ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
30 avril 2020 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73/CE – Article 3, paragraphes 1 à 3, et article 41, paragraphe 16 – Obligations de service public – Obligations de stockage de gaz naturel en vue de garantir la sécurité de l’approvisionnement et la régularité de la fourniture – Réglementation nationale prévoyant que la charge financière relative aux obligations de service public imposées aux entreprises de gaz naturel est répercutée sur leurs clients –
Conditions – Adoption, par une autorité de régulation nationale, d’un acte imposant une obligation de service public – Procédure – Articles 36 et 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »
Dans l’affaire C‑5/19,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie), par décision du 19 décembre 2018, parvenue à la Cour le 4 janvier 2019, dans la procédure
« Оvergas Mrezhi » AD,
« Balgarska gazova asotsiatsia »
contre
Komisia za energiyno i vodno regulirane,
en présence de :
Prokuratura na Republika Bulgaria,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis (rapporteur), président de chambre, MM. E. Juhász et M. Ilešič, juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour « Оvergas Mrezhi » AD, par M. S. Dimitrov,
– pour la « Balgarska gazova asotsiatsia », par M. P. Pavlov,
– pour la Komisia za energiyno i vodno regulirane, par M. I. Ivanov,
– pour le gouvernement bulgare, par Mmes E. Petranova et T. Mitova, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mmes O. Beynet et Y. Marinova, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 36 et 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ainsi que de l’article 3 de la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant « Оvergas Mrezhi » AD, société anonyme de droit bulgare, et la « Balgarska gazova asotsiatsia », une association à but non lucratif, à la Komisia za energiyno i vodno regulirane (commission de régulation de l’énergie et de l’eau, Bulgarie) (ci-après la « commission de régulation ») au sujet de la légalité de dispositions adoptées par cette dernière, en vertu desquelles la charge financière résultant des obligations envers la
collectivité qui sont imposées aux entreprises du secteur de l’énergie doit être compensée par leurs clients, qui peuvent être des particuliers.
Le cadre juridique
Le droit l’Union
La Charte
3 L’article 36 de la Charte, intitulé « Accès aux services d’intérêt économique général », dispose :
« L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément aux traités, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union. »
4 Aux termes de l’article 38 de la Charte, intitulé « Protection des consommateurs » :
« Un niveau élevé de protection des consommateurs est assuré dans les politiques de l’Union. »
La directive 2009/73
5 Les considérants 22, 44 et 47 à 49 de la directive 2009/73 énoncent :
« (22) La sécurité de l’approvisionnement énergétique est un élément essentiel de la sécurité publique, et est, de ce fait, intrinsèquement liée au fonctionnement efficace du marché intérieur du gaz et à l’intégration des marchés du gaz isolés des États membres. [...]
[...]
(44) Le respect des obligations de service public est un élément essentiel de la présente directive, et il est important que des normes minimales communes, respectées par tous les États membres, soient fixées dans la présente directive, en prenant en compte les objectifs de la protection des consommateurs, de la sécurité d’approvisionnement, de la protection de l’environnement et de l’égalité des niveaux de concurrence dans tous les États membres. Il est important que les exigences relatives au
service public puissent être interprétées sur une base nationale, compte tenu des conditions nationales et dans le respect du droit [de l’Union].
[...]
(47) Il convient de renforcer encore les obligations de service public et les normes minimales communes qui en résultent, afin que tous les consommateurs, en particulier les consommateurs vulnérables, puissent profiter de la concurrence et bénéficier de prix équitables. Les obligations de service public devraient être définies au niveau national, en tenant compte du contexte national ; le droit [de l’Union] devrait, cependant, être respecté par les États membres. Les citoyens de l’Union et,
lorsque les États membres le jugent opportun, les petites entreprises devraient bénéficier d’obligations de service public, en particulier en ce qui concerne la sécurité d’approvisionnement, et de tarifs raisonnables. [...] [L]es consommateurs devraient avoir accès aux données de consommation qui les concernent et connaître les prix et les coûts des services correspondants [...]
(48) Il convient que les intérêts des consommateurs soient au cœur de la présente directive et que la qualité du service constitue une responsabilité centrale pour les entreprises de gaz naturel. Les droits existants des consommateurs doivent être renforcés et garantis, et ils devraient inclure une plus grande transparence. [...] Les États membres ou, si un État membre le prévoit, les autorités de régulation, devraient veiller au respect des droits des consommateurs.
(49) Les consommateurs devraient pouvoir disposer d’informations claires et compréhensibles sur leurs droits vis-à-vis du secteur énergétique. [...] »
6 L’article 2 de cette directive contient les définitions suivantes :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1. “entreprise de gaz naturel”, une personne physique ou morale qui remplit au moins une des fonctions suivantes : la production, le transport, la distribution, la fourniture, l’achat ou le stockage de gaz naturel, y compris le [gaz naturel liquéfié (GNL)], et qui assure les missions commerciales, techniques et/ou de maintenance liées à ces fonctions, à l’exclusion des clients finals ;
[...]
5. “distribution”, le transport de gaz naturel par l’intermédiaire de réseaux locaux ou régionaux de gazoducs aux fins de fourniture à des clients, mais ne comprenant pas la fourniture ;
[...]
7. “fourniture”, la vente, y compris la revente, à des clients de gaz naturel, y compris de GNL ;
[...]
24. “client”, un client grossiste ou final de gaz naturel ou une entreprise de gaz naturel qui achète du gaz naturel ;
[...] »
7 L’article 3 de ladite directive, intitulé « Obligations de service public et protection des consommateurs », dispose, à ses paragraphes 1 à 3 :
« 1. Les États membres, sur la base de leur organisation institutionnelle et dans le respect du principe de subsidiarité, veillent à ce que les entreprises de gaz naturel, sans préjudice du paragraphe 2, soient exploitées conformément aux principes de la présente directive, en vue de réaliser un marché du gaz naturel concurrentiel, sûr et durable sur le plan environnemental, et s’abstiennent de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations de ces entreprises.
2. En tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité [FUE], en particulier de son article [106], les États membres peuvent imposer aux entreprises opérant dans le secteur du gaz, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique, l’énergie produite à
partir de sources d’énergie renouvelables et la protection du climat. Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises de gaz naturel de [l’Union] un égal accès aux consommateurs nationaux. En matière de sécurité d’approvisionnement, d’efficacité énergétique et de gestion de la demande [...], les États membres peuvent mettre en œuvre une planification à long terme, en tenant compte du fait que des tiers pourraient vouloir
accéder au réseau.
3. Les États membres prennent les mesures appropriées pour protéger les clients finals et veillent en particulier à garantir une protection adéquate aux consommateurs vulnérables. Dans ce contexte, chaque État membre définit le concept de consommateurs vulnérables, en faisant éventuellement référence à la pauvreté énergétique et, notamment, à l’interdiction de l’interruption de la connexion au gaz de ces clients lorsqu’ils traversent des difficultés. Les États membres veillent à ce que les
droits et les obligations relatifs aux consommateurs vulnérables soient respectés. [...] Ils garantissent un niveau de protection élevé des consommateurs, notamment en ce qui concerne la transparence des termes et conditions des contrats, l’information générale et les mécanismes de règlement des litiges. [...] »
8 Les articles 39 et 41 de la même directive figurent dans le chapitre VIII de celle-ci, relatif aux autorités de régulation nationales. Cet article 39 prévoit, à son paragraphe 1, que « [c]haque État membre désigne une seule autorité de régulation nationale au niveau national ». Quant à cet article 41, intitulé « Missions et compétences de l’autorité de régulation », il dispose, à ses paragraphes 1 et 16 :
« 1. L’autorité de régulation est investie des missions suivantes :
a) fixer ou approuver, selon des critères transparents, les tarifs de transport et de distribution ou leurs méthodes de calcul ;
[...]
