CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS WAHL
présentées le 25 janvier 2018 ( 1 )
Affaire C‑683/16
Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände eV
contre
République fédérale d’Allemagne
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Politique commune de la pêche – Conservation des ressources biologiques de la mer – Protection de l’environnement – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Compétence exclusive de l’Union européenne »
1. Une mesure telle qu’une interdiction générale d’utiliser certains équipements et techniques de pêche sur des sites naturels protégés visant à protéger l’écosystème marin dans son ensemble relève-t-elle, aux fins des traités de l’Union européenne, de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche (ci-après la « PCP ») ou de la politique de l’environnement ?
2. C’est, en substance, la principale question qui se pose dans le cadre de la présente affaire.
I. Le cadre juridique
A. Le règlement (UE) no 1380/2013
3. Le règlement (UE) no 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) no 1954/2003 et (CE) no 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) no 2371/2002 et (CE) no 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil ( 2 ), vise à mettre la PCP en œuvre.
4. Le considérant 25 dudit règlement est libellé comme suit :
« La directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil [ ( 3 )], la directive 92/43/CEE du Conseil [ ( 4 )] et la directive 2008/56/CE [ ( 5 )] imposent aux États membres certaines obligations concernant, respectivement, les zones de protection spéciale, les zones spéciales de conservation et les zones marines protégées. Ces mesures pourraient nécessiter l’adoption de mesures relevant de la PCP. Il convient, par conséquent, d’autoriser les États membres à adopter, dans les eaux relevant
de leur souveraineté ou de leur juridiction, ces mesures de conservation qui sont nécessaires pour se conformer aux obligations qui leur incombent en vertu de ces actes de l’Union, pour autant que ces mesures ne portent pas atteinte aux intérêts en matière de pêche d’autres États membres. Lorsque ces mesures sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts en matière de pêche d’autres États membres, le pouvoir de les adopter devrait être conféré à la Commission et il y a lieu de recourir à la
coopération régionale entre les États membres concernés. »
5. Sous le titre « Définitions », l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013, dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[…]
5) “navire de pêche de l’Union”, un navire de pêche battant pavillon d’un État membre et immatriculé dans l’Union ;
[…]
22) “État membre ayant un intérêt direct dans la gestion”, un État membre ayant un intérêt consistant soit en des possibilités de pêche soit en une activité de pêche intervenant dans la zone économique exclusive de l’État membre concerné ou, en mer Méditerranée, par une activité de pêche traditionnelle en haute mer ;
[…] »
6. L’article 11, intitulé « Mesures de conservation nécessaires pour le respect des obligations de la législation environnementale de l’Union », dudit règlement énonce :
« 1. Les États membres sont habilités à adopter des mesures de conservation qui n’ont pas d’incidences pour les navires de pêche des autres États membres, qui sont applicables dans les eaux relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction et qui sont nécessaires aux fins de respecter leurs obligations en vertu de l’article 13, paragraphe 4, de la directive 2008/56/CE, de l’article 4 de la directive 2009/147/CE, ou de l’article 6 de la directive 92/43/CEE, à condition que ces mesures soient
compatibles avec les objectifs énoncés à l’article 2 du présent règlement, permettent d’atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union qu’elles ont pour but de mettre en œuvre, et ne soient pas moins strictes que les mesures en vertu du droit de l’Union.
2. Lorsqu’un État membre (ci-après dénommé “État membre demandeur”) juge qu’il est nécessaire d’adopter des mesures afin de respecter les obligations visées au paragraphe 1 et que d’autres États membres ont un intérêt direct dans la gestion de l’activité de pêche qui sera concernée par ces mesures, la Commission est habilitée à adopter de telles mesures, sur demande, par voie d’actes délégués conformément à l’article 46. À cette fin, l’article 18, paragraphes 1 à 4 et 6, s’applique mutatis
mutandis.
[…] »
B. La directive 92/43
7. L’article 6 de la directive 92/43 (communément appelée « directive “habitats” ») précise :
« 1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.
2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
[…] »
C. La directive 2004/35/CE
8. La directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ( 6 ), établit un cadre fondé sur le principe du « pollueur-payeur », en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux.
II. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
9. Le Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände eV (ci-après le « Deutscher Naturschutzring ») est une association de protection de la nature habilitée à ester en justice en Allemagne. Le 30 juillet 2014, le Deutscher Naturschutzring a demandé au Bundesamt für Naturschutz (Office fédéral pour la conservation de la nature, Allemagne, ci-après l’« Office fédéral ») d’interdire, conformément à la loi nationale, les méthodes de pêche maritime qui touchent les
fonds ainsi que l’utilisation d’engins dormants sur plusieurs sites Natura 2000 ( 7 ), situés dans la zone économique exclusive allemande en mer du Nord et en mer Baltique (ci-après les « mesures en cause au principal »).
10. Selon la juridiction de renvoi, la pêche maritime recourt sur ces sites à des techniques diverses. Certaines impliquent de recourir à des engins traînants mobiles, ce qui affecte les récifs et les bancs de sable, ainsi que d’utiliser des filets maillants et emmêlants fixes, ce qui a pour conséquence la capture de marsouins et d’oiseaux marins en tant que prises accessoires.
