ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
18 mars 2015 ( *1 )
«Fonction publique — Personnel du SEAE — Fonctionnaire — Promotion — Articles 43 et 45, paragraphe 1, du statut — Examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables — Fonctionnaires proposés par les services du SEAE et fonctionnaires non proposés — Prise en compte des rapports de notation — Appréciations exclusivement littérales»
Dans l’affaire F‑51/14,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Manuel Jaime Ribeiro Sinde Monteiro, fonctionnaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Bruxelles (Belgique), représenté initialement par Mes D. de Abreu Caldas, M. de Abreu Caldas et J.-N. Louis, avocats, puis par Me J.‑N. Louis, avocat,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par M. S. Marquardt et Mme M. Silva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre),
composé de M. S. Van Raepenbusch (rapporteur), président, Mme M. I. Rofes i Pujol et M. E. Perillo, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 novembre 2014,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 3 juin 2014, M. Ribeiro Sinde Monteiro demande au Tribunal d’annuler la décision du 9 octobre 2013 du directeur général administratif («chief operating officer») du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), agissant en qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination du SEAE (ci-après l’«AIPN»), établissant la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013.
Cadre juridique
2 Le cadre juridique du présent litige est constitué par les articles 43 et 45, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le «statut»), concernant respectivement l’évaluation et la promotion des
fonctionnaires.
3 Par la décision HR DEC(2012) 005 du 16 mai 2012 (ci-après la «décision du 16 mai 2012»), le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a adopté des dispositions générales d’exécution de l’article 43 du statut. L’article 4 de cette décision prévoit que les rapports de notation sont établis au moyen d’un formulaire, commun à tout le personnel, adopté par le directeur de la direction «Ressources humaines» (ci-après le directeur des ressources humaines) après
consultation du comité du personnel et que la notation y est exprimée exclusivement par le biais d’une évaluation descriptive qualitative du rendement, de la compétence et de la conduite du titulaire du poste.
4 Par la décision HR DEC(2012) 011 du 18 octobre 2012 (ci-après la «décision du 18 octobre 2012»), le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a établi les règles de la procédure de promotion aux fins de l’application de l’article 45 du statut. Cette décision était applicable lors de l’exercice de promotion 2013.
5 L’article 3, paragraphes 2 à 5, de la décision du 18 octobre 2012 fixe les critères à prendre en considération aux fins de l’examen comparatif des mérites. En substance, il est prévu que les décisions de promotion sont basées sur la comparaison des mérites des fonctionnaires promouvables (paragraphe 2), que les mérites englobent, sans pour autant coïncider avec elles, les performances professionnelles faisant l’objet des rapports périodiques d’évaluation établis en application de l’article 43 du
statut (paragraphe 3), que l’examen comparatif des mérites requiert la prise en considération desdits rapports, de l’utilisation des langues, ainsi que du niveau des responsabilités (paragraphe 4), et que l’évaluation des mérites est fonction du rendement, des compétences, de la conduite dans le service et du milieu professionnel, en particulier du degré de complexité de ce dernier (paragraphe 5).
6 L’article 4 de la décision du 18 octobre 2012 règle le déroulement de la procédure. Cet article dispose comme suit en ses paragraphes 2 à 9 :
«2. Les supérieurs hiérarchiques des notateurs occupant un poste au moins au niveau de directeur formulent des propositions à la commission de promotion basées sur l’examen comparatif des mérites des fonctionnaires appartenant à leur entité organisationnelle.
3. La commission de promotion, qui est composée des membres du conseil d’administration [du SEAE] et des directeurs généraux ou des fonctionnaires de niveau équivalent, procède à une nouvelle comparaison des mérites de tous les fonctionnaires proposés pour une promotion.
4. Avant de présenter ses propositions de promotions à l’[AIPN], la commission de promotion discute ouvertement de ses intentions avec une délégation de représentants du personnel désignés par le comité du personnel, partageant de manière transparente la procédure par laquelle les mérites des fonctionnaires du même grade ont été analysés comparativement.
5. Après cet échange de vues, la commission de promotion établit une liste de fonctionnaires proposés à l’[AIPN] pour une promotion.
