ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
3 décembre 2020 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Directive 2003/87/CE – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Article 3, sous h) – Nouveaux entrants – Article 10 bis – Régime transitoire d’allocation de quotas à titre gratuit – Décision 2011/278/UE – Article 18, paragraphe 1, sous c) – Niveau d’activité relatif aux combustibles – Article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa – Valeur du coefficient d’utilisation de la capacité applicable »
Dans l’affaire C‑320/19,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne), par décision du 1er avril 2019, parvenue à la Cour le 19 avril 2019, dans la procédure
Ingredion Germany GmbH
contre
Bundesrepublik Deutschland,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. E. Regan (rapporteur), président de chambre, MM. M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos et I. Jarukaitis, juges,
avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,
greffier : M. D. Dittert, chef d’unité,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 mars 2020,
considérant les observations présentées :
– pour Ingredion Germany GmbH, par Mes D. Lang et L. Borchardt, Rechtsanwälte,
– pour la Bundesrepublik Deutschland, par Mmes J. Steegmann et H. Barth, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement allemand, par M. D. Klebs, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, initialement par M. J.-F. Brakeland et Mme A. Becker, puis par Mme A. Becker et M. B. De Meester, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 18 juin 2020,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2011, L 130, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Ingredion Germany GmbH à la Bundesrepublik Deutschland (République fédérale d’Allemagne), représentée par l’Umweltbundesamt (Office fédéral de l’environnement, Allemagne), au sujet de la détermination du coefficient d’utilisation de la capacité applicable aux fins de l’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ci-après les « quotas d’émission ») à titre gratuit à un nouvel entrant disposant d’une sous-installation avec
référentiel de combustibles.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2003/87
3 La directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32), telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (JO 2009, L 140, p. 63) (ci-après la « directive 2003/87 »), a créé un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre au niveau de
l’Union européenne. Ce système est en service depuis le 1er janvier 2005 dans l’ensemble des États de l’Espace économique européen (EEE). Aux termes de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive, la troisième période d’échanges s’étend sur 8 ans, de l’année 2013 à l’année 2020 (ci-après la « troisième période d’échanges »).
4 Les considérants 5 et 7 de la directive 2003/87 sont ainsi libellés :
« (5) La Communauté et ses États membres sont convenus de remplir conjointement leurs engagements de réduire les émissions anthropiques de gaz à effet de serre dans le cadre du protocole de Kyoto, conformément à la décision 2002/358/CE [du Conseil, du 25 avril 2002, à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO 2002, L 130, p. 1)]. La
présente directive contribue à réaliser les engagements de la Communauté européenne et de ses États membres de manière plus efficace, par le biais d’un marché européen performant de quotas d’émission de gaz à effet de serre et en nuisant le moins possible au développement économique et à l’emploi.
[...]
(7) Il est nécessaire d’adopter des dispositions communautaires relatives à l’allocation de quotas par les États membres, afin de contribuer à préserver l’intégrité du marché intérieur et d’éviter des distorsions de concurrence. »
5 L’article 3 de cette directive 2003/87, intitulé « Définitions », énonce :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
h) “nouvel entrant” :
– toute installation poursuivant une ou plusieurs des activités indiquées à l’annexe I, qui a obtenu une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre pour la première fois après le 30 juin 2011,
– toute installation poursuivant une activité incluse dans le système communautaire conformément à l’article 24, paragraphe 1 ou 2, pour la première fois, ou
– toute installation poursuivant une ou plusieurs des activités indiquées à l’annexe I ou une activité incluse dans le système communautaire conformément à l’article 24, paragraphe 1 ou 2, qui a connu une extension importante après le 30 juin 2011, dans la mesure seulement où ladite extension est concernée ;
[...] »
6 L’article 10 de ladite directive, intitulé « Mise aux enchères des quotas », prévoit, à son paragraphe 1 :
« À compter de 2013, les États membres mettent aux enchères l’intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit conformément aux articles 10 bis et 10 quater. [...] »
7 Aux termes de l’article 10 bis de cette même directive, intitulé « Règles communautaires transitoires concernant la délivrance de quotas à titre gratuit » :
« 1. Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas [...]
[...]
Les mesures visées au premier alinéa déterminent, dans la mesure du possible, des référentiels ex-ante pour la Communauté, de façon à garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et améliorer le rendement énergétique, en recourant aux techniques les plus efficaces, aux solutions et aux procédés de production de remplacement, à la cogénération à haut rendement, à la récupération efficace
d’énergie à partir des gaz résiduaires, à l’utilisation de la biomasse, ainsi qu’au captage et au stockage du CO2, lorsque ces moyens sont disponibles, et n’encouragent pas l’accroissement des émissions. Aucun quota n’est délivré à titre gratuit pour la production d’électricité, à l’exception des cas relevant de l’article 10 quater et de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.
[...]
2. Pour définir les principes d’établissement des référentiels ex-ante par secteur ou sous-secteur, le point de départ est la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur de la Communauté pendant les années 2007-2008. La Commission consulte les parties intéressées, y compris les secteurs et sous-secteurs concernés.
Les règlements adoptés au titre des articles 14 et 15 prévoient des règles harmonisées relatives à la surveillance, à la déclaration et à la vérification des émissions de gaz à effet de serre issus de la production en vue d’établir les référentiels ex-ante.
[...]
7. 5 % de la quantité de quotas délivrée pour la Communauté conformément aux articles 9 et 9 bis pour la période 2013-2020 sont réservés aux nouveaux entrants ; il s’agit du pourcentage maximal qui peut être alloué aux nouveaux entrants conformément aux règles adoptées en application du paragraphe 1 du présent article. Les quotas réservés dans cette quantité pour l’ensemble de la Communauté, qui ne sont ni délivrés à de nouveaux entrants ni utilisés au titre des paragraphes 8, 9 ou 10 du présent
article au cours de la période 2013-2020, sont mis aux enchères par les États membres en tenant compte du pourcentage de cette quantité dont les installations des États membres ont bénéficié, conformément à l’article 10, paragraphe 2, et, pour ce qui est des modalités et du calendrier, en vertu de l’article 10, paragraphe 4, et des dispositions d’exécution pertinentes.
[...]
Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission adopte des règles harmonisées relatives à l’application de la définition de “nouvel entrant”, en particulier en relation avec la définition des “extensions importantes”.
[...]
