ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
21 novembre 2019 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Transports aériens – Directive 2009/12/CE – Articles 3 et 6 – Article 11, paragraphes 1 et 7 – Redevances aéroportuaires – Protection des droits des usagers d’aéroport – Possibilité pour l’entité gestionnaire d’aéroport de convenir de redevances inférieures à celles approuvées par l’autorité de supervision indépendante – Voies de recours de l’usager d’aéroport – Contestation incidente devant une juridiction civile statuant en équité »
Dans l’affaire C‑379/18,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne), par décision du 12 avril 2018, parvenue à la Cour le 8 juin 2018, dans la procédure
Deutsche Lufthansa AG
contre
Land Berlin,
en présence de :
Berliner Flughafen GmbH,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. M. Vilaras, président de chambre, MM. S. Rodin, D. Šváby (rapporteur), Mme K. Jürimäe et M. N. Piçarra, juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : Mme R. Şereş, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 avril 2019,
considérant les observations présentées :
– pour Deutsche Lufthansa AG, par Mes H. Neumann, M. Wortmann et B. Tavakoli, Rechtsanwälte,
– pour le Land Berlin, par Me R. Klinger, Rechtsanwalt,
– pour Berliner Flughafen GmbH, par Me R. Körner, Rechtsanwalt,
– pour le gouvernement allemand, initialement par M. T. Henze et Mme S. Eisenberg, puis par Mme S. Eisenberg, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par M. W. Mölls et Mme B. Sasinowska, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 27 juin 2019,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3, de l’article 6, paragraphes 3 à 5, ainsi que de l’article 11, paragraphes 1 et 7, de la directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2009, sur les redevances aéroportuaires (JO 2009, L 70, p. 11).
2 Cette demande a été introduite dans le cadre d’un litige opposant Deutsche Lufthansa AG au Land Berlin (Land de Berlin, Allemagne) au sujet de l’approbation par ce dernier du nouveau système de redevances aéroportuaires établi, pour l’aéroport Berlin-Tegel (Allemagne), par Berliner Flughafen GmbH (ci-après « BFG ») en sa qualité d’entité gestionnaire d’aéroport.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 1, 2, 7, 9, 11 à 13 et 15 de la directive 2009/12 énoncent :
« (1) Les aéroports ont pour mission et pour activité commerciale principales d’assurer la prise en charge des aéronefs, depuis l’atterrissage jusqu’au décollage, ainsi que des passagers et du fret, afin de permettre aux transporteurs aériens de fournir des services de transport aérien. À cet effet, les aéroports proposent diverses installations et services en rapport avec l’exploitation des aéronefs et la prise en charge des passagers et du fret, dont ils recouvrent généralement le coût au moyen
des redevances aéroportuaires. Il convient que les entités gestionnaires d’aéroport qui fournissent des installations et des services pour lesquels des redevances aéroportuaires sont perçues s’efforcent de fonctionner d’une manière efficace en termes de coûts.
(2) Il est nécessaire de mettre en place un cadre commun régulant les composantes essentielles des redevances aéroportuaires et leur mode de fixation, faute de quoi certaines exigences de base concernant la relation entre les entités gestionnaires d’aéroports et les usagers d’aéroport risquent de ne pas être respectées. Un tel cadre ne devrait pas exclure la possibilité, pour un État membre, de déterminer si et dans quelle mesure les revenus provenant des activités commerciales d’un aéroport
peuvent être pris en compte pour fixer les redevances aéroportuaires.
[...]
(7) Les mesures d’incitation à l’ouverture de nouvelles liaisons, destinées, entre autres, à favoriser le développement des régions défavorisées et des régions ultrapériphériques, ne devraient être prises qu’en conformité avec le droit [de l’Union].
[...]
(9) Le conseil de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) a adopté, en 2004, des politiques relatives aux redevances aéroportuaires incluant, entre autres, les principes de la relation aux coûts, de la non-discrimination et d’un mécanisme indépendant de régulation économique des aéroports.
[...]
(11) Les redevances aéroportuaires devraient être non discriminatoires. Il y a lieu de mettre en place une procédure obligatoire de consultation régulière des usagers d’aéroport par les entités gestionnaires d’aéroports, en offrant à chaque partie la possibilité de faire appel à une autorité de supervision indépendante chaque fois qu’une décision sur les redevances aéroportuaires ou la modification du système de redevances est contestée par les usagers d’aéroport.
(12) Une autorité de supervision indépendante devrait être mise en place dans chaque État membre afin d’assurer l’impartialité des décisions ainsi que l’application correcte et effective de la présente directive. Cette autorité devrait disposer de toutes les ressources nécessaires en personnel, en compétences et en moyens financiers pour l’exercice de ses tâches.
(13) Il est vital, pour les usagers d’aéroport, d’obtenir de l’entité gestionnaire d’aéroport des informations régulières sur les modalités et l’assiette de calcul des redevances aéroportuaires. Cette transparence permettrait aux transporteurs aériens de s’informer sur les coûts supportés par l’aéroport et la productivité des investissements de l’aéroport. Afin de permettre à l’entité gestionnaire d’aéroport d’évaluer correctement les besoins auxquels devront répondre les futurs investissements,
les usagers d’aéroport devraient avoir l’obligation de mettre, en temps utile, à sa disposition toutes leurs prévisions d’exploitation, leurs projets de développement et leurs exigences et suggestions particulières.
[...]
(15) Les entités gestionnaires d’aéroports devraient être en mesure d’appliquer des redevances aéroportuaires correspondant aux infrastructures et/ou au niveau de service fournis, alors que les transporteurs aériens ont un intérêt légitime à demander aux entités gestionnaires d’aéroports des services correspondant au rapport qualité-prix. Il convient, toutefois, que l’accès à un niveau différencié d’infrastructures ou de services soit ouvert sur une base non discriminatoire à tous les
transporteurs aériens qui souhaitent y recourir. Dans l’hypothèse où la demande excéderait l’offre, l’accès devrait être déterminé en fonction de critères objectifs et non discriminatoires à élaborer par l’entité gestionnaire d’aéroport. Toute différenciation des redevances aéroportuaires devrait être transparente, objective et fondée sur des critères clairement définis. »
4 Intitulé « Objet », l’article 1er de cette directive dispose, à son paragraphe 5 :
« La présente directive s’entend sans préjudice du droit dont dispose chaque État membre d’appliquer des mesures de régulation supplémentaires qui ne sont pas incompatibles avec la présente directive ou d’autres dispositions applicables du droit [de l’Union], à l’égard de toute entité gestionnaire d’aéroport située sur son territoire. Ces mesures peuvent comprendre des mesures de supervision économique, telles que l’approbation des systèmes de redevances et/ou du niveau des redevances, notamment
des méthodes de tarification fondées sur des incitations ou une régulation par plafonnement des prix. »
5 L’article 2 de ladite directive, qui est consacré aux « Définitions », prévoit notamment :
« [...]
