1307/2013 et modifiant l’annexe X dudit règlement (JO 2014, L 181, p. 1), était libellé comme suit :
« Aux fins du titre III du règlement [...] no 73/2009 et aux fins du présent règlement, on entend par :
a) “terres arables” : les terres labourées destinées à la production de cultures ou maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales conformément à l’article 6 du règlement [...] no 73/2009, que ces terres se trouvent ou non sous serres ou sous protection fixe ou mobile ;
[...] »
Le règlement (CE) no 1122/2009
8 L’article 80 du règlement (CE) no 1122/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement no 73/2009 en ce qui concerne la conditionnalité, la modulation et le système intégré de gestion et de contrôle dans le cadre des régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prévus par ce règlement ainsi que les modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalité dans le cadre du régime d’aide prévu pour le
secteur vitivinicole (JO 2009, L 316, p. 65), et abrogé par le règlement délégué (UE) no 640/2014 de la Commission, du 11 mars 2014, complétant le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité (JO 2014, L 181, p. 48), disposait :
« 1. En cas de paiement indu, l’agriculteur concerné a l’obligation de rembourser les montants en cause majorés d’intérêts calculés comme prescrit au paragraphe 2.
[...]
3. L’obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s’applique pas si le paiement a été effectué à la suite d’une erreur de l’autorité compétente ou d’une autre autorité, et si l’erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par l’agriculteur.
Toutefois, lorsque l’erreur a trait à des éléments factuels pertinents pour le calcul de l’aide concernée, le premier alinéa ne s’applique que si la décision de recouvrement n’a pas été communiquée dans les 12 mois suivant le paiement. »
Le règlement (UE) no 1306/2013
9 Le règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1200/2005 et no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549), énonce, à ses considérants 53 et 54, que, en vertu du système de conditionnalité qu’il convient de maintenir, les États membres sont tenus d’imposer des sanctions
prenant la forme d’une réduction ou d’une exclusion de la totalité ou d’une partie de l’aide reçue au titre de la politique agricole commune (PAC).
Le règlement no 1307/2013
10 Le considérant 4 du règlement no 1307/2013 énonce :
« Il y a lieu de préciser que le règlement [no 1306/2013] et les dispositions adoptées conformément à celui-ci doivent s’appliquer aux mesures prévues par le présent règlement. Pour des raisons de cohérence avec les autres instruments juridiques relatifs à la PAC, certaines règles actuellement prévues par le règlement [...] no 73/2009 sont à présent fixées dans le règlement [...] no 1306/2013, en particulier les règles visant à garantir le respect des obligations établies par les dispositions
concernant les paiements directs, y compris les contrôles et l’application de mesures administratives et de sanctions administratives en cas de non-respect, les règles en matière de conditionnalité, telles que les exigences réglementaires en matière de gestion et les bonnes conditions agricoles et environnementales, le suivi et l’évaluation des mesures applicables et les règles relatives au paiement des avances et au recouvrement des paiements indus. »
11 L’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013 dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
b) “exploitation”, l’ensemble des unités utilisées aux fins d’activités agricoles et gérées par un agriculteur qui sont situées sur le territoire d’un même État membre ;
c) “activité agricole” :
i) la production, l’élevage ou la culture de produits agricoles, y compris la récolte, la traite, l’élevage et la détention d’animaux à des fins agricoles,
ii) le maintien d’une surface agricole dans un état qui la rend adaptée au pâturage ou à la culture sans action préparatoire allant au-delà de pratiques agricoles courantes ou du recours à des machines agricoles courantes, sur la base de critères à définir par les États membres en se fondant sur un cadre établi par la Commission, ou
iii) l’exercice d’une activité minimale, définie par les États membres, sur les surfaces agricoles naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture ;
d) “produits agricoles”, les produits, à l’exclusion des produits de la pêche, énumérés à l’annexe I des traités, et le coton ;
e) “surface agricole”, l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures permanentes ;
f) “terres arables”, les terres cultivées destinées à la production de cultures ou les superficies disponibles pour la production de cultures mais qui sont en jachère, y compris les superficies mises en jachère conformément aux articles 22, 23 et 24 du règlement (CE) no 1257/1999 [du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO 1999, L 160, p. 80)], à
l’article 39 du règlement (CE) no 1698/2005 [du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1)], et à l’article 28 du règlement (UE) no 1305/2013 [du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement no 1698/2005 (JO 2013, L 347,
p. 487)], que ces terres se trouvent ou non sous serres ou sous protection fixe ou mobile »
12 L’article 10 du règlement no 1307/2013 prévoit :
« 1. Les États membres décident dans laquelle des situations suivantes ils n’octroient pas de paiements directs à un agriculteur :
a) lorsque le montant total des paiements directs demandés ou à octroyer au cours d’une année civile donnée avant application de l’article 63 du règlement [...] no 1306/2013 est inférieur à 100 [euros] ;
b) lorsque la surface admissible de l’exploitation pour laquelle les paiements directs ont été demandés ou doivent être octroyés avant application de l’article 63 du règlement [...] no 1306/2013 est inférieure à un hectare.
