CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NILS WAHL
présentées le 9 mars 2017 ( 1 )
Affaire C‑80/16
ArcelorMittal Atlantique et Lorraine
contre
Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
[demande de décision préjudicielle formée par le tribunal administratif de Montreuil (France)]
« Environnement — Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre — Directive 2003/87/CE — Régime transitoire — Décision 2011/278/UE — Validité — Méthode d’allocation des quotas à titre gratuit — Secteur de l’acier — Référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré — Production d’électricité à partir de gaz résiduaires — Utilisation des données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées — Installations les plus efficaces qui soient — Obligation de motivation »
1. La présente affaire porte sur le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne, qui a été mis en place par la directive 2003/87/CE ( 2 ). En raison notamment des intérêts financiers en jeu, de très nombreux aspects de ce système ont fait l’objet de litiges portés devant les juridictions de l’Union ( 3 ). La demande de décision préjudicielle introduite en l’espèce concerne la validité de la décision 2011/278/UE ( 4 ) adoptée conformément à la
directive 2003/87. Les questions posées à la Cour traitent de la problématique complexe du choix de la méthode appropriée que la Commission européenne doit appliquer pour fixer des référentiels pour l’allocation de quotas à titre gratuit dans le secteur de l’acier pour la période de 2013 à 2020.
2. La juridiction de renvoi demande plus précisément à la Cour de statuer sur la question de savoir si, lorsqu’elle fixait les référentiels en cause, la Commission pouvait 1) décider de ne pas inclure dans la valeur du référentiel de la fonte liquide la totalité des émissions liées aux gaz résiduaires recyclés dans la production d’électricité ; 2) se fonder, pour la détermination du référentiel de la fonte liquide, sur le document de référence sur les meilleures techniques disponibles (BREF) ( 5 )
fer et acier et sur la décision 2007/589/CE ( 6 ) ; 3) inclure une usine produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets dans les installations de référence pour la détermination du référentiel du minerai aggloméré, et 4) agir de la sorte sans en préciser spécifiquement les raisons.
3. À première vue, les questions posées sont d’une nature très technique. Néanmoins cela ne doit pas diminuer l’importance qu’elles revêtent. D’une part, à une époque où le climat change, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Unionconstitue immanquablement la pierre angulaire de la politique environnementale de l’Union ( 7 ). D’autre part, à la suite de l’année la plus chaude jamais recensée, au cours de laquelle les scientifiques ont notamment signalé que les
glaces de l’Arctique étaient au plus bas niveau de tous les temps, l’importance des questions posées ne pourra jamais être suffisamment soulignée.
4. J’expliquerai par la suite pourquoi c’est en conformité à la directive 2003/87 que la Commission a fixé les référentiels visés dans la décision 2011/278.
I. Le cadre juridique
A. La directive 2003/87
5. L’article 10 bis de la directive 2003/87 prévoit l’allocation de quotas à titre gratuit pour la période transitoire de 2013 à 2020. Ses paragraphes 1 à 3, 6 et 12 disposent ce qui suit :
« 1. Le 31 décembre 2010 au plus tard, la Commission arrête des mesures d’exécution pleinement harmonisées à l’échelle communautaire relatives à l’allocation harmonisée des quotas visés aux paragraphes 4, 5, 7 et 12, y compris toute disposition nécessaire pour l’application harmonisée du paragraphe 19.
Ces mesures, qui visent à modifier des éléments non essentiels de la présente directive en la complétant, sont arrêtées en conformité avec la procédure de réglementation avec contrôle visée à l’article 23, paragraphe 3.
Les mesures visées au premier alinéa déterminent, dans la mesure du possible, des référentiels ex-ante pour la Communauté, de façon à garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent l’utilisation de techniques efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et améliorer le rendement énergétique, en recourant aux techniques les plus efficaces, aux solutions et aux procédés de production de remplacement, à la cogénération à haut rendement, à la récupération efficace
d’énergie à partir des gaz résiduaires, à l’utilisation de la biomasse, ainsi qu’au captage et au stockage du CO2, lorsque ces moyens sont disponibles, et n’encouragent pas l’accroissement des émissions. Aucun quota n’est délivré à titre gratuit pour la production d’électricité, à l’exception des cas relevant de l’article 10 quater et de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.
Pour chaque secteur et sous-secteur, en principe, le référentiel est calculé pour les produits et non pour les intrants, de manière à maximiser la réduction des émissions de gaz à effet de serre et les gains d’efficacité énergétique tout au long du processus de production du secteur ou du sous-secteur concerné.
Pour la définition des principes à appliquer afin de déterminer les référentiels ex‑ante à utiliser dans les différents secteurs et sous-secteurs, la Commission consulte les parties intéressées, y compris les secteurs et sous-secteurs concernés.
Une fois approuvé par la Communauté un accord international sur le changement climatique menant à des réductions contraignantes des émissions de gaz à effet de serre comparables à celles en vigueur dans la Communauté, la Commission réexamine ces mesures pour faire en sorte que l’allocation de quotas à titre gratuit n’ait lieu que dans les cas où elle se justifie pleinement à la lumière dudit accord.
2. Pour définir les principes d’établissement des référentiels ex‑ante par secteur ou sous-secteur, le point de départ est la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur de la Communauté pendant les années 2007-2008. La Commission consulte les parties intéressées, y compris les secteurs et sous-secteurs concernés.
Les règlements adoptés au titre des articles 14 et 15 prévoient des règles harmonisées relatives à la surveillance, à la déclaration et à la vérification des émissions de gaz à effet de serre issus de la production en vue d’établir les référentiels ex‑ante.
3. Sous réserve des paragraphes 4 et 8, et sans préjudice de l’article 10 quater, aucun quota n’est alloué à titre gratuit aux producteurs d’électricité, aux installations de captage de CO2, aux pipelines destinés au transport de CO2 ou aux sites de stockage de CO2.
[…]
6. Les États membres peuvent également prendre des mesures financières en faveur des secteurs ou des sous-secteurs considérés comme exposés à un risque significatif de fuite de carbone en raison des coûts liés aux émissions de gaz à effet de serre répercutés sur les prix de l’électricité, afin de compenser ces coûts et dès lors que ces mesures financières sont conformes aux règles en matière d’aides d’État en vigueur et à venir dans ce domaine.
Ces mesures reposent sur des référentiels ex‑ante des émissions indirectes de CO2 par unité de production. Les référentiels ex-ante sont calculés pour un secteur ou sous-secteur donné comme le produit de la consommation d’électricité par unité de production correspondant aux technologies disponibles les plus efficaces et des émissions de CO2 de la moyenne européenne appropriée de production combinée d’électricité.
[…]
12. Sous réserve de l’article 10 ter, en 2013 et chaque année suivante jusqu’en 2020, les installations des secteurs ou des sous-secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone reçoivent, conformément au paragraphe 1, une quantité de quotas gratuits représentant 100 % de la quantité déterminée conformément aux mesures visées au paragraphe 1. »
B. La décision 2011/278
6. C’est dans sa décision 2011/278 que la Commission a fixé les référentiels visés à l’article 10 bis de la directive 2003/87. Si l’on veut comprendre la méthode qui a été appliquée pour la fixation des référentiels litigieux de la fonte liquide et du minerai aggloméré, les considérants suivants sont particulièrement pertinents (les notes en bas de page ont été omises) :
« (2) Pour définir les principes d’établissement des référentiels ex‑ante par secteur ou sous-secteur, il y a lieu d’utiliser comme point de départ la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous‑secteur de la Communauté pendant les années 2007‑2008. […]
[…]
(4) Dans la mesure du possible, la Commission a élaboré des référentiels pour les produits, ainsi que pour les produits intermédiaires échangés entre les installations, qui sont issus des activités énumérées à l’annexe I de la directive 2003/87/CE. […] Lorsqu’un produit est un substitut direct d’un autre produit, il convient que ces deux produits soient couverts par le même référentiel de produit et par la définition de produit correspondante.