2) “entité gestionnaire d’aéroport” : l’entité qui, conjointement ou non avec d’autres activités, tient de la législation nationale, de la réglementation ou de contrats la mission d’administration et de gestion des infrastructures de l’aéroport ou du réseau aéroportuaire, ainsi que de coordination et de contrôle des activités des différents opérateurs présents dans les aéroports ou le réseau aéroportuaire concernés ;
3) “usager d’aéroport” : toute personne physique ou morale transportant par voie aérienne des passagers, du courrier et/ou du fret, à destination ou au départ de l’aéroport concerné ;
4) “redevance aéroportuaire” : un prélèvement effectué au profit de l’entité gestionnaire d’aéroport à la charge des usagers d’aéroport en contrepartie de l’utilisation des installations et des services qui sont fournis exclusivement par l’entité gestionnaire d’aéroport et qui sont liés à l’atterrissage, au décollage, au balisage et au stationnement des aéronefs, ainsi qu’à la prise en charge des passagers et du fret ;
[...] »
6 Sous l’intitulé « Non-discrimination », l’article 3 de la directive 2009/12 dispose :
« Les États membres veillent à ce que les redevances aéroportuaires n’entraînent pas de discrimination entre les usagers d’aéroport, conformément au droit [de l’Union]. Cela n’empêche pas la modulation des redevances aéroportuaires pour des motifs d’intérêt public et d’intérêt général, y compris d’ordre environnemental. Les critères utilisés pour une telle modulation doivent être pertinents, objectifs et transparents. »
7 Aux termes de l’article 6, intitulé « Consultation et recours », de cette directive :
« 1. Les États membres veillent à ce qu’une procédure obligatoire de consultation régulière des usagers d’aéroport ou des représentants ou associations des usagers d’aéroport par l’entité gestionnaire d’aéroport soit mise en place en ce qui concerne l’application du système de redevances aéroportuaires, le niveau des redevances aéroportuaires et, s’il y a lieu, la qualité du service fourni. Cette consultation a lieu au moins une fois par an, sauf s’il en a été convenu autrement lors de la
précédente consultation. Lorsqu’il existe un accord pluriannuel entre l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport, les consultations se déroulent conformément audit accord. Les États membres conservent le droit d’imposer des consultations plus fréquentes.
2. Les États membres veillent à ce que, dans la mesure du possible, les modifications apportées au système ou au niveau des redevances aéroportuaires fassent l’objet d’un accord entre l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport. À cet effet, l’entité gestionnaire d’aéroport soumet toute proposition visant à modifier le système ou le niveau des redevances aéroportuaires aux usagers d’aéroport, avec un exposé des motifs justifiant les modifications proposées, au plus tard quatre
mois avant leur entrée en vigueur, sauf en cas de circonstances exceptionnelles qui doivent être dûment exposées aux usagers d’aéroport. L’entité gestionnaire d’aéroport organise des consultations sur les modifications proposées avec les usagers d’aéroport et tient compte de leur avis avant de prendre une décision. L’entité gestionnaire d’aéroport publie normalement sa décision ou sa recommandation au plus tard deux mois avant son entrée en vigueur. Dans l’hypothèse où aucun accord n’est conclu
entre l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport sur les modifications proposées, l’entité gestionnaire d’aéroport justifie sa décision par rapport aux arguments des usagers d’aéroport.
3. Les États membres veillent à ce que, en cas de désaccord sur une décision relative aux redevances aéroportuaires prise par l’entité gestionnaire d’aéroport, chaque partie puisse demander l’intervention de l’autorité de supervision indépendante visée à l’article 11, qui examine les motifs justifiant la modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires.
4. Une modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires décidée par l’entité gestionnaire d’aéroport ne prend effet, si elle est soumise à l’autorité de supervision indépendante, qu’après examen de la question par ladite autorité. L’autorité de supervision indépendante prend, au plus tard quatre semaines après avoir été saisie de la question, une décision provisoire sur l’entrée en vigueur de la modification des redevances aéroportuaires, à moins que la décision définitive ne
puisse être prise dans le même délai.
5. Un État membre peut décider de ne pas appliquer les paragraphes 3 et 4, en ce qui concerne des modifications du niveau ou de la structure des redevances aéroportuaires, aux aéroports pour lesquels :
a) il existe, dans le droit national, une procédure obligatoire en vertu de laquelle les redevances aéroportuaires ou leur niveau maximal sont déterminés ou approuvés par l’autorité de supervision indépendante ; ou
b) il existe, dans le droit national, une procédure obligatoire en vertu de laquelle l’autorité de supervision indépendante examine, régulièrement ou à la suite de demandes des parties intéressées, si ces aéroports sont soumis à une véritable concurrence. Lorsque cela se justifie sur la base de cet examen, l’État membre décide que les redevances aéroportuaires ou leur niveau maximal sont déterminés ou approuvés par l’autorité de supervision indépendante. Cette décision s’applique aussi longtemps
que nécessaire sur la base de l’examen réalisé par cette autorité.