2. Afin de prendre en compte la structure de leurs économies agricoles, les États membres peuvent adapter les seuils établis au paragraphe 1, points a) et b), dans les limites fixées à l’annexe IV.
3. Lorsqu’un État membre décide d’appliquer un seuil par surface au titre du paragraphe 1, point b), il applique néanmoins le point a) dudit paragraphe aux agriculteurs bénéficiant du soutien couplé lié aux animaux, visé au titre IV, qui possèdent un nombre d’hectares inférieur au seuil par surface.
4. Les États membres concernés peuvent décider de ne pas appliquer le paragraphe 1 aux régions ultrapériphériques ni aux îles mineures de la mer Égée.
5. En Bulgarie et en Roumanie, pour l’année 2015, le montant demandé ou à octroyer visé au paragraphe 1, point a), est calculé sur la base du montant pertinent fixé au point A de l’annexe V.
En Croatie, pour les années 2015 à 2021, le montant demandé ou à octroyer visé au paragraphe 1, point a), est calculé sur la base du montant correspondant fixé à l’annexe VI, point A. »
13 L’article 21, paragraphe 1, du règlement no 1307/2013 prévoit :
« 1. Un soutien au titre du régime de paiement de base peut être octroyé aux agriculteurs :
a) qui obtiennent des droits au paiement au titre du présent règlement par une attribution conformément à l’article 20, paragraphe 4, par une première attribution conformément à l’article 24 ou à l’article 39, par une attribution à partir de la réserve nationale ou régionale conformément à l’article 30 ou par un transfert conformément à l’article 34 ; ou
b) qui satisfont à l’article 9 et détiennent en propriété ou par bail des droits au paiement dans un État membre qui a décidé, conformément au paragraphe 3, de maintenir ses droits au paiement actuels. »
14 L’article 32 dudit règlement dispose :
« 1. L’aide au titre du régime de paiement de base est octroyée aux agriculteurs, sur la base d’une déclaration [...], après activation d’un droit au paiement par hectare admissible dans l’État membre où le droit au paiement a été attribué. [...]
2. Aux fins du présent titre, on entend par “hectare admissible” :
a) toute surface agricole de l’exploitation, y compris les surfaces qui n’étaient pas dans de bonnes conditions agricoles le 30 juin 2003 dans les États membres qui ont adhéré à l’Union européenne le 1er mai 2004 et qui ont opté, lors de l’adhésion, pour l’application du régime de paiement unique à la surface, qui est utilisée aux fins d’une activité agricole ou, lorsque la surface est également utilisée aux fins d’activités non agricoles, qui est essentiellement utilisée à des fins agricoles ;
ou
[...]
3. Aux fins du paragraphe 2, point a) :
a) lorsqu’une surface agricole d’une exploitation est également utilisée aux fins d’activités non agricoles, cette surface est considérée comme étant essentiellement utilisée à des fins agricoles si les activités agricoles peuvent être exercées sans être sensiblement gênées par l’intensité, la nature, la durée et le calendrier des activités non agricoles ;
[...] »
15 Aux termes de l’article 74, deuxième alinéa, du règlement no 1307/2013, ce dernier est applicable à partir du 1er janvier 2015.
Le droit roumain
La loi no 18/1991
16 L’article 2 de la Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (loi no 18/1991 relative à la propriété foncière, Monitorul Oficial al României, partie I, no 1 du 5 janvier 1998), dans sa version applicable aux litiges au principal, est libellé comme suit :
« Selon leur affectation, les terres sont des :
a) terres à affectation agricole et, plus précisément : les terres agricoles productives – terres arables, vignobles, vergers, pépinières viticoles et d’arbres fruitiers, plantations de houblon et de mûriers, pâturages, prés, serres, abris de culture forcée, semis et autres structures similaires –, les terres à végétation forestière, si elles ne font pas partie d’aménagements sylvicoles, pâturages boisés, les terres occupées par des bâtiments et des installations agrozootechniques, aménagements
piscicoles et d’amélioration des terres, les chemins techniques et d’exploitation agricole, les plateformes et des lieux de stockage répondant aux besoins de la production agricole et les terres non productives qui peuvent être aménagées et utilisées pour la production agricole ;
[...]
c) terres constamment immergées, à savoir les lits mineurs des cours d’eau, les cuvettes lacustres jusqu’au niveau maximal de rétention, le fond des eaux maritimes intérieures et de la mer territoriale ».