11. L’Office fédéral a rejeté d’abord la demande par décision du 29 octobre 2014, puis la réclamation introduite par le Deutscher Naturschutzring par décision du 19 décembre 2014. L’Office fédéral a en effet considéré qu’il n’avait pas le pouvoir de prendre les mesures demandées, lesquelles relevaient d’après lui de la compétence exclusive de l’Union en vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous d), TFUE. Dans la mesure où elles affectaient la pêche maritime pratiquée par des navires de pêche d’autres
États membres dans la zone économique exclusive allemande, de telles mesures devaient, selon l’Office fédéral, être adoptées par les institutions de l’Union, conformément aux articles 11 et 18 du règlement no 1380/2013.
12. Le 27 janvier 2015, le Deutscher Naturschutzring a introduit un recours contre cette décision devant le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne, Allemagne). Éprouvant des doutes quant à l’interprétation des dispositions en cause du droit de l’Union, ledit tribunal a décidé de surseoir à statuer et de déférer les questions ci-après à la Cour en vue d’une décision préjudicielle :
« 1) L’article 11 du [règlement no 1380/2013] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose aux mesures prises par un État membre pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, nécessaires afin de satisfaire à ses obligations en vertu de l’article 6 de la [directive 92/43], qui ont des incidences sur les navires de pêche d’autres États membres et qui interdisent complètement, dans les zones Natura 2000, la pêche maritime professionnelle à l’aide d’engins traînants et de
filets dormants (“filets maillants et filets emmêlants”) ?
En particulier :
a) L’article 11 du règlement [no 1380/2013] doit-il être interprété en ce sens que la notion de “mesures de conservation” inclut l’interdiction des techniques de pêche mentionnées à la première question ?
b) L’article 11 du règlement [no 1380/2013] doit-il être interprété en ce sens que la notion de “navires de pêche d’autres États membres” comprend également les navires de pêche d’un autre État membre qui battent pavillon de la République fédérale d’Allemagne ?
c) L’article 11 du règlement [no 1380/2013] doit-il être interprété en ce sens que la notion d’“atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union” comprend également les mesures adoptées par l’État membre qui ne font qu’encourager à atteindre les objectifs précisés dans la législation de l’Union mentionnée ?
2) L’article 11 du règlement [no 1380/2013] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose aux mesures prises par un État membre pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, qui sont nécessaires afin de satisfaire à ses obligations en vertu de la [directive 2004/35] ?
3) Dans l’hypothèse où une réponse négative serait donnée à l’une ou aux deux questions préjudicielles qui précèdent :
La compétence exclusive de l’Union européenne dans le domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, prévue à l’article 3, paragraphe 1, sous d), du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, s’oppose-t-elle à l’adoption par un État membre des mesures mentionnées ? »
13. Des observations écrites ont été présentées par le Deutscher Naturschutzring, l’Office fédéral, les gouvernements espagnol, polonais et portugais, ainsi que par la Commission. Le Deutscher Naturschutzring, l’Office fédéral, les gouvernements allemand, espagnol et portugais ainsi que la Commission ont également été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience qui a eu lieu le 22 novembre 2017.
III. Analyse
A. Sur la première question
14. Par sa première question, la juridiction de renvoi demande s’il convient d’interpréter l’article 11 du règlement no 1380/2013 en ce sens qu’il fait obstacle à ce qu’un État membre adopte, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, des mesures visant à satisfaire aux obligations découlant de l’article 6 de la directive 92/43, lorsque ces mesures ont des incidences sur les navires de pêche d’autres États membres en interdisant la pêche à l’aide d’engins traînants et de filets
dormants. À cette fin, la juridiction de renvoi demande à la Cour notamment de préciser la signification des expressions « mesures de conservation », « navires de pêche d’autres États membres » et « atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union » utilisées dans cette disposition.
15. L’Office fédéral, les gouvernements allemand, espagnol et polonais ainsi que la Commission suggèrent de répondre par l’affirmative à cette question. Selon eux, vu que des mesures telles qu’une interdiction générale d’utiliser certaines techniques de pêche sur des sites Natura 2000 sont susceptibles d’avoir des incidences pour les navires de pêche d’autres États membres, seule la Commission peut adopter de telles mesures. Ils soutiennent notamment que la notion de « mesures de conservation »,
utilisée à l’article 11 du règlement no 1380/2013, couvre des mesures du type de celles en cause au principal.
16. Le gouvernement portugais et le Deutscher Naturschutzring sont au contraire d’avis que cette question appelle une réponse négative. Ils avancent notamment que, en raison de leur objectif environnemental, des mesures du type de celles en cause au principal ne relèvent pas du champ d’application du règlement no 1380/2013 et peuvent dès lors être adoptées unilatéralement par un État membre.
17. J’expliquerai ci-après pourquoi je partage la première position. Selon moi, des mesures telles que celles en cause au principal sont, de par leur nature même, des mesures relevant du domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la PCP. Dès lors, conformément à l’article 11 du règlement no 1380/2013, un État membre ne peut adopter de mesure de ce type pour des zones situées dans sa zone économique exclusive si cette mesure affecte les droits de pêche d’autres
États membres.
1. Propos introductifs sur la politique de la pêche et la politique de l’environnement
18. En vertu de l’article 3, paragraphe 1, sous d), TFUE, l’Union dispose d’une compétence exclusive dans le domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la PCP. Les autres aspects de la PCP et l’environnement font, au contraire, partie des domaines de compétence partagée de l’Union en vertu de l’article 4, paragraphe 2, sous d) et e), TFUE.
