CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MELCHIOR WATHELET
présentées le 7 décembre 2017 ( 1 )
Affaire C‑438/16 P
Commission européenne
contre
République française,
IFP Énergies nouvelles
« Pourvoi – Aides d’État – Régime d’aides mis à exécution par la France – Garantie illimitée de l’État, conférée à l’Institut français du pétrole (IFP) par l’octroi du statut d’établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) – Notion de “régime d’aides” – Présomption d’avantage découlant d’une garantie étatique – Charge et niveau de la preuve »
1. Par le présent pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 26 mai 2016, France et IFP Énergies nouvelles/Commission (T‑479/11 et T‑157/12, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2016:320,), par lequel celui-ci a accueilli les recours de la République française et de l’établissement public IFP Énergies nouvelles (ci-après l’« IFPEN »), tendant à l’annulation de la décision 2012/26/UE de la Commission, du 29 juin 2011 ( 2 ).
2. Les garanties jouent en droit des aides d’État un rôle très important. En l’espèce, la Cour est encore une fois appelée à se prononcer dans ce contexte sur les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) français ( 3 ) et, particulièrement, sur les effets de la garantie illimitée que, en vertu de leur statut, la République française confère à ces établissements et qui leur permet, en substance, de ne pas être soumis aux procédures d’insolvabilité et de faillite ainsi que de
bénéficier de la désignation de l’État comme responsable final du paiement des dettes contractées.
I. Le cadre juridique
3. L’article 1er du règlement (CE) no 659/1999 ( 4 ) est libellé comme suit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
a) “aide” : toute mesure remplissant tous les critères fixés à l’article [107, paragraphe 1, TFUE] ;
[…]
c) “aide nouvelle” : toute aide, c’est-à-dire tout régime d’aides ou toute aide individuelle, qui n’est pas une aide existante, y compris toute modification d’une aide existante ;
d) “régime d’aides” : toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé ;
e) “aide individuelle” : une aide qui n’est pas accordée sur la base d’un régime d’aides, ou qui est accordée sur la base d’un régime d’aides, mais qui doit être notifiée ;
[…] »
4. La communication de la Commission sur l’application des articles [107] et [108 TFUE] aux aides d’État sous forme de garanties ( 5 ) prévoit, à son point 1.2, intitulé « Formes des garanties » :
« Les garanties sont généralement liées à un prêt ou à une autre obligation financière contractée par un emprunteur auprès d’un prêteur ; elles peuvent être accordées individuellement ou dans le cadre d’un régime.
Il peut cependant exister diverses formes de garanties, selon la base juridique, le type d’opération couverte, la durée, etc. Sans que cette liste soit exhaustive, les formes de garantie suivantes peuvent être identifiées :
[…]
– les garanties illimitées, par opposition aux garanties limitées dans leur montant et/ou dans le temps. La Commission estime que constituent également une aide sous forme de garantie les conditions de crédit plus favorables obtenues par les entreprises dont la forme juridique exclut la possibilité d’une procédure de faillite ou d’insolvabilité ou prévoit explicitement une garantie de l’État ou une couverture des pertes par l’État. La même remarque vaut pour l’acquisition par l’État d’une
participation dans une entreprise lorsqu’elle s’accompagne d’une responsabilité illimitée au lieu de la responsabilité limitée normale,
[…] »
5. Le point 2.1 de la communication sur les garanties, intitulé « Remarques générales », énonce :
« Aux termes de l’article [107], paragraphe 1, [TFUE], sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
Ces critères généraux s’appliquent également aux garanties. À l’instar d’autres formes d’aides potentielles, les garanties accordées directement par l’État, c’est-à-dire par les autorités centrales, régionales ou locales, ou au moyen de ressources d’État par des organismes publics tels que des entreprises, et qui sont imputables aux autorités publiques [...] peuvent constituer des aides d’État.
Afin de dissiper les doutes à ce sujet, il conviendrait de clarifier la notion de ressources d’État à l’égard des garanties d’État. Cette forme de garantie présente l’avantage de faire supporter par l’État le risque qui y est associé. Or cette prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime appropriée. Lorsque l’État renonce à tout ou partie de cette prime, il y a à la fois avantage pour l’entreprise et ponction sur les ressources publiques. Par conséquent, même si, finalement,
l’État n’est pas amené à faire des paiements au titre de la garantie accordée, il peut néanmoins y avoir aide d’État au sens de l’article [107], paragraphe 1, [TFUE]. L’aide est accordée au moment où la garantie est offerte, et non au moment où elle est mobilisée ou à celui où elle entraîne des paiements. C’est donc au moment où la garantie est donnée qu’il y a lieu de déterminer si elle constitue ou non une aide d’État et, dans l’affirmative, d’en calculer le montant.
[…] »
6. Selon le point 2.2 de la communication sur les garanties, qui concerne l’aide à l’emprunteur :
« Le bénéficiaire de l’aide est généralement l’emprunteur. Ainsi qu’il est indiqué au point 2.1, la prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime appropriée. Lorsque l’emprunteur ne paie pas la prime ou paie une prime inférieure, il obtient un avantage. Par rapport à une situation où il n’est pas accordé de garantie, la garantie de l’État lui permet d’obtenir un prêt à des conditions financières plus avantageuses que celles qui sont normalement consenties sur les marchés
financiers. Le plus souvent, grâce à la garantie de l’État, l’emprunteur peut bénéficier de taux plus bas et/ou offrir une sûreté moins élevée. Il est des cas où, sans la garantie de l’État, il ne trouverait pas d’établissement financier disposé à lui concéder un prêt, à quelque condition que ce soit. […] »
II. Les antécédents du litige et la décision litigieuse
7. L’IFPEN est un établissement public de recherche actif dans les domaines de la prospection pétrolière et gazière, des technologies de raffinage et de la pétrochimie. Cet établissement est chargé, notamment, d’une mission de formation d’ingénieurs et de techniciens et d’une mission d’information et de documentation des secteurs concernés.
8. Jusqu’en 2006, l’IFPEN était constitué sous forme d’une personne morale de droit privé, placée, conformément à la législation nationale en vigueur, sous le contrôle économique et financier du gouvernement français.
9. En vertu de la loi no 2005-781 ( 6 ), l’IFPEN a été transformé, avec effet au 6 juillet 2006, en une personne morale de droit public, plus précisément en EPIC (voir point 2 des présentes conclusions).
10. Selon le droit français, ce genre d’établissements dispose d’une personnalité juridique distincte de l’État français et d’une autonomie financière ainsi que de compétences d’attribution spéciales, qui incluent généralement l’exercice d’une ou de plusieurs missions de service public. En tant que personnes morales de droit public, ces établissements ne relèvent pas du droit commun des procédures d’insolvabilité en vertu du principe général d’insaisissabilité des biens publics.
11. Les spécificités du statut juridique des EPIC ont attiré l’attention de la Commission qui, dans sa décision 2010/605/UE ( 7 ), a examiné ce statut au regard des règles régissant les aides d’État dans l’Union. Dans cette décision, la Commission a, en substance, conclu que, du fait de leur statut, les EPIC bénéficiaient d’une garantie implicite et illimitée de l’État. Selon la Commission, cette garantie constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce qu’elle
permettait à l’EPIC concerné (en l’occurrence La Poste) d’obtenir des conditions de crédit plus favorables que celles qu’il obtiendrait s’il avait été jugé sur ses seuls mérites.
12. C’est au cours de la procédure qui a conduit à l’adoption de la décision « La Poste » que, au cours de l’année 2006, les autorités françaises ont informé la Commission de la transformation de l’IFPEN de personne morale de droit privé en EPIC. En particulier, cette information a été transmise à la Commission dans le cadre d’une procédure ouverte en 2005 et portant sur l’examen, au regard des règles régissant les aides d’État, d’un financement public accordé à l’IFPEN par les autorités françaises.
13. La Commission a décidé de séparer l’examen de la question de savoir si la transformation de l’IFPEN en EPIC pouvait constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE de l’examen du financement public de l’IFPEN. Ainsi, le 16 juillet 2008, elle a clôturé, par sa décision 2009/157/CE ( 8 ), l’examen du financement public accordé à l’IFPEN. Cependant, ce même jour, par un avis publié au Journal officiel de l’Union européenne [Aide d’État C 35/08 (ex NN 11/08) – Garantie
illimitée de l’État en faveur de l’IFP – Invitation à présenter des observations en application de l’article [108], paragraphe 2, [TFUE] (JO 2008, C 259, p. 12)], elle a décidé d’ouvrir une procédure formelle d’examen relative à la garantie illimitée de l’État français en faveur de l’IFPEN et a invité les parties intéressées à présenter des observations.
14. Le 29 juin 2011, la Commission a adopté la décision litigieuse. Pour ce qui est pertinent aux fins du présent pourvoi, il convient de relever que, dans cette décision, la Commission a, en premier lieu, considéré, sur la base d’un raisonnement analogue à celui qu’elle avait tenu dans la décision « La Poste », que la transformation de l’IFPEN en EPIC avait conféré à cet établissement, à partir du 6 juillet 2006, le bénéfice d’une garantie gratuite, illimitée et implicite de l’État (ci-après la
« garantie gratuite et illimitée »).
15. À cet égard, la Commission a relevé, en substance, que les particularités liées au statut d’EPIC impliquaient que l’État joue le rôle de garant en dernier ressort du paiement des dettes de l’IFPEN. De cette façon, il y aurait à la fois un avantage pour cet établissement et ponction sur les ressources publiques, puisque l’État renonce à la rémunération qui normalement accompagne les garanties. En outre, la garantie créerait un risque d’engagement potentiel et futur sur des ressources d’État,
lequel pourrait alors se voir obligé de payer les dettes de l’IFPEN.
16. En deuxième lieu, la Commission a examiné le point de savoir si cette garantie gratuite et illimitée apportait un avantage sélectif à l’IFPEN, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dans ses relations avec les institutions bancaires et financières, les fournisseurs et les clients.
17. Tout d’abord, en ce qui concerne les relations avec les institutions bancaires et financières, la Commission a conclu, d’une part, que cet établissement n’avait pas tiré d’avantage économique réel de la garantie de l’État inhérente à son statut d’EPIC pendant la période allant de sa transformation en EPIC, en juillet 2006, à la fin de l’année 2010 (ci-après la « période concernée »). D’autre part, la Commission a souligné qu’une telle conclusion ne valait que pour le passé, dans la mesure où
elle-même ne peut présumer des comportements futurs des opérateurs de marché, ni de l’évolution de leur perception de l’impact de la garantie d’État sur le risque de défaut de paiement de l’IFPEN.