L’arrêté no 534/2001
17 Les Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general (règles techniques d’introduction du cadastre général), approuvées par l’Ordinul ministrului administrației publice nr. 534/2001 (arrêté no 534/2001 du ministre de l’Administration publique) (Monitorul Oficial al României, partie I, no 744 du 21 novembre 2001), disposent :
« 7. Critères de partage des terres selon leur affectation
[...]
7.2. Terres à affectation agricole
7.2.1. La catégorie des terres à affectation agricole comprend les terres arables, [...] aménagements piscicoles, [...]
[...]
8. Critères de classification et de détermination de l’utilisation des terres et des constructions
8.1. Généralités
8.1.1. La catégorie d’utilisation des terres, désignée par un code, est l’un des attributs de la parcelle. L’inscription de la catégorie d’utilisation et des autres attributs dans la partie technique du cadastre général est nécessaire [...] pour l’établissement du registre foncier [...]
[...]
8.2. Critères de détermination des catégories d’utilisation des terres
8.2.1. Terres arables (A). Cette catégorie couvre les surfaces qui sont labourées [...] et sur lesquelles sont cultivées des plantes annuelles ou vivaces telles que des céréales, [...]
[...] »
L’ordonnance d’urgence du gouvernement no 125/2006
18 Aux termes de l’article 5 de l’Ordonanța de urgență a guvernului nr. 125/2006 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (ordonnance d’urgence du gouvernement no 125/2006 du 21 décembre 2006 portant approbation des régimes de paiements directs et des
paiements directs nationaux complémentaires, accordés dans le domaine de l’agriculture à partir de l’année 2007, et modifiant l’article 2 de la loi no 36/1991 relative aux sociétés agricoles et à d’autres formes d’association dans l’agriculture) (Monitorul Oficial al României, partie I, no 1043 du 29 décembre 2006), dans sa version applicable relativement aux années 2007 à 2014 :
« 1) Le régime de paiement unique à la surface consiste dans l’octroi d’un montant uniforme par hectare, payable une fois par an et totalement découplé de la production.
[...]
3) La surface agricole admissible peut relever des catégories d’utilisation suivantes :
a) terres arables – terres cultivées pour la production de céréales à grains, [...] »
19 L’article 7, paragraphe 1, de cette ordonnance d’urgence du gouvernement dispose :
« Pour bénéficier des paiements au titre des régimes de paiement unique à la surface, les demandeurs doivent être inscrits au registre des agriculteurs administré par [l’APIA], présenter leur demande de paiement dans les délais et respecter les conditions générales suivantes :
a) exploiter des terres agricoles d’une superficie minimale d’un hectare ; [...]
b) déclarer toutes les parcelles agricoles ;
[...]
e) respecter les bonnes conditions agricoles et environnementales, régies par la législation nationale, sur toute la surface agricole de l’exploitation ;
f) présenter les documents prouvant le droit d’utilisation et être en mesure de prouver qu’ils utilisent les terres concernées par la demande ;
[...] »
La loi no 122/2014
20 Aux termes de l’article 3 de la Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei « Delta Dunării » (loi no 122/2014 complétant la loi no 82/1993 concernant l’établissement de la réserve de biosphère du « delta du Danube ») (Monitorul Oficial al României, partie I, no 541 du 22 juillet 2014) :
« À compter du 15 septembre 2014, aucune subvention agricole n’est accordée pour des terres afférentes à d’anciens aménagements piscicoles situés dans la réserve de biosphère du delta du Danube ».