19. L’un des arguments clés avancés par le gouvernement portugais et le Deutscher Naturschutzring à l’appui de leur point de vue est que, dès lors que le règlement no 1380/2013 a été adopté sur le fondement de l’article 43, paragraphe 2, TFUE, il ne peut avoir pour objet que des mesures dans le domaine de la pêche, mais non des mesures adoptées en vue de protéger l’environnement.
20. La Cour a toutefois déjà rejeté une argumentation très largement similaire dans l’arrêt Mondiet ( 8 ). La Cour devait alors se prononcer, entre autres, sur la légalité d’une disposition figurant dans une mesure de l’Union adoptée sur des bases juridiques relevant de la PCP et qui, à des fins de protection de l’environnement, énonçait une interdiction d’utiliser certains équipements et techniques de pêche.
21. Dans ledit arrêt, la Cour a souligné que la disposition en cause prévoyait certaines mesures techniques de conservation des ressources marines et avait été adoptée dans le but de protéger les fonds de pêche. Elle a considéré que le fait que la disposition en cause poursuivait également un objectif environnemental n’avait pas pour effet de rendre nécessaire une base juridique supplémentaire. La Cour a relevé que, aux termes de l’article 130 R, paragraphe 2, du traité CEE alors en vigueur
(désormais remplacé, en substance, par l’article 11 TFUE), les exigences en matière de protection de l’environnement étaient une composante des autres politiques de la Communauté. Elle en a conclu que le seul fait qu’une mesure communautaire tenait compte de ces exigences n’impliquait pas que cette mesure dût relever de la politique de la Communauté en matière d’environnement ( 9 ).
22. Selon moi, ce raisonnement peut être pleinement transposé aux mesures en cause au principal. De par sa nature même, l’objet de ces mesures concerne la PCP et en particulier la conservation des ressources biologiques de la mer. Ces mesures interdisent l’utilisation de certains équipements et techniques de pêche, réglementant ainsi les modalités d’exercice des activités de pêche dans certaines zones, et ont par conséquent une incidence sur les quantités de ressources biologiques de la mer pêchées
dans ces zones.
23. Il est exact que ces mesures ont également une incidence sur des espèces autres que celles qui sont pêchées et, plus généralement, sur l’ensemble de l’écosystème des sites concernés. Cela n’est cependant pas suffisant pour faire sortir ces mesures du champ d’application de la PCP. À cet égard, il suffit de souligner que toutes les espèces animales – y compris les espèces marines qui sont pêchées – ne peuvent vivre, se reproduire et prospérer que si leur écosystème est suffisamment préservé.
Toute modification significative des composantes biologiques ou non biologiques d’un écosystème marin est susceptible d’avoir une incidence sur les ressources halieutiques de ces sites. C’est pour cette raison que le règlement no 1380/2013 vise à mettre en œuvre une approche écosystémique de la gestion des pêches afin de faire en sorte que les incidences négatives des activités de pêche sur l’écosystème marin soient réduites au minimum et d’éviter dans la mesure du possible la dégradation du
milieu marin ( 10 ).
24. Contrairement au gouvernement portugais, je ne suis pas d’avis qu’il ressort de l’arrêt Kramer e.a. ( 11 ) que seules relèveraient du champ d’application de la PCP des mesures concernant des ressources marines susceptibles d’être exploitées à des fins commerciales. Outre le fait que ledit arrêt date d’une époque à laquelle le traité CEE, alors en vigueur, ne contenait aucune disposition concernant spécifiquement l’environnement (et encore moins une disposition consacrant le principe
d’intégration, actuellement énoncé à l’article 11 TFUE ( 12 )), la Cour s’est bornée à déclarer que l’élément déterminant, pour qu’une mesure de conservation relève de la PCP, est que, à long terme, cette mesure soit nécessaire « pour assurer un rendement optimum et constant de la pêche» ( 13 ). Pour les raisons exposées au point précédent, je considère que les mesures en cause au principal satisfont à cette condition.
25. Cette interprétation est corroborée par le considérant 25 du règlement no 1380/2013, rappelant que les directives 2009/147, 92/43 et 2008/56 imposent aux États membres certaines obligations concernant les zones de protection spéciale et que, pour se conformer à ces obligations, les États membres peuvent devoir adopter des « mesures relevant de la PCP ».
26. En effet, l’idée qui sous-tend l’article 3, paragraphe 1, sous d), TFUE est que la mise en balance entre le but purement économique d’une exploitation optimale des ressources marines et celui, visant davantage l’environnement, de conservation et de gestion durable de ces ressources et, par voie de conséquence, des écosystèmes marins dans leur ensemble, doit être réalisée au niveau de l’Union. Si les États membres pouvaient adopter unilatéralement des mesures susceptibles d’avoir une incidence
immédiate et directe sur la localisation, les modalités et l’ampleur des activités de pêche qu’il est possible de mener licitement, cela compromettrait l’efficacité et la cohérence de la PCP et entraînerait une fragmentation et une distorsion du marché intérieur.