16. Les autorités de régulation motivent et justifient pleinement leurs décisions afin de permettre un contrôle juridictionnel. Les décisions sont rendues publiques tout en préservant la confidentialité des informations commercialement sensibles. »
Le règlement (UE) no 994/2010
9 Le règlement (UE) no 994/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 20 octobre 2010, concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et abrogeant la directive 2004/67/CE du Conseil (JO 2010, L 295, p. 1), a été abrogé par le règlement (UE) 2017/1938 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2017, concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et abrogeant le règlement no 994/2010 (JO 2017, L 280,
p. 1), avec effet, pour l’essentiel, au 1er novembre 2017.
10 L’article 4 du règlement no 994/2010 était intitulé « Mise en place d’un plan d’action préventif et d’un plan d’urgence ». Il prévoyait, à son paragraphe 1, sous b), que l’autorité compétente de chaque État membre, après avoir consulté les entreprises de gaz naturel, les organisations de consommateurs concernées représentant les intérêts des ménages et des clients industriels consommant du gaz et l’autorité de régulation nationale, lorsque celle-ci n’est pas l’autorité compétente, met en place au
niveau national un plan d’urgence contenant les mesures à prendre pour éliminer ou atténuer l’impact des ruptures d’approvisionnement en gaz conformément à l’article 10 de ce règlement. Cet article 10 précisait, en substance, les critères selon lesquels les plans d’urgence nationaux doivent être établis ainsi que leurs objectifs, leur contenu et la procédure selon laquelle ils doivent être adoptés.
Le droit bulgare
La loi sur les actes normatifs
11 Le zakon za normativnite aktove (loi sur les actes normatifs), du 3 avril 1973 (DV no 27, du 3 avril 1973), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur les actes normatifs »), prévoit, à son article 26 :
« (1) Le projet d’acte normatif est rédigé dans le respect des principes de nécessité, de motivation, de prévisibilité, de transparence, de cohérence, de subsidiarité, de proportionnalité et de stabilité.
(2) Lors de la rédaction du projet d’acte normatif, il est procédé à des consultations publiques avec les citoyens et les personnes morales.
(3) Avant que le projet d’acte normatif ne soit introduit en vue de son émission ou adoption par l’autorité compétente, le rédacteur du projet le publie sur le site Internet de l’institution concernée, accompagné de l’exposé des motifs [...]
[...] »
12 Aux termes de l’article 28 de cette loi :
« (1) Le projet d’acte normatif, accompagné de l’exposé des motifs [...] est soumis à l’appréciation et à la décision de l’autorité compétente.
(2) L’exposé des motifs [...] comporte :
[...]
5. une analyse de la conformité au droit de l’Union européenne. »
13 Ladite loi dispose, au paragraphe 5 de ses dispositions transitoires et finales :
« Sauf disposition contraire de la présente loi, celle-ci s’applique à tous les actes normatifs adoptés par les autorités prévues par la Constitution. Pour les autres actes normatifs, les articles 2, 9 à 16, 34 à 46 et 51 de la loi s’appliquent par analogie. »
La loi sur l’énergie
14 Le zakon za energetikata (loi sur l’énergie), du 9 décembre 2003 (DV no 107, du 9 décembre 2003), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur l’énergie »), prévoit, à son article 10, paragraphe 1, que la régulation des activités liées à l’énergie, à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement est assurée par la commission de régulation et, à son article 21, paragraphe 1, point 8, que cette commission régule les prix dans les cas de figure visés par cette loi.
15 L’article 30 de ladite loi énonce :
« (1) Sont soumis à la régulation par la [commission de régulation], les prix :
[...]
14. d’accès et de stockage de gaz naturel dans un site de stockage ;
[...]
(2) Les prix de l’énergie, du gaz naturel et des services fournis par les entreprises énergétiques ne font pas l’objet d’une régulation par la [commission de régulation] lorsque celle-ci constate l’existence d’une concurrence qui permet, pour l’activité concernée du secteur de l’énergie, une libre négociation des prix à des conditions de marché.
[...] »
16 L’article 31 de la même loi dispose :
« Dans l’exercice de ses prérogatives de régulation des prix, la [commission de régulation] est guidée, outre par les principes visés aux articles 23 et 24, par les principes suivants :
1. les prix doivent être exempts de discrimination, fondés sur des critères objectifs et déterminés de manière transparente ;
2. les tarifs des entreprises énergétiques doivent compenser les coûts économiquement justifiés de ces dernières, y compris les coûts :
[...]
b) de maintien des réserves et des capacités réglementaires nécessaires en vue d’un approvisionnement fiable des clients ;
[...]
3. outre les coûts visés au point 2, les prix peuvent également inclure des coûts irrécupérables, associés à la transition vers un marché concurrentiel de l’énergie, ainsi que des coûts générés par l’exécution d’obligations envers la collectivité liées à la sécurité de l’approvisionnement, y compris pour la protection des sites constituant des infrastructures stratégiques du secteur de l’énergie.
4. les prix doivent garantir un taux économiquement raisonnable de rendement sur le capital ;
5. les prix applicables aux divers groupes de clients doivent correspondre aux coûts d’approvisionnement en énergie et en gaz naturel de ces clients ;
6. les prix ne contiennent aucune subvention croisée : [...]
[...] »
17 L’article 35 de la loi sur l’énergie précise :
« (1) Les entreprises énergétiques peuvent demander la compensation des coûts découlant d’obligations envers la collectivité qui leur ont été imposées, y compris celles liées à la sécurité de l’approvisionnement, [...]
[...]
(3) Les entités visées au paragraphe 1 présentent régulièrement à la [commission de régulation] une demande de compensation des coûts correspondants. La demande est accompagnée de preuves quant à la justification et au montant de ces coûts.
(4) La [commission de régulation] fixe le montant de la compensation pour chaque entreprise ainsi que le montant total des compensations pour la période concernée.
(5) Les modalités de la compensation des coûts résultant d’obligations envers la collectivité sont définies dans une méthode adoptée par la [commission de régulation] aux fins d’une répartition transparente de ces coûts entre tous les clients finals, y compris les importateurs d’électricité raccordés au système électrique, le gestionnaire de réseau de transport et les gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité et/ou ces modalités sont définies d’une autre manière prévue par la
loi. »
18 L’article 36 de cette loi prévoit, à ses paragraphes 1 et 3 :
« (1) Les prix faisant l’objet de la régulation sont formés par les entreprises énergétiques conformément aux exigences de la présente loi et aux règlements visés au paragraphe 3. Les instructions données par la [commission de régulation] relatives à la formation des prix sont contraignantes pour les entreprises énergétiques.
[...]
(3) Les méthodes de régulation des prix, les règles relatives à leur formation, fixation ou modification, les modalités de soumission de renseignements, de propositions de prix et de validation des tarifs, [...] sont arrêtées dans des règlements adoptés par la [commission de régulation] et relatifs à l’électricité, à l’énergie thermique ainsi qu’au gaz naturel. »
19 Aux termes de l’article 69 de ladite loi :
« Les entreprises énergétiques sont tenues d’exercer leur activité dans l’intérêt de la collectivité et des clients individuels et conformément aux exigences de la présente loi et des autres actes normatifs, en assurant la sécurité de l’approvisionnement, y compris la protection des sites constituant des infrastructures stratégiques du secteur de l’énergie, l’apport continu et la qualité de l’électricité, de l’énergie thermique et du gaz naturel, [...] »
20 L’article 70 de la même loi dispose :
« (1) Le ministre de l’Énergie peut imposer aux entreprises énergétiques des obligations de service supplémentaires au profit de la collectivité.