L’OUG no 3/2015
21 L’Ordonanța de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (ordonnance d’urgence du gouvernement no 3/2015 portant approbation des régimes de paiement applicables dans le domaine de l’agriculture pendant la période 2015-2020 et modifiant l’article 2 de la loi no 36/1991 concernant les sociétés agricoles
et autres formes d’associations dans le domaine de l’agriculture), du 18 mars 2015 (Monitorul Oficial al României, partie I, no 191 du 23 mars 2015, ci-après l’« OUG no 3/2015 »), dans sa version applicable à un des litiges au principal (C‑304/19), dispose, à son article 2 :
« 1. Aux fins de la présente ordonnance d’urgence, les termes suivants sont définis comme suit [...]
n) surface agricole : l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures permanentes ;
o) terres arables : les terres cultivées destinées à la production agricole ou les superficies disponibles pour la production agricole, mais qui sont en jachère, que ces terres se trouvent ou non sous serres, abris de culture forcée ou sous d’autres protections fixes ou mobiles ;
[...]
r) utilisation des terres : l’utilisation aux fins d’activités agricoles de la superficie de terre agricole de l’exploitation se trouvant à la disposition de l’agriculteur à la date de dépôt de la demande, dans l’année de demande ».
22 En vertu de l’article 8, paragraphe 1, sous n), de l’OUG no 3/2015, pour bénéficier des paiements directs, les agriculteurs doivent présenter, lors du dépôt de la demande de paiement unique ou des modifications apportées à celle-ci, les documents nécessaires prouvant que les terres agricoles, y compris les zones d’intérêt écologique, se trouvent à leur disposition.
L’arrêté no 619/2015
23 L’Ordinul nr. 619/2015 ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului no 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a
condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 (arrêté no 619/2015 du ministre de l’Agriculture et du Développement rural portant approbation des critères d’éligibilité, des conditions spécifiques et des modalités de mise en œuvre du régime de paiement prévu à l’article 1er, paragraphes 2 et 3, de l’ordonnance d’urgence du gouvernement no 3/2015 portant
approbation des régimes de paiement applicables dans le domaine de l’agriculture pendant la période 2015‑2020, et portant également sur les conditions spécifiques de mise en œuvre des mesures compensatoires de développement rural applicables pour les terrains agricoles mentionnés dans le Programme national de développement rural 2014‑2020), dans sa version applicable à un des litiges au principal (C‑304/19), dispose, à son article 5, paragraphe 2 :
« À compter de l’année de demande 2015, les documents prouvant l’utilisation légale des terres qui doivent être présentés à l’APIA, conformément aux dispositions de l’article 8, paragraphe 1, sous n), de l’ordonnance, sont ceux relatifs :
a) à l’exploitation dans laquelle l’activité agricole a lieu : le certificat est rempli conformément au modèle [...] et est accompagné d’une copie conforme des pages auxquelles figurent les données [...] du registre agricole 2015-2019, conformément au modèle [...]
b) aux terres agricoles se trouvant à la disposition de l’agriculteur : des copies conformes du titre de propriété ou d’autres documents prouvant le droit de propriété sur les terres ou des copies conformes d’autres documents, [...] tels que le contrat de bail foncier, le contrat de concession [...]
c) à l’identification non équivoque des parcelles agricoles utilisées [...] »
24 L’article 10, paragraphe 5, dudit arrêté prévoit :
« Les surfaces suivantes ne sont pas admissibles au bénéfice des paiements :
[...]
o) les surfaces occupées par des aménagements piscicoles, telles que prévues à l’article 23, paragraphe 20, des règles techniques complétant le registre agricole pour la période 2015-2019 [...] »
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
L’affaire C‑294/19
25 Piscicola Tulcea est une société de droit roumain dont l’activité principale au cours des années 2007-2014 était l’aquaculture en eau douce et dont les activités secondaires autorisées comprenaient, notamment, la culture de céréales.
26 En vertu d’une série de contrats de concession conclus avec le Consiliul Județean Tulcea (conseil départemental de Tulcea, Roumanie) au cours des années 2004, 2005 et 2010, Piscicola Tulcea exploitait, pour une surface totale de 1888 hectares (ha), les aménagements piscicoles de Rusca (Roumanie) et de Litcov (Roumanie), situés dans la réserve de biosphère du delta du Danube.
27 Bien que les contrats de concession stipulent une utilisation des terres « à des fins piscicoles », les parties étaient convenues, par des avenants aux contrats conclus au cours des années 2004 et 2005, que le prix initial de la concession serait modifié dès lors que, « dans le cadre ou en dehors des programmes d’assolements piscicoles imposés par la technologie piscicole, des terres comprises dans les aménagements piscicoles [étaient] utilisées comme terres agricoles ». En outre, par un avenant
au contrat conclu pendant l’année 2010, il était établi que Piscicola Tulcea devait effectuer des travaux d’assolement agropiscicole pour la minéralisation des sols sur une superficie de 570 ha.