27. Il ne faut pas oublier que, selon la jurisprudence constante, un acte de l’Union qui poursuit une double finalité ou a une double composante doit être fondé sur une seule base juridique – à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante – si l’une de ces finalités ou composantes est identifiable comme étant principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire ( 14 ). Partant, le fait que le règlement no 1380/2013 ait été adopté sur le seul
fondement de l’article 43, paragraphe 2, TFUE ne signifie pas qu’il ne puisse pas contenir de dispositions, de nature accessoire, qui, de par leur contenu ou finalité, sont afférentes à (ou ont simplement une incidence sur) d’autres politiques de l’Union, par exemple en matière d’environnement. Il en va a fortiori ainsi de dispositions, telles que l’article 11 du règlement no 1380/2013, qui visent à régir la relation entre les instruments adoptés dans différents domaines d’action de l’Union.
28. Ainsi, même si une disposition telle que l’article 11 du règlement no 1380/2013 devait avoir un objet principalement environnemental ou poursuivre avant tout une finalité environnementale, cela n’interdirait pas de l’inclure dans un acte fondé uniquement sur une base juridique relative à la pêche. En effet, elle pourrait être analysée comme une disposition de nature accessoire, relative à l’environnement, figurant valablement dans un acte poursuivant des objectifs généraux relevant de la
politique de la pêche.
29. De toute évidence, cela ne signifie pas qu’une disposition analogue ou semblable à l’article 11 du règlement no 1380/2013 ne puisse pas être incluse dans un acte poursuivant plus largement un objectif environnemental et donc fondé (uniquement ou également) sur l’article 192 TFUE. En d’autres termes, il est bien possible que des mesures telles que celles réclamées par le Deutscher Naturschutzring visent à protéger l’écosystème marin dans son ensemble (et non pas uniquement ou principalement des
ressources marines susceptibles d’être exploitées à des fins commerciales) ; toutefois, cela ne signifie pas qu’elles ne soient pas valablement régies par l’article 11 du règlement no 1380/2013. Dès lors que ce dernier est valable – et aucune partie n’a soutenu le contraire –, je ne vois pas comment il serait possible de faire abstraction des règles qu’il énonce.
30. Par conséquent, les mesures en cause au principal relèvent du champ d’application de la PCP, et notamment de la conservation des ressources biologiques de la mer, et non pas de la politique de l’Union en matière d’environnement. Étant donné que la première relève de la compétence exclusive de l’Union, seules les institutions de l’Union peuvent adopter de telles mesures, à moins que cette dernière n’y habilite ou autorise les autorités des États membres.
31. À la lumière de ce qui précède, j’examinerai les différentes sous-questions soulevées par la juridiction de renvoi, même si, comme le soutient l’Office fédéral, certaines sous-questions ne sont pas d’une importance décisive pour permettre à la Cour de répondre à la première question qui lui a été déférée.
2. Sur la notion de « mesures de conservation »
32. L’article 7 du règlement no 1380/2013 fournit une liste non exhaustive des mesures qui sont à considérer comme des « mesures de conservation » aux fins dudit règlement. Celles-ci incluent les « mesures nécessaires pour honorer les obligations découlant de la législation environnementale de l’Union adoptées conformément à l’article 11» ( 15 ). En font également partie des « mesures techniques », telles que « les caractéristiques des engins de pêche et les règles relatives à leur utilisation »,
« les spécifications applicables à la construction des engins de pêche » et « les limitations ou les interdictions dont font l’objet l’utilisation de certains engins de pêche et les activités de pêche dans certaines zones ou durant certaines périodes» ( 16 ). Par ailleurs, la notion de « mesures techniques » est définie à l’article 4, paragraphe 1, point 20, du règlement no 1380/2013 comme « des mesures visant à réglementer la composition des captures par espèce et par taille, ainsi qu’à réguler
les incidences des activités de pêche sur les composantes des écosystèmes, en instaurant des conditions pour l’utilisation et la structure des engins de pêche et des restrictions d’accès aux zones de pêche ».
33. Il découle ainsi du texte même du règlement no 1380/2013 que des mesures telles que celles en cause au principal – réglementant et interdisant l’utilisation de certains équipements et techniques de pêche – relèvent de la notion de « mesures de conservation » aux fins dudit règlement.
3. Sur la notion de « navires de pêche d’autres États membres »
34. La juridiction de renvoi demande ensuite à la Cour de préciser la signification de la notion « navires de pêche d’autres États membres ».
35. À cet égard, j’observe que, premièrement, l’article 4, paragraphe 1, point 5, du règlement no 1380/2013 définit les navires de pêche de l’Union à l’aide, à la fois, du pavillon battu par le navire et de son État d’immatriculation. Deuxièmement, l’article 19 dudit règlement, qui concerne les mesures prises par les États membres pour la conservation des stocks halieutiques dans les eaux de l’Union, fait également référence aux navires de pêche battant pavillon de l’État membre concerné.
Troisièmement, l’article 24, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013, aux termes duquel « [l]es États membres enregistrent les informations relatives à la propriété, aux caractéristiques des navires et engins et aux activités des navires de pêche de l’Union battant leur pavillon qui sont nécessaires à la gestion des mesures prévues par le présent règlement », semble également se référer à ces deux conditions. Partant, le règlement no 1380/2013 semble retenir à titre de critère de la nationalité
d’un navire tant son pavillon que le lieu de son immatriculation.