(2) Les obligations supplémentaires visées au paragraphe 1 sont imposées lorsqu’elles concernent :
1. la continuité de l’approvisionnement en électricité, en énergie thermique et en gaz naturel ;
[...]
(3) Les obligations supplémentaires visées au paragraphe 1 sont imposées par un arrêté, lequel mentionne :
1. la personne à qui l’obligation est imposée ;
2. la teneur de l’obligation ;
3. le délai et les conditions d’exécution de l’obligation ;
4. d’autres conditions.
(4) Les coûts supplémentaires assumés par les entreprises énergétiques au titre du paragraphe 3 sont assimilés à des coûts visés à l’article 35. »
Le règlement no 2/2013
21 Sur le fondement de l’article 36, paragraphe 3, de la loi sur l’énergie a été adopté le naredba no 2 za regulirane na tsenite na prirodniya gaz (règlement no 2 relatif à la régulation des prix du gaz naturel), du 19 mars 2013 (DV no 33, du 5 avril 2013), lequel, dans sa version applicable au litige au principal, a été modifié et complété en dernier lieu par un règlement publié au DV no 105, du 30 décembre 2016 (ci-après le « règlement no 2/2013 »).
22 L’article 1er, point 2, du règlement no 2/2013 dispose que ce règlement fixe « la méthode de compensation des coûts des entreprises énergétiques résultant des obligations envers la collectivité qui leur sont imposées par la loi sur l’énergie ».
23 L’article 11 dudit règlement prévoit :
« (1) Les coûts admis par la [commission de régulation], encourus par les entreprises énergétiques du fait des obligations envers la collectivité qui leur sont imposées, sont compensés, de manière non discriminatoire et transparente, au moyen des prix payés par tous les clients.
(2) Le montant total des coûts admis par la [commission de régulation] et liés à des obligations envers la collectivité est intégré au revenu annuel nécessaire de l’entreprise de transport.
(3) Les coûts visés au paragraphe 2 sont remboursés par chaque consommateur de gaz naturel sous forme d’une fraction du prix de fourniture, en fonction de leur consommation mesurée, et ils sont identifiés comme un poste de facturation distinct du prix de transport sur le réseau d’approvisionnement en gaz – prix qui est fixé ou déterminé selon la méthode visée à l’article 2, point 3.
(4) Les modalités de compensation des coûts encourus par les entreprises énergétiques concernées du fait des obligations envers la collectivité qui leur ont été imposées, ainsi que le mécanisme par lequel ces coûts sont restitués aux entreprises énergétiques qui les ont supportés, sont déterminées dans une méthodologie adoptée par la [commission de régulation]. »
24 L’article 11a du même règlement se lit comme suit :
« (1) Lorsqu’une obligation envers la collectivité est imposée à plus d’une entreprise énergétique, les coûts résultant de cette obligation sont remboursés aux entreprises énergétiques concernées au prorata de la part de l’obligation qui leur a été imposée, au moyen des prix payés par leurs clients.
(2) Dans les cas visés au paragraphe 1, les coûts admis par la [commission de régulation] sont identifiés comme un poste de facturation distinct du prix fixé par l’entreprise énergétique concernée et ils lui sont remboursés par ses clients et/ou par les fournisseurs finals de gaz naturel avec lesquels elle a conclu un contrat de fourniture, en fonction de leur consommation mesurée.
(3) Le poste de facturation distinct visé au paragraphe 2 est déterminé sur la base d’une estimation motivée des coûts résultant de l’obligation envers la collectivité pour l’année en cause ainsi que des quantités prévisionnelles de gaz naturel commandées pour cette même année.
(4) Lorsque l’entreprise énergétique a plus d’une période de tarification au cours de l’année visée au paragraphe 3, le poste de facturation distinct visé au paragraphe 2 est corrigé pour chaque période de tarification, sur la base de la différence entre les coûts estimés et les coûts réels encourus au cours de la période de tarification précédente au titre de l’obligation envers la collectivité. »
La méthode relative aux prix de Bulgartransgaz
25 La méthode de fixation des prix d’accès et de transport de gaz naturel dans les réseaux qui sont la propriété de « Bulgartransgaz » EAD, dans sa version applicable au litige au principal (DV no 76, du 30 septembre 2016) (ci-après la « méthode relative aux prix de Bulgartransgaz »), précise, à son article 17 :
« (1) Les coûts directement imputables pour l’année concernée de la période de réglementation sont déterminés chaque année et comprennent les éléments suivants :
1. les coûts de l’exécution d’obligations envers la collectivité, y compris celles liées à la sécurité de l’approvisionnement, et de l’exécution d’obligations imposées à l’opérateur par un plan d’urgence approuvé par un arrêté du ministre de l’Énergie conformément au règlement [no 994/2010] ;
[...] »
26 L’article 25 de la méthode relative aux prix de Bulgartransgaz prévoit, à son paragraphe 3, que « [l]e prix du transport peut inclure des coûts issus de l’imposition d’obligations au profit de la collectivité » et que « [c]es coûts sont identifiés comme une composante distincte faisant partie du prix ».
Le litige au principal et les questions préjudicielles
27 Bulgartransgaz est un gestionnaire de réseau de gaz combiné et, en cette qualité, elle gère le réseau national de transport de gaz naturel sur le territoire bulgare, par lequel ce gaz est acheminé vers les réseaux de distribution et vers certains clients non résidentiels. Elle gère également le site de stockage souterrain de gaz situé à Chiren (Bulgarie), dont la principale finalité est de garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et de lisser les variations saisonnières de la
consommation.
28 « Bulgargaz » EAD est le fournisseur public de gaz sur le territoire bulgare, qu’elle fournit à des prix réglementés par la commission de régulation. Au cours de l’année 2016, elle détenait 98 % du marché de la vente de gaz naturel en Bulgarie.
29 Les sociétés de distribution exercent des activités de distribution de gaz naturel et de fourniture de gaz naturel aux fournisseurs finals. Au cours de l’année 2016, 24 entreprises étaient agréées sur le territoire bulgare et le nombre total de leurs clients était de 87274, dont 80705 clients résidentiels, soit 92 %, et 6569 clients professionnels, soit 8 %.
30 Overgas, qui se fournit auprès de Bulgargaz, approvisionne 66 % de l’ensemble des consommateurs de gaz naturel en Bulgarie. Elle conteste devant le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie), la juridiction de renvoi, la légalité de l’article 1er, point 2, ainsi que des articles 11 et 11a du règlement no 2/2013, en vertu desquels, au deuxième trimestre de l’année 2017, Bulgargaz a appliqué au prix du gaz naturel une hausse de 2,40 leva bulgares (BGN) (environ 1,22 euros)
par 1000 m3, ce qui a entraîné, pour les mois d’avril et de mai de l’année 2017, une facturation supplémentaire de 85980 BGN (environ 43960 euros), ce poste de facturation ayant été porté à 2,42 BGN (environ 1,23 euros) par 1000 m3 le 1er juillet 2017.