6. La liste des fonctionnaires proposés pour une promotion par l’[AIPN] est publiée et portée à l’attention du personnel du SEAE.
7. Les fonctionnaires qui ne figurent pas sur la liste visée au paragraphe 6 ont le droit d’introduire leurs objections à l’attention du comité paritaire de promotion, établi en conformité avec la section 2 de l’annexe II du statut.
8. Le comité paritaire de promotion, suite à l’analyse des éventuelles objections introduites, transmet une recommandation motivée à l’[AIPN].
9. Après une dernière comparaison des mérites et en tenant compte des possibilités de promotion, l’[AIPN] procède à l’adoption et à la publication de la décision de promotion, listant les noms des fonctionnaires promus au grade supérieur.»
7 L’article 5 de la décision du 18 octobre 2012 prévoit :
«1. L’analyse comparative des mérites des fonctionnaires appartenant au même grade est effectuée à différents niveaux selon une méthode ascendante :
— au sein des directions ;
— au sein des directions générales ;
— au sein du SEAE.
2. Pour chaque grade, un tableau synoptique analysant les rapports de notation depuis la promotion précédente, l’utilisation des langues et le niveau des responsabilités exercées par chaque fonctionnaire doit être établi. Ce tableau indique également le nombre d’années écoulées depuis la dernière promotion de chaque fonctionnaire.
3. En conformité avec l’article 4, paragraphe 4[,] les tableaux synoptiques utilisés par la commission de promotion pour l’analyse comparative des mérites sont portés à la connaissance de la délégation de représentants du personnel désignés par le comité du personnel et du comité paritaire de promotion avant la transmission à l’[AIPN] des propositions de promotion.»
Faits à l’origine du litige
8 Le requérant est un fonctionnaire de grade AST 2 affecté au SEAE.
9 Par note du 10 juin 2013, le directeur des ressources humaines a publié des quotas de promotion indicatifs ainsi que la liste des fonctionnaires promouvables dans le cadre de l’exercice de promotion 2013. Le requérant était au nombre de ceux-ci.
10 En application de la décision du 18 octobre 2012, la direction des ressources humaines a élaboré, sans qu’elles soient rendues publiques, deux listes de fonctionnaires promouvables. La première de ces listes, d’une part, désignait par grade les fonctionnaires proposés à la promotion par les différents services du SEAE dans le respect des possibilités de promotion résultant des quotas indicatifs susmentionnés, avec une brève justification en regard du nom de chacun des fonctionnaires proposés, et
recensait, d’autre part, les fonctionnaires non proposés. La seconde de ces listes mentionnait les fonctionnaires proposés à la promotion par les différents services du SEAE dépassant les possibilités de promotion selon lesdits quotas indicatifs. Le requérant ne figurait pas parmi les fonctionnaires proposés à la promotion.
11 En annexe à un message du 26 juillet 2013, le directeur des ressources humaines a communiqué à l’ensemble du personnel du SEAE la liste des fonctionnaires proposés à la promotion par la commission de promotion.
12 Le 20 août 2013, le requérant a formé une objection devant le comité paritaire de promotion. Le 8 octobre suivant, le comité paritaire de promotion a arrêté ses recommandations au vu des objections formulées par 91 fonctionnaires. Il a ainsi recommandé que l’AIPN envisage la promotion de quatre fonctionnaires supplémentaires, nommément cités, et au nombre desquels le requérant ne figurait pas. En outre, le comité paritaire de promotion a suggéré que l’AIPN utilise toutes les possibilités de
promotion à sa disposition. Par courriel du 14 octobre 2013, le comité paritaire de promotion a informé le requérant du rejet de son objection.
13 Le 9 octobre 2013, le directeur général administratif du SEAE, agissant en qualité d’AIPN, a publié la liste des fonctionnaires promus pour l’exercice de promotion 2013. Le nom du requérant n’y figurait pas.