[…]
(6) Il convient que les valeurs des référentiels couvrent toutes les émissions directes liées à la production, y compris les émissions liées à la production de chaleur mesurable utilisée pour la production, que la chaleur mesurable ait été produite sur site ou par une autre installation. Les émissions liées à la production d’électricité et à l’exportation de chaleur mesurable, y compris les émissions évitées associées à la production alternative de chaleur ou d’électricité dans le cas des
procédés exothermiques, ou à la production d’électricité sans émissions directes, ont été déduites aux fins de la détermination des valeurs des référentiels. […]
(7) Afin de faire en sorte que les référentiels entraînent des réductions des émissions de gaz à effet de serre, pour certains procédés de production dans lesquels les émissions directes pouvant donner lieu à une allocation de quotas d’émission à titre gratuit et les émissions indirectes liées à la production d’électricité ne pouvant pas donner lieu à une allocation de quotas d’émission gratuits sur la base de la directive 2003/87/CE sont dans une certaine mesure interchangeables, les valeurs des
référentiels ont été déterminées en tenant compte des émissions totales, y compris les émissions indirectes liées à la production d’électricité, de manière à garantir des conditions équitables pour les installations grandes consommatrices de combustibles et d’électricité. Aux fins de l’allocation de quotas d’émission sur la base des référentiels concernés, il convient de ne prendre en considération que la part des émissions directes dans les émissions totales afin d’éviter que des quotas
d’émission ne soient alloués à titre gratuit pour des émissions liées à l’électricité.
(8) Pour l’établissement des valeurs des référentiels, la Commission a utilisé comme point de départ la moyenne arithmétique des performances, sur le plan des émissions de gaz à effet de serre, des 10 % d’installations les plus efficaces à cet égard en 2007 et en 2008 pour lesquelles des données ont été collectées. En outre, la Commission, conformément à l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87/CE, a examiné, pour tous les secteurs pour lesquels un référentiel de produit est prévu
à l’annexe I, sur la base des informations complémentaires obtenues auprès de plusieurs sources et sur la base d’une étude spécifique analysant les techniques les plus efficaces et les potentiels de réduction aux niveaux européen et international, si ces points de départ reflétaient suffisamment les techniques les plus efficaces, les solutions et procédés de production de remplacement, la cogénération à haut rendement, la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires,
l’utilisation de la biomasse, ainsi que le captage et le stockage du dioxyde de carbone, lorsque ces moyens sont disponibles. Les données utilisées pour établir les valeurs des référentiels ont été recueillies auprès d’un large éventail de sources afin de couvrir un maximum d’installations qui fabriquaient, pendant les années 2007 et 2008, un produit faisant l’objet d’un référentiel. Premièrement, les données relatives à la performance sur le plan des émissions de gaz à effet de serre des
installations couvertes par le système commun d’échange de quotas d’émission (SCEQE) fabriquant des produits faisant l’objet d’un référentiel ont été recueillies par les différentes associations sectorielles européennes ou en leur nom, sur la base de règles définies contenues dans des manuels sectoriels. À titre de référence pour ces manuels sectoriels, la Commission a fourni des orientations sur les critères de qualité et de vérification concernant les données servant de base à
l’établissement des référentiels dans le cadre du SCEQE. Deuxièmement, afin de compléter les données recueillies par les différentes associations sectorielles européennes, des consultants ont collecté, pour le compte de la Commission européenne, des données auprès des installations non couvertes par les données de l’industrie, et les autorités compétentes des États membres ont également fourni des données et des analyses.
[…]
(10) Lorsque plusieurs produits sont fabriqués dans une même installation et qu’il n’a pas été possible de ventiler les émissions par produit, seules les installations fabriquant un seul produit ont été prises en compte lors de la collecte des données et incluses pour l’établissement des référentiels. Sont concernés les référentiels de produits relatifs à la chaux, la dolomie, les bouteilles et flacons en verre non coloré, les bouteilles et flacons en verre coloré, les briques de parement, les
briques de pavage, la poudre atomisée, le papier de qualité fine non couché, le papier dit “tissue” (tissue paper), le “testliner” et le papier pour cannelure, le carton non couché ainsi que le carton couché. Pour accroître la pertinence des résultats et vérifier leur plausibilité, les valeurs correspondant à la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces ont été comparées aux informations disponibles sur les techniques les plus efficaces.
(11) Lorsque aucune donnée n’était disponible ou que les données recueillies n’étaient pas conformes à la méthode de détermination des référentiels, les valeurs des référentiels ont été déterminées à l’aide des informations sur les niveaux actuels d’émission et de consommation et sur les techniques les plus efficaces, provenant essentiellement des documents de référence sur les meilleures techniques disponibles (BREF) établis conformément à la directive 2008/1/CE […]. En particulier, en raison de
l’absence de données relatives au traitement des gaz résiduaires, aux exportations de chaleur et à la production d’électricité, les valeurs des référentiels de produits relatifs au coke et à la fonte liquide ont été établies au moyen de calculs des émissions directes et indirectes effectués sur la base des informations concernant les flux énergétiques pertinents fournies par les BREF correspondants et des facteurs d’émission par défaut indiqués dans la décision 2007/589/CE […]. En ce qui
concerne le référentiel de produit relatif au minerai fritté, les données ont également été corrigées sur la base des flux énergétiques concernés indiqués dans le BREF correspondant, en tenant compte de la combustion des gaz résiduaires dans le secteur.
(12) Dans les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit mais où des émissions de gaz à effet de serre pouvant donner lieu à l’allocation de quotas d’émission à titre gratuit sont générées, il convient que ces quotas soient alloués sur la base d’options de repli génériques. Une hiérarchie de trois options de repli a été établie afin d’optimiser les réductions des émissions de gaz à effet de serre et les économies d’énergie pour certaines parties au moins des procédés de
production concernés. Le référentiel de chaleur est utilisé pour les procédés consommant de la chaleur dans lesquels la chaleur mesurable est transportée au moyen d’un vecteur thermique. Le référentiel de combustibles est utilisé en cas de consommation de chaleur non mesurable. Les valeurs des référentiels de chaleur et de combustibles ont été calculées sur la base des principes de transparence et de simplicité en utilisant le rendement de référence d’un combustible largement disponible qui
peut être considéré comme une solution de deuxième choix en termes d’efficacité sur le plan des émissions de gaz à effet de serre, compte tenu des techniques écoénergétiques. Pour les émissions de procédé, il convient que les quotas d’émission soient alloués sur la base des émissions historiques. […]
[…]
(32) Il est également approprié que les référentiels de produits tiennent compte de la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires et des émissions liées à l’utilisation de ces gaz. À cet effet, la teneur en carbone de ces gaz résiduaires a été prise en compte dans une large mesure aux fins de la détermination des valeurs des référentiels relatifs aux produits dont la fabrication génère des gaz résiduaires. Lorsque des gaz résiduaires sont exportés du procédé de production en
dehors des limites du système du référentiel de produit pertinent et sont brûlés pour la production de chaleur en dehors des limites du système d’un procédé faisant l’objet d’un référentiel, telles que définies à l’annexe I, il y a lieu de prendre en compte les émissions connexes en allouant des quotas d’émission supplémentaires sur la base du référentiel de chaleur ou de combustibles. À la lumière du principe général selon lequel aucun quota d’émission ne doit être alloué à titre gratuit
pour la production d’électricité, afin d’éviter des distorsions de concurrence indues sur les marchés de l’électricité destinée aux installations industrielles et compte tenu du coût du carbone compris dans le prix de l’électricité, il convient que, lorsque des gaz résiduaires sont exportés du procédé de production hors des limites du système du référentiel de produit pertinent et sont brûlés à des fins de production d’électricité, aucun quota supplémentaire ne soit alloué en plus de la part
allouée des quotas correspondant à la teneur en carbone du gaz résiduaire qui est prise en compte dans le référentiel de produit applicable. »
7. Les référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré figurent à l’annexe I de la décision 2011/278. Les valeurs sont respectivement de 0,171 et 1,328 quota par tonne.
II. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
8. Dans la procédure au principal devant le tribunal administratif de Montreuil (France), ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (ci-après « ArcelorMittal ») demande l’annulation de l’arrêté du ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie, du 24 janvier 2014, fixant la liste des exploitants auxquels sont affectés les quotas d’émissions de gaz à effet de serre et le montant des quotas affectés à titre gratuit pour la période 2013 à 2020 ( 8 ). La requérante demande en outre au
tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 11 juin 2014 par laquelle le ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie a rejeté sa demande de retrait de cet arrêté.
9. L’arrêté litigieux avait été pris en vertu de la décision 2011/278. ArcelorMittal affirme, en substance, que l’arrêté et la décision du ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie seraient illégaux en ce qu’ils seraient fondés sur la décision 2011/278 qui serait, quant à elle, incompatible avec la directive 2003/87. Selon ArcelorMittal, il en serait ainsi au motif que, d’une part, la Commission n’aurait pas tenu compte des émissions liées aux gaz résiduaires utilisés pour la
production d’électricité lorsqu’elle a calculé la valeur du référentiel de la fonte liquide et, d’autre part, les données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées n’auraient pas été utilisées pour la fixation de ce référentiel. ArcelorMittal affirme en outre que le référentiel du minerai aggloméré serait incorrect, au motif que les émissions d’une installation produisant également des pellets auraient été inclues dans le calcul dudit référentiel.
10. La juridiction de renvoi reconnaît qu’en vertu de l’article 10 bis de la directive 2003/87, la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer le niveau des référentiels d’allocation de quotas à titre gratuit. Elle éprouve toutefois des doutes sur le point de savoir si les référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré sont compatibles avec le champ d’application de cette directive. C’est la raison pour laquelle la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à
statuer et de poser à la Cour, à titre préjudiciel, les questions suivantes :
« 1) Dans sa décision [2011/278], la [Commission], en excluant de la valeur du référentiel de la fonte liquide les émissions liées aux gaz résiduaires recyclés dans la production d’électricité, a-t-elle méconnu l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87/CE concernant les règles d’établissement des référentiels ex-ante et en particulier l’objectif de récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires et la possibilité d’allouer des quotas gratuits dans le cas de
l’électricité produite à partir de gaz résiduaires ?
2) En se fondant, dans cette décision, sur les données issues du BREF fer et acier et [de la décision 2007/589] pour la détermination du référentiel de la fonte liquide, la Commission a-t-elle méconnu l’obligation d’utilisation des données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées disponibles à laquelle elle est tenue et/ou le principe de bonne administration ?
3) Dans la décision [2011/278], le choix de la [Commission], s’il est avéré, d’inclure une usine produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets dans les installations de référence pour la détermination du référentiel du minerai aggloméré est-il de nature à entacher d’illégalité la valeur de ce référentiel ?
4) La Commission a-t-elle méconnu l’obligation de motivation imposée par l’article 296 [TFUE] en ne précisant pas spécifiquement dans [la décision 2011/278] les raisons de ce choix ? »
11. ArcelorMittal, les gouvernements français et allemand ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites. ArcelorMittal, les gouvernements français et suédois ainsi que la Commission ont présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 26 janvier 2017.
III. Analyse
A. Introduction
12. En vue de cerner le contexte de la demande de décision préjudicielle considérée en l’espèce, il convient de retracer les fondements du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union.
13. Sans précédent au vu de son ambition et de sa portée, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union est devenu opérationnel au mois de janvier 2005. Il est conçu pour favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes. L’objectif affiché consistait, d’emblée, à remplir les engagements communs des États membres découlant du protocole de Kyoto à la convention‑cadre des Nations unies sur les
changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre ( 9 ). Ces engagements ont évolué au fil du temps et il en va de même pour le système d’échange de quotas d’émission dans l’Union.
14. Au cours des deux premières phases (du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2007 et du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012) du système d’échange de quotas d’émission, les États membres étaient responsables de l’allocation de droits d’émission selon des plans nationaux d’allocation. Pendant cette période, la plus grande partie des droits d’émission a été allouée à titre gratuit.
15. L’entrée en vigueur de la directive 2009/29 a apporté à la directive 2003/87 des modifications considérables. Ces modifications portent sur la troisième phase (du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2020) du système d’échange de quotas d’émission ( 10 ). L’extension du système à de nouveaux secteurs de l’économie et d’autres modifications substantielles ont été introduites afin de mettre ledit système en conformité avec les engagements internationaux fondés sur la recherche contemporaine sur le
changement climatique et avec les objectifs de réduction évoluant en fonction de ces recherches ( 11 ).
16. Contrairement à ce qui était le cas lors des deux premières phases, la procédure d’allocation des droits d’émission est désormais harmonisée au niveau de l’Union. La Commission fixe le total des droits d’émission disponibles dans l’Union. Ce nombre sera réduit de 1,74 % par an à compter de l’année 2010. Même si l’objectif à long terme est un système de mise aux enchères complètes, un système transitoire a été mis en place pour les secteurs autres que celui de la production d’électricité. En
vertu de ce système, l’allocation de droits à titre gratuit dans le secteur manufacturier doit progressivement baisser de 80 % en 2013 à 30 % en 2020. L’objectif déclaré est qu’aucun droit ne soit alloué à titre gratuit en 2027.
17. En ce qui concerne les secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone ( 12 ), tels que l’industrie de l’acier, ils se voient allouer des quotas à titre gratuit à concurrence de 100 % de la quantité de quotas à titre gratuit arrêtée. Cette quantité est en principe déterminée en multipliant la production des installations (exprimée en tonnes de produit) par la valeur de référence du produit concerné.
18. Dans le cadre du système transitoire, la Commission assume un rôle crucial.
19. Au début de la troisième phase, la Commission a vérifié que les listes fournies par chaque État membre, recensant les installations relevant de la directive 2003/87 et la quantité provisoire de quotas devant être alloués à ces installations à titre gratuit, étaient complètes et conformes au cadre législatif pertinent ( 13 ). Sur ce fondement, les États membres ont adopté des décisions définitives d’allocation pour la période de 2013 à 2020. Étant donné que les allocations demandées pour
l’ensemble des installations de l’Union excédaient le nombre maximal disponible d’allocations à titre gratuit, la Commission a réduit le nombre de quotas alloués à chaque installation. Il s’agit du « facteur de correction uniforme transsectoriel », qui a récemment fait l’objet de nouvelles affaires introduites devant la Cour ( 14 ).
20. Les règles concernant la délivrance de quotas à titre gratuit sont d’une grande importance dans l’optique de la réalisation des objectifs du système d’échange de quotas d’émission. Il est en effet crucial que l’allocation à titre gratuit n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire. Ces règles, qui s’appliquent sur tout le territoire de l’Union, ont été inscrites par la Commission dans sa décision 2011/278.