Les procédures, conditions et critères appliqués aux fins du présent paragraphe par l’État membre sont pertinents, objectifs, non discriminatoires et transparents. »
8 Intitulé « Transparence », l’article 7 de ladite directive prévoit :
« 1. Les États membres veillent à ce que l’entité gestionnaire d’aéroport fournisse, chaque fois que doivent être tenues les consultations visées à l’article 6, paragraphe 1, à chaque usager d’aéroport, ou aux représentants ou associations des usagers d’aéroport, des informations sur les éléments servant de base à la détermination du système ou du niveau de toutes les redevances perçues par elle dans chaque aéroport. Ces informations comprennent au minimum :
a) une liste des différents services et infrastructures fournis en contrepartie de la redevance aéroportuaire perçue ;
b) la méthodologie utilisée pour fixer les redevances aéroportuaires ;
c) la structure d’ensemble des coûts liés aux installations et aux services auxquels les redevances aéroportuaires se rapportent ;
d) les recettes des différentes redevances et le coût total des services couverts par celles-ci ;
e) tout financement par les pouvoirs publics des installations et services auxquels se rapportent les redevances aéroportuaires ;
f) les prévisions concernant la situation de l’aéroport en matière de redevances, l’évolution du trafic ainsi que les investissements proposés ;
g) l’utilisation réelle de l’infrastructure et de l’équipement aéroportuaires au cours d’une période donnée ; et
h) le résultat attendu de tout investissement majeur proposé quant à ses effets sur la capacité aéroportuaire.
2. Les États membres veillent à ce que les usagers d’aéroport fournissent, avant chaque consultation prévue à l’article 6, paragraphe 1, à l’entité gestionnaire d’aéroport des informations concernant notamment :
a) les prévisions de trafic ;
b) les prévisions quant à la composition et l’utilisation envisagée de leur flotte ;
c) leurs projets de développement à l’aéroport considéré ; et
d) leurs besoins à l’aéroport considéré.
3. Sous réserve de la législation nationale, les informations fournies sur la base du présent article sont considérées comme confidentielles ou économiquement sensibles et sont traitées en conséquence. Dans le cas d’entités gestionnaires d’aéroports cotées en bourse, il y a notamment lieu de respecter les réglementations relatives aux bourses. »
9 L’article 11 de ladite directive, qui est relatif à l’« Autorité de supervision indépendante », énonce, à ses paragraphes 1 et 7 :
« 1. Les États membres désignent ou mettent en place une autorité indépendante qui constitue leur autorité de supervision indépendante nationale et qui est chargée de veiller à la bonne application des mesures prises pour se conformer à la présente directive et d’assumer, au minimum, les tâches assignées au titre de l’article 6. Cette autorité peut être la même que l’entité à laquelle l’État membre a confié l’application des mesures de régulation supplémentaires visées à l’article 1er,
paragraphe 5, y compris l’approbation du système de redevances et/ou du niveau des redevances aéroportuaires, à condition qu’elle réponde aux exigences mentionnées au paragraphe 3 du présent article.
[...]
7. Lorsqu’elle examine la justification d’une modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires conformément à l’article 6, l’autorité de supervision indépendante a accès aux informations nécessaires émanant des parties concernées et est tenue de consulter ces parties pour prendre sa décision. Sans préjudice de l’article 6, paragraphe 4, elle prend une décision définitive dans les meilleurs délais et, en tout état de cause, au plus tard quatre mois après avoir été saisie de la
question. Ce délai peut être prolongé de deux mois dans des cas exceptionnels et dûment justifiés. Les décisions de l’autorité de supervision indépendante sont contraignantes, sans préjudice d’un examen parlementaire ou d’un contrôle juridictionnel, conformément aux dispositions applicables dans les États membres. »
Le droit allemand
10 Intitulé « Système de redevances », l’article 19b du Luftverkehrsgesetz (loi relative aux transports aériens), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « LuftVG »), prévoit :
« (1) L’exploitant d’un aéroport civil ou d’un aérodrome civil établit un système de redevances qui doivent être versées en contrepartie de l’utilisation des installations et des services qui sont liés au balisage, au décollage, à l’atterrissage et au stationnement des aéronefs, ainsi qu’à la prise en charge des passagers et du fret (système de redevances). Le système de redevances doit être soumis pour approbation à l’autorité compétente en matière de délivrance des licences. L’approbation est
accordée lorsque les tarifs contenus dans le système sont déterminés sur la base de critères appropriés, objectifs, transparents et non discriminatoires. Il convient en particulier de veiller à ce que
1. les services et les infrastructures soumis à redevance soient clairement définis,
2. les redevances soient calculées en fonction des coûts et fixées à l’avance,
3. tous les utilisateurs d’un aéroport civil ou d’un aérodrome aient de la même manière accès aux services et aux infrastructures de ces aménagements,
4. des redevances de niveaux différents ne soient pas imposées aux utilisateurs précités sans raison objective.
Une modulation des redevances en fonction de l’intérêt général et public est autorisée pour les aéroports civils et les aérodromes ; les critères appliqués à cette fin doivent être appropriés, objectifs et transparents. Le système des redevances des aéroports civils doit établir une différenciation entre les redevances en fonction de la protection contre les émissions sonores, d’une part, et de la pollution, d’autre part.
[...]
(3) Sans préjudice des dispositions du paragraphe 1, les règles suivantes s’appliquent à l’autorisation du système de redevances des aéroports civils dont le trafic annuel dépasse cinq millions de mouvements de passagers :
1. Au plus tard six mois avant l’entrée en vigueur prévue du système de redevances, l’exploitant d’un aéroport civil soumet aux usagers d’aéroport un projet avec une motivation pour accord. Cela s’applique également aux modifications du système de redevances. Le délai prévu à la première phrase du présent point ne s’applique pas en présence de circonstances exceptionnelles qui doivent être démontrées à l’égard des usagers d’aéroport.
2. La demande d’autorisation doit être introduite au plus tard cinq mois avant l’entrée en vigueur du système de redevances prévu auprès de l’autorité compétente en matière de délivrance des licences. Elle doit être motivée. Les objections des usagers d’aéroport doivent être prises en considérations. [...]
3. L’autorisation doit être accordée, dès lors que le niveau des redevances fixées est raisonnable au regard des coûts d’exploitation prévisionnels et qu’il apparaît que celles-ci tendent à assurer des prestations efficaces. L’autorité compétente en matière de délivrance des licences peut ne pas procéder à l’examen au sens de la phrase précédente, lorsque l’exploitant de l’aéroport civil produit un accord écrit passé avec les usagers d’aéroport portant sur le système de redevances et qu’il n’y a
pas de violation des règles concernant les aides d’État.
[...]