14 Le 8 novembre 2013, suite à la recommandation du comité paritaire de promotion qui avait suggéré l’utilisation de toutes les possibilités de promotion, l’AIPN a établi une liste supplémentaire de huit fonctionnaires du groupe de fonctions des assistants promus. Le nom du requérant n’y figurait pas davantage.
15 Le 29 octobre 2013, le requérant a introduit une réclamation, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, demandant à ce que son nom soit ajouté à la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013. Cette réclamation a été rejetée par décision de l’AIPN en date du 24 février 2014.
Conclusions des parties et procédure
16 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— ordonner au SEAE la production des rapports de notation de tous les fonctionnaires promouvables et la liste des fonctionnaires proposés à la promotion qui ont effectivement été promus au titre de l’exercice de promotion 2013 ;
— enjoindre au SEAE de «préciser la provenance des ‘phrases’ » qui ont servi de motivation pour rejeter la réclamation ;
— annuler la décision du 9 octobre 2013 établissant la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013 ;
— condamner le SEAE aux dépens.
17 Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter le recours comme non fondé ;
— condamner le requérant aux dépens.
18 En réponse à une question posée par le Tribunal lors de l’audience, le requérant a précisé qu’il ne demandait l’annulation de la décision du 9 octobre 2013 établissant la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013 qu’en tant que son nom n’y figure pas.
19 Lors de l’audience, le Tribunal a, en outre, invité le SEAE à déposer la liste des personnes proposées à la promotion au titre de l’exercice de promotion 2013 par les différents services du SEAE et adressée à la commission de promotion. En conséquence, le président n’a ni clôturé la procédure orale ni mis l’affaire en délibéré.
20 Le SEAE a déféré à la mesure d’organisation de la procédure susmentionnée le 19 novembre 2014.
21 Par courrier du 24 novembre 2014, le Tribunal a demandé des éclaircissements au SEAE et l’a invité à déposer une copie du tableau synoptique, visé à l’article 5, paragraphe 2, de la décision du 18 octobre 2012, établi pour les fonctionnaires de grade AST 2.
22 Le SEAE a répondu aux mesures d’organisation de la procédure susdites le 2 décembre 2014.
23 Par courrier du 18 décembre 2014, le requérant a réagi aux réponses du SEAE à la mesure d’organisation de la procédure décidée lors de l’audience et à celles figurant dans le courrier susmentionné du 24 novembre 2014.
24 Le président a clôturé la procédure orale et mis l’affaire en délibéré le 7 janvier 2015, ce dont les parties ont été informées par lettre du greffe du 9 janvier 2015.
En droit
25 À l’appui de son recours, le requérant soulève deux moyens, tirés, d’une part, de la violation de l’article 45, paragraphe 1, du statut et de l’absence d’un examen comparatif des mérites effectif et, d’autre part, de l’erreur manifeste d’appréciation dans l’application des critères de promotion prévus à l’article 45, paragraphe 1, du statut et de la violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 45, paragraphe 1, du statut et de l’absence d’un examen comparatif des mérites effectif
Arguments des parties
26 Le requérant reproche, en substance, au SEAE d’avoir, lors de la modification du système d’évaluation pour l’établissement des rapports de notation, mis fin à l’utilisation de notes chiffrées ou d’appréciations analytiques en optant pour un système fondé uniquement sur les commentaires, ou «phrases», des notateurs. De la sorte, en l’absence d’éléments objectifs, ni le requérant ni le juge ne seraient en mesure de contrôler si les fonctionnaires promouvables ont été traités de manière égalitaire.
Au contraire, la comparaison des mérites respectifs des fonctionnaires promouvables aurait été rendue «particulièrement difficile», puisque l’AIPN devait apprécier et comparer la qualité des fonctionnaires concernés en fonction seulement d’adjectifs ou de mots contenus dans les commentaires des notateurs.