21. Dans cette décision, la Commission a fixé les référentiels servant de base à l’allocation de quotas à titre gratuit à chaque installation. Plus généralement, le référentiel d’un produit se fonde sur les émissions moyennes de gaz à effet de serre des 10 % d’installations les plus efficaces fournissant le produit dans l’Union. La logique est que les installations qui n’atteignent pas cette valeur de référence recevront moins d’allocations à titre gratuit que ce dont elles ont réellement besoin.
22. La présente demande de décision préjudicielle soulève, à plusieurs égards, la question de la légalité de la méthode que la Commission a employée pour fixer les référentiels de produit concernés. Je vais par la suite examiner de façon plus détaillée les questions préjudicielles.
B. Sur la validité de la décision 2011/278
23. À titre préliminaire, il convient de rappeler que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer les référentiels de produits dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission. Il ressort de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 que la Commission doit tenir compte d’un vaste éventail de paramètres lorsqu’elle détermine les référentiels de produits sur la base desquels des quotas d’émission sont alloués à titre gratuit. Ce même paragraphe précise que
ces paramètres doivent être pris en compte « dans la mesure du possible ». En conséquence et au vu de la nature technique de la détermination des référentiels, le contrôle juridictionnel de la Cour se limitera à vérifier que la mesure n’est pas manifestement inappropriée ( 15 ).
24. C’est dans cette perspective qu’il convient d’apprécier les questions soumises à la Cour.
1. Le référentiel de la fonte liquide : la production d’électricité à partir de gaz résiduaires
25. Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si la méthode que la Commission a employée pour fixer le référentiel de la fonte liquide en vertu de la décision 2011/278 est compatible avec l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87.
26. L’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87 dispose notamment que la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires doit être prise en compte lors de la fixation des référentiels. L’objectif est de garantir que les modalités d’allocation des quotas encouragent la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’utilisation de techniques efficaces pour améliorer le rendement énergétique. En vertu de cette même disposition, aucun quota n’est délivré
à titre gratuit pour la production d’électricité, à l’exception de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.
27. À la lumière de cette disposition, ArcelorMittal fait grief de ce que la Commission aurait dû prendre en compte toutes les émissions liées à l’utilisation de gaz résiduaires pour la production d’électricité, lorsqu’elle a fixé le référentiel de la fonte liquide.
28. C’est en raison de ce grief que la juridiction de renvoi éprouve des doutes quant à la compatibilité de la décision 2011/278 avec la directive 2003/87. Elle demande si la méthode appliquée par la Commission peut être conciliée, d’une part, avec l’objectif de la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires et, d’autre part, avec l’exception que constitue l’allocation de quotas à titre gratuit pour de l’électricité produite à partir de gaz résiduaires.
29. Tout d’abord, les parties qui ont présenté des observations s’accordent à dire que la règle veut qu’aucun quota ne soit délivré à titre gratuit pour la production d’électricité. Cela ressort clairement de l’article 10 bis, paragraphes 1 et 3, de la directive 2003/87. Toutefois, au vu de la dérogation, inscrite à l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive, permettant l’allocation de quotas à titre gratuit pour l’électricité produite à partir de gaz résiduaires, les parties continuent à
s’opposer sur le traitement qu’il convient de réserver à l’électricité produite à partir de gaz résiduaires et sur le point de savoir si l’approche choisie par la Commission contribue à une récupération efficace de ces gaz.
30. Avant de procéder à l’examen de cette question, il peut être utile de souligner que les gaz résiduaires constituent un produit secondaire inévitable de l’industrie du coke et de l’acier. Ces gaz sont récupérés et utilisés principalement pour la production d’électricité mais aussi, dans une moindre mesure, pour les cowpers de hauts fourneaux, pour la sous-cuisson de cokeries, pour l’allumage de cages d’agglomération et pour le réchauffage de fourneaux. L’électricité est produite soit dans
l’installation même, soit par un tiers et hors de l’installation. En termes économiques autant qu’écologiques, la récupération et réutilisation de gaz résiduaires est bien plus sensée que le fait de libérer ces gaz ou d’inutilement les brûler à la torche ( 16 ).
a) La récupération efficace des gaz résiduaires
31. L’utilisation des gaz résiduaires en tant que combustible permet de comprendre pourquoi l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 inscrit la promotion de l’utilisation des gaz résiduaires au nombre des stimuli visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre et à améliorer le rendement énergétique. Elle explique également pourquoi ladite disposition permet une exception à l’exclusion de la production d’électricité des allocations de quotas à titre gratuit en faveur de
l’électricité produite à partir de gaz résiduaires ( 17 ).
32. Cependant, contrairement à ce qu’affirme ArcelorMittal, je ne trouve dans la directive 2003/87 aucun argument en faveur de la thèse selon laquelle tous les gaz à effet de serre issus de la combustion de gaz résiduaires devraient automatiquement donner lieu à une allocation de quotas à titre gratuit sur la base des référentiels.
33. Plus précisément, rien dans l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 n’indique dans quelle proportion la production d’électricité à partir de gaz résiduaires devrait être prise en compte lors de la fixation des référentiels. Certes, lu dans son ensemble, l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87 permet la prise en compte de la production d’électricité à partir de gaz résiduaires. Néanmoins il ne le permet que dans la mesure du possible, compte tenu
de la nécessité d’encourager la récupération efficace des gaz résiduaires ainsi que de l’objectif général de la directive 2003/87 qui est la réduction des émissions de gaz à effet de serre ( 18 ).
34. J’en arrive ainsi à la question de la récupération efficace des gaz résiduaires et à l’objectif général de la directive 2003/87.
35. Le considérant 32 de la décision 2011/278 indique que lorsqu’elle a élaboré le référentiel de la fonte liquide, la Commission a bien tenu compte de la récupération efficace des gaz résiduaires. La Commission a pris en compte le fait que les gaz résiduaires sont brûlés pour produire de l’électricité (ou de la chaleur) dans le secteur de l’acier. C’est pour cette raison que, notamment, le référentiel de la fonte liquide a été revu à la hausse pour inclure non seulement les émissions liées à la
production de fonte liquide, mais également celles liées à l’utilisation des gaz résiduaires.
36. Cependant, les émissions issues de l’utilisation des gaz résiduaires pour la production d’électricité ne sont pas prises en compte par le référentiel de la fonte liquide dans leur totalité (mais au contraire à hauteur d’environ 75 à 80 %) ( 19 ).
37. La raison ressort du dossier de l’espèce. En fait, l’utilisation des gaz résiduaires pour la production d’électricité implique que ces gaz sont employés en substitution d’un autre carburant. Cela réduit globalement les émissions de gaz à effet de serre puisque, au lieu d’utiliser du charbon pour la production d’acier et un combustible différent (à savoir le gaz naturel) pour la production d’électricité, seul le charbon est nécessaire pour produire à la fois de l’électricité et de l’acier.
38. En vue de déterminer dans quelle proportion le référentiel du produit qu’est la fonte liquide doit intégrer la teneur en carbone des gaz résiduaires utilisés pour la production d’électricité, la Commission a pris le gaz naturel pour combustible de référence. Le fait de recycler les gaz résiduaires et d’utiliser ces derniers en tant que combustible pour produire de l’électricité, au lieu d’avoir recours au gaz naturel, implique que l’installation concernée émet davantage de gaz à effet de serre.
Ainsi que les parties qui ont présenté des observations l’ont expliqué, le recyclage des gaz résiduaires donne lieu à des émissions de gaz à effet de serre de 75 % plus importantes qu’elles ne le sont lorsque c’est le gaz naturel qui est utilisé pour la production d’électricité. Pour encourager la récupération et l’utilisation des gaz résiduaires, l’allocation de quotas à titre gratuit doit tenir compte de cette augmentation afin que la réutilisation de ces gaz ne soit pas pénalisée. Dès lors
que les droits d’émission sont alloués au producteur sur la base de la différence d’intensité des émissions respectivement générées par les gaz résiduaires et par le gaz naturel, la production d’électricité à partir de gaz résiduaires n’est ni privilégiée ni désavantagée si on la compare à une installation produisant de l’électricité à partir de gaz naturel.