5. L’exploitant d’un aéroport civil consulte au moins une fois par an les usagers d’aéroport au sujet du système de redevances. [...] »
11 Consacré aux recours en annulation et en injonction, l’article 42, paragraphe 2, de la Verwaltungsgerichtsordnung (code de procédure administrative), dans sa version applicable au litige au principal, prévoit notamment que, dans la mesure où la loi n’en dispose pas autrement, un recours en annulation dirigé contre un acte administratif n’est recevable que si le requérant fait valoir qu’il est lésé dans ses droits par cet acte.
12 Le critère en vertu duquel les juridictions civiles allemandes exercent leur contrôle sur les redevances fixées par l’entité gestionnaire d’aéroport découle de l’article 315 du Bürgerliches Gesetzbuch (code civil), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « BGB »). Aux termes de cette disposition, intitulée « Détermination de la prestation par une partie » :
« (1) Si la prestation doit être déterminée par l’une des parties contractantes, il y a lieu d’admettre, dans le doute, que cette détermination doit être faite ex æquo et bono.
(2) La détermination s’effectue moyennant une déclaration adressée à l’autre partie.
(3) Lorsque la détermination doit s’opérer ex aequo et bono, la détermination effectuée ne lie l’autre partie que si elle est conforme à l’équité. Si elle n’est pas conforme à l’équité, elle est effectuée par jugement ; il en va de même lorsque la détermination tarde à être prise. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
13 Deutsche Lufthansa, qui est une société de transport aérien, conteste, en sa qualité d’usager d’aéroport, l’approbation d’un nouveau système de redevances aéroportuaires pour l’aéroport Berlin-Tegel, lequel est géré par le Land de Berlin.
14 Par une décision du 13 octobre 2014, le Land de Berlin, en sa qualité d’entité responsable de l’autorité de supervision indépendante, a autorisé, avec effet à compter du 1er janvier 2015, le nouveau système de redevances aéroportuaires élaboré par BFG (ci‑après l’« autorisation litigieuse »).
15 Deutsche Lufthansa a formé un recours en annulation contre ladite autorisation. Par jugement du 22 juin 2016, ce recours a été déclaré irrecevable par l’Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (tribunal administratif supérieur de Berlin-Brandebourg, Allemagne) au motif que Deutsche Lufthansa n’avait pas qualité pour agir, au sens de l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
16 Cette juridiction a relevé, en premier lieu, que, conformément à un arrêt du Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale, Allemagne), du 8 juillet 1977, portant sur la disposition qui précédait l’article 19b LuftVG et qui était contenue dans la Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (règlement relatif aux licences d’exploitation en matière de navigation aérienne), du 19 juin 1964 (BGBl. 1964 I, p. 370), la cause juridique des redevances aéroportuaires est constituée non pas par l’autorisation
litigieuse, mais par l’utilisation de l’aéroport, de sorte que cette autorisation n’aurait aucun autre effet juridique autonome que celui de permettre à l’entité gestionnaire d’aéroport de faire valoir la nouvelle réglementation tarifaire à l’égard des usagers d’aéroport. L’article 19b du LuftVG confirmerait que l’effet de droit public de ladite autorisation se limiterait à la relation entre l’autorité de supervision indépendante et l’entité gestionnaire d’aéroport qui en serait destinataire.
Bien que se rapportant à une réglementation antérieure à celle applicable au litige au principal, cette interprétation demeurerait valable.
17 En deuxième lieu, l’article 19b du LuftVG n’aurait pas d’effet protecteur à l’égard de tiers, dont Deutsche Lufthansa pourrait se prévaloir en tant qu’usager d’aéroport. Les exigences de non-discrimination et de transparence seraient, en effet, insusceptibles d’ouvrir aux usagers d’aéroport un droit de recours c ontre l’autorisation d’un système de redevances aéroportuaires.
18 En troisième lieu, les redevances aéroportuaires auraient été soumises, jusqu’à l’abrogation de la disposition précédant l’article 19b LuftVG, à un contrôle du juge civil fondé sur l’équité, au titre de l’article 315 du BGB, un tel contrôle étant réputé satisfaire les exigences constitutionnelles. L’article 19b du LuftVG n’aurait pas eu d’incidence à cet égard.
19 En quatrième et dernier lieu, cette appréciation serait également compatible avec la directive 2009/12, notamment avec ses articles 6 et 11.
20 Deutsche Lufthansa a formé un recours en Revision contre le jugement de l’Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (tribunal administratif supérieur de Berlin-Brandebourg) devant la juridiction de renvoi. Deutsche Lufthansa soutient que l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative doit conduire à déclarer recevable un recours en annulation formé par un particulier dès lors que ce dernier fait valoir, de manière plausible, qu’il est lésé dans ses droits par l’acte administratif
contesté.
21 Selon la juridiction de renvoi, Deutsche Lufthansa disposerait d’une qualité pour agir en annulation, en vertu du droit allemand, si l’autorisation litigieuse produisait un effet d’encadrement des rapports de droit privé, à savoir si, dans un système de redevances aéroportuaires, la redevance fixée par l’une des parties contractantes et autorisée par l’autorité de supervision indépendante s’imposait obligatoirement aux parties contractantes qui ne pourraient s’en écarter dans le cadre de contrats
d’utilisation.
22 En effet, lorsqu’une autorisation d’un système de redevances aéroportuaires a un effet d’encadrement des rapports de droit privé, les parties contractantes concernées pourraient faire valoir une atteinte à leur liberté d’agir découlant de l’article 2, paragraphe 1, du Grundgesetz (Loi fondamentale). Or, dans la mesure où cette liberté d’agir comprend la liberté contractuelle et donc le droit de négocier avec l’autre partie le contenu des accords contractuels en étant libre de toute contrainte
étatique, elle serait susceptible de fonder la qualité pour agir de ces parties, au sens de l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative.
23 La juridiction de renvoi observe, à cet égard, premièrement, que, dans le domaine des postes et des télécommunications, le législateur allemand a expressément prévu un tel effet d’encadrement des rapports privés.
24 À l’inverse, il n’existerait aucun indice suggérant que le législateur allemand a souhaité conférer à l’exigence d’autorisation prévue à l’article 19b, paragraphe 1, deuxième phrase, du LuftVG un tel effet d’encadrement des rapports de droit privé. Selon la juridiction de renvoi, ce silence du législateur allemand ne saurait être fortuit dès lors, d’une part, que des lois antérieures prévoyaient des dispositifs d’encadrement des rapports de droit privé et, d’autre part, que l’arrêt du
Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale), du 8 juillet 1977, cité au point 16 du présent arrêt, ne pouvait être ignoré. Il faudrait donc en déduire que les usagers d’aéroport et l’entité gestionnaire d’aéroport pourraient, même sous le régime de l’article 19b du LuftVG, fixer des redevances s’écartant des tarifs autorisés.