18. Ensuite, s’agissant des relations avec les fournisseurs, la Commission a conclu que l’IFPEN avait bénéficié d’un avantage économique réel, consistant en une baisse des prix pratiqués par ses fournisseurs. Cette baisse des prix résulterait d’une appréciation plus favorable par ces derniers du risque de défaut de paiement de l’IFPEN, cet établissement ne pouvant pas être mis en liquidation judiciaire en vertu de son statut d’EPIC (considérant 203 de la décision litigieuse). À cet égard, la
Commission a, en substance, considéré que, en l’absence de la garantie de l’État, un fournisseur souhaitant bénéficier d’une garantie comparable devrait recourir aux services d’un établissement de crédit ou d’un établissement d’assurances spécialisé. Dès lors, la baisse des prix pouvait être estimée en termes de coûts de la couverture du risque équivalent.
19. Enfin, pour ce qui est des relations avec les clients, la Commission a considéré que, compte tenu de la garantie apportée par l’État à l’IFPEN, les clients étaient assurés que ce dernier ne serait jamais en situation de liquidation judiciaire et serait donc toujours en mesure d’exécuter ses obligations contractuelles, ou, dans l’hypothèse où il ne le ferait pas, les clients étaient assurés d’être indemnisés pour ce manquement (considérant 220 de la décision litigieuse). En l’absence de cette
garantie, un client souhaitant bénéficier du même niveau de protection serait amené à souscrire une garantie de bonne fin auprès d’un intermédiaire financier. Dès lors, l’IFPEN aurait bénéficié d’un avantage économique réel, qu’il a pu offrir à ses clients, consistant en l’absence de paiement d’une prime correspondant à une garantie de bonne fin, à tout le moins, de meilleur effort (considérant 236 de la décision litigieuse).
20. En troisième lieu, la Commission a considéré que cet avantage économique était sélectif, dans la mesure où les concurrents de l’IFPEN, soumis aux procédures d’insolvabilité de droit commun, ne bénéficiaient pas d’une garantie comparable.
21. En dernier lieu, la Commission a examiné la compatibilité avec le traité FUE de cette aide d’État en tenant compte des règles exposées dans l’encadrement communautaire des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation (JO 2006, C 323, p. 1). Elle a conclu que l’aide d’État accordée au « groupe IFPEN » était compatible avec le marché intérieur sous réserve de certaines conditions précisées dans la décision litigieuse.
III. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
22. Le 9 septembre 2011, la République française a introduit un recours contre la décision litigieuse, enregistré sous le numéro T‑479/11, et, le 5 avril 2012, l’IFPEN a aussi introduit un recours contre cette décision, enregistré sous le numéro T‑157/12.
23. À l’appui de leurs recours, la République française et l’IFPEN ont soulevé, respectivement, trois et cinq moyens tirés, en substance, d’une méconnaissance des obligations probatoires qui pèsent sur la Commission en matière d’aides d’État et d’une interprétation erronée de la notion d’avantage sélectif, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
24. Par ordonnance du 2 décembre 2013, le Tribunal a suspendu la procédure dans les affaires T‑479/11 et T‑157/12 jusqu’au prononcé de l’arrêt de la Cour du 3 avril 2014, France/Commission (C‑559/12 P, EU:C:2014:217) ( 9 ). Le 8 septembre 2015, le Tribunal a décidé de joindre les affaires T‑479/11 et T‑157/12 aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
25. Par l’arrêt attaqué (du 26 mai 2016), le Tribunal a accueilli partiellement les deux recours et a annulé la décision litigieuse, en ce que cette dernière avait qualifié d’aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, la garantie découlant du statut d’EPIC de l’IFPEN et en ce qu’elle avait déterminé les conséquences de cette qualification. Le Tribunal a rejeté les recours pour le surplus.
26. Pour ce qui est pertinent aux fins du présent pourvoi, il importe de relever, tout d’abord, que le Tribunal a expliqué, aux points 78 à 89 de l’arrêt attaqué, que la méthode choisie par la Commission afin de déterminer l’existence d’un avantage sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE – et consistant à examiner le bénéfice que l’IFPEN aurait tiré de son statut d’EPIC dans ses relations avec ses créanciers, en l’occurrence les institutions bancaires et financières, ainsi qu’avec les
fournisseurs et les clients – n’était pas erronée.
27. Cependant, le Tribunal a relevé, au point 90 de l’arrêt attaqué, que la manière dont la Commission avait appliqué cette méthode au cas d’espèce présentait des défauts majeurs, notamment en ce qui concerne la définition du prétendu avantage dont l’IFPEN aurait bénéficié dans ses relations avec les fournisseurs et les clients. En particulier, la conclusion de la Commission, selon laquelle la garantie en cause avait fait naître au profit de l’IFPEN un « avantage économique réel », se fonderait,
selon le Tribunal, sur un raisonnement purement hypothétique (point 94 de l’arrêt attaqué).
28. D’une part, pour ce qui est des relations entre l’IFPEN et ses fournisseurs, le Tribunal a constaté, au point 95 de l’arrêt attaqué, que, selon la Commission, l’IFPEN avait tiré un avantage de la garantie illimitée de l’État, inhérente à son statut d’EPIC et consistant en une baisse des prix que ses fournisseurs lui avaient accordée en vertu de l’absence de risque de défaut de paiement découlant de l’insolvabilité.
29. Toutefois, selon le Tribunal, la Commission n’aurait pas, dans la décision litigieuse, présenté d’éléments de nature à corroborer cette hypothèse. En particulier, aucun élément ne prouverait l’existence, sur le marché concerné ou dans la vie des affaires en général, d’un phénomène de baisse des prix consentie, par leurs fournisseurs, aux établissements qui jouissent d’une garantie de l’État contre le risque d’insolvabilité (point 99 de l’arrêt attaqué).
30. D’autre part, s’agissant des relations entre l’IFPEN et ses clients, le Tribunal a considéré, au point 111 de l’arrêt attaqué, que, dans la décision litigieuse, la Commission avait défini l’avantage que cet établissement aurait tiré de la garantie attachée à son statut comme étant l’absence de paiement d’une prime correspondant à une garantie de bonne fin ou de meilleur effort que cet établissement aurait pu offrir à ses clients.
31. Selon le Tribunal, le raisonnement de la Commission présuppose que, dans des conditions normales de marché, les clients des instituts de recherche, tels que l’IFPEN, recourent à ce type de garanties pour se protéger contre le risque d’insolvabilité de leur cocontractant et que, en présence d’une garantie telle que celle dont bénéficie l’IFPEN, les clients de ce dernier n’auraient pas besoin d’obtenir eux-mêmes une garantie équivalente (point 114 de l’arrêt attaqué).
32. Or, toujours selon le Tribunal, la Commission n’aurait fourni aucun élément de preuve susceptible de démontrer le caractère fondé ou vraisemblable de cette hypothèse. En particulier, la décision litigieuse ne ferait état d’aucun élément de preuve pouvant confirmer que les clients des instituts de recherche anticipent le risque d’insolvabilité de leur cocontractant en recourant auxdites garanties (point 115 de l’arrêt attaqué).
33. Ensuite, aux points 133 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté les arguments soulevés par la Commission concernant la portée et l’application de la présomption d’avantage établie par la Cour dans l’arrêt La Poste (C‑559/12 P).
34. En premier lieu, le Tribunal a observé, au point 136 de l’arrêt attaqué, que la possibilité de recourir à une présomption comme mode de preuve dépendait de la plausibilité des hypothèses sur lesquelles celle-ci est fondée. En particulier, la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), reposerait sur une double prémisse, à savoir l’existence d’une influence favorable de la garantie sur l’appréciation par les créanciers du risque de défaut de paiement du bénéficiaire et une diminution
du coût du crédit. Toutefois, en l’espèce, la Commission n’aurait fourni, dans la décision litigieuse, aucun élément susceptible de démontrer la plausibilité de ses hypothèses, notamment l’hypothèse selon laquelle la prétendue baisse des prix par les fournisseurs découlerait du statut d’EPIC de l’IFPEN (points 139 et 140 de l’arrêt attaqué).
35. En deuxième lieu, le Tribunal a relevé, au point 142 de l’arrêt attaqué, que la Commission ne pouvait se prévaloir de la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) pour les relations de l’IFPEN avec ses clients et ses fournisseurs. En effet, cette présomption permettrait seulement d’établir l’existence d’un avantage prenant la forme de conditions de crédit plus favorables et s’appliquerait donc seulement aux relations entre un EPIC et les institutions financières et bancaires.
36. En troisième lieu, aux points 162 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est prononcé sur l’argument avancé par la Commission et fondé sur la jurisprudence de l’Union en la matière ( 10 ), selon lequel, lorsque la Commission apprécie un régime d’aides, elle peut se borner à étudier les caractéristiques générales du régime en question afin de vérifier s’il comporte des éléments d’aide d’État.
37. À cet égard, sans se prononcer sur l’exception d’irrecevabilité de cet argument soulevée par l’IFPEN et la République française, le Tribunal a rejeté cet argument comme étant non fondé en constatant, au point 164 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas précisé, dans la décision litigieuse, si l’aide en question constituait une aide individuelle ou un régime d’aides.
38. En particulier, le Tribunal a relevé en substance que, dans la mesure où la garantie attachée au statut d’EPIC en général peut être qualifiée d’aide d’État, elle constitue une aide accordée sur la base d’un régime d’aides au sens de l’article 1er, sous d), du règlement no 659/1999 (point 168 de l’arrêt attaqué), aide qui doit être notifiée, c’est-à-dire une aide individuelle au sens de l’article 1er, sous e), du règlement no 659/1999 (point 172 de l’arrêt attaqué).
39. Enfin, en ce qui concerne les relations entre l’IFPEN et les institutions bancaires et financières, le Tribunal a relevé, au point 187 de l’arrêt attaqué, que la Commission pouvait, en principe, se prévaloir de la présomption établie dans l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) ( 11 ). Toutefois, cette présomption avait été renversée par la Commission elle-même dans la décision litigieuse, selon laquelle, pendant la période concernée, l’IFPEN n’a tiré aucun avantage économique réel prenant la forme de
conditions de crédit plus favorables qui lui auraient été accordées par les institutions bancaires et financières en vertu de son statut d’EPIC (points 188 et 189 de l’arrêt attaqué). Le Tribunal en a conclu, au point 190 de l’arrêt attaqué, que l’examen de la Commission avait démontré que l’IFPEN n’avait dans ses relations avec les institutions bancaires et financières tiré aucun avantage de sa transformation en EPIC.
40. Au vu de tout ce qui précède, le Tribunal a jugé, au point 197 de l’arrêt attaqué, que, dans la décision litigieuse, la Commission n’avait pas démontré l’existence d’un avantage que l’IFPEN aurait tiré de la garantie de l’État attachée à son statut d’EPIC, dans ses relations tant avec les institutions bancaires et financières qu’avec des fournisseurs et des clients.