28 Par une décision intervenue au cours de l’année 2005, Piscicola Tulcea a également été autorisée par le conseil départemental de Tulcea à exercer une activité de culture de végétaux dans l’aménagement piscicole de Rusca.
29 Pour les années 2007 à 2014, Piscicola Tulcea a déposé auprès de l’APIA des demandes de paiement au titre, notamment, du régime de paiement unique à la surface.
30 Ces demandes étaient accompagnées des pièces justificatives du droit d’utiliser la surface pour laquelle un soutien était demandé, à savoir les contrats de concession et leurs avenants, ainsi qu’un certificat délivré par l’unité administrative sur le territoire de laquelle les terres se trouvaient, indiquant que celles-ci étaient inscrites au registre agricole de la commune en tant que terres agricoles.
31 Les rapports d’inspection établis au cours des années 2008 et 2009 par le conseil départemental de Tulcea ont attesté que les terres données en concession étaient utilisées exclusivement pour l’agriculture, aucune surface n’étant utilisée pour la pisciculture.
32 Pour chacune des campagnes 2007 à 2014, l’APIA a pris des décisions d’octroi de paiements au titre des régimes liés à la surface.
33 Pendant l’année 2009, l’APIA a effectué un contrôle sur place. Les manquements constatés concernaient la déclaration incorrecte, au titre de l’année 2007, d’une parcelle non cultivée, dont la surface était peu importante (80,56 ha). Pour les campagnes 2010 à 2014, un contrôle visuel préalable à l’approbation des demandes de paiement a été effectué, aboutissant à la conclusion que les demandes étaient complètes et valides.
34 Pour la campagne 2015, la demande de paiement présentée par Piscicola Tulcea a été rejetée par l’APIA, au motif que l’article 3 de la loi no 122/2014 prévoyait qu’aucune subvention agricole ne serait accordée pour des terres afférentes à d’anciens aménagements piscicoles situés dans la réserve de biosphère du delta du Danube, à compter du 15 septembre 2014. Saisie par Piscicola Tulcea d’un pourvoi contre une décision de la juridiction compétente en première instance, la Curtea de Apel Constanța
(cour d’appel de Constantza, Roumanie) a, par une décision du 31 octobre 2016 devenue définitive, enjoint à l’APIA d’octroyer les paiements réclamés au titre des régimes de soutien liés à la surface pour la campagne 2015, en s’appuyant, notamment, sur les définitions des termes « activité agricole », « produits agricoles » et « terres arables », figurant dans le règlement no 1307/2013.
35 Au cours de la période allant du 27 octobre 2015 au 13 avril 2016, la direction antifraude et de contrôle interne de l’APIA a effectué un contrôle documentaire visant la manière dont le soutien avait été accordé à Piscicola Tulcea pour les campagnes 2007 à 2014. Cet organe de contrôle en a conclu que, au regard de la législation nationale et des documents présentés par Piscicola Tulcea, cette dernière ne remplissait pas les conditions d’admissibilité au bénéfice des paiements directs concernés.
36 À la suite de ce contrôle, l’APIA a réexaminé les demandes de paiement introduites pour les campagnes 2007 à 2014. Le 23 décembre 2016, elle a établi, pour chacune de ces campagnes, un procès-verbal constatant que Piscicola Tulcea avait indûment perçu des paiements et fixant le montant de la créance de l’État résultant des irrégularités commises et devant être restitué à l’APIA au titre de chaque campagne.
37 Par un jugement du 1er février 2018 rendu en matière civile, le Tribunalul Tulcea (tribunal de grande instance de Tulcea, Roumanie) a accueilli le recours introduit par Piscicola Tulcea le 15 mars 2017 et a annulé les actes attaqués. Selon ce jugement, bien que les contrats de concession concernés indiquassent expressément que les terres données en concession étaient occupées par un aménagement piscicole et que cette société était tenue de les utiliser à des fins piscicoles, la non-conformité
pour laquelle le remboursement des montants accordés à cette société avait été ordonné n’était due ni à la négligence de celle-ci ni à un acte délibéré. Au contraire, Piscicola Tulcea aurait fourni des données factuelles concrètes et suffisantes, permettant aux fonctionnaires de l’APIA de vérifier les conditions d’admissibilité au bénéfice de l’aide en cause. Cette juridiction en a donc conclu que, en l’espèce, les dispositions du droit de l’Union excluant du remboursement les paiements effectués
à la suite d’une faute des autorités, notamment l’article 80, paragraphe 3, du règlement no 1122/2009, s’appliquaient.