25 En outre, reconnaître à l’autorisation d’un système de redevances aéroportuaires un effet d’encadrement des rapports de droit privé et, corrélativement, une qualité pour agir aux usagers d’aéroport modifierait fondamentalement le système traditionnel des voies de recours, puisque la voie civile ferait place à la voie administrative, cette hypothèse n’ayant pas été envisagée par le législateur allemand.
26 Ces considérations fondées sur le droit national pourraient cependant ne pas être pertinentes si la directive 2009/12 imposait, par principe, de ne pas permettre aux entités gestionnaires d’aéroport et aux usagers d’aéroport de convenir de redevances aéroportuaires différentes de celles approuvées par l’autorité de supervision indépendante au titre de l’article 6, paragraphe 5, première phrase, sous a), de cette directive.
27 Deuxièmement, un usager d’aéroport aurait une qualité pour agir contre une autorisation telle que l’autorisation litigieuse, en vertu de l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative, si l’article 19b du LuftVG protégeait les usagers d’aéroport au titre de la protection des tiers. Il conviendrait cependant à cet effet que la disposition en cause prévoie des éléments factuels d’individualisation permettant de distinguer un cercle de personnes suffisamment détaché de la généralité
du public.
28 Troisièmement, la directive 2009/12, notamment son article 3 qui interdit toute discrimination, pourrait imposer de reconnaître à Deutsche Lufthansa une qualité pour agir, au sens de l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative, dans le cadre d’un recours dirigé contre l’autorisation litigieuse. Tel serait le cas si le contrôle du système de redevances par les juridictions civiles, fondé sur l’équité conformément à l’article 315 du BGB, ne satisfaisait pas aux exigences de
cette directive. En effet, il serait contraire aux règles constitutionnelles, en présence de redevances soumises à un encadrement étatique, de refuser, en principe, aux personnes qui doivent s’en acquitter, un contrôle desdites redevances tant par les juridictions administratives que par les juridictions civiles.
29 Quatrièmement, la juridiction de renvoi souligne que, de jurisprudence constante, elle considère que le critère de l’équité prévu à l’article 315 du BGB impose une mise en balance des intérêts économiques objectifs des contractants concernés ainsi qu’une appréciation exhaustive de l’objet du contrat et de l’importance de la prestation pour laquelle le prix demandé serait censé représenter une contrepartie raisonnable. En outre, bien que cette disposition ne le prévoie pas, d’autres aspects, tels
que d’éventuelles dispositions de lois spéciales, à l’instar des principes de droit de l’Union concernant les redevances, pourraient également être pris en compte dans le cadre de cette mise en balance.
30 Par ailleurs, en cas de redevances d’un montant trop élevé, le juge civil déterminerait le montant équitable, en lui conférant un effet ex tunc, conformément à la directive 2009/12. Bien qu’une nouvelle fixation du montant des redevances par le juge n’ait certes, au départ, qu’un effet inter partes, les autres usagers ne manqueraient pas de s’en prévaloir en introduisant à leur tour un recours similaire, de sorte que ces recours aboutiraient globalement à une égalisation du montant des
redevances.
31 La juridiction de renvoi estime, à cet égard, que l’arrêt du 9 novembre 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834) ne permet pas de déterminer si l’interprétation dégagée par la Cour dans cet arrêt est transposable aux redevances aéroportuaires régies par la directive 2009/12 ni si le contrôle des systèmes de redevances par les juridictions civiles, fondé sur l’équité conformément à l’article 315 du BGB, est conforme à la directive 2009/12.
32 Une qualité pour agir de Deutsche Lufthansa, en tant qu’usager d’aéroport, dans le cadre d’un recours dirigé contre l’autorisation litigieuse pourrait également être envisagée, dès lors que la directive 2009/12 reconnaît, à son article 11, paragraphe 7, première phrase, le statut de « parties concernées » aux usagers d’aéroport. Cette directive pourrait ainsi être appréhendée comme servant les intérêts des usagers d’aéroport en leur reconnaissant des droits d’information et de consultation.
33 Considérant que la question de savoir si Deutsche Lufthansa, en tant qu’usager d’aéroport, dispose d’une qualité pour agir, conformément à l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative, dans le cadre d’un recours en annulation formé contre l’autorisation litigieuse dépend de l’interprétation de la directive 2009/12, le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Une disposition nationale qui prévoit que le système de redevances aéroportuaires décidé par l’entité gestionnaire d’aéroport doit être présenté pour approbation à l’autorité de supervision indépendante, sans interdire à l’entité gestionnaire d’aéroport et à l’usager d’aéroport d’établir d’autres redevances que celles approuvées par l’autorité de supervision, est-elle compatible avec la directive [2009/12], et, notamment, avec son article 3, son article 6, paragraphes 3 à 5, et son
article 11, paragraphes 1 et 7 ?
2) Une interprétation du droit national en vertu de laquelle un usager d’aéroport ne peut pas attaquer l’approbation du système de redevances aéroportuaires par l’autorité de supervision indépendante, mais peut former un recours contre l’entité gestionnaire d’aéroport, et faire valoir, à cette occasion, que la redevance fixée dans le système de redevances aéroportuaires n’est pas conforme à l’équité est-elle compatible avec ladite directive ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
34 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2009/12, notamment son article 3, son article 6, paragraphe 5, sous a), ainsi que son article 11, paragraphes 1 et 7, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une disposition nationale qui permet à une entité gestionnaire d’aéroport de déterminer avec un usager d’aéroport des redevances aéroportuaires différentes de celles établies par cette entité et approuvées par l’autorité de supervision
indépendante, au sens de cette directive.
35 Ainsi que cela ressort tant de la demande de décision préjudicielle que de la réponse du gouvernement allemand à une question posée par la Cour lors de l’audience, en adoptant l’article 19b, paragraphes 1 et 3, du LuftVG, la République fédérale d’Allemagne a entendu faire application de l’article 6, paragraphe 5, sous a), de la directive 2009/12.