36. Dès lors, ces deux concepts devraient, en principe, coïncider. En effet, aux termes de l’article 91 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer ( 17 ), intitulé « Nationalité des navires », « [c]haque État fixe les conditions auxquelles il soumet l’attribution de sa nationalité aux navires, les conditions d’immatriculation des navires sur son territoire et les conditions requises pour qu’ils aient le droit de battre son pavillon. Les navires possèdent la nationalité de l’État dont
ils sont autorisés à battre le pavillon ». L’article 94 de ladite convention, portant le titre « Obligations de l’État du pavillon », ajoute que tout État doit « exerce[r] effectivement sa juridiction et son contrôle dans les domaines administratif, technique et social sur les navires battant son pavillon » et, en particulier, « t[enir] un registre maritime où figurent les noms et les caractéristiques des navires battant son pavillon » et « exerce[r] sa juridiction conformément à son droit
interne sur tout navire battant son pavillon […] pour les questions d’ordre administratif, technique et social concernant le navire ». En conformité avec ces règles de droit international public, la Cour a jugé de manière constante qu’un bateau ne doit, en principe, avoir qu’une seule nationalité, à savoir celle de l’État dans lequel il est enregistré ( 18 ).
37. Par conséquent, il convient de comprendre l’expression « navires de pêche d’autres États membres » utilisée à l’article 11 du règlement no 1380/2013 comme visant les navires immatriculés dans des États membres – et donc battant le pavillon d’États membres – autres que celui de la souveraineté ou de la juridiction duquel relèvent les eaux concernées.
38. Dans ce contexte, je souhaiterais ajouter que, selon l’économie de l’article 11 du règlement no 1380/2013, la nationalité des navires sur lesquels les mesures de conservation nécessaires pour le respect de la législation environnementale de l’Union ont une incidence revêt une importance cruciale. En effet, en vertu du paragraphe 1 dudit article, les États membres peuvent adopter de leur propre initiative des mesures de conservation qui n’ont d’incidences que pour les navires nationaux, dès lors
que les conditions applicables par ailleurs sont remplies. En revanche, des mesures de conservation qui sont susceptibles d’avoir des incidences également pour les navires d’autres États membres doivent être adoptées par la Commission, suivant la procédure spécifique prévue à l’article 11, paragraphes 2 à 6, et à l’article 18 du règlement no 1380/2013 ( 19 ).
39. Cette condition d’une « incidence pour les navires d’autres États membres » est explicitée à l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013, lequel vise les « autres États membres [qui] ont un intérêt direct dans la gestion de l’activité de pêche qui sera concernée par [les] mesures [en cause] ». Cette dernière expression est à son tour définie à l’article 4, paragraphe 1, point 22, du règlement no 1380/2013, lequel énonce que l’« on entend par […] “État membre ayant un intérêt direct
dans la gestion”, un État membre ayant un intérêt consistant soit en des possibilités de pêche soit en une activité de pêche intervenant dans la zone économique exclusive de l’État membre concerné ».
40. Comme l’Office fédéral et la Commission l’ont très justement souligné, il découle de cette disposition qu’il appartient en principe à la Commission d’agir sur le fondement de l’article 11, paragraphe 2, du règlement no 1380/2013 lorsque les mesures de conservation ont des incidences pour les navires d’autres États membres qui pêchent dans la zone concernée ou qui, même s’ils n’y pêchent pas (encore), sont en droit de le faire.
4. Sur l’expression « atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union »
41. Enfin, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser l’expression « atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union » utilisée à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013. La juridiction de renvoi souhaite en particulier savoir si cette expression implique que les mesures de conservation en question doivent elles-mêmes être suffisantes pour atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union ou si, au contraire, il suffit qu’elles contribuent
simplement à la réalisation de ces objectifs.
42. Le problème soulevé par cette sous-question est probablement davantage de nature terminologique que de fond.
43. Il me semble que, lorsqu’une ou plusieurs mesures spécifiques sont prises en vue de protéger l’environnement, les autorités peuvent rarement être certaines que les objectifs poursuivis seront parfaitement atteints grâce à ces mesures bien précises. En effet, il est souvent difficile d’évaluer à l’avance l’efficacité des mesures envisagées et leur succès plus ou moins grand peut dépendre de tout un nombre de facteurs qui ne peuvent pas être tous entièrement contrôlés ou anticipés. C’est a
fortiori le cas lorsqu’une action est jugée nécessaire pour répondre à un phénomène dont les causes peuvent être multiples, diverses et peut-être même faire l’objet d’une controverse scientifique. Par ailleurs, les objectifs environnementaux sont souvent des objectifs à long terme, qui ne peuvent être atteints qu’au moyen d’une série de mesures, qu’il peut falloir adapter au fil du temps en fonction de l’évolution de la situation.
44. Certes, l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 vise les mesures de conservation « qui sont nécessaires » pour respecter la législation environnementale de l’Union ( 20 ), ce qui peut faire naître l’impression que seules relèvent de cette disposition les mesures indispensables pour atteindre les objectifs déclarés.
45. Cette formulation s’explique cependant par le fait que l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 fait obligation aux États membres de mettre en balance deux séries d’objectifs, qui sont parfois en concurrence les uns avec les autres : les objectifs de la PCP (énoncés à l’article 39 TFUE et à l’article 2 du règlement no 1380/2013) et les objectifs environnementaux poursuivis par les dispositions du droit de l’Union visées à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013.