39. L’allocation de quotas à titre gratuit en vertu d’un référentiel qui tient compte de cette augmentation des émissions, liée à l’utilisation de gaz résiduaires pour la production d’électricité, semble encourager la récupération efficace de ces gaz.
40. La Cour l’a reconnu dans son arrêt Borealis Polyolefine e.a. ( 20 ), relatif au facteur de correction uniforme transsectoriel. Dans cet arrêt, elle a considéré que la Commission avait bien tenu compte des émissions liées à la récupération efficace d’énergie à partir des gaz résiduaires. La Cour a expliqué qu’en prenant en compte, dans une large mesure, l’utilisation des gaz résiduaires lorsqu’elle fixait le référentiel de la fonte liquide, la Commission visait à encourager les entreprises à
réutiliser ou à vendre les gaz résiduaires générés lors de la fabrication de leurs produits ( 21 ). La Cour a réitéré ce point de vue dans un arrêt ultérieur ( 22 ).
b) La distinction entre chaleur et électricité ainsi que la question de la fuite de carbone
41. Il existe bien une asymétrie dans la méthode choisie par la Commission : des droits d’émission supplémentaires peuvent être alloués à titre gratuit pour l’utilisation de gaz résiduaires, lorsque ceux-ci sont exportés et brûlés pour produire de la chaleur. Les quotas supplémentaires sont alors alloués au consommateur de chaleur en fonction du référentiel de la chaleur ou du combustible. Or, aucun quota supplémentaire de la sorte n’est disponible pour de l’électricité produite à partir de gaz
résiduaires.
42. Le fait que la Commission n’a pas jugé opportun d’étendre l’allocation de quotas à titre gratuit à la production d’électricité par un producteur d’électricité reflète fidèlement la règle générale inscrite à l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87. Comme je l’ai indiqué précédemment, cette disposition énonce qu’aucun quota n’est délivré à titre gratuit pour la production d’électricité. À cet égard, la Commission explique dans le considérant 32 de la décision
2011/278 que cette règle est nécessaire afin d’éviter des distorsions de concurrence indues sur les marchés de l’électricité destinée aux installations industrielles et de tenir compte du coût du carbone compris dans le prix de l’électricité.
43. Sur ce point, je reconnais éprouver quelque compréhension pour l’argumentation d’ArcelorMittal. En réalité, je ne suis pas convaincu qu’un traitement asymétrique des productions de chaleur et d’électricité soit nécessaire afin d’éviter des distorsions de concurrence sur le marché de l’électricité. La nécessité d’un tel traitement asymétrique apparaît contestable dans la mesure où le secteur de l’acier est un consommateur net d’électricité et où la production d’électricité à partir de gaz
résiduaires ne semble pas représenter plus de 1 % de la production totale d’électricité dans l’Union. Il n’en demeure pas moins que le choix de la Commission semble être en pleine conformité avec l’article 10 bis, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/87 et que, partant, la validité de la décision 2011/278 ne peut pas en être affectée.
44. Il convient ici de répondre également à l’argument d’ArcelorMittal tiré du risque de fuite de carbone dans le secteur de l’acier. En substance, cet argument consiste à affirmer que la façon dont la Commission a fixé le référentiel de la fonte liquide augmente le risque de fuite de carbone dans un secteur à forte intensité d’énergie, ce qui irait à l’encontre de l’objectif de la directive 2003/87.
45. Il est tout à fait possible qu’une méthode différente de fixation des référentiels ait pu répondre à cette problématique ( 23 ) de façon plus appropriée, comme ArcelorMittal l’a suggéré. Cependant, il convient de garder à l’esprit que la directive 2003/87 gère le risque de fuite au moyen d’un mécanisme de compensation prévu à son article 10 bis, paragraphe 6. Selon ce mécanisme, les États membres peuvent prendre des mesures financières en faveur des secteurs ou des sous-secteurs concernés. Les
aides peuvent être octroyées, dans le respect des règles en matière d’aides d’État, lorsqu’il existe un risque significatif de fuite de carbone en raison des coûts liés aux émissions de gaz à effet de serre répercutés sur les prix de l’électricité. En d’autres termes, en plus des quotas alloués à titre gratuit, le secteur de l’acier peut être éligible pour des aides au titre de cette disposition.
46. Plus important encore, les observations d’ArcelorMittal (ou la demande de décision préjudicielle) n’indiquent pas clairement en quoi la méthode employée par la Commission pourrait aggraver le risque de fuite de carbone.
47. À cet égard, l’article 10 bis de la directive 2003/87 n’est d’aucun soutien pour ArcelorMittal. L’article 10 bis, paragraphe 12, se contente d’énoncer que les installations des secteurs ou des sous-secteurs qui sont exposés à un risque important de fuite de carbone doivent recevoir une quantité de quotas gratuits représentant 100 % de la quantité déterminée conformément aux mesures visées au paragraphe 1. Assurément, la directive ne dit pas que les secteurs considérés comme exposés à un risque
significatif de fuite de carbone devraient en toutes circonstances se voir allouer des quotas à titre gratuit correspondant à l’intégralité de leurs émissions de gaz à effet de serre.
48. Au vu de ce qui précède, je conclus qu’en ce qui concerne la méthode utilisée par la Commission pour fixer le référentiel de la fonte liquide, l’examen de la première question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278.
2. Le référentiel de la fonte liquide : l’utilisation des données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées
49. La deuxième question préjudicielle porte sur la qualité des données que la Commission a utilisées pour fixer le référentiel de la fonte liquide sur le fondement de la décision 2011/278. Plus précisément, par cette question, il est demandé si, pour le calcul du référentiel, la Commission pouvait utiliser des données fondées sur le BREF fer et acier et sur la décision 2007/589, sans violer l’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87 ainsi que le principe de bonne administration.
50. Ce choix de la Commission d’utiliser ces données ne peut à mon avis pas être critiqué.
51. Il est vrai que, comme l’affirme ArcelorMittal, en vertu de l’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87, la Commission est tenue de consulter le secteur concerné pour définir les principes d’établissement des référentiels ex‑ante par secteur ou sous-secteur. Il est tout aussi vrai que l’article 14, paragraphe 2, de la directive 2003/87 impose à la Commission d’utiliser les « données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées disponibles, en particulier celles du [groupe
d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC)] » lorsqu’elle arrête un règlement relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions.
52. Néanmoins, il ne saurait être déduit de ces dispositions que la Commission est également dans l’obligation d’utiliser les données fournies par le secteur concerné. Aucune obligation de la sorte ne figure dans la directive 2003/87.
53. Ainsi qu’il a été noté précédemment, la procédure de fixation d’une valeur de référence est de nature complexe et technique. Aussi, le législateur de l’Union s’est-il contenté de définir les objectifs généraux applicables à la détermination des référentiels, tout en laissant à la Commission un large pouvoir d’appréciation quant à la manière de réaliser ces objectifs. Partant, la Commission doit également jouir d’une certaine marge d’appréciation pour ce qui est du choix des données qu’elle
utilisera pour fixer les référentiels, à condition que ces données ne soient pas manifestement inappropriées pour garantir la réalisation des objectifs figurant à l’article 10 bis de la directive 2003/87 (qui sont la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l’amélioration du rendement énergétique).
54. Par ailleurs, ces données ne peuvent pas être sélectionnées de façon arbitraire. C’est sans doute pour cette raison que, s’agissant de la surveillance et de la déclaration des émissions, la directive exige l’utilisation des données scientifiques les plus exactes et les plus actualisées disponibles.