11. Sous réserve des dispositions de l’article 10 ter, la quantité de quotas allouée gratuitement conformément aux paragraphes 4 à 7 du présent article en 2013 correspond à 80 % de la quantité fixée conformément aux mesures visées au paragraphe 1. L’allocation de quotas à titre gratuit diminue ensuite chaque année en quantités égales, pour atteindre 30 % à compter de 2020, en vue de parvenir à la suppression des quotas gratuits en 2027.
[...] »
La directive 2009/29
8 La directive 2009/29 dispose, à ses considérants 8, 15 et 23 :
« (8) Même si l’expérience acquise durant la première période d’échanges témoigne du potentiel offert par le système communautaire et si la finalisation des plans nationaux d’allocation pour la deuxième période d’échanges garantit des réductions significatives des émissions d’ici à 2012, un réexamen entrepris en 2007 a confirmé qu’il était impératif de mettre en place un système plus harmonisé d’échange de quotas d’émission afin de mieux tirer parti des avantages de l’échange de quotas, d’éviter
les distorsions du marché intérieur et de faciliter l’établissement de liens entre les différents systèmes d’échange. Il importe, en outre, d’une part, de garantir une plus grande prévisibilité du système et d’élargir son champ d’application en incluant de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz, en vue de renforcer le signal de prix du carbone de manière à susciter les investissements nécessaires et, d’autre part, d’offrir de nouvelles possibilités de réduction des émissions, ce qui se
traduira par une baisse globale des coûts liés à ces réductions et par un gain d’efficacité pour le système.
[...]
(15) L’effort supplémentaire fourni par l’économie communautaire exige notamment que le système communautaire révisé offre une efficacité économique maximale et que les conditions d’allocation soient parfaitement harmonisées au sein de la Communauté. Il convient dès lors que l’allocation repose sur le principe de la mise aux enchères, qui est généralement considérée comme le système le plus simple et le plus efficace du point de vue économique. La mise aux enchères doit également exclure les
bénéfices exceptionnels et placer les nouveaux entrants et les économies dont la croissance est supérieure à la moyenne dans des conditions de concurrence comparables à celles des installations existantes.
[...]
(23) Il convient que l’allocation transitoire de quotas gratuits aux installations soit réalisée suivant des règles harmonisées à l’échelle de la Communauté (“référentiels préétablis”), afin de réduire au minimum les distorsions de la concurrence dans la Communauté. [...] »
La décision 2011/278
9 Les considérants 12, 16, 35 et 36 de la décision 2011/278 sont ainsi libellés :
« (12) Dans les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit mais où des émissions de gaz à effet de serre pouvant donner lieu à l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit sont générées, il convient que ces quotas soient alloués sur la base d’options de repli génériques. Une hiérarchie de trois options de repli a été établie afin d’optimiser les réductions des émissions de gaz à effet de serre et les économies d’énergie pour certaines parties au moins des procédés de
production concernés. Le référentiel de chaleur est utilisé pour les procédés consommant de la chaleur dans lesquels la chaleur mesurable est transportée au moyen d’un vecteur thermique. Le référentiel de combustibles est utilisé en cas de consommation de chaleur non mesurable. Les valeurs des référentiels de chaleur et de combustibles ont été calculées sur la base des principes de transparence et de simplicité en utilisant le rendement de référence d’un combustible largement disponible qui
peut être considéré comme une solution de deuxième choix en termes d’efficacité sur le plan des émissions de gaz à effet de serre, compte tenu des techniques écoénergétiques. Pour les émissions de procédé, il convient que les quotas d’émission soient alloués sur la base des émissions historiques. Afin de garantir que l’allocation de quotas à titre gratuit pour ces émissions encourage suffisamment les réductions des émissions de gaz à effet de serre et afin d’éviter toute différence de
traitement entre les émissions de procédé pour lesquelles des quotas d’émission sont alloués sur la base des émissions historiques et celles qui sont comprises dans les limites du système d’un référentiel de produit, il convient de multiplier le niveau d’activité historique de chaque installation par un facteur égal à 0,9700 pour déterminer le nombre de quotas d’émission gratuits.
[...]
(16) Il convient que la quantité de quotas qui seront alloués à titre gratuit aux installations en place repose sur les données de production historiques. Afin de faire en sorte que la période de référence soit, dans la mesure du possible, représentative des cycles industriels, couvre une période pertinente pour laquelle des données de bonne qualité sont disponibles et réduise les incidences de circonstances particulières telles que la fermeture temporaire d’installations, les niveaux d’activité
historiques sont fondés sur la valeur médiane de la production durant la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 ou, lorsqu’elle est supérieure, sur la valeur médiane de la production durant la période comprise entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2010. Il y a également lieu de tenir compte de toute modification significative de capacité qui s’est produite pendant la période de référence. Pour les nouveaux entrants, il convient que les niveaux d’activité soient déterminés sur
la base de l’utilisation de la capacité standard, fondée sur des données sectorielles spécifiques ou sur l’utilisation de la capacité propre à chaque installation.
[...]
(35) Les investissements concernant des extensions significatives de capacité permettant d’accéder à la réserve pour les nouveaux entrants conformément à l’article 10 bis, paragraphe 7, de la directive [2003/87] doivent être non équivoques et d’une certaine envergure afin d’éviter l’épuisement rapide de la réserve de quotas d’émission créée pour les nouveaux entrants, les distorsions de la concurrence, ainsi que toute charge administrative indue, et afin de garantir des conditions équitables pour
les installations dans les différents États membres. Il est donc approprié de fixer le seuil qui détermine une modification significative de la capacité à 10 % de la capacité installée de l’installation et d’exiger que la modification de la capacité installée entraîne un niveau d’activité sensiblement supérieur ou inférieur dans l’installation concernée. Toutefois, il y a lieu de prendre en compte les extensions ou réductions progressives de capacité pour évaluer si ce seuil a été atteint.