36 Cette dernière disposition autorise un État membre à décider de ne pas appliquer les paragraphes 3 et 4 de l’article 6 de cette directive, en ce qui concerne des modifications du niveau ou de la structure des redevances aéroportuaires, aux aéroports pour lesquels il existe, dans le droit national, une procédure obligatoire en vertu de laquelle les redevances aéroportuaires ou leur niveau maximal sont déterminés ou approuvés par l’autorité de supervision indépendante.
37 En l’occurrence, il apparaît que, après avoir consulté les usagers d’aéroport, l’entité gestionnaire d’aéroport a déterminé le nouveau système des redevances aéroportuaires, puis l’a soumis pour approbation à l’autorité de supervision indépendante. Cette autorité a donc approuvé un système exhaustif de redevances aéroportuaires. Dans ces conditions, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 54 de ses conclusions, l’intervention de l’autorité de supervision indépendante ne s’est pas
limitée à déterminer ou à approuver le niveau maximal de ces redevances.
38 Eu égard au libellé de l’article 6, paragraphe 5, sous a), de la directive 2009/12, il y a lieu de considérer que tant le caractère obligatoire de la procédure prévue à l’article 19b, paragraphes 1 et 3, du LuftVG que le fait que l’autorité de supervision indépendante approuve le système de redevances aéroportuaires établi par l’entité gestionnaire d’aéroport impliquent que cette entité ne saurait s’écarter de ce système de redevances de quelque manière que ce soit, sous peine de priver
l’approbation par cette autorité de son effet utile.
39 Il s’ensuit que, lorsqu’une disposition nationale, telle que l’article 19b, paragraphes 1 et 3, du LuftVG, prévoit une procédure obligatoire en vertu de laquelle le système de redevances aéroportuaires est approuvé par une autorité de supervision indépendante, ce système doit s’appliquer obligatoirement à tous les usagers sans qu’il soit possible d’établir, avec un usager d’aéroport en particulier, des redevances différentes de celles qui ont été précédemment approuvées.
40 Cette interprétation littérale est, d’ailleurs, corroborée par une interprétation contextuelle de cette directive.
41 En premier lieu, l’article 11, paragraphe 7, de la directive 2009/12 dispose que les décisions de l’autorité de supervision indépendante sont contraignantes, sans préjudice d’un examen parlementaire ou d’un contrôle juridictionnel, conformément aux dispositions applicables dans les États membres. Or, l’autorité qui s’attache aux décisions de l’autorité de supervision indépendante serait altérée si l’entité gestionnaire d’aéroport pouvait s’en écarter en concluant avec un usager d’aéroport un
accord fixant des redevances aéroportuaires différentes de celles figurant dans le système de redevances aéroportuaires approuvé par l’autorité de supervision indépendante.
42 En outre, ainsi que l’énonce le considérant 2 de cette directive, le législateur de l’Union a estimé nécessaire de mettre en place un cadre commun régulant les composantes essentielles des redevances aéroportuaires et leur mode de fixation, faute de quoi certaines exigences de base concernant la relation entre les entités gestionnaires d’aéroports et les usagers d’aéroport risquent de ne pas être respectées.
43 Or, la mise en place de ce cadre commun conduit à conférer à l’autorité de supervision indépendante un rôle important, qui est notamment souligné à l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2009/12. Il ressort en effet de cette disposition que l’autorité de supervision indépendante est chargée de veiller à la bonne application des mesures prises pour se conformer à cette directive et d’assumer, au minimum, les tâches assignées au titre de l’article 6 de ladite directive. Le considérant 12 de la
directive 2009/12 énonce également que l’intervention de cette autorité est censée assurer le respect de l’impartialité des décisions ainsi que l’application correcte et effective de cette directive. L’autorité de supervision indépendante est, en outre, la garante du respect du principe de non-discrimination, conformément à l’article 3, première phrase, de la directive 2009/12.
44 En deuxième lieu, permettre à une entité gestionnaire d’aéroport d’établir avec un usager d’aéroport d’autres redevances que celles approuvées par l’autorité de supervision indépendante remettrait en cause les principes de consultation, de transparence et de non-discrimination des usagers d’aéroport tels qu’ils ressortent de l’article 3, de l’article 6, paragraphes 1 et 2, ainsi que de l’article 7 de la directive 2009/12.
45 Premièrement, il convient de relever que l’article 6, paragraphe 5, sous a), de la directive 2009/12 habilite uniquement les États membres à décider de ne pas appliquer les paragraphes 3 et 4 de l’article 6 de cette directive, de sorte que lesdits États demeurent tenus de respecter les paragraphes 1 et 2 de cet article. Or, afin de garantir le respect du principe de non-discrimination, l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2009/12 oblige les États membres à prévoir une procédure de
consultation des usagers d’aéroport ou des représentants ou associations d’usagers d’aéroport par l’entité gestionnaire d’aéroport. Ces consultations, qui ont lieu en principe au moins une fois par an, portent sur l’application du système de redevances aéroportuaires, le niveau des redevances aéroportuaires et, s’il y a lieu, la qualité du service fourni.
46 L’article 6, paragraphe 2, de ladite directive incite, quant à lui, les États membres à privilégier une approche consensuelle lors de la modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires. Ils doivent ainsi veiller à ce que ces modifications fassent, dans la mesure du possible, l’objet d’un accord entre l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport. Il appartient, en particulier, à l’entité gestionnaire d’aéroport de soumettre toute proposition visant à modifier le
système ou le niveau des redevances aéroportuaires aux usagers d’aéroport, avec un exposé des motifs justifiant les modifications proposées, au plus tard quatre mois avant leur entrée en vigueur, sauf en cas de circonstances exceptionnelles qui doivent être dûment exposées aux usagers d’aéroport. L’entité gestionnaire d’aéroport organise des consultations sur les modifications proposées avec les usagers d’aéroport et tient compte de leur avis avant de prendre une décision. L’entité gestionnaire
d’aéroport publie normalement sa décision ou sa recommandation au plus tard deux mois avant son entrée en vigueur. Dans l’hypothèse où aucun accord n’est conclu entre l’entité gestionnaire d’aéroport et les usagers d’aéroport sur les modifications proposées, l’entité gestionnaire d’aéroport justifie sa décision par rapport aux arguments des usagers d’aéroport.