55. Le considérant 11 de la décision 2011/278 explique pour quelle raison la Commission a utilisé les informations provenant du BREF et de la décision 2007/589 plutôt que les données fournies par le secteur concerné pour fixer le référentiel de la fonte liquide. C’est lorsqu’aucune donnée n’était disponible ou qu’aucune donnée recueillie n’était conforme à la méthode de détermination des référentiels que ces documents ont été utilisés pour déterminer les valeurs des référentiels. Le considérant
explique également quels problèmes concrets ont été rencontrés lors de la fixation du référentiel de la fonte liquide : en l’absence de données relatives au traitement des gaz résiduaires, aux exportations de chaleur et à la production d’électricité, la valeur de référentiel de la fonte liquide a été établie au moyen de calculs des émissions directes et indirectes effectués sur la base des informations concernant les flux énergétiques pertinents fournies par les BREF correspondants et des
facteurs d’émission par défaut indiqués dans la décision 2007/589.
56. La Commission a en outre indiqué dans ses observations écrites que les données fournies par l’association représentant l’industrie européenne de l’acier [European Steel Association (Eurofer)] ne contenaient, pour ce qui est de la fonte liquide, aucune information relative au traitement des gaz résiduaires, aux exportations de chaleur et à la production d’électricité. Même si les données fournies par le secteur industriel étaient plus complètes en termes du nombre d’installations étudiées, ces
données ne pouvaient pas être utilisées d’une façon conforme à la méthodologie de la Commission.
57. Dans ce contexte, il est à mon avis justifié que la Commission ait recours à des données provenant d’autres sources.
58. La Cour a déjà considéré, dans ses arrêts Borealis e.a. et Yara Suomi e.a., qu’en se fondant sur les données qui font l’objet du présent litige pour déterminer les référentiels en application de l’article 10 bis de la directive 2003/87, la Commission n’a pas outrepassé les limites de son pouvoir d’appréciation ( 24 ).
59. En effet, le choix de la Commission de se fonder sur le BREF fer et acier et sur la décision 2007/589 ne semble pas manifestement inapproprié aux fins de la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de l’incitation à l’utilisation de techniques efficaces. Les deux documents constituent des sources d’informations sur les émissions et la consommation, ainsi que sur les techniques les plus efficaces mises en pratique.
60. D’une part, conformément à (ce qui est devenu) l’article 13 de la directive 2010/75/UE ( 25 ), les BREF sont élaborés et publiés sur la base d’un échange d’informations entre la Commission, les États membres, les secteurs industriels concernés et des organisations environnementales. Ainsi que leur nom le laisse entendre, ils constituent des documents de référence concernant les meilleurs techniques disponibles dans un secteur donné. Le BREF fer et acier de 2001 que la Commission a utilisé
constituait le document de référence le plus à jour qui était disponible sur ce sujet ( 26 ).
61. D’autre part, les facteurs d’émission par défaut indiqués dans la décision 2007/589 sont, dans une large mesure, fondés sur les lignes directrices du GIEC. Ces facteurs servent à dresser des inventaires nationaux des émissions de gaz à effet de serre en vertu de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent.
62. Par conséquent, je conclus qu’en ce qui concerne les données prises en compte par la Commission pour fixer le référentiel de la fonte liquide, l’examen de la deuxième question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément de nature affectant la validité de la décision 2011/278.
3. Le référentiel du minerai aggloméré : la détermination de l’installation la plus efficace
63. La troisième question traite de la collecte des données. Elle porte sur le pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission lorsqu’elle choisit les installations en vue de déterminer le référentiel pertinent. Plus précisément, il est demandé si, en vue de fixer le référentiel du minerai aggloméré, la Commission pouvait prendre en compte une installation produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets parmi les 10 % d’installations du secteur sans violer l’article 10 bis de la directive
2003/87.
64. L’article 10 bis, paragraphe 2, de la directive 2003/87 dispose que, pour définir les principes d’établissement des référentiels, le point de départ est la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur de l’Union pendant les années 2007 et 2008. La même idée est réitérée au considérant 2 de la décision 2011/278. Par ailleurs, le considérant 4 de la décision 2011/278 énonce le principe selon lequel, lorsqu’un produit est un substitut direct d’un
autre produit, il convient que ces deux produits soient couverts par le même référentiel de produit et par la définition de produit correspondante.
65. Il ressort des pièces du dossier ainsi que des arguments présentés lors de l’audience que les pellets et le minerai aggloméré ne peuvent se substituer directement l’un à l’autre et, partant, qu’ils ne sont pas couverts par le même référentiel de produit. Cela tient essentiellement au fait que les pellets ont une composition et des caractéristiques de produit qui diffèrent sensiblement de celles du minerai aggloméré.
66. Le grief formulé par ArcelorMittal et relayé par la juridiction de renvoi repose sur le postulat que, lorsqu’elle déterminait le référentiel du minerai aggloméré, la Commission aurait pris en compte une installation produisant à la fois du minerai aggloméré et des pellets, en violation de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 et du considérant 4 de la décision 2011/278. En conséquence, d’après ArcelorMittal, le référentiel du minerai aggloméré est faussé par l’utilisation de
données qui concernent la production de pellets.
67. Lors de l’audience, d’importantes clarifications ont été apportées sur ce point. En effet, alors même que les observations écrites de la Commission en la matière sont loin de constituer un modèle de clarté, l’argumentation orale développée par cette institution m’a convaincu que le choix des installations ne peut pas affecter la validité de la décision 2011/278 en ce qui concerne le référentiel du minerai aggloméré.
68. La Commission a expliqué que l’installation en cause est unique dans l’Union. Elle produit un mélange de pellets et de minerai aggloméré qui, en ce qui concerne ses propriétés et son utilisation, est employé en tant que substitut direct du minerai aggloméré dans les hauts fourneaux de l’aciérie intégrée. Si cette aciérie intégrée comporte aussi bien une unité à pellets qu’une unité de production de minerai, ces unités sont connectées et fonctionnent en parallèle pour fournir un mélange qui
alimente directement les hauts fourneaux. À cet égard, la Commission a également souligné que l’unité produisant des pellets est directement reliée à celle produisant du minerai aggloméré, conformément à la définition du minerai aggloméré figurant à l’annexe I de la décision 2011/278 ( 27 ). De l’avis des acteurs pertinents et des experts consultés par la Commission, le processus de fabrication de ce mélange peut être considéré comme analogue à celui du minerai aggloméré. Autrement dit, le
produit final a des propriétés analogues à celles du minerai aggloméré et il se substitue directement à ce dernier lorsqu’on l’utilise dans les hauts fourneaux ( 28 ).
69. Malgré ces précisions, ArcelorMittal a maintenu sa position lors de l’audience. La société a notamment souligné que, selon tous les documents officiels, l’installation en cause possède des unités distinctes produisant des pellets et du minerai aggloméré. ArcelorMittal a, en outre, affirmé qu’il n’est absolument pas inhabituel de mélanger des pellets et du minerai aggloméré dans un haut fourneau.
70. Il convient de souligner les deux points suivants. En premier lieu, les actes de l’Union jouissent d’une présomption de légalité ( 29 ). En second lieu, ainsi qu’il a été remarqué précédemment, il est ici question d’appréciations techniques complexes, dans le cadre desquelles la Commission dispose d’une grande marge discrétionnaire.