(36) Étant donné le nombre limité de quotas disponibles dans la réserve pour les nouveaux entrants, il convient, lorsqu’une quantité significative de ces quotas est délivrée à de nouveaux entrants, d’évaluer si un accès juste et équitable aux quotas restant dans la réserve est garanti. À la lumière de cette évaluation, la mise en place d’un système de file d’attente pourra être envisagée. Il convient que les critères d’admissibilité d’un tel système soient élaborés et définis de manière à tenir
compte des pratiques utilisées dans les différents États membres en matière d’octroi d’autorisations, à éviter tout abus et à ne pas encourager la réservation de quotas pendant une durée excessive. »
10 L’article 3 de cette décision, intitulé « Définitions », énonce :
« Aux fins de la présente décision, on entend par :
a) “installation en place” : toute installation menant une ou plusieurs des activités énumérées à l’annexe I de la directive [2003/87] ou une activité incluse pour la première fois dans le système de l’Union conformément à l’article 24 de ladite directive, qui :
i) a obtenu une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre avant le 30 juin 2011 ; ou
ii) est effectivement en activité, a obtenu toutes les autorisations environnementales pertinentes, et notamment l’autorisation prévue par la directive 2008/1/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO 2008, L 24, p. 8)], le cas échéant, au plus tard le 30 juin 2011, et remplissait à cette date tous les autres critères définis dans l’ordre juridique interne de l’État membre concerné sur la base desquels
l’installation aurait été habilitée à recevoir l’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre ;
[...]
n) “début de l’exploitation normale” : le premier jour vérifié et approuvé d’une période continue de 90 jours ou, lorsque le cycle de production habituel du secteur concerné ne prévoit pas de production continue, le premier jour d’une période de 90 jours divisée en cycles de production sectoriels, durant laquelle l’installation fonctionne à 40 % au moins de la capacité pour laquelle l’équipement est conçu, compte tenu, le cas échéant, des conditions de fonctionnement propres à l’installation ;
[...] »
11 L’article 6 de ladite décision, intitulé « Divisions en sous-installations », prévoit :
« 1. Aux fins de la présente décision, les États membres divisent chaque installation remplissant les conditions d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive [2003/87] en une ou plusieurs des sous-installations suivantes, en fonction des besoins :
a) une sous-installation avec référentiel de produit ;
b) une sous-installation avec référentiel de chaleur ;
c) une sous-installation avec référentiel de combustibles ;
d) une sous-installation avec émissions de procédé.
[...] »
12 Le chapitre II de cette même décision, intitulé « Installations en place », contient les articles 5 à 14 de celle-ci.
13 L’article 7 de la décision 2011/278, intitulé « Collecte des données de référence », dispose, à son paragraphe 3 :
« Les États membres exigent de l’exploitant qu’il communique la capacité installée initiale de chaque sous-installation avec référentiel de produit, déterminée comme suit :
a) en principe, la capacité installée initiale correspond à la moyenne des deux volumes de production mensuels les plus élevés durant la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008, en supposant que la sous-installation a fonctionné à cette charge 720 heures par mois et 12 mois par an ;
b) lorsqu’il n’est pas possible de déterminer la capacité installée initiale conformément au point a), il est procédé à une vérification expérimentale de la capacité de la sous-installation sous la surveillance d’un vérificateur, dans le but de s’assurer que les paramètres employés sont typiques du secteur concerné et que les résultats de la vérification expérimentale sont représentatifs. »
14 Aux termes de l’article 9 de cette décision, intitulé « Niveau d’activité historique » :
« 1. Dans le cas des installations en place, les États membres déterminent les niveaux d’activité historiques de chaque installation pour la période de référence du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 ou, si ces niveaux sont plus élevés, pour la période de référence du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010, sur la base des données recueillies au titre de l’article 7.
2. Pour chaque produit pour lequel il a été défini un référentiel de produit figurant à l’annexe I, le niveau d’activité historique relatif au produit correspond à la valeur médiane de la production annuelle historique de ce produit dans l’installation concernée durant la période de référence.
3. Le niveau d’activité historique relatif à la chaleur correspond à la valeur médiane de l’importation annuelle historique de chaleur mesurable en provenance d’une installation couverte par le système de l’Union ou de la production de chaleur mesurable, ou des deux à la fois, durant la période de référence, cette chaleur étant consommée dans les limites de l’installation pour la fabrication de produits, pour la production d’énergie mécanique autre que celle utilisée aux fins de la production
d’électricité, pour le chauffage ou le refroidissement, à l’exclusion de la consommation aux fins de la production d’électricité, ou exportée vers une installation ou une autre entité non couverte par le système de l’Union, à l’exclusion de l’exportation aux fins de la production d’électricité, exprimée en térajoules par an.
4. Le niveau d’activité historique relatif aux combustibles correspond à la valeur médiane de la consommation annuelle historique de combustibles utilisés pour la production de chaleur non mesurable consommée pour la fabrication de produits, pour la production d’énergie mécanique autre que celle utilisée aux fins de la production d’électricité, pour le chauffage ou le refroidissement, à l’exclusion de la consommation aux fins de la production d’électricité, y compris la mise en torchère pour
des raisons de sécurité, durant la période de référence, exprimée en térajoules par an.
[...]
6. Seules les années civiles durant lesquelles l’installation a été en activité pendant une journée au moins sont prises en compte aux fins de la détermination des valeurs médianes visées aux paragraphes 1 à 5.
Si l’installation a été en activité moins de deux années civiles durant la période de référence concernée, les niveaux d’activité historiques sont calculés sur la base de la capacité installée initiale de chaque sous-installation, déterminée conformément à la méthode définie à l’article 7, paragraphe 3, multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable déterminé conformément à l’article 18, paragraphe 2. »
15 L’article 10 de ladite décision, intitulé « Allocation au niveau des installations », est ainsi libellé :
« 1. Sur la base des données recueillies conformément à l’article 7, les États membres calculent pour chaque année, conformément aux paragraphes 2 à 8, le nombre de quotas d’émission alloués à titre gratuit à partir de 2013 à chacune des installations en place situées sur leur territoire.
2. Pour calculer ce nombre, les États membres commencent par déterminer, séparément pour chaque sous-installation, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit, de la manière suivante :
a) pour chaque sous-installation avec référentiel de produit, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour une année donnée correspond à la valeur de ce référentiel de produit figurant à l’annexe I, multipliée par le niveau d’activité historique relatif au produit correspondant ;
b) pour :
i) la sous-installation avec référentiel de chaleur, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour une année donnée correspond à la valeur du référentiel de chaleur applicable à la chaleur mesurable figurant à l’annexe I, multipliée par le niveau d’activité historique relatif à la chaleur pour la consommation de chaleur mesurable ;
ii) la sous-installation avec référentiel de combustibles, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour une année donnée correspond à la valeur du référentiel de combustibles figurant à l’annexe I, multipliée par le niveau d’activité historique relatif aux combustibles pour les combustibles consommés ;
iii) la sous-installation avec émissions de procédé, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour une année donnée correspond au niveau d’activité historique relatif au procédé, multiplié par 0,9700.
[...] »
16 Le chapitre IV de la décision 2011/278, intitulé « Nouveaux entrants et fermetures », contient les articles 17 à 24 de celle-ci.