41. Par conséquent, il a annulé l’article 1er, paragraphes 3 à 5, ainsi que les articles 2 à 12 de la décision litigieuse, en ce que ces articles ont qualifié la garantie découlant du statut d’EPIC de l’IFPEN d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et en tant qu’ils ont déterminé les conséquences de cette qualification.
IV. Sur le pourvoi
42. Toutes les parties ont été entendues lors de l’audience du 28 septembre 2017.
43. La Commission a soulevé trois moyens à l’appui de son pourvoi, qui, tous, ont trait à la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et, plus particulièrement, à des erreurs de droit que contiendrait l’arrêt attaqué concernant la manière de démontrer l’existence d’un avantage découlant pour une entreprise d’une garantie gratuite et illimitée résultant de son statut.
44. Par son premier moyen, la Commission estime que le Tribunal a commis une erreur d’interprétation, tout d’abord de la notion de régime d’aides, ensuite en ne prenant pas en compte l’aptitude d’une mesure à conférer un avantage, ce qui emporte une erreur de droit quant à la nature de la preuve à apporter par la Commission afin d’établir l’existence d’un avantage résultant pour une entreprise de son statut d’EPIC. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur de droit commise par le Tribunal quant à la
portée de la présomption simple de l’existence d’un avantage découlant d’une garantie gratuite et illimitée ainsi que quant au moyen de la renverser. Le troisième moyen invoque une erreur de droit commise par le Tribunal quant au champ d’application de la présomption d’un avantage découlant d’une garantie illimitée dans la mesure où cette présomption devrait logiquement s’appliquer également aux relations avec les fournisseurs et les clients, et non pas seulement aux relations avec les
institutions bancaires et financières.
A. Sur le premier moyen (erreur d’interprétation de la notion de régime d’aides et non-prise en compte de l’aptitude d’une mesure à conférer un avantage)
45. Par son premier moyen, divisé en trois branches, la Commission reproche tout d’abord au Tribunal d’avoir commis des erreurs de droit, en refusant de qualifier la mesure concernée de régime d’aides et en interdisant à la Commission de limiter son examen aux caractéristiques générales du régime d’aides en cause (première branche). Ensuite, selon la Commission, le Tribunal aurait estimé à tort que, pour caractériser l’existence d’un avantage, il n’était pas suffisant que la mesure soit de nature à
procurer dans le futur un avantage à son bénéficiaire (deuxième branche). La Commission reproche, enfin, au Tribunal d’avoir excédé les limites de son contrôle juridictionnel, en accueillant un grief qui n’avait pas été soulevé par l’une des parties requérantes en première instance et qui n’avait pas été suffisamment circonstancié par l’autre partie requérante en première instance (troisième branche). Vu leur proximité, j’examinerai conjointement les arguments présentés dans la deuxième branche
du premier moyen et dans le deuxième moyen (comme l’ont fait les parties lors de l’audience).
1. La première branche du premier moyen (erreur de droit sur la notion de régime d’aides et ses conséquences)
46. Cette branche est dirigée contre les points 162, 164, 172 et 173 de l’arrêt attaqué, la Commission soutenant que le Tribunal a erronément jugé que la garantie dont bénéficiait l’IFPEN ne constituait pas un régime d’aides et que, par conséquent, la Commission ne pouvait se fonder sur les caractéristiques générales de cette mesure pour démontrer que cette dernière constituait une aide d’État.
47. À cet égard, la Commission relève que la notion de régime d’aides, telle que codifiée à l’article 1er, sous d), du règlement no 659/1999, recouvre des mesures qui sont caractérisées par le fait que certains éléments ne sont pas définis et restent indéterminés au moment de leur adoption et, dans certains cas, même pendant leur application. Ainsi, lorsque la Commission étudie de telles mesures afin de déterminer si elles constituent des aides au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, elle peut
se limiter à examiner leurs caractéristiques générales.
48. En l’occurrence, la Commission estime que la garantie dont bénéficie l’IFPEN, qui n’est pas liée à un projet spécifique et qui lui est octroyée pour une période et un montant indéterminés, doit être qualifiée de régime d’aides. Selon la Commission, il s’agit, en particulier, d’un « régime de régime(s) d’aides », étant donné que l’octroi de la garantie à l’IFPEN appartient lui-même à un régime d’aides plus vaste, à savoir celui de la garantie gratuite et illimitée de l’État attachée par la loi au
statut d’EPIC.
49. La Commission conteste, dès lors, les affirmations du Tribunal, figurant aux points 168 à 170 de l’arrêt attaqué, selon lesquelles le statut d’EPIC constituerait un régime d’aides, alors que l’octroi à l’IFPEN de la garantie en question, qui fait l’objet de la décision litigieuse, serait une aide individuelle qui aurait dû être notifiée à la Commission.
50. À cet égard, elle relève, d’une part, que, contrairement à la constatation figurant au point 171 de l’arrêt attaqué, l’exigence de notification de l’aide ne prouverait nullement que la garantie dont bénéficie l’IFPEN ne constitue pas un régime d’aides. En effet, tant les régimes d’aides que les aides individuelles doivent être notifiés à la Commission.
51. D’autre part, la Commission met en exergue le fait que l’interprétation du Tribunal aurait pour effet de priver la Commission de la possibilité d’adopter des mesures utiles pour exiger des autorités françaises qu’elles mettent fin à la garantie pour un EPIC déterminé. En effet, conformément à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, la Commission ne peut proposer des mesures utiles que pour les régimes d’aides et non pour les aides individuelles.
a) Sur la recevabilité
52. L’IFPEN soutient que la première branche du premier moyen est manifestement irrecevable. À cet égard, il observe, premièrement, que le raisonnement exposé par la Commission repose sur une interprétation inédite du concept de régime d’aides, selon laquelle la garantie dont bénéficie l’IFPEN serait un « régime de régime(s) d’aides ». Ainsi, la première branche se fonderait sur une argumentation nouvelle qui ne saurait être admise au stade de pourvoi, au vu de l’article 170, paragraphe 1, du
règlement de procédure de la Cour.
53. À mon avis, il suffit de relever que cette branche ne repose nullement sur un concept nouveau de « régime de régime(s) d’aides ».
54. Il est clair, à la lecture du pourvoi, que la Commission n’a utilisé l’expression « régime de régime(s) d’aides » au point 71 du pourvoi que pour démontrer le caractère prétendument erroné du raisonnement développé par le Tribunal aux points 168 à 172 de l’arrêt attaqué, qui a conduit ce dernier, toujours selon la Commission, à violer l’article 1er, sous d), deuxième partie, du règlement no 659/1999.
55. Ce raisonnement serait fondé sur une distinction erronée entre aide individuelle, qui aurait dû être notifiée, et régime d’aides, qui ne serait pas soumis à notification.
56. Après avoir expliqué que cette distinction ne serait pas fondée, la Commission a ajouté que rien n’empêchait qu’une mesure nationale soit qualifiée de régime d’aides et que chaque entreprise tombant sous ce régime puisse en bénéficier, quand, au sens de l’article 1er, sous d),deuxième partie, du règlement no 659/1999, l’aide qui en résulte n’est pas liée à un projet spécifique et n’est pas déterminée dans son montant ou/et dans sa durée ( 12 ).
57. Deuxièmement, l’IFPEN fait valoir en substance que la Commission n’a pas qualifié la mesure de régime d’aides dans la décision litigieuse. L’IFPEN avait soulevé une exception d’irrecevabilité à ce sujet devant le Tribunal. La République française ajoute que la décision litigieuse aurait dû qualifier la mesure de régime d’aides pour satisfaire à l’obligation de motivation des actes des institutions. En substance, selon l’IFPEN et la République française, puisque la Commission aurait dû qualifier
la mesure de régime d’aides dans la décision litigieuse, mais ne l’a pas fait, elle ne peut pas non plus critiquer le Tribunal pour avoir conclu que la mesure n’était pas un régime d’aides.
58. À mon avis, ce raisonnement repose sur la prémisse selon laquelle la Commission aurait dû expressément qualifier la mesure de régime d’aides dans la décision litigieuse.
59. Or, ce qui est important est le fait que l’arrêt attaqué ne retient pas comme motif d’annulation l’absence de mention, dans la décision litigieuse, du caractère de régime d’aides de la mesure examinée (point 164 de l’arrêt attaqué). Force est de constater que cette question se situe donc au-delà de l’objet de cet arrêt. Dans ces conditions, la Commission est en droit de faire valoir, dans le cadre de son premier moyen, que le Tribunal a commis une erreur de droit lorsqu’il a considéré que la
mesure en question n’était pas un régime d’aides et en droit de prétendre qu’elle avait suffisamment démontré l’existence d’un avantage dans la mesure où, entre autres éléments, la mesure en cause était un régime d’aides.
60. Partant, même si une qualification expresse de la mesure de régime d’aides aurait clarifié les choses, la première branche du premier moyen de pourvoi est recevable.
b) Sur le fond
1) Synthèse de l’argumentation des parties
61. Ainsi qu’il est décrit en détail aux points 46 à 51 des présentes conclusions, la Commission soutient que le Tribunal aurait jugé à tort que la garantie dont bénéficie l’IFPEN ne constituait pas un régime d’aides et que, par conséquent, la Commission ne pouvait pas se limiter à examiner les caractéristiques générales de cette mesure pour démontrer que cette dernière constituait une aide d’État, au sens de l’article 107 TFUE.
62. Selon l’IFPEN, ces arguments se fonderaient sur une dénaturation de l’appréciation effectuée par la Commission dans la décision litigieuse et sa pratique antérieure, ainsi que de celle opérée par le Tribunal dans l’arrêt attaqué.
63. En outre, le Tribunal aurait correctement décrit la démarche procédurale suivie par la Commission dans la décision litigieuse et correctement conclu que la mesure examinée ne constituait pas un régime d’aides.
64. Le gouvernement français soutient la même thèse et en déduit que la mesure examinée ne constituait pas un régime d’aides et que la Commission ne pouvait pas se borner à étudier les caractéristiques générales de la mesure afin de déterminer si cette dernière constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
65. Ensuite, la République française relève que, ainsi qu’il ressortirait de la pratique décisionnelle de la Commission ( 13 ) et de la jurisprudence du Tribunal ( 14 ), une aide octroyée à une seule entreprise doit être qualifiée d’aide individuelle, même lorsqu’elle n’est pas liée à un projet spécifique et qu’elle est octroyée pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé.
66. À titre subsidiaire, la République française ajoute que, dans l’hypothèse où la Cour jugerait que la transformation de l’IFPEN en EPIC constitue un régime d’aides et que, donc, le Tribunal a commis une erreur de droit, cette erreur n’emporterait pas l’annulation de l’arrêt attaqué.