71. Au vu des informations disponibles, il n’est pas clairement démontré que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en prenant en compte cette installation. Au contraire, dans le cadre de la marge d’appréciation dont elle dispose, il était loisible à la Commission de considérer que l’installation en cause peut être comptée au nombre des installations de référence aux fins de la fixation du référentiel du minerai aggloméré. Il apparaît en effet qu’en dépit des caractéristiques
particulières de l’installation (notamment pour ce qui est de l’existence sur le site d’une unité à pellets, dont la finalité est la production du mélange de minerai aggloméré et de pellets décrit précédemment), le produit ainsi obtenu peut directement se substituer au minerai aggloméré.
72. À l’évidence, le point de savoir si les caractéristiques particulières d’une installation donnée, ou plutôt l’unicité de ces caractéristiques dans l’Union, ont une incidence sur l’inclusion de cette installation au nombre des installations de référence constitue clairement une appréciation technique complexe. La Commission est mieux placée que la Cour pour effectuer une telle appréciation.
73. Dans l’ensemble, l’approche de la Commission me semble fondée. Ne pas prendre en compte cette installation en tant qu’installation de référence en raison de ses caractéristiques particulières reviendrait à limiter artificiellement la collection de données et, partant, à exclure une des installations les plus efficaces du secteur. Il en résulterait que le référentiel obtenu serait beaucoup plus élevé ( 30 ). Cela serait clairement contraire à l’objectif général de la directive 2003/87 consistant
à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces. Il apparaît en effet que c’est précisément en raison de ces caractéristiques que ladite installation est en mesure d’optimiser ses émissions.
74. Ainsi que la Commission l’a souligné, la prise en compte de l’installation produisant un substitut du minerai aggloméré est conforme à la finalité de l’article 10 bis, paragraphe 1, de la directive 2003/87 qui est d’encourager l’utilisation des techniques générant le moins d’émissions. La détermination des référentiels doit se fonder sur les installations les plus efficaces du secteur et ne doit pas tenir compte de la technologie employée, du mélange de carburant utilisé, pas plus que d’autres
facteurs tels que les conditions météorologiques ou les matières premières utilisées. À défaut, l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre serait considérablement revu à la baisse.
75. Par conséquent, je conclus qu’en ce qui concerne le choix des installations de référence aux fins de la fixation du référentiel du minerai aggloméré, l’examen de la troisième question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278.
4. Le référentiel du minerai aggloméré : l’obligation de motivation
76. Par la quatrième question préjudicielle, il est demandé si la Commission a respecté dans la décision 2011/278, en ce qui concerne la fixation du référentiel du minerai aggloméré, son obligation de motivation imposée par l’article 296 TFUE. La juridiction de renvoi demande plus particulièrement si cette obligation a été respectée lors du choix des installations de référence aux fins de la fixation du référentiel du minerai aggloméré.
77. De manière générale, il est de jurisprudence constante que la motivation requise par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente de l’Union d’exercer son contrôle. Il n’est cependant pas exigé de l’institution auteur de l’acte qu’elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait ( 31 ).
78. L’obligation de motivation dépend fortement du contexte : la question de savoir si la motivation satisfait les exigences figurant à l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais également de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. La Cour a itérativement jugé que si l’acte contesté fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les
différents choix techniques opérés ( 32 ). Plus particulièrement et contrairement à ce qui est le cas pour les mesures individuelles, lorsqu’il s’agit d’un acte destiné à une application générale – comme c’est le cas pour la décision 2011/278 – la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre ( 33 ).
79. Ainsi que cette jurisprudence l’énonce clairement, la Commission n’a aucune obligation de fournir une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés. Dès lors que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation et que ce n’est que dans des limites strictes que ce pouvoir d’appréciation est soumis à un contrôle juridictionnel, la motivation n’aura à contenir que les éléments nécessaires permettant un tel contrôle restreint ( 34 ).
80. Il n’en demeure pas moins que la Cour doit être en mesure d’exercer son contrôle, faute de quoi la motivation ne peut pas être considérée comme suffisante.
81. Dans le cas d’espèce, je suis d’avis que les motifs du choix des installations de référence sont inscrits avec suffisamment de clarté dans la décision 2011/278. Les raisons qui ont dicté l’adoption de la décision 2011/278 et l’objectif de la décision découlent de ses considérants. De plus, un certain nombre de précisions techniques figurent dans les considérants qui clarifient encore davantage la méthode de fixation des référentiels suivie par la Commission, y compris le choix des installations.
82. Certes, la Commission n’a pas exposé dans le détail les raisons techniques qui l’ont poussée à considérer, par exemple, qu’une installation produisant aussi bien des pellets que du minerai aggloméré peut être prise en compte pour le calcul du référentiel du minerai aggloméré. Cependant, imposer cette exigence à la Commission reviendrait en substance à étendre son devoir de motivation en y incluant une obligation d’insérer dans le préambule un compte rendu des choix techniques complexes qu’elle a
eu à faire.
83. Si l’on garde à l’esprit la nature de la mesure en cause et les explications fournies dans le préambule concernant les considérations aussi bien factuelles que juridiques relatives à la fixation des référentiels, la Commission n’a aucune obligation de fournir un tel compte rendu. Il découle en particulier des considérants que la décision 2011/278 a été adoptée conformément à la directive 2003/87 afin de définir des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée
de quotas d’émission à titre gratuit. Il est manifeste que la Commission a cherché à mettre au point ces règles d’une façon propre à garantir la réduction des gaz à effet de serre.
84. Plus important encore, la Commission explique au considérant 2 que, pour calculer un référentiel, il y a lieu d’utiliser comme point de départ la performance moyenne des 10 % d’installations les plus efficaces d’un secteur ou sous-secteur. De plus, le considérant 4 énonce que, lorsqu’un produit est un substitut direct d’un autre produit, il convient que ces deux produits soient couverts par le même référentiel de produit et par la définition de produit correspondante. Les considérants 6 à 8
indiquent quelles informations ont été prises en compte pour le calcul du référentiel. Le considérant 11 illustre quelle est l’approche de la Commission lorsque aucune donnée n’était disponible ou que les données recueillies n’étaient pas suffisantes, et le considérant 12 explique comment la Commission a procédé dans les cas où il n’a pas été possible de calculer un référentiel de produit.
85. Les informations figurant dans le préambule sont suffisantes pour que la Cour puisse exercer son contrôle. Ne serait-ce que pour des raisons pratiques, la Commission ne peut pas être contrainte d’expliquer les caractéristiques de chaque installation de référence ni de rendre explicites les raisons techniques pour lesquelles certaines installations ont été considérées comme éligibles pour servir de référence, mais pas certaines autres. Pour apprécier si le référentiel de produit en cause est
vicié par une erreur manifeste d’appréciation, il suffit de comprendre l’objectif de la mesure concernée et la méthodologie générale (y compris la règle générale applicable au choix des installations de référence et au traitement des substituts) que la Commission a employée pour fixer ces référentiels. Ces considérations figurent clairement dans les considérants de la décision 2011/278.
86. Par conséquent, je conclus qu’en ce qui concerne l’obligation de la Commission de motiver la fixation du référentiel du minerai aggloméré, l’examen de la quatrième question préjudicielle n’a mis à jour aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278.
IV. Conclusion
87. À la lumière des arguments exposés, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles du tribunal administratif de Montreuil (France) :
L’examen des questions préjudicielles n’a mis à jour, en ce qui concerne la fixation des référentiels de la fonte liquide et du minerai aggloméré, aucun élément affectant la validité de la décision 2011/278/UE de la Commission, du 27 avril 2011, définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003,
établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, telle que modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement et du Conseil, du 23 avril 2009.
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( 1 ) Langue originale : l’anglais.
( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32). La présente affaire traite de la directive dans sa version modifiée par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (JO 2009, L 140, p. 63).