17 L’article 17 de cette décision, intitulé « Demande d’allocation à titre gratuit », énonce :
« 1. À la demande d’un nouvel entrant, les États membres déterminent, sur la base des règles en vigueur, la quantité de quotas à allouer à titre gratuit à l’installation une fois que celle-ci aura commencé à être exploitée normalement et que sa capacité installée initiale aura été déterminée
2. Les États membres n’acceptent que les demandes qui sont soumises à l’autorité compétente dans l’année suivant le début de l’exploitation normale de l’installation ou de la sous-installation concernée.
3. Les États membres divisent l’installation concernée en sous-installations, conformément à l’article 6 de la présente décision, et exigent de l’exploitant qu’il joigne à la demande visée au paragraphe 1 adressée à l’autorité compétente, séparément pour chaque sous-installation, toutes les informations et données utiles concernant chacun des paramètres énumérés à l’annexe V. En cas de nécessité, les États membres peuvent demander à l’exploitant de leur communiquer des données plus détaillées.
4. Pour les installations visées à l’article 3, [sous] h), de la directive [2003/87], à l’exception des installations qui ont fait l’objet d’une extension significative après le 30 juin 2011, les États membres exigent de l’exploitant qu’il détermine la capacité installée initiale de chaque sous-installation suivant la méthode indiquée à l’article 7, paragraphe 3, en utilisant comme référence la période continue de quatre-vingt-dix jours servant de base pour déterminer le début de l’exploitation
normale. Les États membres approuvent la capacité installée initiale de chaque sous-installation avant de calculer l’allocation à octroyer à l’installation.
[...] »
18 L’article 18 de ladite décision, intitulé « Niveaux d’activité », prévoit :
« 1. Dans le cas des installations visées à l’article 3, [sous] h), de la directive [2003/87], à l’exception des installations ayant fait l’objet d’une extension significative après le 30 juin 2011, les États membres déterminent les niveaux d’activité de chaque installation de la manière suivante :
a) pour chaque produit pour lequel il a été défini un référentiel de produit figurant à l’annexe I, le niveau d’activité relatif au produit correspond à la capacité installée initiale de l’installation concernée pour la fabrication de ce produit, multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité standard ;
b) le niveau d’activité relatif à la chaleur correspond à la capacité installée initiale pour l’importation de chaleur mesurable en provenance d’installations couvertes par le système de l’Union ou pour la production de chaleur mesurable, ou pour les deux à la fois, cette chaleur étant consommée dans les limites de l’installation pour la fabrication de produits, pour la production d’énergie mécanique autre que celle utilisée aux fins de la production d’électricité, pour le chauffage ou le
refroidissement, à l’exclusion de la consommation aux fins de la production d’électricité, ou exportée vers une installation ou une autre entité non couverte par le système de l’Union, à l’exclusion de l’exportation aux fins de la production d’électricité, multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable ;
c) le niveau d’activité relatif aux combustibles correspond à la capacité installée initiale de l’installation concernée pour la consommation de combustibles utilisés pour la production de chaleur non mesurable consommée pour la fabrication de produits, pour la production d’énergie mécanique autre que celle utilisée aux fins de la production d’électricité, pour le chauffage ou le refroidissement, à l’exclusion de la consommation aux fins de la production d’électricité, y compris la mise en
torchère pour des raisons de sécurité, multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable ;
d) le niveau d’activité relatif aux émissions de procédé correspond à la capacité installée initiale de l’unité de procédé pour la production d’émissions de procédé, multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable
2. Le coefficient d’utilisation de la capacité standard visé au paragraphe 1, [sous] a), est déterminé et publié par la Commission sur la base des données recueillies par les États membres conformément à l’article 7 de la présente décision. Pour chaque référentiel de produit figurant à l’annexe I, il correspond au quatre-vingtième percentile des coefficients annuels moyens d’utilisation de la capacité de toutes les installations fabriquant le produit concerné. Le coefficient d’utilisation
annuel moyen de la capacité de chaque installation fabriquant le produit concerné correspond à la production annuelle moyenne durant la période 2005-2008, divisée par la capacité installée initiale.
Le coefficient d’utilisation de la capacité applicable visé au paragraphe 1, [sous] b) à d), est déterminé par les États membres sur la base d’informations dûment étayées et vérifiées de manière indépendante concernant l’exploitation normale prévue de l’installation, sa maintenance, son cycle de production habituel, les techniques à haut rendement énergétique et l’utilisation de la capacité typique du secteur concerné, par rapport aux données sectorielles spécifiques.
[...] »
19 Aux termes de l’article 19 de cette même décision, intitulé « Allocation aux nouveaux entrants » :
« 1. Aux fins de l’allocation de quotas d’émission aux nouveaux entrants, à l’exception de l’allocation aux installations visées à l’article 3, [sous] h), troisième [tiret], de la directive [2003/87], les États membres calculent séparément pour chaque sous-installation le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à compter du début de l’exploitation normale de l’installation, de la manière suivante :
a) pour chaque sous-installation avec référentiel de produit, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit pour une année donnée correspond à la valeur de ce référentiel de produit, multipliée par le niveau d’activité relatif au produit correspondant ;
b) pour chaque sous-installation avec référentiel de chaleur, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit correspond à la valeur du référentiel de chaleur applicable à cette chaleur mesurable figurant à l’annexe I, multipliée par le niveau d’activité relatif à la chaleur ;
c) pour chaque sous-installation avec référentiel de combustibles, le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit correspond à la valeur du référentiel de combustibles figurant à l’annexe I, multipliée par le niveau d’activité relatif aux combustibles ;
d) pour chaque sous-installation avec émissions de procédé, le nombre annuel provisoire de quotas alloués à titre gratuit pour une année donnée correspond au niveau d’activité relatif au procédé, multiplié par 0,9700.
L’article 10, paragraphes 4 à 6 et 8, et les articles 11, 12, 13 et 14 de la présente décision s’appliquent mutatis mutandis aux fins du calcul du nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit.
[...]
4. Les États membres notifient sans délai à la Commission la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit. Les quotas d’émission de la réserve pour les nouveaux entrants créée en application de l’article 10 bis, paragraphe 7, de la directive [2003/87] sont alloués sur la base du principe “premier arrivé, premier servi”, en tenant compte de la date de réception de cette notification.
La Commission peut rejeter la quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit à l’installation concernée. Si la Commission ne rejette pas cette quantité annuelle totale provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit, l’État membre concerné détermine la quantité annuelle finale de quotas d’émission alloués à titre gratuit.