31 La Balgarska gazova asotsiatsia conteste, devant cette même juridiction, la légalité des mêmes dispositions au motif qu’elles violent les règles de la procédure administrative ainsi que le droit matériel applicable et qu’elles portent atteinte à l’intérêt général, celles-ci ayant entraîné une augmentation sensible du prix du gaz naturel.
32 La commission de régulation, qui a adopté les dispositions contestées, soutient, en premier lieu, que, lorsqu’elle élabore ses actes, elle est exonérée du respect de certaines exigences procédurales régissant l’adoption des actes normatifs. Elle relève, en second lieu, que l’article 69 de la loi sur l’énergie prévoit que des obligations envers la collectivité peuvent être imposées à des entreprises énergétiques du secteur du gaz naturel et qu’elle dispose du pouvoir de prévoir les types
d’éléments de tarification ainsi que les types de coûts du fournisseur public qui doivent être remboursés à ce dernier.
33 À cet égard, elle précise que, pour pallier la menace pour la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel qui existe en Bulgarie, le plan d’action pour les situations d’urgence, approuvé par le ministre de l’Énergie conformément au règlement no 994/2010, prévoit, d’une part, que Bulgartransgaz stocke une certaine quantité de gaz naturel dans le site de Chiren, cette réserve étant destinée à assurer la continuité de l’approvisionnement et n’étant restituée par Bulgartransgaz qu’en cas de
rupture de celui-ci. Selon cette commission, ce plan prévoit, d’autre part, que les entreprises du secteur du gaz naturel, catégorie dont Bulgargaz relève, sont également tenues de conserver dans ce site, au début de la saison hivernale, certaines quantités de gaz naturel en vue de pallier les pénuries saisonnières, ces réserves étant utilisées pendant la saison hivernale afin de compenser la discontinuité de la consommation.
34 La commission de régulation indique que ledit plan prévoit, en outre, que les coûts résultant de ces obligations sont couverts, pour la première de celles-ci, au moyen des prix d’accès et de transport du gaz naturel dans les réseaux, conformément à l’article 35 de la loi sur l’énergie, les conditions et les modalités de fixation de ces prix étant régies par la méthode relative aux prix de Bulgartransgaz. Elle ajoute que, pour la seconde de celles-ci, les coûts sont couverts au moyen des prix des
services sous concession, également conformément à l’article 35 de la loi sur l’énergie, en application de laquelle le règlement no 2/2013 a été adopté.
35 La Prokuratura na Republika Bulgaria (parquet de la République de Bulgarie) estime, pour sa part, que la législation bulgare ne protège pas efficacement les consommateurs. Les dispositions contestées du règlement no 2/2013 violeraient les principes de la procédure administrative, notamment le principe de proportionnalité, et permettraient aux entreprises du secteur énergétique de fixer des prix qui ne sont pas en adéquation avec les services fournis.
36 La juridiction de renvoi se réfère aux arrêts du 20 avril 2010, Federutility e.a. (C‑265/08, EU:C:2010:205), du 10 septembre 2015, Commission/Pologne (C‑36/14, non publié, EU:C:2015:570), ainsi que du 7 septembre 2016, ANODE (C‑121/15, EU:C:2016:637), et indique s’interroger sur les limites que le droit de l’Union pose à la possibilité pour les États membres d’intervenir dans la formation des prix de fourniture du gaz naturel. S’il découle, selon elle, de ces arrêts qu’une telle intervention,
s’agissant de la fourniture des consommateurs finals, peut être admise dans le cadre de la directive 2009/73 sous réserve du respect de certaines conditions, cette jurisprudence ne permettrait pas de lever les doutes qu’elle éprouve. En particulier, lesdits arrêts n’aborderaient pas la question de la composante du prix constituée du coût des obligations envers la collectivité qui sont imposées aux entreprises énergétiques et la directive 2009/73 n’indiquerait pas qui doit supporter cette charge.
37 Au regard de l’article 3, paragraphes 1 et 2, de la directive 2009/73, la juridiction de renvoi estime que le mécanisme d’identification des entreprises qui se voient imposer des obligations de service d’intérêt général ou des obligations de supporter le coût d’un tel service ne devrait exempter aucune entreprise du secteur du gaz naturel, pas même le fournisseur public ou le gestionnaire de réseau combiné.
38 De plus, cette juridiction se demande si le principe de proportionnalité est respecté lorsque la charge économique de telles obligations est supportée par les clients finals, qui ne font l’objet d’aucune distinction entre eux et qui, en majorité, ne sont pas des entreprises énergétiques. À cet égard, elle ajoute que le droit bulgare ne limite pas dans le temps l’obligation du fournisseur public de fournir du gaz naturel à des tarifs réglementés, ni l’obligation des clients finals de supporter la
charge économique résultant des obligations envers la collectivité imposées aux entreprises énergétiques. Se poserait aussi la question de savoir quels coûts liés à ces obligations envers la collectivité peuvent être pris en compte pour déterminer les tarifs réglementés.
39 Ladite juridiction ajoute que les décisions de la commission de régulation déterminant, pour chaque période, les quantités de gaz devant être conservées dans le site de Chiren ne sont susceptibles d’aucun recours de la part des clients finals, à défaut d’un intérêt légitime direct et actuel, et que ces clients ne peuvent pas non plus contester le coût de l’exécution de l’obligation de stockage en cause tel qu’il est déterminé par cette commission. Elle se demande donc si les droits des
consommateurs sont protégés au niveau exigé par la directive 2009/73.
40 Par ailleurs, la même juridiction s’interroge sur l’exonération prévue au paragraphe 5 des dispositions transitoires et finales de la loi sur les actes normatifs, dont la commission de régulation bénéficie. Compte tenu de l’exigence de la directive 2009/73 tendant à ce que les obligations liées à un service d’intérêt général soient clairement définies, transparentes, non discriminatoires, vérifiables et de nature à garantir aux entreprises de gaz de l’Union un égal accès aux consommateurs
nationaux, il lui semblerait nécessaire que les dispositions nationales introduisant de telles obligations comportent une motivation détaillée.
41 Dans ces conditions, le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les articles 36 et 38 de la [Charte] ainsi que l’article 3 de la directive [2009/73] autorisent-ils une mesure nationale telle la mesure litigieuse – prévue à l’article 35 de la loi sur l’énergie et précisée à l’article 11 du [règlement no 2/2013] – en vertu de laquelle les clients supportent intégralement la charge financière liée aux obligations que les entreprises du secteur de l’énergie ont envers la collectivité, s’il est tenu compte du fait que :
a) la charge économique résultant des obligations envers la collectivité n’affecte pas toutes les entreprises du secteur de l’énergie ;
b) le coût des obligations envers la collectivité est essentiellement supporté par les clients finals qui ne peuvent pas le contester, même si c’est à prix libre qu’ils achètent le gaz naturel aux fournisseurs finals ;
c) il n’est opéré aucune distinction de la charge financière, découlant des obligations envers la collectivité, que supportent les divers types de client ;
d) il n’est prévu aucun délai pour l’application de cette mesure ;
e) le calcul du coût des obligations envers la collectivité est effectué sur la base d’une méthode de comptabilisation des coûts en fonction d’un modèle prévisionnel ?