( 3 ) Un examen rapide révèle qu’à ce jour, les juridictions de l’Union ont été saisies d’au moins 76 affaires se rapportant, d’une manière ou d’une autre, au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union.
( 4 ) Décision de la Commission du 27 avril 2011 définissant des règles transitoires pour l’ensemble de l’Union concernant l’allocation harmonisée de quotas d’émission à titre gratuit conformément à l’article 10 bis de la directive 2003/87/CE du Parlement et du Conseil (JO 2011, L 130, p. 1).
( 5 ) Les BREF ont été adoptés conformément à la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO 2008, L 24, p. 8).
( 6 ) Décision de la Commission du 18 juillet 2007 définissant des lignes directrices pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2007, L 229, p. 1).
( 7 ) Conclusions que l’avocat général Poiares Maduro a présentées dans l’affaire Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:292, point 2).
( 8 ) JORF du 14 février 2014, p. 2551, texte no 19.
( 9 ) Objectifs de réduction des émissions de 8 % par rapport au niveau de l’année 1990.
( 10 ) Une nouvelle révision est prévue pour la période ultérieure à l’année 2020. En 2015, la Commission a présenté une proposition de révision du système d’échange de quotas d’émission pour la période ultérieure à l’année 2020 : proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone, présentée à Bruxelles le 15 juillet
2015 [COM(2015) 337 final]. Cette proposition doit contribuer à réaliser l’objectif de l’Union consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici à l’année 2030, dans le cadre de la contribution de l’Union à l’accord de Paris sur le climat, conclu lors de la Conférence de Paris sur le climat (COP21) de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent.
( 11 ) Il s’agissait d’atteindre l’objectif d’une réduction de 20 % par rapport aux niveaux de l’année 1990 en 2020 et d’une réduction de 50 % par rapport aux niveaux de l’année 1990 en 2050.
( 12 ) Il y a fuite de carbone lorsque, en raison des contraintes pesant sur le carbone dans l’Union, des entreprises délocalisent leur production vers les pays avec des mesures de protection du climat moins ambitieuses. Voir, pour la dernière liste en date, décision 2014/746/UE de la Commission, du 27 octobre 2014, établissant, conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, la liste des secteurs et sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de
carbone, pour la période 2015-2019 (JO 2014, L 308, p. 114).
( 13 ) Décision no 2013/448/UE de la Commission, du 5 septembre 2013, concernant les mesures nationales d’exécution pour l’allocation transitoire à titre gratuit de quotas d’émission de gaz à effet de serre conformément à l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2013, L 240, p. 27).
( 14 ) Voir arrêts du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311) ; du 8 septembre 2016, Borealis e.a. (C‑180/15, EU:C:2016:647), ainsi que du 26 octobre 2016, Yara Suomi e.a. (C‑506/14, EU:C:2016:799).
( 15 ) Arrêts du 8 septembre 2016, Borealis e.a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, point 45), ainsi que du 26 octobre 2016, Yara Suomi e.a. (C‑506/14, EU:C:2016:799, point 37).
( 16 ) Il semble en être ainsi malgré le fait que, comme ArcelorMittal l’a expliqué, la transformation des gaz résiduaires en carburant comporte des coûts importants.
( 17 ) Conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans les affaires Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2015:754, points 68 et 69).
( 18 ) Le caractère facultatif de la prise en compte de la production d’électricité à partir des gaz résiduaires est également confirmé au considérant 23 de la directive 2009/29, qui indique notamment ce qui suit : « Ces règles harmonisées peuvent également prendre en compte les émissions correspondant à l’utilisation comme combustible de gaz résiduaires, quand l’émission de tels gaz résiduaires ne peut être évitée dans le processus industriel. À cet égard, les règles peuvent accorder des quotas
gratuits aux exploitants des installations utilisant les gaz résiduaires concernés ou aux exploitants des installations qui les émettent » (mise en italique par mes soins).
( 19 ) Les parties ont cité des pourcentages différents. Si le gouvernement français évoque un taux de 75 %, le gouvernement allemand indique 80 %. La Commission et ArcelorMittal n’ont pas mentionné de pourcentage précis.
( 20 ) Arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311).
( 21 ) Arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, point 73).
( 22 ) Arrêt du 8 septembre 2016, Borealis e.a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, point 48).
( 23 ) Il est intéressant de noter que le doute persiste quant à l’existence d’un risque concret de fuite de carbone. Une étude récente, commandée par la direction générale (DG) « Action pour le climat » de la Commission, n’a décelé aucune preuve d’une fuite de carbone. Les raisons de ce constat sont, entre autres, l’allocation de quotas à titre gratuit (qui a pour résultat un surplus de droits d’émission notamment dans le secteur de l’acier), un prix de quotas plus faible que ce qui était attendu
ainsi que des efforts d’autres pays tendant à réduire les émissions conformément aux engagements internationaux. Voir, pour un aperçu général, https://www.ceps.eu/sites/default/files/u213/Bergman_leakage_presentation_OWS.pdf.
( 24 ) Arrêts du 8 septembre 2016, Borealis e.a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, points 47 et 49), ainsi que du 26 octobre 2016, Yara Suomi e.a. (C‑506/14, EU:C:2016:799, points 39 et 41).
( 25 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO 2010, L 334, p. 17).
( 26 ) Le BREF le plus récent a été élaboré en 2012. À l’évidence, il était impossible pour la Commission de prendre en compte la teneur de ce document lorsqu’elle adoptait la décision 2011/278. Voir à cet égard arrêt du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, point 58 ainsi que jurisprudence citée).
( 27 ) Aux termes de l’annexe I, sont inclus dans le référentiel du minerai aggloméré tous les procédés directement ou indirectement liés aux unités de procédé : chaîne d’agglomération, allumage, unités de préparation de la charge d’alimentation, unité de criblage à chaud, unité de refroidissement de l’aggloméré, unité de criblage à froid et unité de production de vapeur.
( 28 ) Il a été confirmé, lors de l’audience, qu’Eurofer, consultée, avait considéré que dans l’installation en cause, l’unité à pellets devait être considérée conjointement avec l’unité à minerai aggloméré en raison de leur interdépendance.
( 29 ) Arrêt du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a. (C‑137/92 P, EU:C:1994:247, point 48).
( 30 ) Le référentiel du minerai aggloméré a été fixé à 0,171 CO2 par tonne de minerai aggloméré. Si l’installation en cause avait été exclue du calcul, le référentiel aurait au contraire été de 0,191 CO2 par tonne.
( 31 ) Arrêt du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 et C‑155/04, EU:C:2005:449, point 133 ainsi que jurisprudence citée).
( 32 ) Voir, notamment, arrêts du 19 novembre 1998, Espagne/Conseil (C‑284/94, EU:C:1998:548, point 30 et jurisprudence citée), ainsi que du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 et C‑155/04, EU:C:2005:449, point 134).
( 33 ) Voir, notamment, arrêt du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil (C‑310/04, EU:C:2006:521, point 59 et jurisprudence citée).
( 34 ) Voir, pour un point de vue différent, conclusions que l’avocat général Kokott a présentées dans les affaires Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2015:754, points 134 et suiv.). Cette affaire portait sur le mode de calcul du facteur de correction. L’avocat général y avait considéré que, nonobstant le fait que la décision en cause était d’application générale, la Commission avait l’obligation d’inclure dans sa motivation toutes les
données qui sont nécessaires pour contrôler le calcul du facteur de correction de manière détaillée. Cependant, en admettant qu’un exposé aussi détaillé des motifs ne pouvait être envisagé au vu de considérations pratiques, l’avocat général avait considéré qu’il suffit de laisser la possibilité d’accéder aux données brutes nécessaires et d’inclure, dans la motivation, une indication dans ce sens.