67. Enfin, la République française relève que la première branche du premier moyen serait, en tout état de cause, inopérante, le Tribunal ayant retenu d’autres motifs qui, à eux seuls, suffisent à justifier la conclusion à laquelle il parvient dans le dispositif de l’arrêt attaqué.
68. Dans son mémoire en réplique, la Commission relève notamment que l’interprétation de l’arrêt attaqué proposée par la République française est inexacte. En effet, le Tribunal aurait méconnu chacune des règles du régime de preuve, c’est-à-dire aussi bien la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), que la règle selon laquelle la Commission peut se limiter à étudier les caractéristiques générales d’un régime pour établir l’existence d’une aide d’État. Ainsi, chacune de ces erreurs de
droit étant susceptible d’entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué, l’argument soulevé par la République française, évoqué au point précédent, ne serait pas fondé.
69. En outre, selon la Commission, le raisonnement suivi par le Tribunal serait largement dénué de fondement si, comme elle le soutient dans son premier moyen, la mesure concernée devait être considérée comme un régime d’aides.
2) Appréciation
70. Je relève que, après avoir constaté au point 164 de l’arrêt attaqué que la Commission n’avait pas spécifié dans la décision litigieuse si celle-ci portait sur un régime d’aides ou sur une aide individuelle, le Tribunal semble avoir considéré que la garantie litigieuse pouvait relever de cette dernière catégorie.
71. La notion de régime d’aides, telle que codifiée à l’article 1er, sous d), du règlement no 659/1999, inclut « toute disposition sur la base de laquelle, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d’une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une
période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé ».
72. Dès lors, il convient de vérifier si, ainsi que l’a considéré en substance le Tribunal aux points 169 à 172 de l’arrêt attaqué, étant donné que la mesure examinée dans la décision litigieuse est non pas, de manière générale, la garantie attachée au statut d’EPIC, mais plutôt la transformation de l’IFPEN en EPIC (qui entraîne automatiquement l’octroi à cette entreprise de la garantie étatique), cette circonstance permet effectivement d’exclure cette mesure du champ d’application de ladite notion
et de la qualifier d’aide accordée sur la base d’un régime d’aides, en l’espèce d’aide individuelle au sens de l’article 1er, sous e), dudit règlement.
73. Je pense que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit à cet égard.
74. Ainsi que le gouvernement français l’a relevé, c’est à juste titre que le Tribunal a considéré que la mesure qui est examinée dans la décision litigieuse est non pas la garantie attachée au statut d’EPIC en général, mais la transformation de l’IFPEN en EPIC, qui entraîne l’octroi a' cette entreprise de la garantie de l’État attachée a' ce statut.
75. Après avoir correctement décrit, aux points 169 à 173 de l’arrêt attaqué, la démarche procédurale suivie par la Commission dans la décision litigieuse, le Tribunal a conclu que la mesure examinée ne constituait pas un régime d’aides.
76. En effet, ainsi qu’il ressort du point 171 de l’arrêt attaqué, l’analyse présentée aux points précédents (169 et 170 dudit arrêt) correspond à la décision litigieuse, notamment à ses considérants 256 à 259, dans lesquels la Commission a indiqué que la transformation de l’IFPEN en EPIC constituait une aide nouvelle au sens de l’article 1er, sous c), du règlement no 659/1999, soumise à l’obligation de notification. La Commission a également estimé que, dans la mesure où le changement du statut de
l’IFPEN lui avait été non pas formellement notifié, mais seulement signalé de façon incidente dans le cadre d’une autre procédure, cette obligation n’avait pas été respectée par les autorités françaises et que la transformation de l’IFPEN en EPIC constituait une aide illégale.
77. Comme le relève l’IFPEN, la Commission ayant fait le choix d’analyser la mesure en question comme une aide individuelle ad hoc, c’est au regard de cette seule qualification qu’il y avait lieu d’examiner, comme l’a fait à bon droit le Tribunal, la validité de la décision litigieuse.
78. Le Tribunal a donc eu raison de considérer que, dans la mesure où la transformation de l’IFPEN en EPIC pouvait être qualifiée d’aide d’État, elle constituait une aide accordée sur la base d’un régime d’aides qui devait être notifiée, c’est-à-dire une aide individuelle au sens de l’article 1er, sous e), du règlement no 659/1999.
79. L’argumentation de la Commission basée sur la notion de « régime de régime(s) d’aides » ne me convainc pas.
80. Cette notion « novatrice » n’existe nulle part dans le règlement no 659/1999 (l’article 1er de ce règlement ne prévoit qu’une définition de « régime d’aides » et une autre d’« aide individuelle ») et le « régime d’aides » n’inclut pas la possibilité d’être inséré dans un régime plus vaste. En tout état de cause, le cas d’espèce est clairement plutôt une manifestation d’exécution d’une aide individuelle qu’un « régime de régime(s) d’aides ».
81. En outre, je partage la position du gouvernement français en n’étant pas d’accord avec l’argumentation de la Commission selon laquelle, si l’on devait considérer que la transformation d’IFPEN en EPIC constitue une aide individuelle, cette institution serait empêchée d’adopter des mesures utiles, au sens de l’article 108, paragraphe 1, TFUE, pour demander aux autorités françaises de mettre fin à la garantie pour un EPIC déterminé.
82. En effet, les considérations du Tribunal concernant la nature d’aide individuelle de la mesure examinée se fondent sur les circonstances spécifiques liées à la transformation de l’IFPEN en EPIC et ne sont pas, en principe, transposables à tous les établissements de ce genre.
83. Partant, c’est à juste titre que le Tribunal a considéré comme non fondé l’argument de la Commission selon lequel la mesure examinée constitue un régime d’aides. Dès lors, la première branche de ce moyen doit être rejetée comme non fondée.
84. Avant d’aborder conjointement la deuxième branche du premier moyen avec le deuxième moyen, il convient de répondre à la troisième branche du premier moyen.
2. La troisième branche du premier moyen (le Tribunal a accueilli un grief qui n’avait pas été soulevé par l’une des parties requérantes, ni suffisamment circonstancié par l’autre partie)
a) Synthèse de l’argumentation des parties
85. La Commission reproche au Tribunal d’avoir statué au-delà des griefs avancés par les parties sur l’existence d’un avantage pour l’IFPEN dans ses relations avec les institutions bancaires et financières.
86. À cet égard, la Commission relève que l’IFPEN n’avait présenté dans sa requête en première instance aucune critique contre l’analyse de la Commission concernant l’existence d’un avantage dans ses relations avec lesdits opérateurs. Pour sa part, la République française se serait contentée de contester l’existence de cet avantage au seul motif que la Commission ne l’avait pas démontré, sans faire valoir un quelconque argument au soutien de cette prétention.
87. Par conséquent, en accueillant un grief qui n’avait pas été soulevé par l’une des parties, ni suffisamment circonstancié par l’autre, le Tribunal aurait méconnu les limites de ses compétences juridictionnelles.
88. D’avis contraire, l’IFPEN observe que la troisième branche du premier moyen doit être rejetée comme inopérante ou non fondée.
89. À cet effet, il relève que cette branche, ne visant aucun point spécifique de l’arrêt attaqué, serait inopérante, conformément à l’article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure.
90. Dans son mémoire en réplique, la Commission relève que, par ladite branche, elle reproche au Tribunal d’avoir procédé à l’examen au fond de l’existence d’un avantage dans les relations de l’IFPEN avec les institutions bancaires et financières sans même avoir pris la peine de vérifier qu’un tel grief avait bien été soulevé. Elle critique cette omission du Tribunal qui, par définition, ne saurait être identifiée dans un point précis de l’arrêt attaqué.
91. La République française, quant à elle, se limite à observer que le gouvernement français a contesté, dans sa requête en annulation, qu’un avantage puisse se manifester à l’avenir dans les relations entre l’IFPEN et les institutions bancaires et financières.
b) Appréciation
92. Il suffit de relever que la Commission a elle-même reconnu dans son pourvoi que le gouvernement français avait bien avancé ce motif d’annulation dans le cadre de ses observations écrites (ce qui est également souligné aux points 58 et 185 de l’arrêt attaqué). En outre, dans sa requête et sa réplique déposées devant le Tribunal, l’IFPEN a contesté à plusieurs reprises l’analyse de la Commission relative à l’existence d’un avantage dont il aurait bénéficié dans ses relations avec les institutions
bancaires et financières.
93. Dès lors, la troisième branche du premier moyen de la Commission doit être rejetée comme non fondée.
B. Sur les relations de l’IFPEN avec les institutions bancaires et financières : la deuxième branche du premier moyen (erreur de droit en estimant que, pour caractériser l’existence d’un avantage, il n’est pas suffisant que la mesure soit de nature à procurer à l’avenir un avantage à son bénéficiaire) et le deuxième moyen (erreur de droit quant à la portée de la présomption simple d’existence d’un avantage découlant d’une garantie gratuite et illimitée)
1. Synthèse de l’argumentation des parties
94. Dans le cadre de la deuxième branche de son premier moyen, la Commission reproche au Tribunal d’avoir conclu à tort que la garantie dont a bénéficié l’IFPEN ne constituait pas, dans ses relations avec les institutions bancaires et financières, une aide d’État, en s’appuyant simplement sur l’absence d’un avantage réel pour cet établissement pendant la période concernée, soit dans le passé (voir, notamment, le point 197 de l’arrêt attaqué).
95. Par ailleurs, selon la Commission, l’approche du Tribunal reviendrait à accorder un traitement plus favorable aux États membres qui ne notifient pas l’octroi de garanties illimitées qu’aux États membres qui le font conformément à l’article 108 TFUE, alors que, selon un principe constant en matière d’aides d’État, les premiers États membres ne sauraient être favorisés au détriment des seconds ( 15 ).
96. En effet, si un État membre notifie son intention d’octroyer une garantie de ce genre, la Commission, dans la mesure où elle ne peut pas connaître les effets réels de la mesure, n’en examine que les effets potentiels. Si, en revanche, un État membre octroie une telle garantie sans la notifier au préalable, il pourra ensuite démontrer que cette mesure n’a produit aucun effet concret et, par conséquent, exclure sa qualification d’aide d’État. De ce fait, les États membres seraient incités à ne pas
notifier l’octroi de garanties illimitées.
97. L’IFPEN rétorque que la deuxième branche du premier moyen devrait être rejetée comme non fondée.
98. À cet égard, il rappelle d’emblée que, même à supposer qu’il constitue une aide d’État, l’octroi de la garantie en sa faveur devrait être qualifié d’aide individuelle nouvelle, au sens de l’article 1er, sous c) et d), du règlement no 659/1999. La Commission ne pouvait donc se prévaloir du standard probatoire que la Cour a reconnu dans l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) – d’ailleurs dans des circonstances bien spécifiques –, relatif aux régimes d’aides existantes.