[...] »
La décision 2013/447/UE
20 La décision 2013/447/UE de la Commission, du 5 septembre 2013, relative au coefficient d’utilisation de la capacité standard visé à l’article 18, paragraphe 2, de la décision 2011/278/UE (JO 2013, L 240, p. 23), énumère, à son annexe, les coefficients d’utilisation de la capacité standard qui s’appliquent pour la troisième période d’échanges aux fins de la détermination du niveau d’activité des nouveaux entrants qui relèvent d’un référentiel de produit.
Le droit allemand
21 L’article 9, point 1, du Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (loi sur les échanges de droits d’émission de gaz à effet de serre), du 21 juillet 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475, ci-après le « TEHG »), est ainsi libellé :
« Les exploitants d’installations reçoivent une allocation à titre gratuit de droits d’émission conformément aux principes énoncés à l’article 10 bis, paragraphes 1 à 5, paragraphe 7, et paragraphes 11 à 20, de la directive [2003/87] dans sa version en vigueur et à ceux énoncés dans la décision [2011/278]. »
22 L’article 34, paragraphe 1, du TEHG, dans sa version du 18 janvier 2019 (BGBl. 2019 I, p. 37), énonce :
« Les articles 1 à 36 dans leur version applicable jusqu’au 24 janvier 2019 inclus continuent de s’appliquer, pour la [troisième période d’échanges], aux gaz à effet de serre émis en raison d’activités au sens de l’annexe 1. [...] »
23 L’article 2 de la Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (règlement relatif à l’allocation des quotas d’émission de gaz à effet de serre pour la période d’échanges 2013 à 2020), du 26 septembre 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921, ci-après la « ZuV 2020 »), intitulé « Définition », prévoit :
« Outre les définitions figurant à l’article 3 du [TEHG], les définitions suivantes sont applicables aux fins du présent règlement :
[...]
2. Entrée en service régulier
le premier jour d’une période continue de 90 jours ou, si le cycle normal de production du secteur concerné ne prévoit pas de production continue, le premier jour d’une période de 90 jours divisée en cycles de production spécifiques au secteur, au cours de laquelle l’installation fonctionne en moyenne à au moins 40 % de la capacité de production pour laquelle elle a été conçue, compte tenu, le cas échéant, des conditions d’exploitation spécifiques de l’installation ;
[...]
10. Installations nouvelles
Tous les nouveaux entrants conformément à l’article 3, sous h), premier tiret de la directive [2003/87] ;
[...]
27. Élément d’allocation avec valeur d’émission de combustible
Regroupement des flux d’entrée, des flux de sortie et des émissions liées, non couverts par un élément d’allocation au titre des points 28 ou 30, pour les cas de production de chaleur non mesurable par combustion de combustibles, lorsque la chaleur non mesurable
a) est utilisée pour la production de produits, d’énergie mécanique, de chauffage ou de refroidissement ou
b) est produite par des torchères de sécurité, pour autant que l’autorisation de la combustion associée de combustibles pilotes et de quantités très variables de gaz de procédé ou de gaz résiduaires soit prévue dans la loi en vue de décharger exclusivement les installations en cas de perturbations d’exploitation ou d’autres circonstances d’exploitation exceptionnelles ;
à l’exclusion de la chaleur non mesurable utilisée afin de produire de l’électricité ou exportée pour la production d’électricité ;
[...] »
24 Aux termes de l’article 16 de la ZuV 2020, intitulé « Demande d’allocation à titre gratuit de droits d’émission » :
(1) Les demandes d’allocation à titre gratuit pour les nouveaux entrants doivent être introduites dans un délai d’un an à compter du démarrage de l’exploitation normale de l’installation et, en cas d’augmentation significative de la capacité, dans un délai d’un an à compter du démarrage de l’exploitation modifiée.
[...]
(4) Par dérogation à l’article 4, la capacité installée initiale pour les installations nouvelles correspond, pour chaque élément d’allocation, à la moyenne, extrapolée à une année civile, des deux plus grandes quantités mensuelles produites au cours de la période continue de 90 jours sur la base de laquelle le début de l’exploitation normale est déterminé.
[...] »
25 L’article 17 de cette ZuV 2020, intitulé « Niveaux d’activité des nouveaux entrants », dispose :
(1) Pour les éléments d’allocation des installations nouvelles à déterminer conformément à l’article 3, les niveaux d’activité pertinents pour l’allocation des quotas sont déterminés comme suit :
[...]
3. le niveau d’activité relatif aux combustibles d’un élément d’allocation avec valeur d’émission de combustible est égal à la capacité installée initiale de l’élément d’allocation concerné multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable
[...]
(2) Le coefficient d’utilisation de la capacité applicable visé au paragraphe 1, points 2 à 4, est déterminé sur la base des informations fournies par le demandeur sur
1. l’exploitation effective de l’élément d’allocation jusqu’à l’introduction de la demande et sur l’exploitation prévue de l’installation ou de l’élément d’allocation, leurs périodes de maintenance et cycles de production prévus,
2. l’utilisation de techniques à haut rendement énergétique et efficaces du point de vue des gaz à effet de serre susceptibles d’affecter le coefficient d’utilisation de la capacité applicable de l’installation,
3. l’utilisation de la capacité typique dans les secteurs concernés.
[...] »
26 L’article 18 de cette même ZuV 2020, intitulé « Allocation aux nouveaux entrants », est ainsi libellé :
(1) Pour l’allocation de quotas aux installations nouvelles, l’autorité compétente calcule le nombre annuel provisoire de quotas à allouer gratuitement au début de l’exploitation normale de l’installation pour les années restantes de la période d’échanges 2013 à 2020 comme suit et séparément pour chaque élément d’allocation :
[...]
3. pour chaque élément d’allocation avec valeur d’émission de combustible, le nombre annuel provisoire de quotas à allouer gratuitement est égal au produit de la valeur d’émission de combustible et du niveau d’activité relatif aux combustibles ;
[...] »
Le litige au principal et la question préjudicielle
27 Ingredion Germany exploite à Hambourg (Allemagne) une installation destinée à la production de produits amylacés. Cette installation comprend, en tant que sous-installations, un nouvel appareil de réchauffement de l’air et un nouveau générateur de vapeur. Cette installation utilise de la vapeur et du gaz naturel pour générer de la chaleur afin de produire de l’amidon.