2) L’article 3 de la directive [2009/73], lu en combinaison avec les considérants 44 et 47 à 49 de cette directive, autorise-t-il une disposition nationale telle que celle du paragraphe 5 des dispositions transitoires et finales de la loi sur les actes normatifs, qui exonère la [commission de régulation] des obligations découlant des articles 26 à 28 de la même loi et notamment de l’obligation de respecter, lors de l’élaboration d’un projet d’acte normatif de rang infralégislatif, les principes
de nécessité, de motivation, de prévisibilité, de transparence, de cohérence, de subsidiarité, de proportionnalité et de stabilité, de l’obligation de mener des consultations publiques avec les citoyens et les personnes morales, de l’obligation de publier par avance le projet accompagné d’un exposé des motifs ainsi que de l’obligation de fournir une motivation y compris quant à la conformité au droit de l’Union ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Sur la recevabilité
42 La commission de régulation contestant la recevabilité de la première question au motif que, s’il était tenu compte d’une situation de droit et de fait conforme à la réalité, qui n’est pas reflétée dans celle-ci, la réponse à cette question découlerait clairement de la jurisprudence, il convient de rappeler, d’une part, que les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union, posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et
dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence (arrêt du 6 octobre 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, point 12 et jurisprudence citée).
43 En particulier, il n’appartient pas à la Cour, dans le cadre du système de coopération judiciaire établi par l’article 267 TFUE, de vérifier ou de remettre en cause l’exactitude de l’interprétation du droit national faite par le juge national, cette interprétation relevant de la compétence exclusive de ce dernier. Aussi la Cour doit-elle, lorsqu’elle est saisie à titre préjudiciel par une juridiction nationale, s’en tenir à l’interprétation du droit national qui lui a été exposée par cette
juridiction (arrêts du 11 septembre 2014, Essent Belgium, C‑204/12 à C‑208/12, EU:C:2014:2192, point 52 et jurisprudence citée, ainsi que du 6 octobre 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, point 13 et jurisprudence citée).
44 Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 11 septembre
2014, Essent Belgium, C‑204/12 à C‑208/12, EU:C:2014:2192, point 54 et jurisprudence citée, ainsi que du 6 octobre 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, point 14 et jurisprudence citée).
45 D’autre part, et au demeurant, il n’est nullement interdit à une juridiction nationale de poser à la Cour une question préjudicielle dont, selon l’opinion d’une des parties au principal, la réponse ne laisse place à aucun doute raisonnable. Ainsi, même à supposer que tel soit le cas, cette question ne devient pas pour autant irrecevable (arrêt du 1er décembre 2011, Painer, C‑145/10, EU:C:2011:798, points 64 et 65 ainsi que jurisprudence citée).
46 En l’occurrence, la première question présente un rapport évident avec l’objet du litige au principal, dès lors que, par celle-ci, la juridiction de renvoi cherche à déterminer si les dispositions nationales dont la légalité est contestée devant elle sont compatibles avec les obligations que l’article 3 de la directive 2009/73, lu à la lumière des articles 36 et 38 de la Charte, impose aux États membres dans le secteur du gaz naturel et il n’apparaît pas que le problème qu’elle soulève soit
hypothétique. En outre, cette juridiction a, à cette fin, exposé suffisamment d’éléments de droit et de fait pour permettre à la Cour de répondre à cette question de façon utile. Par ailleurs, même à supposer que la présentation, par la juridiction de renvoi, du droit national applicable soit erronée, cela ne saurait permettre de considérer que ladite question est irrecevable.
47 Il découle de ce qui précède que la première question est recevable.
Sur le fond
48 À titre liminaire, il convient de relever que, par sa première question, la juridiction de renvoi demande, s’agissant de la directive 2009/73, l’interprétation de l’ensemble de l’article 3 de celle-ci. Cependant, le litige au principal porte, en substance, sur la conformité, au regard de cette directive, d’une législation nationale prévoyant que les coûts encourus par les entreprises de gaz naturel, au titre des obligations envers la collectivité qui leur sont imposées, leur sont remboursés par
leurs clients. Partant, seule l’interprétation des paragraphes 1 à 3 de cet article est nécessaire aux fins de la solution de ce litige.
49 Il y a également lieu d’observer que les motifs de la demande de décision préjudicielle font apparaître que sont litigieuses au principal tant l’exigence de répercussion des coûts liés à l’obligation de stockage de gaz naturel imposée à Bulgartransgaz afin d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel en Bulgarie que l’exigence de répercussion des coûts liés aux obligations de stockage de gaz naturel imposées aux entreprises de gaz naturel afin d’assurer la régularité de la
fourniture de gaz naturel au cours de la saison hivernale. En effet, il ressort de la décision de renvoi que le litige au principal porte non pas seulement sur la légalité de l’article 11 du règlement no 2/2013, mais également sur celle de l’article 11a de ce règlement, qui vise les obligations envers la collectivité « imposées à plus d’un opérateur énergétique ».
50 Cependant, et en toute hypothèse, dès lors qu’il ressort également de cette décision que les principes applicables à la détermination de ces coûts et aux modalités de leur répercussion sont analogues, ces deux types d’obligations se prêtent, aux fins du litige au principal, à une seule et même analyse.
51 Dans ces conditions, il convient de comprendre que, par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 3, paragraphes 1 à 3, de la directive 2009/73, lu à la lumière des articles 36 et 38 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre qui prévoit que les coûts résultant des obligations de stockage de gaz naturel, imposées aux entreprises de gaz naturel afin d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz
naturel et la régularité de la fourniture de celui-ci dans cet État membre, sont entièrement supportés par les clients de ces entreprises, qui peuvent être des particuliers.
52 Aux termes de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 2009/73, les États membres, sur la base de leur organisation institutionnelle et dans le respect du principe de subsidiarité, veillent à ce que les entreprises de gaz naturel, sans préjudice du paragraphe 2 de cet article, soient exploitées conformément aux principes de cette directive, en vue de réaliser un marché du gaz naturel concurrentiel, sûr et durable sur le plan environnemental, et s’abstiennent de toute discrimination pour ce qui
est des droits et des obligations de ces entreprises.
53 L’article 3, paragraphe 2, de ladite directive prévoit que, en tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité FUE, en particulier de son article 106, les États membres peuvent imposer aux entreprises opérant dans le secteur du gaz, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter, notamment, sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, et la régularité de la fourniture. Cette disposition précise que ces obligations sont
clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises de gaz naturel de l’Union un égal accès aux consommateurs nationaux. De plus, en matière, notamment, de sécurité d’approvisionnement et de gestion de la demande, les États membres peuvent mettre en œuvre une planification à long terme, en tenant compte du fait que des tiers pourraient vouloir accéder au réseau.
54 Ledit article 3 dispose en outre, à son paragraphe 3, que les États membres, notamment, prennent les mesures appropriées pour protéger les clients finals, veillent en particulier à garantir une protection adéquate aux consommateurs vulnérables et garantissent un niveau élevé de protection des consommateurs.
55 En l’occurrence, ne sont en cause au principal ni la qualification, en tant qu’« obligations de service public », au sens de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73, des obligations de stockage imposées aux entreprises de gaz naturel ni la conformité de ces obligations de stockage aux conditions posées par cette disposition. En effet, le litige au principal concerne une réglementation nationale en vertu de laquelle les coûts supportés par les entreprises de gaz naturel du fait desdites
obligations doivent être répercutés sur les prix que ces entreprises facturent à leurs clients. Ce litige porte ainsi sur la conformité à cette directive d’une réglementation nationale qui consiste, en substance, en une intervention de l’État sur le prix du gaz naturel, qu’il s’agisse du prix de son transport ou du prix de sa fourniture.