99. La Commission ne pouvait pas non plus se prévaloir de la présomption établie par ledit arrêt, étant donné qu’il n’était pas plausible que le statut d’EPIC et la garantie y associée aient conféré dans le passé ou puissent conférer dans le futur un avantage sélectif à l’IFPEN. En effet, s’agissant du passé, l’analyse de la Commission aurait démontré que, pendant la période concernée, les sommes empruntées par cette entreprise l’ont été au taux du marché. En ce qui concerne le futur, le droit
français empêcherait l’IFPEN d’emprunter pour une période dépassant douze mois et l’assujettirait à un contrôle de l’État à cet égard. De ce fait, l’existence d’un avantage devrait être exclue dans les circonstances de l’espèce.
100. La République française, pour sa part, rappelle, en premier lieu, que la transformation de l’IFPEN en EPIC ne constitue pas un régime d’aides.
101. En deuxième lieu, s’agissant de la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), les autorités françaises relèvent que celle-ci est fondée sur l’hypothèse selon laquelle, grâce à la garantie attachée à son statut, un EPIC bénéficie de conditions financières plus avantageuses que celles qui sont normalement consenties sur les marchés financiers.
102. En troisième lieu, la République française estime que le Tribunal a jugé à juste titre, au point 188 de l’arrêt attaqué, que, dans le cas de l’IFPEN, la présomption simple au sens de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) avait été renversée.
103. Puis, par son deuxième moyen, dirigé, en substance, contre les points 134 à 161 et 188 à 193 de l’arrêt attaqué, la Commission reproche au Tribunal d’avoir commis une erreur de droit quant à la portée de la présomption de l’existence d’un avantage dérivant d’une garantie gratuite et illimitée, telle qu’elle découle de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P). En substance, la Commission soutient que, en réduisant la portée de la présomption simple d’un avantage découlant d’une garantie gratuite et
illimitée, telle que reconnue par la Cour dans ledit arrêt, le Tribunal a méconnu l’article 107, paragraphe 1, TFUE et les règles de preuve de l’existence d’un avantage au sens de cette disposition.
104. L’IFPEN rétorque que le Tribunal a correctement jugé que, en l’occurrence, la Commission ne pouvait se prévaloir de la présomption découlant de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P).
105. Tout d’abord, cette présomption constituerait une exception au principe selon lequel il incombe à la Commission de démontrer qu’une mesure remplit les conditions fixées par l’article 107, paragraphe 1, TFUE pour être qualifiée d’aide d’État. Cette présomption devrait ainsi être interprétée strictement et appliquée uniquement lorsque l’existence d’un avantage réel est plausible.
106. Ensuite, dans la décision litigieuse, la Commission n’aurait pas précisé les raisons pour lesquelles il serait plausible de présumer l’existence d’un avantage en faveur de l’IFPEN. De ce fait, ladite décision ne répondrait pas aux exigences de motivation découlant de l’article 296 TFUE.
107. Enfin, s’agissant du renversement de la présomption, l’IFPEN observe que le Tribunal a relevé à bon droit, aux points 189 à 192 de l’arrêt attaqué, que, pendant la période concernée, cet établissement n’avait, dans ses relations avec les institutions bancaires et financières, tiré aucun bénéfice de la garantie attachée à son statut. De plus, la Commission n’aurait fourni aucun élément permettant d’établir un changement possible de la situation après 2010, qui aurait amené l’IFPEN à emprunter
des sommes à des conditions différentes de celles du marché ( 16 ).
108. La République française, quant à elle, estime que le deuxième moyen de la Commission doit être rejeté comme étant non fondé. À cet égard, elle se réfère, en substance, aux arguments développés dans le cadre de sa réponse à la deuxième branche du premier moyen.
2. Appréciation
109. Tout d’abord, ainsi que je l’ai constaté précédemment dans le cadre de la première branche de ce moyen, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’il a jugé que la transformation de l’IFPEN en EPIC ne constituait pas un régime d’aides.
110. Ainsi, il suffit de relever que le Tribunal a conclu à bon droit que la jurisprudence relative aux obligations probatoires pesant sur la Commission en matière de régimes d’aides n’était pas applicable en l’espèce.
111. Ensuite, un rappel des arrêts du 8 décembre 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), et La Poste (C‑559/12 P) me paraît opportun.
112. Dans le premier arrêt cité, la Cour a considéré, en substance, que les juridictions nationales étaient compétentes pour annuler, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, une garantie publique dans une situation où une aide illégale avait été mise à exécution au moyen de cette garantie, laquelle avait été octroyée par une autorité publique afin de couvrir un prêt accordé par une société financière au bénéfice d’une entreprise qui n’aurait pu obtenir un tel financement dans des
conditions normales de marché.
113. Dans cette affaire, la qualification de la garantie fournie par l’autorité publique en cause en tant qu’aide d’État en faveur de l’emprunteur ne faisait pas de doute, dès lors qu’il était constant que, au moment de sa constitution, l’emprunteur se trouvait déjà en difficulté, de sorte que, sans cette garantie, il n’aurait pas été en mesure d’obtenir un financement sur le marché des capitaux (points 39 à 42).
114. Ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 151 de l’arrêt attaqué, c’est précisément dans ce contexte qu’il convient de placer le constat que la Cour fait au point 39 de l’arrêt du 8 décembre 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), selon lequel, « lorsque le prêt octroyé par un institut de crédit à un emprunteur est garanti par les autorités publiques d’un État membre, cet emprunteur obtient normalement un avantage financier et bénéficie ainsi d’une aide au sens de l’article [107],
paragraphe 1, [TFUE], dans la mesure où le coût financier qu’il supporte est inférieur à celui qu’il aurait supporté s’il avait dû se procurer ce même financement et cette même garantie aux prix du marché », auquel renvoie la Cour au point 96 de son arrêt La Poste (C‑559/12 P).
115. Renvoyant à ce point 39, la Cour a jugé au point 96 du second arrêt cité, à savoir l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), qu’« un emprunteur qui a souscrit un prêt garanti par les autorités publiques d’un État membre obtient normalement un avantage, dans la mesure où le coût financier qu’il supporte est inférieur à celui qu’il aurait supporté s’il avait dû se procurer ce même financement et cette même garantie aux prix du marché ».
116. Au point suivant (point 97) de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), la Cour a également rappelé que la communication sur les garanties « rel[evait] expressément, à ses points 1.2, 2.1 et 2.2, qu’une garantie illimitée de l’État en faveur d’une entreprise dont la forme juridique exclu[ai]t la possibilité d’une procédure de faillite ou d’insolvabilité procur[ait] un avantage immédiat à cette entreprise et constitu[ait] une aide d’État, en ce qu’elle [était] octroyée sans que le bénéficiaire de celle-ci
paie la prime appropriée à la prise de risque supportée par l’État et permet[tait] aussi “d’obtenir un prêt à des conditions financières plus avantageuses que celles qui [étaient] normalement consenties sur les marchés financiers” ».
117. C’est à la lumière de ces constatations que la Cour a jugé, au point suivant, qu’existait « une présomption simple selon laquelle l’octroi d’une garantie implicite et illimitée de l’État en faveur d’une entreprise qui n’[était] pas soumise aux procédures ordinaires de redressement et de liquidation a[vait] pour conséquence une amélioration de sa position financière par un allégement des charges qui, normalement, [grevaient] son budget » [arrêt La Poste (C‑559/12 P), point 98].
118. Par conséquent, la Cour y a jugé (point 99) que, « dans le cadre de la procédure relative aux régimes d’aides existantes, pour prouver l’avantage procuré par une telle garantie à l’entreprise bénéficiaire, il suffi[sait] à la Commission d’établir l’existence même de cette garantie, sans devoir démontrer les effets réels produits par celle-ci à partir du moment de son octroi ».
119. Également en cause dans la présente affaire, le point central est la question des règles gouvernant la charge et le niveau de la preuve dans la démonstration de l’existence d’un avantage découlant d’une garantie gratuite et illimitée de l’État.
120. À cet égard, la Cour a jugé, au point 102 de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), qu’« il importe de relever que le Tribunal a considéré que la Commission n’avait pas erronément établi l’existence d’un tel avantage, en statuant à bon droit, aux points 106 et 108 de l’arrêt attaqué, qu’une telle garantie “est, de manière générale, de nature à conférer un avantage”, car elle est octroyée sans contrepartie et permet à son bénéficiaire d’obtenir des conditions de crédit plus favorables que celles qu’il
aurait obtenues du fait de ses seuls mérites, réduisant ainsi la pression qui pèse sur son budget ».
121. Ensuite, au point 103 dudit arrêt, la Cour a jugé que, « [c]ertes, à la lumière de ces constatations, il est vrai que, comme le relève la requérante, le Tribunal a adopté une motivation contradictoire et insuffisante lorsqu’il a jugé, d’une part, au point 123 de l’arrêt attaqué, que les effets réels des aides existantes ne doivent pas être démontrés, sur le fondement d’une jurisprudence de la Cour qui n’était pas pertinente, et affirmé, d’autre part, au point 124 dudit arrêt, que, “[p]ar
ailleurs, l’effet réel de l’avantage que procure une garantie d’État peut être présumé” ».
122. Donc, même si la Cour a, au point 104 du même arrêt, corrigé l’arrêt du Tribunal sur ce point, elle a jugé qu’« une telle erreur ne saurait invalider l’arrêt attaqué. En effet, auxdits points 123 et 124, le Tribunal a conclu à bon droit que la Commission avait respecté la charge et le niveau de la preuve qui lui incombe pour établir si une garantie [gratuite] et illimitée de l’État est constitutive d’un avantage, précisant qu’une telle garantie offre à l’emprunteur la possibilité “de bénéficier
de taux d’intérêt plus bas ou de fournir une sûreté moins élevée” ».
123. Dès lors, je relève que la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) est fondée sur l’hypothèse selon laquelle, grâce à la garantie attachée à son statut, un EPIC bénéficie ou pourrait bénéficier de conditions financières plus avantageuses que celles qui sont normalement consenties sur les marchés financiers et qu’elle résulte du simple établissement par la Commission de l’existence même de la garantie [point 99 de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P)].
124. Aussi, le Tribunal a-t-il commis une erreur en allant au-delà du simple établissement par la Commission de l’existence même de la garantie pour qu’elle puisse invoquer la présomption en cause en considérant, au point 137 de l’arrêt attaqué, qu’elle devait démontrer la plausibilité d’une double prémisse, à savoir que i) la garantie avait une influence favorable sur l’appréciation par les créanciers du risque de défaut de paiement du bénéficiaire et ii) elle impliquait une diminution du coût du
crédit.