28 Le 8 août 2014, au titre de la troisième période d’échanges, Ingredion Germany a demandé auprès de la Deutsche Emissionshandelsstelle (service allemand d’échange de quotas d’émission, ci-après la « DEHSt ») l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit pour la nouvelle installation, composée, d’une part, d’une allocation en fonction de la valeur d’émission de chaleur et, d’autre part, d’une allocation en fonction de la valeur d’émission de combustible.
29 En ce qui concerne cette dernière, la DEHSt s’est d’abord fondée, conformément aux données fournies par Ingredion Germany, sur un coefficient d’utilisation de la capacité applicable de 109 %. En effet, la capacité installée initiale a été déterminée sur la base des quantités produites dans les 90 jours suivant l’entrée en service régulier, à un moment où l’installation n’avait pas encore atteint la capacité de production prévue. C’est la raison pour laquelle l’utilisation effective de la capacité
au cours de la période de référence allant du 15 août 2013 au 20 juin 2014 était supérieure à 100 % de la capacité installée initiale.
30 Par décision du 1er septembre 2015, la DEHSt a attribué à Ingredion Germany 124908 quotas d’émission à titre gratuit pour la troisième période d’échanges. Selon la motivation de cette décision, la DEHSt avait, dans un premier temps, notifié la quantité allouée à la Commission en appliquant un coefficient d’utilisation de la capacité de 109 %. Or, dans sa décision du 24 mars 2015 [C(2015) 1733 final], la Commission avait rejeté un coefficient d’utilisation de la capacité applicable de 100 % ou
plus pour trois autres installations allemandes. Par conséquent, la DEHSt se fondait désormais sur un coefficient d’utilisation de la capacité de 99,9 %.
31 L’opposition formée par Ingredion Germany, le 30 septembre 2015, devant la DEHSt contre la décision de cette dernière du 1er septembre 2015 a été rejetée par décision du 7 juillet 2017.
32 Par son recours, formé le 9 août 2017, devant le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin, Allemagne), Ingredion Germany a maintenu sa demande d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit pour les nouveaux entrants.
33 La juridiction de renvoi indique que la solution du litige porté devant elle dépend de la question de savoir si, en vertu de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable est limité à une valeur inférieure à 100 % aux fins de ladite allocation.
34 À cet égard, cette juridiction considère que le libellé de cette disposition ne fait pas mention d’une éventuelle limitation de la valeur du coefficient d’utilisation de la capacité applicable. En l’espèce, un coefficient d’utilisation de la capacité applicable plus élevé découlerait d’informations étayées et vérifiées de manière indépendante, qui portent non seulement sur l’exploitation normale prévue, mais aussi effective, de l’installation jusqu’à l’introduction d’une telle demande. À la
différence des installations en place, la détermination de la capacité installée initiale pour les nouveaux entrants serait basée, conformément à l’article 17, paragraphe 4, de la décision 2011/278, sur une période de 90 jours suivant le démarrage de l’exploitation normale et non pas sur une période de quatre ans, prévue, en principe, à l’article 7, paragraphe 3, sous a), de cette décision, de sorte qu’il pourrait arriver plus fréquemment que l’exploitation normale prévue ne soit pas encore
atteinte durant cette période de 90 jours.
35 Toutefois, la juridiction de renvoi observe, également, que l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de ladite décision fait référence à l’utilisation de la capacité typique du secteur concerné qui devrait être, en règle générale, inférieure à 100 %. En outre, conformément à l’article 18, paragraphe 1, sous a), de la décision 2011/278, un coefficient d’utilisation de la capacité standard serait appliqué aux nouveaux entrants disposant de sous-installations avec référentiel de produit, lequel
coefficient, tel que fixé dans la décision 2013/447, aurait toujours une valeur inférieure à 100 %.
36 Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Berlin (tribunal administratif de Berlin) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« L’article 18, paragraphes 1, sous c), et 2, deuxième alinéa, de la décision [2011/278], lu en combinaison avec [l’article] 3, sous h), et [l’article ] 10 bis de la directive [2003/87], doit-il être interprété en ce sens que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable au niveau d’activité relatif aux combustibles est limité à une valeur inférieure à 100 % pour les nouveaux entrants ? »
Sur la question préjudicielle
37 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278 doit être interprété en ce sens que, aux fins de l’allocation de quotas d’émissions à titre gratuit aux nouveaux entrants, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable est limité à une valeur inférieure à 100 %.
38 À cet égard, il convient de rappeler, à titre liminaire, que la directive 2003/87 a pour objet d’instituer un système d’échange de quotas d’émission tendant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau empêchant toute perturbation anthropique dangereuse du climat et dont l’objectif final est la protection de l’environnement (arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, point 62 et juriprudence citée).
39 Ce système repose sur une logique économique, laquelle incite tout participant à celui-ci à émettre une quantité de gaz à effet de serre inférieure aux quotas qui lui ont été initialement octroyés, afin d’en céder le surplus à un autre participant ayant produit une quantité d’émissions supérieure aux quotas alloués (arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, point 63 et jurisprudence citée).
40 L’adoption de la directive 2003/87 visait ainsi à réduire, au plus tard en 2020, les émissions globales de gaz à effet de serre de l’Union d’au moins 20 % par rapport à leurs niveaux de l’année 1990, dans des conditions économiquement efficaces (voir, en ce sens, arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, point 64 et jurisprudence citée).
41 À cette fin, l’article 10 bis de cette directive prévoit, pour les installations relevant de certains secteurs d’activités, l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit, dont la quantité, conformément au paragraphe 11 de cette disposition, est réduite graduellement au cours de la troisième période d’échanges, en vue de parvenir à la suppression totale de ces quotas gratuits pour l’année 2027 (voir, en ce sens, arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518,
point 65 et jurisprudence citée).
42 Ainsi qu’il ressort, notamment, de l’article 10 paragraphe 1, de ladite directive et du considérant 15 de la directive 2009/29, l’allocation de quotas d’émission, aux fins de tendre vers une réduction des émissions de gaz à effet de serre, est donc progressivement appelée à reposer exclusivement sur le principe de la mise aux enchères, lequel est, selon le législateur de l’Union, généralement considéré comme le système le plus efficace du point de vue économique (arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil
Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, point 66).
43 Conformément à l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87, la Commission a établi, par la décision 2011/278, les règles harmonisées à l’échelle de l’Union pour l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit. Il ressort du paragraphe 2 de cet article que la Commission détermine, dans ce cadre, des référentiels par secteur ou sous-secteur.