38 Le 29 mars 2018, la Curtea de Apel Constanța (cour d’appel de Constantza) a été saisie d’un pourvoi formé par l’APIA et tendant à ce que le jugement attaqué soit intégralement réformé et à ce que l’action introduite par Piscicola Tulcea soit rejetée.
39 La juridiction de renvoi se demande si, pour vérifier le droit de l’agriculteur de bénéficier des mesures de soutien liées à la surface, le juge national doit uniquement prendre en considération l’utilisation effective des surfaces par l’agriculteur ou, au contraire, tenir compte des caractéristiques des surfaces figurant dans les actes de publicité foncière ou dans les documents par lesquels l’agriculteur apporte la preuve du droit d’utiliser les terres visées par la demande de paiement ainsi
que la conformité de l’utilisation des terres avec ces caractéristiques.
40 Dans ces conditions, la Curtea de Apel Constanţa (cour d’appel de Constantza) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les dispositions de l’article 2 et de l’article 34, paragraphe 2, du règlement [...] no 73/2009 [...] ainsi que de l’article 2 du règlement [...] no 1120/2009 [...] doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une réglementation nationale qui, dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, excluent un agriculteur du paiement des droits, au motif que les aménagements piscicoles utilisés comme terres arables ne représentent pas une “surface agricole”, au
sens de l’article 2 du règlement no 1120/2009, et ne sont donc pas considérées comme une terre admissible, conformément à l’article 34, paragraphe 2, du règlement no 73/2009 ? »
L’affaire C‑304/19
41 Ira Invest est une société de droit roumain ayant comme activité principale l’aquaculture et comme activité secondaire, notamment, la culture de céréales, de légumineuses, de plantes oléagineuses, de riz et de légumes ainsi que des activités de soutien aux cultures.
42 Dans une demande de paiement unique déposée auprès de l’APIA, elle a déclaré, aux fins du soutien au titre de l’année 2016, toutes les parcelles agricoles utilisées, soit 757,04 ha.
43 Ira Invest a joint à cette demande le contrat de concession du 18 mars 2002, conclu avec le conseil départemental de Tulcea, en vertu duquel elle était en droit, en tant que concessionnaire, d’utiliser des terres d’une superficie totale de 1344 ha à des fins piscicoles.
44 Ira Invest a également présenté un acte additionnel audit contrat de concession, du 15 mai 2014, par lequel les parties sont convenues que le concessionnaire effectue des travaux d’assolement agropiscicole pour la minéralisation des sols relativement à une superficie de 950 ha de terres piscicoles. Cet acte additionnel précise que l’assolement agropiscicole consiste dans l’arrêt temporaire de l’aquaculture en vue d’assurer le rétablissement de la productivité du sol, au moyen de la culture de
céréales ou de plantes industrielles.
45 Par une décision du 27 mars 2017, l’APIA a refusé de faire droit à la demande de paiement unique concernée, au motif qu’aucun document ayant la nature d’un certificat conforme au registre agricole ne figurait dans le système, notamment aucun document prouvant l’utilisation légale des terres conformément à l’article 5, paragraphe 2, de l’arrêté no 619/2015.
46 Ira Invest a introduit une réclamation préalable contre cette décision administrative en faisant valoir, notamment, que la motivation du rejet de sa demande, tirée de l’absence de certificat conforme au registre agricole, était illégale. À cet égard, elle a fait valoir que l’article 5, paragraphe 2, sous a), de l’arrêté no 619/2015 n’était pas conforme à l’article 8, paragraphe 1, sous n), de l’OUG no 3/2015, acte normatif de rang supérieur adopté conformément au règlement no 1307/2013, lequel ne
prévoirait aucunement la présentation d’un certificat, mais imposerait simplement de prouver l’utilisation des terres agricoles concernées.
47 Par une décision du 8 mai 2017, l’APIA a informé Ira Invest que cette dernière n’avait joint au dossier de demande de paiement pour la campagne 2016 aucun document prouvant sa qualité d’agriculteur actif. Cette décision fait référence à l’article 8, paragraphe 1, sous n), de l’OUG no 3/2015 relatif à l’obligation, pour l’agriculteur, de fournir, lors du dépôt de la demande de paiement unique, les documents nécessaires prouvant que les terres agricoles se trouvent à sa disposition, y compris le
certificat conforme aux inscriptions du registre agricole correspondant à l’année pour laquelle la demande est faite.