125. Il s’agit bien sûr d’une présomption simple, qui peut être renversée en démontrant que la garantie en cause n’a eu, n’aura ou n’est potentiellement pas en mesure d’avoir des effets bénéfiques sur la situation de l’EPIC ( 17 ).
126. En l’occurrence, indépendamment de l’erreur de droit relevée au point 124 des présentes conclusions, le Tribunal a jugé, au point 188 de l’arrêt attaqué, que, dans le cas de l’IFPEN, la présomption simple au sens de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) avait été renversée.
127. À cet égard, il convient d’examiner si les éléments ayant permis au Tribunal de conclure que cette présomption avait été renversée ou ne pouvait être invoquée en l’occurrence sont conformes aux principes en matière d’administration de la preuve dans le secteur des aides d’État.
128. Pour conclure que la présomption avait été renversée, le Tribunal ne pouvait cependant se contenter du fait que, s’agissant du passé, l’IFPEN n’avait tiré de son statut aucun avantage économique réel prenant la forme de conditions de crédit plus favorables accordées par les institutions bancaires et financières – point qui n’est pas contesté en l’espèce –, autrement dit du fait que la garantie n’avait eu aucun « effet réel » sur les relations entre l’IFPEN et les institutions bancaires et
financières, pendant la période concernée.
129. En effet, cette circonstance ne serait pas suffisante pour renverser une présomption d’avantage telle que celle établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P). Il faut, en outre, démontrer que la garantie en question n’était pas susceptible, en raison des particularités de l’IFPEN, de procurer dans le futur un avantage à cet établissement dans ses relations avec lesdits opérateurs.
130. Ce n’est pas ce qu’a fait le Tribunal.
131. Certes, il relève, au point 186 de l’arrêt attaqué, que les requérants en première instance ont rappelé, lors de l’audience, que, en vertu de la législation applicable, à savoir l’article 12 de la loi no 2010/1645, l’IFPEN ne pouvait contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme serait supérieur à douze mois et était soumis à ce sujet à un contrôle de l’État.
132. Toutefois, le Tribunal a jugé, au point 191 de l’arrêt attaqué, que, « dans le cadre des relations entre l’IFPEN et les institutions bancaires et financières durant la période comprise entre 2006 et 2010, la garantie [gratuite] et illimitée de l’État inhérente au statut d’EPIC de l’IFPEN, n’ayant pas accordé un avantage au bénéfice exclusif de cette entreprise, ne peut pas être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE ».
133. Il ajoute au point 193 que, la présomption étant renversée, il ne peut plus être question d’imposer à la République française de prouver que la garantie n’est pas « susceptible [d’]accorder [à l’IFPEN] un avantage à l’avenir ».
134. Il conclut qu’il résulte de ce qui précède qu’il ne doit même pas se prononcer sur la recevabilité (et a fortiori sur le fond) de l’argument des requérants en première instance.
135. En ce sens, j’estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en se contentant, pour le renversement de la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), de la démonstration d’absence dans le passé de tout effet (réel) de la garantie sur les relations de l’IFPEN avec les institutions bancaires et financières.
136. Dès lors, il convient d’accueillir la deuxième branche du premier moyen ainsi que le deuxième moyen, ce qui emporte la cassation de l’arrêt attaqué à cet égard.
137. Je suis d’avis que, sur ce point, le litige est en état d’être jugé sur la base de l’analyse de l’argument des requérants en première instance, fondé sur l’article 12 de la loi no 2010/1645, argument que ces requérants ont repris dans leurs observations écrites et lors de l’audience devant la Cour et dont la Commission a de nouveau contesté la recevabilité, parce que « le Tribunal ne l’utilise pas dans son arrêt et [qu’]il ne pouvait pas l’utiliser, parce que l’article 12 n’a jamais été porté à
la connaissance de la Commission ni par les autorités françaises, ni par l’IFPEN » (tel que dit lors de l’audience devant la Cour).
138. D’une part, je suis d’avis que l’exception soulevée par la Commission doit être rejetée, dans la mesure où il s’agit beaucoup moins d’un argument ou d’un moyen soulevé que d’un élément objectif et public, puisqu’il s’agit d’une loi de l’État membre en question.
139. En effet, « ainsi que la Cour a eu l’occasion de le préciser à de multiples reprises, la portée du contrôle de légalité prévu à l’article 263 TFUE s’étend à l’ensemble des éléments des décisions de la Commission relatives aux procédures d’application des articles 101 et 102 TFUE dont le Tribunal assure un contrôle approfondi, en droit comme en fait, à la lumière des moyens soulevés par les requérantes […] et compte tenu de l’ensemble des éléments soumis par ces dernières, que ceux-ci soient
antérieurs ou postérieurs à la décision entreprise, qu’ils aient été préalablement présentés dans le cadre de la procédure administrative ou, pour la première fois, dans le cadre du recours dont le Tribunal est saisi, dans la mesure où ces derniers éléments sont pertinents pour le contrôle de la légalité de la décision de la Commission […]» ( 18 ).
140. D’autre part, sur le fond, la Commission a reconnu, au point 106 du pourvoi, que la présomption simple établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) ne pourrait être invoquée dans le cas où la garantie n’est pas susceptible de procurer un avantage à l’EPIC dans les relations entre cet établissement et les institutions bancaires et financières « en raison des particularités de [l’EPIC] ». Selon la Commission, ces particularités auraient pu consister notamment en l’interdiction faite à l’EPIC de
s’endetter auprès des banques ou en la subordination de la possibilité de recourir à des prêts à des conditions telles que l’avantage potentiel serait en tout cas de minimis.
141. De plus, la Commission a accepté, lors de l’audience du 28 septembre 2017 devant la Cour, que, de la loi no 2010/1645, « on pourrait très probablement […] déduire un montant maximal qui pourrait, le cas échéant, être de minimis et donc effectivement, ça pourrait conduire à un renversement de présomption. C’est le type d’acte qui est susceptible effectivement de conduire au renversement de présomption ».
142. Or, en l’espèce, le gouvernement français et l’IFPEN ont réussi à démontrer devant le Tribunal que, si l’IFPEN devait un jour avoir recours à l’emprunt pour l’avenir, il ne pourrait emprunter que pour une durée très limitée, ce qui découle du statut des organismes divers d’administration centrale (ODAC) dont bénéficie l’IFPEN.
143. C’est ainsi que, en l’espèce, il a pu être démontré que l’IFPEN, qui bénéficie d’une garantie gratuite et illimitée de l’État, n’a pas obtenu et qu’il n’était pas plausible qu’il obtienne à l’avenir de prêt auprès des institutions bancaires et financières à des conditions financières plus avantageuses que celles qui sont normalement consenties sur les marchés financiers (telles qu’un taux d’intérêt inférieur ou des exigences moins strictes en termes de sûretés).
144. Il convient de conclure que, la présomption étant renversée, la Commission n’a pas prouvé que, dans le futur, l’entreprise pouvait néanmoins bénéficier d’« interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise […]» ( 19 ).
C. Sur les relations d’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients : le troisième moyen (présomption simple d’existence d’un avantage dans lesdites relations)
145. Ce moyen est dirigé contre les points 134 à 161 de l’arrêt attaqué, la Commission reprochant au Tribunal d’avoir conclu à tort qu’elle ne pouvait, dans le cadre des relations de l’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients, se prévaloir d’une présomption simple de l’existence, au profit de cet établissement, d’un avantage découlant de la garantie gratuite et illimitée de l’État dont il bénéficie.
1. Synthèse de l’argumentation des parties
146. Selon la Commission, cette conclusion du Tribunal se fonderait, en substance, sur une interprétation erronée de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) et de la communication sur les garanties, d’une part, et sur une prétendue absence d’influence plausible de la garantie sur les relations de l’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients, d’autre part.
147. En premier lieu, s’agissant de l’interprétation de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), la Commission fait valoir qu’aucun élément de cet arrêt n’est susceptible d’indiquer que la présomption d’avantage ne s’appliquerait pas aux relations de l’EPIC avec ses fournisseurs et ses clients.
148. Par ailleurs, le fait que tant l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) que la communication sur les garanties ne font référence, dans le cadre de l’examen de la présomption d’avantage, qu’aux crédits accordés par des établissements bancaires ou financiers n’exclurait pas que ladite présomption soit susceptible d’être appliquée dans le cadre des relations entre l’EPIC et ses créanciers commerciaux, dans la mesure où cette référence ne figure dans ledit arrêt qu’à titre d’exemple (point 102).
149. En deuxième lieu, eu égard à la prétendue absence d’influence plausible de la garantie sur les relations de l’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients, la Commission relève, tout d’abord, qu’il ne saurait être raisonnablement soutenu que les créanciers commerciaux sont en général indifférents au remboursement de leurs créances. Au contraire, dans toute opération de crédit, qu’il s’agisse d’un crédit financier ou d’un crédit commercial, le risque de défaut de remboursement est un élément qui
pèse sur la relation entre les cocontractants. Par conséquent, l’assurance d’être remboursé de sa créance par l’État en cas de défaut de l’IFPEN revêt en principe une importance non négligeable pour le créancier commercial.
150. Ensuite, la Commission observe que, selon le point 139 de l’arrêt attaqué, il n’est pas plausible que l’existence de la garantie étatique – et, donc, dudit avantage pour le créancier – se traduise par une baisse des prix au bénéfice de l’IFPEN. Or, si elle reconnaît qu’une baisse des prix est liée à une pluralité de facteurs et non seulement à l’existence d’une garantie attachée au statut d’EPIC, la Commission conteste qu’une telle circonstance soit susceptible d’écarter l’application de la
présomption d’avantage qui découle de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P). À cet égard, la Commission rappelle que, dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, les parties avaient en effet soutenu que les relations entre La Poste et ses créanciers résultaient d’une série de facteurs complexes et non de la seule garantie. Pourtant, ni le Tribunal ni la Cour n’auraient estimé que cette circonstance était de nature à écarter la présomption d’avantage.
151. En troisième lieu, la Commission conteste les reproches du Tribunal, faits notamment au point 130 de l’arrêt attaqué, tirés d’une méconnaissance qu’aurait commise la Commission du devoir de motivation prévu à l’article 296 TFUE, en ce qui concerne la démonstration de l’avantage que l’IFPEN tirerait de la garantie dans ses relations avec ses fournisseurs et ses clients. En effet, la motivation de la décision litigieuse permettrait de comprendre, d’une part, que le raisonnement de cette
institution repose sur une présomption, même si le terme de présomption n’est pas expressément mentionné, et, d’autre part, la raison pour laquelle la présomption n’a pas été renversée en l’espèce.