44 C’est dans ce contexte que l’article 19, paragraphe 1, de cette décision prévoit que, pour les nouveaux entrants, tels que définis à l’article 3, sous h), de la directive 2003/87 et à l’exception de ceux visés au troisième tiret de cette disposition, les États membres calculent le nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit en multipliant la valeur de ces référentiels avec le niveau d’activité de chaque sous-installation. À cette fin, les États membres sont tenus de
distinguer, conformément à l’article 6 de cette même décision, les sous-installations en fonction de leur activité, afin de pouvoir déterminer s’il convient d’appliquer un « référentiel de produit », un « référentiel de chaleur » ou un « référentiel de combustibles » ou encore un facteur spécifique pour les « sous-installations avec émissions de procédé ».
45 À cet égard, conformément à l’article 18, paragraphe 1, sous c), de la décision 2011/278, le niveau d’activité relatif aux combustibles, lequel est pertinent dans le cadre du litige en cause au principal, correspond, à l’instar de ce qui est prévu pour la chaleur et les émissions de procédé, en vertu du paragraphe 1, sous b) et d), de cet article, à la capacité installée initiale de l’installation concernée multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité applicable.
46 Dès lors, afin d’apprécier l’étendue du droit des nouveaux entrants à se voir allouer des quotas d’émission à titre gratuit, il convient d’examiner si ce coefficient d’utilisation de la capacité applicable est limité à une valeur inférieure à 100 %.
47 À cet égard, il y a lieu d’observer que l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278 précise les modalités tenant à la détermination dudit coefficient et les éléments à prendre en compte à cette fin.
48 Cette disposition prévoit que les États membres déterminent le coefficient d’utilisation de la capacité applicable sur la base d’informations dûment étayées et vérifiées de manière indépendante et vise, à ce titre, l’exploitation normale prévue de l’installation, sa maintenance, son cycle de production habituel, les techniques à haut rendement énergétique et l’utilisation de la capacité typique du secteur concerné, par rapport aux données sectorielles spécifiques. Toutefois, il convient de
constater que ladite disposition ne comporte pas de précision portant sur la valeur, en tant que telle, de ce coefficient.
49 Il s’ensuit que le libellé de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278 ne fournit pas d’indication déterminante permettant de trancher la question de l’éventuelle limitation dudit coefficient à une valeur inférieure à 100 %.
50 Dans ces conditions, il convient d’avoir égard, conformément à une jurisprudence constante, à l’économie générale de la directive 2003/87 et de la décision 2011/278 ainsi qu’aux objectifs poursuivis par celles-ci (arrêt du 18 janvier 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, point 35 et jurisprudence citée).
51 En ce qui concerne, en premier lieu, l’économie générale de cette directive et de cette décision, les dispositions relatives à l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit au bénéfice d’un nouvel entrant, tel que la requérante au principal, disposant d’une sous-installation avec référentiel de combustibles peuvent être comparées à celles applicables aux installations en place, d’une part, et aux nouveaux entrants disposant de sous-installations relevant d’un autre référentiel, d’autre part.
52 Tout d’abord, pour ce qui est des installations en place, lesquelles sont définies à l’article 3, sous a), de ladite décision, il y a lieu d’observer que le considérant 16 de cette même décision énonce qu’il convient que les quotas d’émission à titre gratuit qui leur sont alloués reposent sur les données de production historiques en fonction d’une période de référence qui soit, dans la mesure du possible, représentative des cycles industriels, couvre une période pertinente pour laquelle des
données de bonne qualité sont disponibles et réduise les incidences de circonstances particulières telles que la fermeture temporaire d’installations.
53 À ce titre, il importe de constater que la capacité installée initiale des installations en place n’est pas, en principe, une donnée prise en compte aux fins du calcul du nombre annuel provisoire de quotas d’émission qui leur sont alloués à titre gratuit.
54 En effet, conformément à l’article 10, paragraphes 1 et 2, de la décision 2011/278, ce calcul s’effectue par la multiplication du référentiel applicable à la sous-installation concernée par le niveau d’activité historique de celle-ci.
55 À cet égard, ainsi qu’il est prévu à l’article 9, paragraphe 1, de cette décision, les États membres déterminent les niveaux d’activité historiques de chaque installation pour la période de référence du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2008 ou, si ces niveaux sont plus élevés, pour la période de référence du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010.
56 Les paragraphes 2 à 5 de cet article précisent, par ailleurs, que le niveau d’activité historique correspond à la valeur médiane d’un facteur propre à chaque référentiel, lequel, pour ce qui est des combustibles, consiste, conformément au paragraphe 4 dudit article, en la consommation annuelle historique de combustibles utilisés pour la production de chaleur non mesurable consommée aux fins de certaines activités visées à cette disposition durant la période de référence.
57 Dès lors, il y a lieu de considérer que, eu égard au régime qui leur est applicable, l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit aux installations en place est opérée sur le fondement de données représentatives de l’exploitation effective de ces installations.
58 En revanche, il ressort également du considérant 16 de la décision 2011/278 que ce régime ne s’étend pas aux nouveaux entrants, pour lesquels il est expressément prévu que l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit est soumise à un mode de calcul distinct.
59 À ce titre, ainsi qu’il a été rappelé aux points 44 et 45 du présent arrêt, cette allocation au bénéfice des nouveaux entrants s’effectue sur le fondement de la capacité installée initiale des installations concernées.
60 Il y a lieu d’observer, en particulier, que cette capacité installée initiale est, conformément à l’article 17, paragraphe 4, de cette décision, déterminée suivant la méthode indiquée à l’article 7, paragraphe 3, lequel prévoit que, en principe, ladite capacité initiale correspond à la moyenne des deux volumes de production mensuels les plus élevés durant une période donnée, en utilisant comme référence la période continue de 90 jours servant de base pour déterminer le début de l’exploitation
normale.
61 Par ailleurs, le début de l’exploitation normale est défini à l’article 3, sous n), de ladite décision comme étant le premier jour vérifié et approuvé d’une période continue de 90 jours ou, lorsque le cycle de production habituel du secteur concerné ne prévoit pas de production continue, le premier jour d’une période de 90 jours divisée en cycles de production sectoriels, durant laquelle l’installation fonctionne à 40 % au moins de la capacité pour laquelle l’équipement est conçu, compte tenu, le
cas échéant, des conditions de fonctionnement propres à l’installation.
62 Ainsi que l’a relevé M. l’avocat général, au point 54 de ses conclusions, il se déduit sans ambigüité de la brièveté de la période de référence ainsi que du faible niveau du seuil de capacité retenus qu’il a été expressément choisi de ne pas faire dépendre l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit aux nouveaux entrants de données qui soient nécessairement représentatives de l’exploitation effective des installations concernées.