46. L’examen global de l’ensemble des conditions auxquelles l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 soumet l’adoption de mesures de conservation par les États membres met la nécessité de cette mise en balance très clairement en évidence. D’une part, ladite disposition indique que les mesures doivent être « compatibles avec les objectifs énoncés à l’article 2 [de ce] règlement ». D’autre part, elle ajoute que ces mesures doivent également être propres à « atteindre les objectifs de la
législation pertinente de l’Union qu’elles ont pour but de mettre en œuvre ».
47. Autrement dit, l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 impose aux États membres de s’assurer de la proportionnalité des mesures envisagées. Une étape-clé de cet examen consiste, conformément à une jurisprudence établie ( 21 ), à vérifier que ces mesures sont appropriées et nécessaires – entendues comme des mesures apportant selon toute probabilité une contribution positive et non négligeable – à la réalisation des objectifs environnementaux poursuivis par l’article 13,
paragraphe 4, de la directive 2008/56, par l’article 4 de la directive 2009/147 et par l’article 6 de la directive 92/43.
48. Par conséquent, l’expression « atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union » utilisée à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 signifie que les mesures de conservation en cause doivent apporter une contribution positive et non négligeable à la réalisation des objectifs environnementaux poursuivis par les dispositions y visées.
5. Conclusion concernant la première question
49. En guise de conclusion à la première question, je souhaiterais souligner à nouveau que les mesures en cause au principal relèvent, de par leur nature même, du champ d’application de l’article 11 du règlement no 1380/2013. Il ne saurait être contesté que, premièrement, les mesures en cause au principal sont considérées, à tout le moins par le Deutscher Naturschutzring, comme nécessaires pour respecter les obligations édictées à l’article 6 de la directive 92/43 et que, deuxièmement, ces mesures
sont, dès lors qu’elles interdisent à tous les navires de recourir sur certains sites protégés à certaines techniques de pêche, de nature à porter atteinte aux intérêts en matière de pêche d’États membres autres que la République fédérale d’Allemagne ( 22 ).
50. Au vu de ce qui précède, je suis d’avis que la Cour devrait répondre à la première question préjudicielle en ce sens que, correctement interprété, l’article 11 du règlement no 1380/2013 fait obstacle à ce qu’un État membre adopte, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, des mesures visant à satisfaire aux obligations découlant de l’article 6 de la directive 92/43, lorsque ces mesures ont des incidences pour les navires de pêche d’autres États membres en interdisant la
pêche à l’aide d’engins traînants et de filets dormants.
B. Sur la deuxième question
51. Par la deuxième question, la juridiction de renvoi demande si l’article 11 du règlement no 1380/2013 s’oppose à des mesures prises par un État membre pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, qui sont nécessaires afin de satisfaire à ses obligations en vertu de la directive 2004/35.
52. Telle que formulée par la juridiction de renvoi, cette question semble trop vague et il n’est, de fait, pas possible d’y apporter une réponse utile. De toute évidence, l’article 11 du règlement no 1380/2013 ne saurait être interprété comme interdisant à un État membre d’adopter, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, toute mesure, quelle qu’elle soit, qui peut être considérée comme nécessaire afin de satisfaire à ses obligations en vertu de la directive 2004/35.
53. Il y a donc lieu de reformuler ladite question. Par cette deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite en substance savoir si l’article 11 du règlement no 1380/2013 fait obstacle à ce qu’un État membre adopte, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, des mesures telles que celles en cause au principal, même si celles-ci sont considérées comme nécessaires afin de satisfaire à ses obligations en vertu de la directive 2004/35.
54. Pour commencer, je dois admettre que je ne vois absolument pas comment des mesures telles que celles en cause au principal pourraient être considérées comme nécessaires pour permettre à la République fédérale d’Allemagne de satisfaire aux obligations découlant de la directive 2004/35.
55. Le principe fondamental de cette directive est que l’exploitant dont l’activité a causé un dommage environnemental ou une menace imminente d’un tel dommage soit tenu pour financièrement responsable, afin d’inciter les exploitants à adopter des mesures et à développer des pratiques propres à minimiser les risques de dommages environnementaux, de façon à réduire leur exposition aux risques financiers associés. À cette fin, la directive 2004/35 vise à établir un cadre commun pour la prévention et
la réparation des dommages environnementaux, à un coût raisonnable pour la société ( 23 ).
56. Il y a lieu de noter que la directive 2004/35 explique, à son considérant 13, que « [t]outes les formes de dommages environnementaux ne peuvent être réparées dans le cadre [du] régime de responsabilité [mis en place par cette directive]. Pour que ce dernier fonctionne, il faut un ou plusieurs pollueurs identifiables, le dommage devrait être concret et quantifiable, et un lien de causalité devrait être établi entre le dommage et le ou les pollueurs identifiés. La responsabilité ne constitue pas
de ce fait un instrument approprié face à la pollution à caractère étendu et diffus, pour laquelle il est impossible d’établir un lien entre les incidences environnementales négatives et l’acte ou l’omission de certains acteurs individuels ».
57. Or, le type de dommage que le Deutscher Naturschutzring cherche à prévenir par l’adoption des mesures en cause au principal semble justement avoir un caractère étendu et diffus. L’argumentation du Deutscher Naturschutzring semble reposer sur la prémisse que toute utilisation des équipements et techniques de pêche contestés cause inévitablement un certain dommage à l’écosystème marin des sites protégés.