152. L’IFPEN observe que, dans la mesure où l’octroi de la garantie attachée au statut d’EPIC constitue une aide individuelle et où la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) n’est pas applicable en l’occurrence, le Tribunal a correctement conclu, au point 129 de l’arrêt attaqué, que la Commission devait examiner les effets réels de la garantie, afin de démontrer l’existence d’un avantage pour l’IFPEN.
153. En outre, l’IFPEN soutient que, contrairement à ce que la Commission fait valoir dans son pourvoi, elle n’a pas identifié dans la décision litigieuse un avantage dans le chef des créanciers de l’IFPEN, notamment dans celui des fournisseurs et des clients.
154. À cet égard, il relève que, s’agissant des relations entre l’IFPEN et ses fournisseurs, la Commission aurait erronément conclu, dans la décision litigieuse ainsi que dans son pourvoi, que les fournisseurs sont dispensés de payer une commission d’affacturage pour céder leurs créances à l’IFPEN, dès lors qu’ils bénéficient de la garantie gratuite et illimitée de l’État dont bénéficie cet établissement.
155. En ce qui concerne les relations entre l’IFPEN et ses clients, cette partie prétend que la Commission aurait erronément soutenu, dans la décision litigieuse ainsi que dans son pourvoi, que, grâce à la garantie liée à son statut d’EPIC, l’IFPEN a pu offrir à ses clients une garantie de bonne fin ou de meilleur effort. En effet, dès lors que l’IFPEN offre à titre principal des prestations de recherche, il ne se chargerait pas d’obligations contractuelles de résultat ou de bonne fin. En outre, cet
établissement consentirait de façon standard à ses clients une garantie limitée à la valeur du contrat.
156. Il s’ensuit, selon l’IFPEN, que le Tribunal aurait correctement considéré, aux points 99 à 108 et 111 à 120 de l’arrêt attaqué, que l’hypothèse invoquée par la Commission, eu égard au prétendu avantage pour l’IFPEN dans ses relations avec les clients et les fournisseurs, était théorique et non plausible.
157. La République française, quant à elle, estime que le Tribunal n’a pas commis une erreur de droit dans la définition du champ d’application de la présomption d’existence d’un avantage découlant de la garantie gratuite et illimitée de l’État. En effet, selon ce gouvernement, le Tribunal a eu raison de ne pas étendre cette garantie aux relations de l’EPIC avec ses fournisseurs et ses clients.
158. À cet égard, le gouvernement français rappelle, en premier lieu, que la présomption établie par l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), ne se fonderait pas sur une hypothèse de relations de l’EPIC avec ses fournisseurs ou ses clients, de sorte que la Commission ne pourrait pas s’en prévaloir dans de telles circonstances.
159. En second lieu, et en tout état de cause, ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 136 de l’arrêt attaqué, la possibilité de recourir à une telle présomption comme mode de preuve dépend de la plausibilité des hypothèses sur lesquelles la présomption est fondée.
160. À cet égard, la décision litigieuse se fonderait, d’une part, sur l’hypothèse selon laquelle l’EPIC qui bénéficie d’une garantie de l’État profite d’une baisse des prix consentie par ses fournisseurs. Or, selon la République française, ainsi que le Tribunal l’a relevé à juste titre, une baisse des prix dans les relations entre un fournisseur et l’EPIC concerné repose sur une pluralité de facteurs, notamment le volume des commandes passées, les délais de paiement accordés par le fournisseur ou
l’ancienneté des relations contractuelles. Une baisse des prix ne résulterait donc pas de l’existence d’une garantie des autorités publiques au bénéfice de l’EPIC.
161. D’autre part, s’agissant des relations entre l’IFPEN et ses clients, ledit gouvernement soutient que le Tribunal a eu raison de considérer, au point 141 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas défini dans la décision litigieuse l’avantage qui découlerait pour l’IFPEN de l’existence de la garantie de l’État et que, par conséquent, la présomption dont elle entendait se prévaloir était, à cet égard, dépourvue d’objet. En effet, selon la République française, la Commission n’a pas
démontré en quoi la garantie gratuite et illimitée de l’État inhérente au statut d’EPIC aurait pour conséquence une amélioration de la position de l’IFPEN dans ses relations avec ses clients.
162. Au vu de ce qui précède, la République française conclut que le troisième moyen devrait être rejeté comme étant non fondé.
2. Appréciation de la recevabilité
163. L’IFPEN soutient que la Commission vise en réalité à contester les appréciations de fait et de preuve formulées par le Tribunal aux points 90 à 131 de l’arrêt attaqué. De ce fait, ce moyen devrait être rejeté comme irrecevable.
164. Cette critique est très sommaire et l’IFPEN lui-même ne prétend pas que le troisième moyen soit entièrement irrecevable (au vu du fait que, dans sa défense, l’IFPEN « met de côté » le débat concernant l’existence d’une présomption d’avantage).
165. Or ce moyen concerne précisément le champ d’application de la présomption d’avantage découlant d’une garantie gratuite et illimitée et en particulier la question de savoir si cette présomption s’applique également aux relations de l’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients. En d’autres termes, l’objet même du troisième moyen échappe à la critique formulée par l’IFPEN.
166. Dès lors, cette question étant éminemment juridique, l’exception d’irrecevabilité soulevée par l’IFPEN devrait être rejetée.
3. Appréciation du fond
167. Selon la Commission, la conclusion du Tribunal se fonderait, en substance, sur une interprétation erronée de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) et de la communication sur les garanties, d’une part, et sur une prétendue absence d’influence plausible de la garantie sur les relations de l’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients, d’autre part.
168. S’agissant du champ d’application de la présomption issue de l’arrêt La Poste (C‑559/12 P) et, donc, de l’interprétation dudit arrêt de la Cour par le Tribunal, je suis d’avis qu’aucun élément de cet arrêt n’est susceptible d’indiquer que la présomption d’avantage ne pourrait s’appliquer aux relations d’un EPIC avec ses fournisseurs et ses clients.
169. Certes, ledit arrêt n’a reconnu la présomption simple que dans un cas de relations d’un EPIC avec des institutions bancaires et financières, mais parce que c’était le seul marché mis en cause par la Commission dans ladite affaire.
170. Je pense donc que l’on ne peut en déduire que la présomption simple ne peut être étendue à d’autres marchés ou relations et que donc, en jugeant le contraire (voir, notamment, point 160 de l’arrêt attaqué), le Tribunal a commis une erreur de droit.
171. En effet, tout en admettant que la Commission avait raison de procéder à une analyse en trois temps – lien avec les banques, lien avec les fournisseurs, lien avec les clients (point 89 de l’arrêt attaqué et point 26 des présentes conclusions) – et en admettant que, dans chacune de ces catégories, un avantage pouvait se matérialiser, le Tribunal, notamment au point 142 de l’arrêt attaqué, refuse la possibilité même d’une extension de la présomption d’avantage dans les relations avec les
fournisseurs ou les clients (voir également point 35 des présentes conclusions).
172. Or, contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal, l’on retrouve avec les fournisseurs et les clients un avantage du même type que l’avantage identifié par la Cour dans l’arrêt La Poste (C‑599/12 P), à savoir, d’une part, une amélioration des conditions de crédit pour le bénéficiaire de la garantie et, d’autre part, l’absence de paiement par ce dernier de la prime appropriée correspondant à la prime de risque supportée par l’État.
173. En effet, les relations d’un bénéficiaire de la garantie gratuite et illimitée de l’État avec ses fournisseurs et ses clients comportent en général également l’octroi de crédits et de délais de paiement (avec les risques qui y sont inhérents), ne fût-ce qu’en raison du décalage entre la prestation de service ou la livraison du bien et le paiement de cette prestation ou de ce bien.
174. Il est évident que le fait de contracter avec un bénéficiaire d’une garantie gratuite et illimitée de l’État comme l’IFPEN s’accompagne, ce qui n’est pas négligeable pour un fournisseur, de la certitude d’être payé ou pour un client d’être livré ou de pouvoir obtenir des dommages et intérêts. Cet avantage n’existerait pas si le fournisseur ou le client contractait avec d’autres opérateurs ne bénéficiant pas de cette garantie et il n’est que de bon sens de penser que le bénéficiaire de la
garantie pourra, lui, bénéficier en retour d’une série d’avantages qui pourraient se traduire notamment par une baisse des prix ou le fait que l’on contractera plus volontiers avec lui qu’avec d’autres.
175. Je relève en outre (comme la Commission) que la référence expresse aux crédits accordés par des établissements bancaires ou financiers n’est une référence unique ni dans l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), ni dans la communication sur les garanties (points 1.2, 2.1 et 2.2) à laquelle cet arrêt se réfère. Le plus souvent, il est question des conditions de crédit dont bénéficie le titulaire de la garantie et de l’absence de prime payée à l’État pour couvrir le risque que ce titulaire encourt, sans que
ces considérations se rapportent expressément à des prêts contractés auprès des institutions bancaires et financières.
176. Le Tribunal souligne que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 décembre 2011, Residex Capital IV (C‑275/10, EU:C:2011:814), l’entreprise bénéficiaire était déjà en difficulté au moment où la garantie lui a été accordée. Or, je ne vois pas non plus en quoi cette circonstance militerait en faveur de la limitation de la présomption. Bien au contraire, un fournisseur ne fera pas facilement crédit à une entreprise en difficulté si celle-ci ne bénéficie pas d’une garantie gratuite et
illimitée de l’État. En pareille situation, l’avantage que retire l’entreprise de la garantie dans ses relations avec ce créancier commercial est évident.
177. Il est vrai, comme le relève le Tribunal, que les relations commerciales entre un fournisseur et son client sont généralement déterminées par une pluralité de facteurs et, donc, non par la seule existence ou non d’une garantie gratuite et illimitée de l’État. Je pense toutefois que cette circonstance ne permet pas d’écarter une présomption d’avantage résultant de pareille garantie.
178. En outre, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt La Poste (C‑559/12 P), la requérante avait souligné que les relations entre La Poste et ses créanciers résultaient d’une série de facteurs complexes et non de la seule garantie. Pourtant, ni le Tribunal ni la Cour n’ont estimé que cette circonstance était de nature à écarter une présomption d’avantage.
179. Enfin, le Tribunal a pu suggérer que le créancier du bénéficiaire de la garantie était en réalité le véritable bénéficiaire de la garantie et donc de l’avantage, et non, en l’occurrence, l’IFPEN. Cet argument vaudrait également pour les institutions bancaires et financières puisque, en cas de garantie gratuite et illimitée de l’emprunteur, l’institut bancaire ne prend plus aucun risque, ce qui constitue nécessairement pour lui un avantage.