27 L’examen comparatif des mérites étant ainsi «matériellement impossible à effectuer», le requérant soutient également que, dans le cadre de l’examen comparatif des mérites, la commission de promotion aurait uniquement pris en compte les fonctionnaires qui avaient été proposés à la promotion, soit 20 fonctionnaires de grade AST 2, sur un total de 39 fonctionnaires qui étaient promouvables. L’utilisation de cette méthode de sélection aurait eu pour effet qu’un nombre important de fonctionnaires
auraient d’emblée été exclus de la possibilité de voir leurs mérites comparés à ceux de leurs collègues de même grade et, donc, d’être promus. En substance, le requérant soutient ainsi que la procédure utilisée par le SEAE opérerait comme un filtre s’interposant entre les fonctionnaires promouvables et l’AIPN et que ce filtrage serait incompatible avec l’article 45 du statut.
28 Pour ce qui concerne la prétendue absence de critères objectifs d’appréciation des mérites, le SEAE répond que, en vertu de l’article 4 de la décision du 16 mai 2012, la notation est exclusivement établie par le biais d’un formulaire dans lequel est effectuée une évaluation descriptive et qualitative du rendement, de la compétence et de la conduite du titulaire du poste et que l’AIPN a disposé de tous les éléments pertinents lors de la comparaison des mérites des fonctionnaires.
29 Le SEAE ajoute que, selon la jurisprudence, l’AIPN est appelée à effectuer un examen comparatif des mérites des fonctionnaires selon la procédure ou la méthode qu’elle estime la plus appropriée. En l’occurrence, l’exercice de promotion 2013 se serait déroulé selon une procédure en plusieurs étapes : établissement par la direction des ressources humaines de la liste des fonctionnaires promouvables ; consultation par chaque directeur général, membre de la commission de promotion, des supérieurs
hiérarchiques des notateurs occupant au moins un poste du niveau de directeur (ci-après les «directeurs»), lesquels consultent, à leur tour, les chefs de division afin d’établir la liste des fonctionnaires proposés ; communication de cette dernière liste ; établissement par la commission de promotion, après un examen comparatif des mérites et consultation des représentants du personnel, d’un projet de liste des fonctionnaires les plus méritants ; enfin, établissement par l’AIPN de la liste
officielle des fonctionnaires proposés à la promotion. En l’espèce, les mérites du requérant auraient été comparés à ceux de ses collègues au sein de son service et une liste des fonctionnaires proposés pour une promotion aurait été établie sur cette base. Le requérant ne saurait donc prétendre que ses mérites n’ont pas fait l’objet d’un examen comparatif au sein dudit service.
30 Le SEAE fait encore observer que, si le nombre de promotions par grade est limité par des quotas, établis en fonction des disponibilités budgétaires de l’année en cours, l’administration dispose toutefois de la possibilité d’accorder des promotions supplémentaires à l’issue des procédures d’objection ou de réclamation, en réallouant dans un grade inférieur des promotions non octroyées dans un grade supérieur, et ce après un nouvel examen comparatif des mérites de tous les fonctionnaires
promouvables. Une liste supplémentaire de fonctionnaires proposés à la promotion serait ensuite établie et transmise à l’AIPN.
31 Le SEAE estime, par ailleurs, que le fait que les listes des fonctionnaires proposés à la promotion soient établies au niveau des services n’est pas incompatible avec l’article 45 du statut qui requiert d’effectuer un examen des mérites de tous les fonctionnaires promouvables. L’appréciation des mérites des fonctionnaires promouvables d’abord par rapport aux fonctionnaires appartenant au même service permettrait de prendre en considération des éléments spécifiques à chaque service, tandis qu’un
examen élargi des mérites serait quant à lui effectué par la commission de promotion, indépendamment de l’affectation des fonctionnaires concernés. Le SEAE souligne, enfin, que la commission de promotion dispose des listes des fonctionnaires proposés établies par les services, mais qu’elle procède bien à l’examen comparatif des mérites de tous les fonctionnaires promouvables, dont elle détient tant la liste que les rapports de notation.
Appréciation du Tribunal
32 Il convient de rappeler, à titre liminaire, que le juge de l’Union doit interpréter les moyens soulevés par un requérant au regard de leur substance, pour autant que ceux-ci se dégagent de la requête avec suffisamment de netteté (arrêt Mantzouratos/Parlement, F‑64/10, EU:F:2011:72, point 16).