58. En outre, c’est sur les opérateurs économiques que pèsent les obligations de fond centrales qui découlent de la directive 2004/35, non sur les États membres.
59. À cet égard, le Deutscher Naturschutzring invoque toutefois les articles 12 et 13 de la directive 2004/35, qui imposent aux États membres en substance de mettre en place, premièrement, des procédures administratives permettant aux personnes ayant un intérêt de demander que les autorités compétentes des États membres prennent des mesures en vertu de ladite directive en cas de dommage environnemental ou de menace imminente d’un tel dommage et, deuxièmement, des procédures de recours permettant à
ces personnes de contester l’action ou l’inaction des autorités. Cependant, ainsi qu’il ressort clairement des considérants 24 à 26 de ladite directive, ces procédures sont à comprendre comme des moyens de mise en œuvre et d’exécution de la directive. Autrement dit, le champ d’application de ces procédures reste limité à l’objet de la directive 2004/35, lequel, conformément à l’article 1er de celle-ci, est d’établir un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du
« pollueur‑payeur ».
60. Rien ne permet donc d’interpréter les articles 12 et 13 de la directive 2004/35 comme obligeant les États membres à mettre en place des procédures administratives et de recours permettant aux particuliers de demander aux autorités d’intervenir concernant toute activité humaine susceptible d’avoir un quelconque effet sur l’environnement.
61. J’éprouve également des doutes quant à l’applicabilité de la directive 2004/35 dans l’affaire au principal en vertu de son article 5, lequel autorise les États membres, dans certaines circonstances, à obliger les opérateurs à prendre les « mesures préventives nécessaires ». Des mesures préventives peuvent uniquement être imposées « en réponse à un événement, un acte ou une omission qui a créé une menace imminente de dommage environnemental» ( 24 ). Par ailleurs, ainsi qu’il a été mentionné
ci-dessus, ce dommage devrait être « concret et quantifiable » et pouvoir être imputé à un ou plusieurs « pollueurs identifiables ».
62. En tout état de cause – sans préjuger de la question de l’applicabilité de la directive 2004/35 dans une situation telle que celle en cause au principal –, la réponse à la deuxième question soumise à la Cour découle, d’après moi, de la réponse que je propose d’apporter à la première question. Si les mesures en cause au principal doivent, de par leur nature même, être considérées relever du domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la PCP, elles ne peuvent
être adoptées que si et lorsque les règles de la PCP le permettent. L’article 11 du règlement no 1380/2013 constitue à cet égard la disposition-clé.
63. Toutefois, l’article 11 du règlement no 1380/2013 précise que, si elles ont également des incidences pour les navires de pêche d’autres États membres, seule la Commission est habilitée à adopter de telles mesures. En outre, les seules mesures de conservation qui puissent être adoptées sur le fondement dudit article 11 sont celles qui sont nécessaires pour se conformer aux obligations édictées par trois dispositions bien précises de la législation de l’Union en matière d’environnement, à savoir
l’article 13, paragraphe 4, de la directive 2008/56, l’article 4 de la directive 2009/147 et l’article 6 de la directive 92/43. Aucune disposition de la directive 2004/35 n’est mentionnée à l’article 11 du règlement no 1380/2013.
64. Comme le souligne la Commission, il n’existe aucun élément indiquant que cette énumération de dispositions serait à considérer comme purement indicative. Au contraire, le libellé de l’article 11 du règlement no 1380/2013 permet de penser que cette liste est exhaustive. En effet, cela aurait été un choix étrange de la part du législateur de l’Union de mentionner seulement ces trois dispositions (et pas d’autres) s’il avait entendu instaurer une règle plus générale régissant la relation entre la
PCP et l’ensemble de la législation de l’Union en matière d’environnement.
65. Par ailleurs, il est selon moi impossible d’appliquer l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 par analogie à des mesures qui semblent nécessaires pour respecter d’autres dispositions de la législation de l’Union en matière d’environnement. Habilitant les États membres à agir exceptionnellement dans un domaine qui relève de la compétence exclusive de l’Union, cette disposition constitue une exception à la règle générale et est d’interprétation stricte ( 25 ).
66. Pour ces raisons, je suis d’avis qu’il y a lieu d’interpréter l’article 11 du règlement no 1380/2013 en ce sens qu’il fait obstacle à ce qu’un État membre adopte, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, des mesures telles que celles en cause au principal, même si ces mesures sont considérées être nécessaires aux fins de respecter ses obligations en vertu de la directive 2004/35.
C. Sur la troisième question
67. Étant donné que la troisième question préjudicielle n’a été posée que dans l’hypothèse où la première ou la deuxième question recevrait une réponse négative, il n’y a pas lieu d’y répondre. En effet, eu égard à ce qui précède, il est parfaitement clair que les mesures en cause au principal relèvent, de par leur nature même, du domaine de la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la PCP et, partant, de la compétence exclusive de l’Union en vertu de l’article 3,
paragraphe 1, sous d), TFUE.
68. Par voie de conséquence, en l’absence de toute disposition expresse du droit de l’Union autorisant ou habilitant les États membres à adopter de telles mesures, ils n’en ont pas le pouvoir.