48 Par un jugement du 27 février 2018, le Tribunalul Tulcea (tribunal de grande instance de Tulcea) a rejeté comme non fondé le recours d’Ira Invest tendant à l’annulation des actes administratifs attaqués. Cette juridiction a retenu que la décision de rejet était fondée sur l’absence de certificat conforme au registre agricole, en vertu de l’article 5 de l’arrêté no 619/2015, et sur l’absence de preuve de la qualité d’agriculteur actif de cette société. Étant donné que, dans le droit roumain, le
changement d’affectation des terres s’effectuerait selon une procédure déterminée, qui n’aurait pas été suivie par Ira Invest, la simple utilisation des terres à des fins agricoles pendant une période déterminée ne permettrait pas de les considérer comme des hectares admissibles, dès lors que la simple volonté du concessionnaire ne pourrait transformer l’exploitation piscicole concernée en exploitation agricole.
49 Ira Invest a saisi la juridiction de renvoi, la Curtea de Apel Constanța (cour d’appel de Constantza), le 29 mars 2018, d’un pourvoi contre ce jugement. Dans le cadre de cette procédure, Ira Invest a soutenu, en substance, que, au regard du règlement no 1307/2013, c’est non pas la catégorie d’utilisation des terres qui importe, mais uniquement l’utilisation de celles-ci à des fins agricoles. Ainsi, en vertu de ce règlement, serait dépourvu de pertinence le fait que des terres relèvent d’une
catégorie d’utilisation ou d’une autre, dès lors que, durant une année calendaire, celles-ci sont cultivées en vue de la récolte de produits agricoles.
50 Selon la juridiction de renvoi, les circonstances particulières de la présente affaire consistent dans le fait que la requérante au principal utilise à des fins agricoles des terres qui étaient inscrites dans les fichiers administratifs comme relevant d’une autre catégorie d’utilisation, et qui étaient ainsi expressément exclues du bénéfice du soutien financier en vertu du droit national. Ainsi, se poserait plus particulièrement la question de l’interprétation de l’article 32, paragraphe 2, du
règlement no 1307/2013 en ce qui concerne la définition de l’« hectare éligible », qui fait référence à toute surface agricole de l’exploitation.
51 Or, la juridiction de renvoi éprouve des doutes quant à la transposition, dans la présente situation, de la jurisprudence issue des arrêts du 2 juillet 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438), et du 2 juillet 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439), dans lesquels la Cour aurait jugé que, pour pouvoir être admissible au bénéfice de l’aide concernée, la surface en cause au principal devait être une surface agricole, faire partie de l’exploitation de l’agriculteur et être utilisée à des fins agricoles
ou, en cas d’utilisation concurrente, être essentiellement utilisée à de telles fins.
52 Dans ces conditions, la Curtea de Apel Constanţa (cour d’appel de Constantza) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les dispositions de l’article 4, paragraphe 1, sous b), c), e) et f), de l’article 10, de l’article 21, paragraphe 1, et de l’article 32, paragraphes 1 à 5, du règlement no 1307/2013 doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une réglementation nationale qui, dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal, exclut un agriculteur du paiement des droits au motif que les terres occupées par des aménagements piscicoles utilisées en tant que terres arables ne
constituent pas une “surface agricole”, au sens de l’article 4 dudit règlement [?] »
La procédure devant la Cour
53 Par décision du président de la Cour du 12 juin 2019, les affaires C‑294/19 et C‑304/19 ont été jointes aux fins de la procédure écrite ainsi que de l’arrêt.
Sur les questions préjudicielles
54 S’agissant de l’affaire C‑294/19, il importe de relever, à titre liminaire, que la période pertinente relative aux faits en cause au principal s’étend de l’année 2007 à l’année 2014 et que, avant le 1er janvier 2009, le règlement applicable durant la période allant de l’année 2007 à cette date était le règlement no 1782/2003 (voir, en ce sens, arrêt du 2 juillet 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, points 49 et 50).
55 Cependant, la Cour a jugé que la notion d’« hectare admissible », telle qu’elle est définie à l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement no 73/2009 est la même que celle d’« hectare admissible », au sens de l’article 44, paragraphe 2, du règlement no 1782/2003, et que, dès lors, l’interprétation de la première de ces dispositions valait également pour la seconde (voir, en ce sens, arrêt du 2 juillet 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, points 52 et 53).
56 Par conséquent, il suffit, dans l’affaire C‑294/19, d’examiner la question posée au regard de l’article 34, paragraphe 2, sous a), et de l’article 2, sous h), du règlement no 73/2009, pour l’ensemble de la période allant de l’année 2007 à l’année 2014.