56 Il convient donc de rappeler que, bien qu’une intervention étatique sur la fixation du prix du gaz naturel constitue une entrave à la réalisation d’un marché du gaz naturel concurrentiel, cette intervention peut néanmoins être admise dans le cadre de la directive 2009/73 si trois conditions sont respectées. Premièrement, ladite intervention doit poursuivre un objectif d’intérêt économique général, deuxièmement, elle doit respecter le principe de proportionnalité et, troisièmement, les obligations
de service public qu’elle prévoit doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantir aux entreprises de gaz de l’Union un égal accès aux consommateurs (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 36 et jurisprudence citée).
57 S’agissant, en premier lieu, de la condition relative à la poursuite d’un intérêt économique général, il y a lieu de constater que la directive 2009/73 ne donne pas de définition de cette condition. Toutefois, la référence figurant à l’article 3, paragraphe 2, de cette directive, tant à ladite condition qu’à l’article 106 TFUE, qui concerne les entreprises chargées de la gestion d’un service d’intérêt économique général, implique d’interpréter la même condition à l’aune de cette disposition du
traité (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 38 et jurisprudence citée).
58 L’interprétation de la condition relative à la poursuite d’un intérêt économique général doit, en outre, tenir compte de l’article 14 TFUE, du protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé au traité UE, dans sa version résultant du traité de Lisbonne, et au traité FUE, qui reconnaît de manière explicite le rôle essentiel et le large pouvoir discrétionnaire des autorités des États membres dans la fourniture, l’exécution et l’organisation des services d’intérêt économique général,
ainsi que de la Charte, en particulier l’article 36 de celle-ci concernant l’accès aux services d’intérêt économique général (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, points 40 et 41).
59 S’agissant spécifiquement du secteur du gaz naturel, il ressort de la deuxième phrase du considérant 47 de la directive 2009/73 que les obligations de service public devraient être définies au niveau national, en tenant compte du contexte national, le droit de l’Union devant, cependant, être respecté par les États membres.
60 C’est dans cette perspective que l’article 106, paragraphe 2, TFUE vise à concilier l’intérêt des États membres à utiliser certaines entreprises en tant qu’instrument de politique économique ou sociale avec l’intérêt de l’Union au respect des règles de concurrence et à la préservation de l’unité du marché intérieur (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 43 et jurisprudence citée).
61 Les États membres sont ainsi en droit, dans le respect du droit de l’Union, de définir l’étendue et l’organisation de leurs services d’intérêt économique général et ils peuvent, en particulier, tenir compte d’objectifs propres à leur politique nationale (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 44 et jurisprudence citée).
62 À cet égard, la Cour a indiqué que, dans le cadre de l’appréciation que les États membres doivent mener, aux termes de la directive 2009/73, pour déterminer si, dans l’intérêt économique général, il y a lieu d’imposer aux entreprises opérant dans le secteur du gaz des obligations de service public, il appartient aux États membres d’opérer une conciliation entre l’objectif de libéralisation et les autres objectifs poursuivis par cette directive (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15,
EU:C:2016:637, point 45 et jurisprudence citée).
63 Ainsi, le droit de l’Union, et notamment l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73, lu à la lumière des articles 14 et 106 TFUE, permet aux États membres d’apprécier si, dans l’intérêt économique général, il y a lieu d’imposer aux entreprises intervenant dans le secteur du gaz des obligations de service public portant sur le prix du gaz naturel afin, notamment, d’en assurer la sécurité de l’approvisionnement et la régularité de la fourniture, sous réserve que toutes les autres conditions
que cette directive prévoit soient remplies (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 52).
64 En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que l’exigence de répercussion des coûts en cause au principal concerne les coûts résultant des obligations de stockage imposées aux entreprises de gaz naturel afin de garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et la régularité de la fourniture de celui-ci sur le territoire bulgare, deux objectifs qui sont expressément envisagés à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73 comme des objectifs d’intérêt économique général
justifiant l’imposition, par les États membres, d’obligations de service public, au sens de cette disposition.
65 Or, une réglementation nationale qui prévoit que les coûts résultant, pour les entreprises de gaz naturel, de telles obligations de service public doivent être répercutés par ces entreprises dans les prix qu’elles facturent à leurs clients poursuit également ces objectifs d’intérêt économique général dès lors que, en ayant pour objet d’assurer auxdites entreprises que ces obligations seront, pour elles, neutres en termes de coûts, elle contribue à la réalisation effective desdites obligations par
les mêmes entreprises. Il appartient néanmoins à la juridiction de renvoi de le vérifier, en tenant compte du fait que la Cour a déjà considéré qu’il n’est pas exclu qu’une réglementation nationale comportant l’obligation de fournir du gaz naturel à un prix déterminé puisse être considérée comme étant de nature à assurer la réalisation de tels objectifs (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 58).
66 S’agissant, en deuxième lieu, de la condition relative au respect du principe de proportionnalité, il résulte des termes mêmes de l’article 106 TFUE que les obligations de service public que l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73 permet d’imposer aux entreprises doivent respecter ce principe et que, dès lors, ces obligations ne peuvent porter atteinte à la libre fixation du prix de la fourniture du gaz naturel, après le 1er juillet 2007, que dans la seule mesure nécessaire à la
réalisation de l’objectif d’intérêt économique général qu’elles poursuivent (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 53 et jurisprudence citée).
67 S’il revient à la juridiction de renvoi d’apprécier, dans le cadre du litige au principal, si cette exigence de proportionnalité est remplie, il appartient toutefois à la Cour de lui donner, sur la base des informations disponibles, les indications nécessaires à cet effet au regard du droit de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 54 et jurisprudence citée).
68 Ainsi, le respect du principe de proportionnalité implique, premièrement, que la mesure en cause soit de nature à garantir la réalisation de l’objectif d’intérêt économique général envisagé (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 55 et jurisprudence citée).
69 À cet égard, aucun élément figurant dans le dossier dont la Cour dispose ne paraît indiquer que cette condition n’est pas satisfaite en l’occurrence. Ainsi que cela a déjà été constaté au point 65 du présent arrêt, le fait que les coûts exposés par les entreprises de gaz naturel en raison des obligations de stockage qui leur sont imposées en vue d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et la régularité de la fourniture de celui-ci leur sont remboursés vise à assurer la
neutralité économique de ces obligations à leur égard. Une telle exigence de répercussion des coûts semble ainsi de nature à garantir la réalisation des objectifs poursuivis, ce qu’il appartient néanmoins à la juridiction de renvoi de vérifier.
70 Deuxièmement, afin de respecter le principe de proportionnalité, l’intervention étatique sur les prix doit être limitée à ce qui est strictement nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi, ce qui implique le réexamen périodique de la nécessité de la mesure (voir, en ce sens, arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 60 et jurisprudence citée).
71 En l’occurrence, il incombe à la juridiction de renvoi, au vu des éléments précis dont elle dispose, d’apprécier si la réglementation nationale remplit cette condition. Dans ce cadre, il convient pour la juridiction de renvoi d’examiner si et dans quelle mesure l’administration est soumise par le droit national applicable à une obligation de réexamen périodique, à des périodes régulières et suffisamment rapprochées, de la nécessité et des modalités de son intervention, en fonction de l’évolution
du secteur du gaz, étant précisé qu’il lui appartient, dans le cadre de cette appréciation, de tenir compte des dispositions du règlement no 994/2010, applicable à la date des faits au principal et désormais remplacé par le règlement 2017/1938, qui régissent, notamment, la mise en place par chaque État membre d’un plan d’action préventif et d’un plan d’urgence afin d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz au niveau national.