47 Il apparaît ainsi que la consultation des usagers d’aéroport lors de la modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires, prévue par l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2009/12, serait vidée de sa substance si, après avoir consulté ces derniers et obtenu l’approbation de l’autorité de supervision indépendante, l’entité gestionnaire d’aéroport pouvait s’écarter du système des redevances ainsi négocié puis validé, au profit d’un usager d’aéroport en particulier.
48 Deuxièmement, en s’écartant, au profit d’un usager d’aéroport, du système des redevances aéroportuaires approuvé par l’autorité de supervision indépendante, l’entité gestionnaire favoriserait cet usager en particulier et, ce faisant, porterait non seulement atteinte au principe de non-discrimination mais aussi au principe de transparence, respectivement garantis aux articles 3 et 7 de la directive 2009/12. Le considérant 13 de cette directive énonce, à cet égard, qu’il est vital, pour les usagers
d’aéroport, d’obtenir de l’entité gestionnaire d’aéroport des informations régulières sur les modalités et l’assiette de calcul des redevances aéroportuaires. Cette transparence permettrait aux transporteurs aériens de s’informer sur les coûts supportés par l’aéroport et la productivité des investissements de l’aéroport.
49 Les principes de transparence et de non-discrimination apparaissent ainsi intimement liés, en ce sens que le respect du premier permet aux usagers de déceler les violations du second. En effet, afin de garantir que les redevances aéroportuaires n’entraînent pas de discrimination entre les usagers d’aéroport, ainsi que l’impose l’article 3, première phrase, de la directive 2009/12, lu en combinaison avec le considérant 11 de cette directive, les entités gestionnaires d’aéroports mettent en place
une procédure obligatoire de consultation régulière des usagers d’aéroport, en offrant à chaque partie la possibilité de faire appel à une autorité de supervision indépendante chaque fois qu’une décision sur les redevances aéroportuaires ou la modification du système de redevances est contestée par les usagers d’aéroport.
50 Troisièmement, le fait que l’article 3, deuxième phrase, de la directive 2009/12 autorise la modulation des redevances aéroportuaires pour des motifs d’intérêt public et d’intérêt général, y compris d’ordre environnemental, ne saurait infirmer les considérations qui précèdent. En effet, ainsi que le précise la troisième phrase de cette disposition, lue en combinaison avec le considérant 15 de cette directive, les critères utilisés pour une telle modulation doivent être pertinents, objectifs,
transparents et donc clairement définis.
51 Il s’ensuit que la modulation des redevances aéroportuaires ne saurait être opérée dans le cadre confidentiel d’une négociation contractuelle entre l’entité gestionnaire d’aéroport et un usager d’aéroport pris isolément. Une telle modulation ne peut, au contraire, être admise que si elle se borne à mettre en œuvre des critères connus de tous les usagers d’aéroport dans la mesure où ils figurent dans le système des redevances approuvé par l’autorité de supervision indépendante.
52 Les critères permettant de moduler des redevances aéroportuaires doivent par conséquent figurer dans le système de redevances soumis pour approbation à l’autorité de supervision indépendante, ce qui présuppose que les usagers d’aéroport aient également été consultés sur ces critères.
53 Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que la directive 2009/12, et notamment son article 3, son article 6, paragraphe 5, sous a), ainsi que son article 11, paragraphes 1 et 7, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une disposition nationale qui permet à une entité gestionnaire d’aéroport de déterminer avec un usager d’aéroport des redevances aéroportuaires différentes de celles établies par cette entité et approuvées par l’autorité
de supervision indépendante, au sens de cette directive.
Sur la seconde question
54 Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si la directive 2009/12 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une interprétation du droit national en vertu de laquelle un usager d’aéroport ne peut pas contester directement la décision d’approbation du système de redevances aéroportuaires de l’autorité de supervision indépendante, mais peut former un recours contre l’entité gestionnaire d’aéroport devant une juridiction civile et faire valoir uniquement, à
cette occasion, que la redevance fixée dans le système de redevances aéroportuaires dont doit s’acquitter cet usager n’est pas conforme à l’équité.
55 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, en disposant que les décisions de l’autorité de supervision indépendante sont contraignantes, sans préjudice d’un examen parlementaire ou d’un contrôle juridictionnel, conformément aux dispositions applicables dans les États membres, l’article 11, paragraphe 7, dernière phrase, de la directive 2009/12 est susceptible d’être interprété en ce sens qu’il permet aux États membres de choisir entre un contrôle parlementaire ou un contrôle juridictionnel.
56 Toutefois, en vertu d’une jurisprudence constante, le principe de protection juridictionnelle effective constitue un principe général du droit de l’Union, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui est aujourd’hui consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, point 37). En outre, l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE impose aux États membres
d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.
57 Il s’ensuit que l’absence de contrôle juridictionnel ne saurait être compensée par un contrôle parlementaire.
58 Par ailleurs, ainsi que l’a relevé, en substance, M. l’avocat général aux points 32 à 40 de ses conclusions, les principes de base sur lesquels repose la directive 2009/12, à savoir l’absence de discrimination, la transparence et la consultation des intéressés lors de la modification du système ou du niveau des redevances aéroportuaires, qui sont respectivement garantis par les articles 3, 7 et 6 de cette directive, lus en combinaison avec les considérants 9 et 11 à 13 de ladite directive,
s’analysent à la fois comme des obligations incombant à l’entité gestionnaire d’aéroport et comme des droits dont peuvent se prévaloir en justice les usagers d’aéroport en leur qualité de « parties concernées », au sens de l’article 11, paragraphe 7, de la directive 2009/12.
59 Dans ces conditions, il incombe aux juridictions des États membres d’assurer la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent de la directive 2009/12 (voir en ce sens, notamment, arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, point 38).
60 À cet égard, s’il appartient, en principe, au droit national de déterminer la qualité et l’intérêt d’un justiciable pour agir en justice, le droit de l’Union exige néanmoins que la législation nationale ne porte pas atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, point 42), conformément à l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.
61 Cela étant, le principe de protection juridictionnelle effective ne requiert pas, en tant que tel, l’existence d’un recours autonome tendant, à titre principal, à contester la conformité de dispositions nationales aux normes de l’Union, pour autant qu’il existe une ou plusieurs voies de recours permettant, de manière incidente, d’assurer le respect des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, points 47
et 53).