180. En réalité, à mon avis, l’existence d’une garantie gratuite et illimitée de l’État entraîne une présomption d’avantage tant pour le bénéficiaire de la garantie que pour les opérateurs économiques avec lesquels ce bénéficiaire contracte.
181. Même si certains des éléments relevés par le Tribunal dans l’arrêt attaqué (notamment ceux relatifs à l’affacturage ou aux réductions de prix qui proviendraient, selon le Tribunal, plutôt d’achats groupés que de l’existence de la garantie) auraient pu servir à renverser la présomption, il n’en reste pas moins que le Tribunal aurait dû accepter la présomption simple d’avantage résultant, dans les relations de l’IFPEN avec ses fournisseurs et ses clients, de l’existence de la garantie gratuite et
illimitée de l’État et se limiter à vérifier si cette présomption avait été renversée.
182. Partant, le troisième moyen doit être accueilli.
183. Dès lors, je suis d’avis que – puisque l’arrêt attaqué est basé sur la prémisse selon laquelle le Tribunal refuse la présomption pour les relations avec les fournisseurs et les clients – le litige n’est pas en état d’être jugé sur ce point et que la Cour doit nécessairement renvoyer l’affaire au Tribunal pour que ce troisième moyen y soit débattu sur la base de l’existence d’une présomption et la possibilité pour l’IFPEN et le gouvernement français de renverser ladite présomption.
V. Sur les dépens
184. L’affaire étant renvoyée au Tribunal, il convient de réserver les dépens afférents à la présente procédure de pourvoi.
VI. Conclusion
185. Pour ces raisons, je propose à la Cour :
– d’annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 26 mai 2016, France et IFP Énergies nouvelles/Commission (T‑479/11 et T‑157/12, EU:T:2016:320), dans la mesure où le Tribunal a jugé, premièrement, que, pour le renversement de la présomption simple établie par l’arrêt de la Cour du 3 avril 2014, France/Commission (C‑559/12 P, EU:C:2014:217), la démonstration d’absence dans le passé de tout effet (réel) de la garantie sur les relations de l’établissement public IFP Énergies nouvelles avec
les institutions bancaires et financières était suffisante et, deuxièmement, que ladite présomption simple ne pouvait être étendue à d’autres marchés ou relations que ceux de l’établissement public IFP Énergies nouvelles avec les institutions bancaires et financières, à savoir à ses relations avec des fournisseurs et/ou des clients ;
– de rejeter le pourvoi pour le surplus, et
– de renvoyer l’affaire au Tribunal pour un nouvel examen de l’argumentation sous-jacente au troisième moyen du pourvoi et de réserver les dépens.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) Décision concernant l’aide d’État C 35/08 (ex NN 11/08) accordée par la France à l’établissement public « Institut français du pétrole » (JO 2012, L 14, p. 1, ci-après la « décision litigieuse »).
( 3 ) Il semblerait que les EPIC sont nombreux dans cet État membre (pas moins de 51 EPIC « principaux », selon Wikipédia : https ://fr.wikipedia.org/wiki/%C3 %89tablissement_public_%C3 %A 0_caract%C3 %A 8re_industriel_et_commercial_en_France#Principaux). Voir, aussi, Bourdon, P., La garantie de l’État en faveur des établissements publics industriels et commerciaux : une aide d’État illicite, mais pas rédhibitoire, Revue de l’Union européenne, 2015, p. 523.
( 4 ) Règlement du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), remplacé avec effet au 14 octobre 2015 par le règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
( 5 ) JO 2008, C 155, p. 10, ci–après la « communication sur les garanties ».
( 6 ) Loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (JORF du 14 juillet 2005, p. 11570).
( 7 ) Décision du 26 janvier 2010, concernant l’aide d’État C‑56/07 (ex E 15/05) accordée par la France à La Poste (JO 2010, L 274, p. 1, ci-après la « décision “La Poste” »).
( 8 ) Décision concernant la mesure d’aide mise à exécution par la France en faveur du groupe IFP [C 51/05 (ex NN 84/05)] (JO 2009, L 53, p. 13).
( 9 ) Vu le très grand nombre de mentions de cet arrêt dans les présentes conclusions, la convention suivante sera prise, sans que les références précises de l’arrêt ne soient répétées à chaque occurrence : ci‑après l’« arrêt La Poste (C–-559/12 P) ».
( 10 ) Arrêts du 15 décembre 2005, Italie/Commission (C‑66/02, EU:C:2005:768, points 91 et 92) ; du 6 septembre 2006, Portugal/Commission (C‑88/03, EU:C:2006:511, point 91) ; du 9 juin 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commission (C‑71/09 P, C‑73/09 P et C‑76/09 P, EU:C:2011:368, point 114), ainsi que du 12 septembre 2007, Italie et Brandt Italia/Commission (T‑239/04 et T‑323/04, EU:T:2007:260, points 142 à 144).
( 11 ) Selon cette jurisprudence, la garantie implicite et illimitée de l’État inhérente au statut d’EPIC a pour conséquence une amélioration de la position financière de l’entreprise bénéficiaire par un allégement des charges qui, normalement, grèvent son budget (point 98 dudit arrêt).
( 12 ) La Commission relève qu’une telle situation n’a rien d’exceptionnel. Il suffit de penser aux régimes d’aides en faveur de services d’intérêt général par lesquels l’État édicte les conditions d’octroi de compensations aux prestataires de ces services, notamment à tous les hôpitaux qui respectent certaines conditions ou à toutes les entreprises qui fournissent certains services d’assistance aux personnes en difficulté. Cependant, chaque hôpital ou entreprise sous ce régime peut aussi bénéficier
d’un régime d’aides, au sens où l’hôpital ou l’entreprise recevra une aide qui n’est pas déterminée ou n’est pas liée à un projet spécifique (car cette aide dépend du coût net du service public que chaque sujet aura encouru, coût qui n’est pas connu à l’avance). C’est précisément cette qualification de régime, au sens de l’article 1er, sous d), deuxième partie, du règlement no 659/1999, qui permet à la Commission, lorsque la mesure est qualifiée d’aide existante, d’adopter des mesures utiles pour
l’hôpital ou l’entreprise concernés. Pour un exemple de cette situation, voir la décision de la Commission, du 5 juillet 2016, concernant l’aide d’État SA.19864 – 2014/C (ex 2009/NN54) mise à exécution par la Belgique – financement des hôpitaux publics IRIS en Région de Bruxelles-Capitale (JO 2016, L 351, p. 68).
( 13 ) Décision C(2005) 2706 final de la Commission, du 14 septembre 2005, relative à des aides d’État en faveur d’Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE [C 11/2004 (ex NN 4/2003) – Olympiaki Aeroporia – Restructuration et privatisation] ; décision de la Commission du 17 septembre 2008 – Aide d’État N 321/2008, N 322/2008 et N 323/2008 – Grèce – Vente de certains actifs d’Olympic Airlines/Olympic Airways Services ; décision de la Commission C(2012) 9403, du 20 décembre 2011, concernant l’aide d’État
C 25/08 (ex NN 23/08) – Réforme du mode de financement des retraites des fonctionnaires de l’État rattachés à France Télécom mise à exécution par la République française en faveur de France Télécom (JO 2012, L 279, p. 1), et décision C(2010) 4499 de la Commission, du 29 septembre 2010, relative à l’aide d’État N 178/2010 notifiée par le Royaume d’Espagne sous forme d’une compensation de service public associée à un mécanisme d’appel prioritaire en faveur des centrales de production d’énergie
électrique qui utilisent du charbon indigène.
( 14 ) Arrêts du 13 septembre 2010, Grèce e.a./Commission (T‑415/05, T‑416/05 et T‑423/05, EU:T:2010:386) ; du 3 décembre 2014, Castelnou Energía/Commission (T‑57/11, EU:T:2014:1021), ainsi que ordonnance du 3 avril 2014, CFE-CGC France Télécom-Orange/Commission (T‑2/13, non publiée, EU:T:2014:226).
( 15 ) Arrêt du 14 février 1990, France/Commission (C‑301/87, EU:C:1990:67, point 33). Voir, également, arrêts du 8 décembre 2011, France Télécom/Commission (C‑81/10 P, EU:C:2011:811, points 19 à 24), ainsi que du 20 septembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commission (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 et T‑454/08, EU:T:2011:493, point 91).
( 16 ) Le droit français empêcherait l’IFPEN d’emprunter pour une période dépassant douze mois et l’assujettirait sur ce point à un contrôle de l’État [l’IFPEN renvoie à l’article 12 de la loi no 2010-1645, du 28 décembre 2010, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (JORF du 29 décembre 2010, p. 22868)].
( 17 ) Voir, également, Bourdon, P., op. cit. à la note 3 des présentes conclusions, selon lequel « la présomption […] peut être renversée [par exemple en envisageant] de préserver la garantie de l’État en faveur des [EPIC]. Toutefois, cette garantie de l’État devrait, d’une part, être intégrée dans la comptabilité de l’[EPIC] pour, d’autre part, être prise en compte par l’établissement dans le calcul de ses coûts. Cette solution, qui n’est pas nouvelle […], a tout récemment été mise en valeur par
le Conseil d’État [(France)]. [Ce dernier] a énoncé que, lorsqu’ils proposent des prestations sur le marché, “le prix proposé par la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération doit être déterminé en prenant en compte l’ensemble des coûts directs et indirects concourant à sa formation, sans que la collectivité publique bénéficie, pour le déterminer, d’un avantage découlant des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de ses missions de service public et à
condition qu’elle puisse, si nécessaire, en justifier par ses documents comptables ou tout autre moyen d’information approprié […]” [CE, 30 décembre 2014, no 355563, Société Armor SNC, Lebon 433 avec les conclusions]. Cette décision ne concernait pas les [EPIC], mais elle leur est tout à fait transposable dès lors qu’ils proposent des prestations sur le marché. De façon complémentaire, la garantie de l’État pourrait faire l’objet du paiement par [l’EPIC] d’une prime en rapport avec la valeur
économique de la garantie, ce qui équivaut à peu près à la prise de risque supportée par l’État […] À défaut de prime, il pourrait être éventuellement démontré que la garantie de l’État est une contrepartie des obligations de service public de [l’EPIC]. L’article 106 [TFUE] le prévoit. Un contrat liant [l’EPIC] et l’État pour fixer ce point serait utile pour renverser la présomption de l’existence d’une aide d’État illicite. »
( 18 ) Arrêt du 21 janvier 2016, Galp Energía España e.a./Commission (C‑603/13 P, EU:C:2016:38, point 72 et jurisprudence citée). C’est moi qui souligne.
( 19 ) Arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a. (C–341/06 P et C‑342/06 P, EU:C:2008:375, point 123).