IV. Conclusion
69. En conclusion, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles qui lui ont été déférées par le Verwaltungsgericht Köln (tribunal administratif de Cologne, Allemagne) comme suit :
– L’article 11 du règlement (UE) no 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) no 1954/2003 et (CE) no 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) no 2371/2002 et (CE) no 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil, fait obstacle à ce qu’un État membre adopte, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, des mesures visant à satisfaire aux obligations
découlant de l’article 6 de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, lorsque ces mesures ont des incidences pour les navires de pêche d’autres États membres en interdisant la pêche à l’aide d’engins traînants et de filets dormants ;
– des mesures telles que l’interdiction de la pêche à l’aide d’engins traînants et de filets dormants relèvent de la notion de « mesures de conservation » aux fins de l’article 11 du règlement no 1380/2013 ;
– l’expression « navires de pêche d’autres États membres » utilisée à l’article 11 du règlement no 1380/2013 vise les navires immatriculés dans des États membres – et donc battant le pavillon d’États membres – autres que celui de la souveraineté ou de la juridiction duquel relèvent les eaux concernées ;
– l’expression « atteindre les objectifs de la législation pertinente de l’Union » utilisée à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 signifie que les mesures de conservation en cause doivent apporter une contribution positive et non négligeable à la réalisation des objectifs environnementaux poursuivis par les dispositions y visées ;
– l’article 11 du règlement no 1380/2013 fait obstacle à ce qu’un État membre adopte, pour des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, des mesures telles que celles en cause au principal, même si ces mesures sont considérées être nécessaires, pour cet État membre, aux fins de respecter ses obligations en vertu de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation
des dommages environnementaux.
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( 1 ) Langue originale : l’anglais.
( 2 ) JO 2013, L 354, p. 22.
( 3 ) Directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7).
( 4 ) Directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7).
( 5 ) Directive du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ») (JO 2008, L 164, p. 19).
( 6 ) JO 2004, L 143, p. 56.
( 7 ) Voir article 3, paragraphe 1, de la directive 92/43 : « Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “Natura 2000”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire
de répartition naturelle. »
( 8 ) Arrêt du 24 novembre 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906).
( 9 ) Arrêt du 24 novembre 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, points 17 à 28). Voir également conclusions de l’avocat général Gulmann dans l’affaire Mondiet (C‑405/92, non publiées, EU:C:1993:822, points 12 à 17). La Cour a réaffirmé ces principes dans sa jurisprudence ultérieure : voir, par exemple, arrêt du 19 septembre 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, point 33).
( 10 ) Voir notamment article 2, paragraphe 3, article 4, paragraphe 1, point 9, et considérant 13 du règlement no 1380/2013.
( 11 ) Arrêt du 14 juillet 1976, Kramer e.a. (3/76, 4/76 et 6/76, EU:C:1976:114).
( 12 ) Ledit principe a été introduit dans les traités par l’Acte unique européen, à l’article 130 R, paragraphe 2, du traité CEE, mentionné ci-dessus.
( 13 ) Arrêt du 14 juillet 1976, Kramer e.a. (3/76, 4/76 et 6/76, EU:C:1976:114, points 56 à 59).
( 14 ) Voir arrêt du 11 juin 2014, Commission/Conseil (C‑377/12, EU:C:2014:1903, point 34 et jurisprudence citée).
( 15 ) Article 7, paragraphe 1, sous i), du règlement no 1380/2013.
( 16 ) Article 7, paragraphe 2, sous a), b) et c), du règlement no 1380/2013.
( 17 ) Conclue à Montego Bay le 10 décembre 1982 et entrée en vigueur le 16 novembre 1994. Voir décision 98/392/CE du Conseil, du 23 mars 1998, concernant la conclusion par la Communauté européenne de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 et de l’accord du 28 juillet 1994 relatif à l’application de la partie XI de ladite convention (JO 1998, L 179, p. 1).
( 18 ) Voir, notamment, arrêts du 24 novembre 1992, Poulsen et Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, point 13), ainsi que du 2 décembre 1992, Commission/Irlande (C‑280/89, EU:C:1992:481, point 24).
( 19 ) Voir également considérant 25 du règlement no 1380/2013.
( 20 ) Mis en italique par mes soins.
( 21 ) Selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union, ou des États membres agissant dans le domaine du droit de l’Union, soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins
contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés. Voir, par exemple, arrêt du 14 juin 2017, TofuTown.com (C‑422/16, EU:C:2017:458, point 45 et jurisprudence citée).
( 22 ) Le gouvernement allemand a confirmé ce dernier point une nouvelle fois au cours de l’audience.
( 23 ) Voir considérants 2 et 3 de la directive 2004/35.
( 24 ) Article 2, point 10, de la directive 2004/35 (mis en italique par mes soins).
( 25 ) Le fait que c’est l’Union qui confère aux États membres le pouvoir d’adopter les mesures visées à l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 1380/2013 apparaît plus clairement encore à la comparaison de la version en langue allemande dudit règlement et des autres versions linguistiques. Tandis que la version en langue allemande utilise les formulations « [d]ie Mitgliedstaaten haben das Recht » (article 11, paragraphe 1) et « die Mitgliedstaaten […] zu ermächtigen » (considérant 25), il
ressort de façon explicite des versions en langues, par exemple, anglaise, espagnole, française et italienne, que c’est l’Union qui autorise les États membres à agir.