62 À cet égard, s’il appartient, en principe, à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, ces modalités procédurales ne doivent pas, notamment, rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (voir, en ce sens,
arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, points 39 et 43 ainsi que jurisprudence citée).
63 En outre, il incombe aux juridictions nationales d’interpréter les modalités procédurales applicables aux recours dont elles sont saisies, dans toute la mesure possible d’une manière telle que ces modalités puissent recevoir une application qui contribue à la mise en œuvre de l’objectif de garantir une protection juridictionnelle effective des droits que tirent les justiciables du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, point 44). De surcroît,
une juridiction nationale ne saurait valablement considérer qu’elle se trouve dans l’impossibilité d’interpréter une disposition nationale en conformité avec le droit de l’Union en raison du seul fait que cette disposition a, de manière constante, été interprétée dans un sens qui n’est pas compatible avec ce droit (arrêt du 11 septembre 2018, IR, C‑68/17, EU:C:2018:696, point 65).
64 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient de répondre à la seconde question posée par la juridiction de renvoi.
65 En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que, en Allemagne, en vertu de l’article 42, paragraphe 2, du code de procédure administrative, un recours en annulation dirigé contre un acte administratif n’est recevable que si le requérant fait valoir qu’il est lésé dans ses droits par cet acte. Or, depuis l’arrêt du Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale), du 8 juillet 1977, cité au point 16 du présent arrêt, la décision par laquelle l’autorité de supervision indépendante
approuve un système de redevances aéroportuaires est réputée ne produire d’effet juridique que dans la relation entre cette autorité et l’entité gestionnaire d’aéroport. Une telle décision ne peut donc être contestée qu’indirectement, devant une juridiction civile, à l’occasion d’un recours dirigé contre une décision de l’entité gestionnaire d’aéroport exigeant le paiement d’une redevance. En outre, l’article 315, paragraphe 3, du BGB imposant au juge civil de statuer en équité, ce juge doit
mettre en balance les intérêts économiques objectifs des contractants concernés, mais aussi apprécier de manière exhaustive l’objet du contrat et l’importance de la prestation pour laquelle le prix demandé est censé représenter une contrepartie raisonnable. Il ressortirait toutefois de la jurisprudence nationale que le juge civil peut également tenir compte d’autres aspects découlant de lois spéciales, tels que les principes de droit de l’Union.
66 Il convient donc de déterminer si, dans l’affaire en cause au principal, l’obligation, pour l’usager d’aéroport souhaitant contester la décision de l’autorité de supervision indépendante approuvant le système des redevances aéroportuaires au regard de la directive 2009/12, de saisir une juridiction civile statuant en équité, sur le fondement de l’article 315, paragraphe 3, du BGB, n’a pas pour effet de rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par
cette directive, en violation du principe d’effectivité (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, point 43 et jurisprudence citée).
67 À cet égard, il suffit de constater, ainsi que la Cour l’a déjà relevé dans un contexte similaire, que, en insistant exclusivement sur la rationalité économique du contrat individuel, l’application de l’article 315, paragraphe 3, du BGB méconnaît le fait que seule une détermination des redevances fondées sur des critères uniformes peut garantir que la politique en matière de redevances soit appliquée de la même manière à toutes les entreprises concernées (voir, en ce sens, arrêt du 9 novembre
2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, point 74).
68 En outre, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 77 de ses conclusions, d’autres aspects « cruciaux » de la procédure qui a donné lieu à l’approbation des redevances aéroportuaires, comme les questions relatives à la formation de la volonté de l’autorité de supervision indépendante ou aux éventuels vices de forme qui ont pu influencer le contenu de la décision d’approbation, échappent au contrôle de la juridiction civile.
69 Enfin, un contrôle des redevances fondé sur l’équité ainsi que l’adoption, le cas échéant, d’une décision résultant d’une appréciation ex aequo et bono, conformément à l’article 315, paragraphe 3, du BGB, sont contraires au principe de non-discrimination des usagers d’aéroport garanti par l’article 3 de la directive 2009/12, d’autant plus que les jugements rendus par les juridictions civiles allemandes ne disposeraient que d’un effet limité aux seules parties aux litiges portés devant ces
juridictions (voir, par analogie, arrêt du 9 novembre 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, points 83 et 94).
70 Il s’ensuit que l’article 315, paragraphe 3, du BGB en vertu duquel les usagers d’aéroport se trouvent dans l’impossibilité d’obtenir un contrôle juridictionnel effectué sur la base d’éléments objectifs et susceptible d’assurer le plein respect des conditions imposées par la directive 2009/12 ne permet pas aux juridictions civiles allemandes d’assurer une protection juridictionnelle effective à ces usagers.
71 Dans ces conditions, il convient de répondre à la seconde question que la directive 2009/12 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une interprétation du droit national en vertu de laquelle un usager d’aéroport ne peut pas contester directement la décision d’approbation du système de redevances aéroportuaires de l’autorité de supervision indépendante, mais peut former un recours contre l’entité gestionnaire d’aéroport devant une juridiction civile et faire valoir uniquement, à cette
occasion, que la redevance fixée dans le système de redevances aéroportuaires dont doit s’acquitter cet usager n’est pas conforme à l’équité.
Sur les dépens
72 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1) La directive 2009/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mars 2009, sur les redevances aéroportuaires, et notamment son article 3, son article 6, paragraphe 5, sous a), ainsi que son article 11, paragraphes 1 et 7, doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une disposition nationale qui permet à une entité gestionnaire d’aéroport de déterminer avec un usager d’aéroport des redevances aéroportuaires différentes de celles établies par cette entité et approuvées par l’autorité
de supervision indépendante, au sens de cette directive.
2) La directive 2009/12 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à une interprétation du droit national en vertu de laquelle un usager d’aéroport ne peut pas contester directement la décision d’approbation du système de redevances aéroportuaires de l’autorité de supervision indépendante, mais peut former un recours contre l’entité gestionnaire d’aéroport devant une juridiction civile et faire valoir uniquement, à cette occasion, que la redevance fixée dans le système de redevances
aéroportuaires dont doit s’acquitter cet usager n’est pas conforme à l’équité.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’allemand.