63 Selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe d’égalité de traitement, en tant que principe général du droit de l’Union, impose que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (arrêt du 20 juin 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, point 90 et jurisprudence).
64 À cet égard, compte tenu des situations qui leur sont propres, deux régimes distincts ont été établis, d’une part, aux fins de l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit aux installations en place et, d’autre part, aux nouveaux entrants.
65 Il s’ensuit que, ainsi que l’a observé M. l’avocat général, au point 60 de ses conclusions, il ne saurait être soutenu que le coefficient d’utilisation de la capacité applicable vise, le cas échéant en atteignant une valeur supérieure à 100 %, à assurer que, à l’instar des installations en place, l’allocation des quotas d’émission à titre gratuit au bénéfice des nouveaux entrants soit opérée sur le fondement de données qui reflètent l’utilisation effective de la capacité de l’installation
concernée.
66 Ensuite, aux fins de l’interprétation de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278 à la lumière de l’économie générale de la directive 2003/87 et de cette décision, il y a lieu d’apprécier la situation d’un nouvel entrant disposant, tel que Ingredion Germany, d’une sous-installation avec référentiel de combustibles au regard de celle dans laquelle se trouvent les nouveaux entrants disposant de sous-installations relevant d’autres référentiels.
67 Ainsi qu’il a été rappelé, au point 44 du présent arrêt, aux fins du calcul du nombre annuel provisoire de quotas d’émission alloués à titre gratuit aux nouveaux entrants, il convient de déterminer si les sous-installations concernées relèvent d’un référentiel de produit, d’un référentiel de chaleur ou d’un référentiel de combustibles ou encore s’il s’agit de sous-installations avec émissions de procédé.
68 À cet égard, la Cour a déjà relevé que les définitions, figurant à l’article 3 de la décision 2011/278, des sous-installations avec référentiel de produit, avec référentiel de chaleur, avec référentiel de combustibles et avec émissions de procédé sont mutuellement exclusives (arrêt du 18 janvier 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, point 29 et jurisprudence citée).
69 Ainsi qu’il ressort du considérant 12 de cette décision, ce n’est que dans les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit, mais où des émissions de gaz à effet de serre pouvant donner lieu à l’allocation de quotas à titre gratuit sont générées, qu’il convient que ces quotas soient alloués sur la base des trois autres options dites « de repli », selon l’ordre hiérarchique ainsi déterminé, afin d’optimiser les réductions des émissions de gaz à effet de serre et les
économies d’énergie pour certaines parties au moins des procédés de production concernés (arrêt du 18 janvier 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, point 30 et jurisprudence citée).
70 Dans le contexte de l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit aux nouveaux entrants, et en particulier en ce qui concerne la détermination du niveau d’activité des installations concernées, il y a lieu de distinguer les sous-installations avec référentiel de produit, d’une part, et les installations avec référentiel de chaleur, avec référentiel de combustibles ou avec émissions de procédé, d’autre part.
71 En effet, alors que, pour ce qui est de ces dernières, ainsi qu’il ressort de l’article 18, paragraphe 1, sous b) à d), de la décision 2011/278, la détermination du niveau d’activité dépend du coefficient d’utilisation de la capacité applicable, tel n’est pas le cas des nouveaux entrants disposant d’une installation avec référentiel de produit. En ce qui concerne ces derniers, l’article 18, paragraphe 1, sous a), de cette décision prévoit que le niveau d’activité relatif au produit correspond à
la capacité installée initiale de l’installation concernée pour la fabrication de ce produit, multipliée par le coefficient d’utilisation de la capacité standard.
72 Ainsi qu’il ressort de l’article 18, paragraphe 2, premier alinéa, de ladite décision, ce coefficient d’utilisation de la capacité standard est déterminé et publié par la Commission. À cet égard, il y a lieu de constater que, telle que fixée par la décision 2013/447 pour la troisième période d’échange, la valeur dudit coefficient d’utilisation de la capacité standard est inférieure à 100 % pour chacun des référentiels de produit.
73 Il en résulte qu’une lecture de l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278 à la lumière des dispositions relatives à la détermination du niveau d’activité des nouveaux entrants disposant d’installations avec référentiel de produit s’oppose à ce qu’il soit soutenu que la valeur du coefficient d’utilisation de la capacité applicable puisse être supérieure ou égale à 100 %.
74 En effet, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général, aux points 43 à 46 de ses conclusions, ne saurait être retenue une interprétation de cette disposition selon laquelle, lorsque la mise en œuvre d’un référentiel de produit, laquelle est prévue, par principe, par cette décision, s’est avérée impossible, l’application, en tant qu’option de repli, d’un référentiel autre est susceptible de conduire, s’agissant de l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit, à un traitement plus favorable des
nouveaux entrants qui exploitent des sous-installations avec référentiel de chaleur, de combustibles ou d’émissions de procédé, au détriment des nouveaux entrants qui exploitent des sous-installations avec référentiel de produit.
75 Ces considérations sont corroborées par les objectifs poursuivis par le législateur de l’Union.
76 À cet égard, il convient de rappeler que, si l’objectif principal de la directive 2003/87 est, ainsi qu’il a été rappelé, au point 38 du présent arrêt, de réduire de manière substantielle les émissions de gaz à effet de serre, cet objectif doit être atteint dans le respect d’une série de sous-objectifs. Ainsi que l’exposent les considérants 5 et 7 de cette directive, ces sous-objectifs sont, notamment, la préservation du développement économique et de l’emploi ainsi que celle de l’intégrité du
marché intérieur et des conditions de concurrence (arrêt du 22 juin 2016, DK Recycling und Roheisen/Commission, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, point 49 et jurisprudence citée).
77 Or, l’existence d’une inégalité de traitement non objectivement justifiée entre les catégories de nouveaux entrants visés au point 74 du présent arrêt serait de nature à entraver la réalisation desdits sous-objectifs.
78 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278 doit être interprété en ce sens que, aux fins de l’allocation de quotas d’émissions à titre gratuit aux nouveaux entrants, le coefficient d’utilisation de la capacité applicable est limité à une valeur inférieure à 100 %.
Sur les dépens
79 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
L’article 18, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, doit être interprété en ce sens que, aux fins de l’allocation de quotas d’émissions à titre gratuit aux nouveaux entrants, le coefficient d’utilisation de la
capacité applicable est limité à une valeur inférieure à 100 %.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’allemand.