57 Il s’ensuit que, par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 2, sous h), et l’article 34, paragraphe 2, du règlement no 73/2009 ainsi que l’article 4, paragraphe 1, sous e), et l’article 32, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 doivent être interprétés en ce sens que des surfaces classées, dans le droit national, comme étant destinées à l’activité piscicole, mais qui sont ou ont effectivement été utilisés à des fins
agricoles, sont des surfaces agricoles.
58 Ainsi qu’il est précisé à l’article 34, paragraphe 2, sous a), du règlement no 73/2009 et à l’article 32, paragraphe 2, sous a), du règlement no 1307/2013, la notion d’« hectare admissible » comprend toute surface agricole de l’exploitation utilisée aux fins d’une activité agricole ou, en cas d’utilisation également pour des activités autres qu’agricoles, essentiellement utilisée à des fins agricoles.
59 La notion de « surface agricole », telle que définie à l’article 2, sous h), du règlement no 73/2009 et à l’article 4, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1307/2013, comprend, notamment, « l’ensemble de la superficie des terres arables ».
60 Dans les affaires au principal, il ressort des décisions de renvoi que, bien qu’inscrites au registre foncier en tant qu’aménagements piscicoles, les surfaces concernées ont été, dans le cadre de travaux agropiscicoles, exploitées en tant que terres arables pour l’obtention de produits agricoles.
61 Les « terres arables » sont définies à l’article 2, sous a), du règlement no 1120/2009, notamment, en tant que terres labourées destinées à la production de cultures ou maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. À l’article 4, paragraphe 1, sous f), du règlement no 1307/2013, elles sont définies, notamment, comme étant les terres cultivées destinées à la production de cultures ou les superficies disponibles pour la production de cultures, mais qui sont en jachère.
62 Or, il est de jurisprudence constante que la qualification de « terres arables » et, par conséquent, celle de « surface agricole », au sens desdites dispositions, dépend de l’affectation effective des terres en question (voir, en ce sens, arrêts du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, point 37 ; du 2 juillet 2015, Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, point 36, et du 2 juillet 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, point 56).
63 Il en résulte qu’une surface doit être qualifiée d’« agricole » dès lors qu’elle est effectivement utilisée comme « terre arable », au sens des dispositions rappelées au point 61 du présent arrêt (voir, par analogie, arrêt du 14 octobre 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, point 37), et que cette qualification ne saurait être remise en cause par la seule circonstance qu’une telle surface a été utilisée comme terre arable en méconnaissance de dispositions nationales relatives au
classement foncier.
64 En outre, il convient de rappeler que pour pouvoir être admissible au bénéfice de l’aide concernée, les surfaces en cause au principal doivent être des surfaces agricoles, faire partie de l’exploitation de l’agriculteur et être utilisées à des fins agricoles ou, en cas d’utilisation concurrente, être essentiellement utilisées à de telles fins (voir, en ce sens, arrêt du 2 juillet 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, point 54).
65 Il n’en demeure pas moins que, ainsi que l’a fait valoir en substance la Commission dans ses observations écrites et comme il ressort du considérant 3 du règlement no 73/2009, des considérants 53 et 54 du règlement no 1306/2013 et du considérant 4 du règlement no 1307/2013, il appartient aux autorités nationales compétentes de déterminer si le bénéficiaire a respecté les exigences en matière de conditionnalité et d’appliquer d’éventuelles sanctions administratives, en cas de non-respect de ces
exigences, lesquelles peuvent consister en une réduction ou une exclusion du montant de l’aide concernée.
66 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 2, sous h), et l’article 34, paragraphe 2, du règlement no 73/2009 ainsi que l’article 4, paragraphe 1, sous e), et l’article 32, paragraphe 2, du règlement no 1307/2013 doivent être interprétés en ce sens que des surfaces classées, dans le droit national, comme étant destinées à l’activité piscicole, mais qui sont ou ont effectivement été utilisées à des fins agricoles, sont des
surfaces agricoles.
Sur les dépens
67 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
L’article 2, sous h), et l’article 34, paragraphe 2, du règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, du 19 janvier 2009, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003, ainsi que l’article 4, paragraphe 1, sous e), et
l’article 32, paragraphe 2, du règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil, doivent être interprétés en ce sens que des surfaces classées, dans le droit national, comme étant destinées à l’activité
piscicole, mais qui sont ou ont effectivement été utilisées à des fins agricoles, sont des surfaces agricoles.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le roumain.