72 Troisièmement, la méthode d’intervention mise en œuvre ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’intérêt économique général poursuivi (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 64 et jurisprudence citée).
73 À cet égard, la juridiction de renvoi ne donne pas d’élément pour apprécier si le calcul des coûts répercutés sur les clients répond à cette condition, hormis l’indication, figurant dans l’énoncé de sa première question, selon laquelle « le calcul du coût des obligations envers la collectivité est effectué sur la base d’une méthode de comptabilisation des coûts en fonction d’un modèle prévisionnel ».
74 Dans ce contexte, il appartiendra à la juridiction de renvoi d’apprécier si la méthode de calcul des coûts, telle qu’elle est prévue par la réglementation nationale, ne conduit pas à une surcompensation des coûts encourus par les entreprises concernées au titre des obligations de stockage qui leur sont imposées et si la méthode utilisée par la commission de régulation pour calculer les coûts résultant de ces obligations, dont la détermination relève de la compétence des autorités nationales,
tient compte de critères objectifs et non discriminatoires.
75 Quatrièmement, le respect du principe de proportionnalité doit également être apprécié au regard du champ d’application personnel de la mesure en cause et, plus précisément, des bénéficiaires de celle-ci. À cet égard, la Cour a déjà indiqué qu’il convient d’examiner dans quelle mesure l’intervention étatique en cause bénéficie respectivement aux particuliers et aux entreprises, en tant que consommateurs finals de gaz (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, points 67 et 68
ainsi que jurisprudence citée).
76 Le respect de ce principe ne fait cependant pas obstacle à ce que les obligations de service public susceptibles d’être décidées par les États membres dans le cadre de l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73 concernent l’ensemble des consommateurs finals de gaz. Il y aurait cependant lieu, dans ce cas, de tenir compte, dans l’appréciation de la proportionnalité de la mesure nationale en cause, d’une part, de ce que la situation des entreprises est en principe différente de celle des
consommateurs domestiques, les objectifs poursuivis et les intérêts en présence n’étant pas nécessairement les mêmes, et, d’autre part, des différences objectives entre les entreprises elles-mêmes, selon leur taille (voir, en ce sens, arrêt du 20 avril 2010, Federutility e.a., C‑265/08, EU:C:2010:205, points 40 à 42).
77 En l’occurrence, l’exigence de répercussion des coûts en cause au principal ne saurait, à première vue et en tant que telle, être considérée comme étant une mesure « bénéficiant » aux clients ou aux consommateurs qui doivent en fin de compte les supporter. Toutefois, cette exigence de répercussion résulte directement des obligations de stockage de gaz naturel imposées aux entreprises de gaz naturel. Or, ces obligations, dès lors qu’elles visent à assurer la sécurité de l’approvisionnement et la
régularité de la fourniture, bénéficient à l’ensemble des consommateurs de gaz naturel.
78 En outre, rien n’apparaît s’opposer, en principe, à ce que l’exigence de répercussion des coûts en cause au principal s’applique à toutes les entreprises de gaz naturel auxquelles les obligations de stockage sont imposées et vise l’ensemble des clients de ces entreprises, y compris des particuliers.
79 Cela étant, la juridiction de renvoi précisant, dans l’énoncé de sa première question, qu’il n’est opéré aucune distinction de la charge financière que supportent, à ce titre, les divers types de clients, il convient de relever que, selon les articles 11 et 11a du règlement no 2/2013, tels qu’ils ont été exposés par cette juridiction, les coûts en cause au principal sont remboursés au moyen des prix payés par les clients « en fonction de leur consommation mesurée ». Cela impliquerait que, malgré
son champ d’application personnel apparemment uniforme, l’exigence de répercussion des coûts en cause au principal pourrait, sur ce point, satisfaire au principe de proportionnalité. Il appartiendra cependant à la juridiction de renvoi de le vérifier, étant précisé que ne serait pas contraire à ce principe le fait que la charge économique des obligations de stockage, supportée par les différents types de clients finals, affecte tous les clients de la même manière ni le fait que, si elle n’affecte
pas tous les clients de la même manière, la différenciation opérée entre les types de clients se justifie objectivement, par exemple en raison de l’incidence de leur consommation sur les coûts de stockage.
80 S’agissant, en troisième lieu, de la condition selon laquelle les obligations de service public en cause doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantir aux entreprises de gaz de l’Union un égal accès aux consommateurs nationaux, il convient de rappeler que, en ce qui concerne le caractère non discriminatoire de ces obligations, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73 permet l’imposition d’obligations de service public de manière
générale « aux entreprises opérant dans le secteur du gaz », et non à certaines entreprises en particulier. De plus, l’article 3, paragraphe 1, de cette directive prévoit que les États membres s’abstiennent de toute discrimination pour ce qui est des droits et des obligations des entreprises de gaz naturel. Dans ce cadre, le système de désignation des entreprises chargées d’obligations de service public ne peut exclure a priori aucune des entreprises opérant dans le secteur de la distribution de
gaz (arrêt du 7 septembre 2016, ANODE, C‑121/15, EU:C:2016:637, point 71 et jurisprudence citée). Ainsi, toute différence de traitement éventuelle doit être objectivement justifiée.
81 En l’occurrence, la juridiction de renvoi s’est limitée à indiquer, à cet égard, que, d’une part, la charge économique résultant des obligations de stockage en cause au principal n’affecte pas « toutes les entreprises du secteur de l’énergie » et, d’autre part, les clients finals ne peuvent pas contester les coûts des obligations envers la collectivité qui leur sont finalement imputés.
82 Or, dès lors que les obligations de stockage en cause au principal ne sauraient, par nature, concerner que des entreprises actives dans le secteur du gaz, le fait que les coûts de ces obligations ne sont pas supportés par toutes les entreprises du secteur de l’énergie ne saurait établir que l’exigence de répercussion de ces coûts s’applique de manière discriminatoire. Il revient néanmoins à la juridiction de renvoi de vérifier si la charge économique découlant desdites obligations affecte toutes
les entreprises de gaz naturel et, dans le cas contraire, si la différenciation opérée se justifie objectivement, et si les modalités de compensation de cette charge pour les entreprises concernées sont ou non discriminatoires (voir, par analogie, arrêt du 20 avril 2010, Federutility e.a., C‑265/08, EU:C:2010:205, points 45 ainsi que 46).
83 Quant au fait que les clients finals ne sont pas en mesure de contester les coûts des obligations de stockage qui leur sont finalement imputés, il ne saurait en tant que tel établir que ces coûts ne sont pas vérifiables, dès lors qu’il ne ressort pas de la décision de renvoi que les entreprises auxquelles ces obligations sont imposées ne seraient pas elles-mêmes en mesure de contester la décision de la commission de régulation déterminant les coûts couverts par cette exigence de répercussion.
84 En l’absence d’autres éléments à cet égard dans la décision de renvoi, il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier, au regard de l’ensemble des éléments dont elle dispose, si l’exigence en cause au principal répond à la condition rappelée au point 80 du présent arrêt.
85 Par ailleurs, la juridiction de renvoi s’interrogeant également sur l’admissibilité de l’exigence de répercussion des coûts, en cause au principal, au regard de l’article 3, paragraphe 3, de la directive 2009/73, la réglementation nationale en cause au principal ayant pour effet de faire supporter les coûts des obligations de stockage aux consommateurs finals de gaz naturel, qui sont partiellement des particuliers, et cela indépendamment du point de savoir s’il s’agit de consommateurs
vulnérables, il convient de rappeler que cette disposition prévoit notamment que les États membres prennent les mesures appropriées pour protéger les clients finals, veillent à garantir une protection adéquate aux consommateurs vulnérables et garantissent un niveau élevé de protection des consommateurs, lequel est également visé à l’article 38 de la Charte.
86 Cependant, en l’occurrence, rien n’indique qu’une exigence de répercussion des coûts résultant d’obligations de service public imposées aux entreprises de gaz naturel, telle celle en cause au principal, qui satisferait aux conditions posées à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73 et respecterait le principe de proportionnalité, ne serait pas à même d’assurer le niveau de protection des consommateurs, y compris des consommateurs vulnérables, que cette directive exige.
87 À cet égard, il convient, en particulier, de relever qu’une telle exigence de répercussion n’a d’effet que sur une fraction du prix de la fourniture de gaz naturel, qu’elle apparaît dépendre de la consommation réelle de celui-ci, et qu’il est prévu que la fraction de prix concernée doit faire l’objet d’un poste de facturation distinct. De plus, une telle réglementation n’apparaît pas exclure que l’État membre concerné puisse, s’il y a lieu, intervenir sur le prix de fourniture du gaz naturel au
bénéfice des consommateurs vulnérables.
88 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 3, paragraphes 1 à 3, de la directive 2009/73, lu à la lumière des articles 36 et 38 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui prévoit que les coûts résultant des obligations de stockage de gaz naturel, imposées aux entreprises de gaz naturel afin d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et la
régularité de la fourniture de celui-ci dans cet État membre, sont entièrement supportés par les clients de ces entreprises, qui peuvent être des particuliers, pour autant que cette réglementation poursuive un objectif d’intérêt économique général, qu’elle respecte le principe de proportionnalité et que les obligations de service public qu’elle prévoit soient clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises de gaz de l’Union un égal accès aux
consommateurs nationaux.
Sur la seconde question
89 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2009/73 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une réglementation d’un État membre qui exonère l’autorité de régulation de cet État membre, au sens de cette directive, du respect de certaines dispositions de la législation nationale, régissant la procédure d’adoption des actes normatifs, lorsqu’elle adopte un acte imposant une obligation de service public, au sens de l’article 3, paragraphe 2, de
ladite directive.
90 À titre liminaire, il convient d’observer, d’une part, que le gouvernement bulgare conteste la compétence de la Cour pour connaître de cette question au motif qu’elle porte non pas sur le droit de l’Union, mais sur le droit national, la réglementation nationale en cause au principal ne constituant pas une mesure de transposition du droit de l’Union.
91 Force est néanmoins de constater que, par ladite question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si la directive 2009/73 permet qu’une autorité de régulation, au sens de cette directive, lorsqu’elle exerce des compétences de régulation au titre de ladite directive, soit soumise à une procédure d’adoption de ses actes qui diffère du régime d’adoption des actes normatifs prévu par ailleurs dans la législation nationale. La seconde question portant ainsi clairement sur le droit de
l’Union, la Cour est compétente pour en connaître.
92 D’autre part, la commission de régulation conteste la recevabilité de cette question, la directive 2009/73 ne contenant, d’après elle, aucune exigence quant aux procédures selon lesquelles les actes normatifs nationaux de rang infralégislatif doivent être adoptés.
93 Toutefois, le point de savoir si la seconde question concerne une matière étrangère au droit de l’Union, au motif que cette directive n’imposerait pas aux États membres de prévoir dans leur législation des règles analogues à celles dont la commission de régulation est exemptée par la réglementation nationale en cause au principal, relève du fond de la question posée, et non de la recevabilité de celle-ci (voir, par analogie, arrêt du 21 octobre 2010, Padawan, C‑467/08, EU:C:2010:620, point 27 et
jurisprudence citée). Cette question est donc recevable.
94 S’agissant du fond, il convient de rappeler que, selon l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/73, les États membres peuvent imposer aux entreprises opérant dans le secteur du gaz, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et qui garantissent aux entreprises de gaz naturel de l’Union un égal accès aux consommateurs nationaux.
95 Or, en exigeant que de telles obligations soient « clairement définies », « transparentes » et « vérifiables », cette disposition commande que les actes par lesquels de telles obligations sont imposées soient motivés, publiés et susceptibles d’un contrôle juridictionnel.
96 Par ailleurs, l’article 41 de la directive 2009/73, relatif aux missions et aux compétences des autorités de régulation, prévoit, à son paragraphe 16, que ces autorités motivent et justifient pleinement leurs décisions afin de permettre un contrôle juridictionnel et que leurs décisions sont rendues publiques, tout en préservant la confidentialité des informations commercialement sensibles.
97 Cependant, au-delà de ces précisions, la directive 2009/73 ne prévoit pas de modalités procédurales détaillées auxquelles lesdites autorités devraient se conformer lorsqu’elles adoptent des actes imposant des obligations de service public, au sens de l’article 3, paragraphe 2, de cette directive.
98 Dans ces conditions, il est loisible aux États membres d’exonérer leur autorité de régulation, lorsqu’elle adopte un tel acte, du respect de certaines dispositions de leur législation nationale régissant la procédure d’adoption des actes normatifs pour autant que, par ailleurs, leur législation garantisse que, lors de l’adoption d’un tel acte, cette autorité est tenue de respecter les conditions posées par la directive 2009/73.
99 En l’occurrence, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, malgré l’exonération prévue par le paragraphe 5 des dispositions transitoires et finales de la loi sur les actes normatifs, la commission de régulation est néanmoins, comme elle le prétend, tenue au respect de ces conditions.
100 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la seconde question que la directive 2009/73 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui exonère l’autorité de régulation de cet État membre, au sens de cette directive, du respect de certaines dispositions de la législation nationale, régissant la procédure d’adoption des actes normatifs, lorsqu’elle adopte un acte imposant une obligation de service public, au
sens de l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive, pour autant que, par ailleurs, la législation nationale applicable garantisse que cet acte soit conforme aux exigences matérielles de cette disposition, soit pleinement motivé, soit publié, tout en préservant, le cas échéant, la confidentialité des informations commercialement sensibles, et soit susceptible de contrôle juridictionnel.
Sur les dépens
101 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
1) L’article 3, paragraphes 1 à 3, de la directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE, lu à la lumière des articles 36 et 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui prévoit que les coûts résultant des obligations de stockage de gaz naturel,
imposées aux entreprises de gaz naturel afin d’assurer la sécurité de l’approvisionnement en gaz naturel et la régularité de la fourniture de celui-ci dans cet État membre, sont entièrement supportés par les clients de ces entreprises, qui peuvent être des particuliers, pour autant que cette réglementation poursuive un objectif d’intérêt économique général, qu’elle respecte le principe de proportionnalité et que les obligations de service public qu’elle prévoit soient clairement définies,
transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises de gaz de l’Union européenne un égal accès aux consommateurs nationaux.
2) La directive 2009/73 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à une réglementation d’un État membre qui exonère l’autorité de régulation de cet État membre, au sens de cette directive, du respect de certaines dispositions de la législation nationale, régissant la procédure d’adoption des actes normatifs, lorsqu’elle adopte un acte imposant une obligation de service public, au sens de l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive, pour autant que, par ailleurs, la législation
nationale applicable garantisse que cet acte soit conforme aux exigences matérielles de cette disposition, soit pleinement motivé, soit publié, tout en préservant, le cas échéant, la confidentialité des informations commercialement sensibles, et soit susceptible de contrôle juridictionnel.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le bulgare.