33 En l’occurrence, il ressort de la substance du premier moyen, dans la mesure où le requérant met en cause le système d’évaluation en vigueur au SEAE par le biais de «phrases», que celui-ci comporte une exception d’illégalité à l’encontre de l’article 4 de la décision du 16 mai 2012, lu en combinaison avec l’article 4 de la décision du 18 octobre 2012.
34 Cela étant précisé, selon une jurisprudence constante, pour évaluer les mérites à prendre en considération dans le cadre d’une décision de promotion prévue à l’article 45 du statut, l’AIPN dispose d’un large pouvoir d’appréciation (arrêts Casini/Commission, T‑132/03, EU:T:2005:324, point 52, et la jurisprudence citée, et Van Neyghem/Conseil, F‑77/11, EU:F:2012:187, point 38). Elle dispose, en particulier, du pouvoir de procéder à l’examen comparatif des mérites selon la procédure ou la méthode
qu’elle estime la plus appropriée (arrêts de Wind/Commission, 62/75, EU:C:1976:103, point 17 ; Buendía Sierra/Commission, T‑311/04, EU:T:2006:329, point 131, et Praskevicius/Parlement, F‑81/10, EU:F:2011:120, point 53). Dans ce domaine, le contrôle du juge doit se limiter à la question de savoir si l’administration s’est tenue dans des limites non critiquables et n’a pas usé de son pouvoir de manière manifestement erronée (arrêts Casini/Commission, EU:T:2005:324, point 52, et
Praskevicius/Parlement, EU:F:2011:120, point 53).
35 En l’espèce, il ressort de la décision de rejet de la réclamation du requérant que les rapports de notation ont constitué le principal critère d’appréciation des mérites des fonctionnaires dans le cadre de l’examen comparatif de ceux-ci.
36 Or, il est constant que, conformément à l’article 4 de la décision du 16 mai 2012, les rapports de notation des fonctionnaires du SEAE, dont celui du requérant, ne comportent plus de notes chiffrées ou d’appréciations analytiques, mais qu’ils sont exclusivement fondés sur les commentaires littéraux des notateurs.
37 Le requérant affirme que l’absence d’appréciations analytiques ou chiffrées dans les rapports de notation des fonctionnaires du SEAE ne permet pas un examen comparatif des mérites des fonctionnaires promouvables qui soit effectif, objectif et égalitaire.
38 À cet égard, le juge de l’Union a déjà pu constater, à l’occasion des affaires qui lui étaient soumises, qu’une grande hétérogénéité existe dans les évaluations des fonctionnaires des différents services d’une institution et que cette hétérogénéité est source de difficultés lorsque l’AIPN est amenée à procéder à l’examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires concernés, dans le respect du principe d’égalité de traitement (voir, en ce sens, concernant la Commission européenne,
arrêt Buendía Sierra/Commission, EU:T:2006:329, point 169).
39 Dans ce contexte, même si l’AIPN dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour arrêter la procédure ou la méthode qu’elle estime la plus appropriée pour procéder à l’examen comparatif des mérites (voir point 34 du présent arrêt), le pouvoir ainsi reconnu à l’administration est néanmoins limité par la nécessité de procéder à l’examen comparatif des mérites avec soin et impartialité, dans l’intérêt du service et conformément au principe d’égalité de traitement. Aussi, ledit examen doit-il être
conduit à partir de sources d’informations et de renseignements comparables (arrêts Buendía Sierra/Commission, EU:T:2006:329, point 172, et la jurisprudence citée ; Stols/Conseil, T‑95/12 P, EU:T:2014:3, point 32, et Nieminen/Conseil, F‑81/12, EU:F:2014:50, points 58 et 91, et la jurisprudence citée, faisant l’objet d’un pourvoi devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑464/14 P). En ce sens, afin de rendre le système de promotion le plus équitable possible, l’AIPN doit, en vertu de
l’article 45 du statut, veiller à objectiver l’examen comparatif des mérites, d’une part, en garantissant la comparabilité des évaluations de l’ensemble des fonctionnaires par l’établissement d’une échelle commune d’appréciation et, d’autre part, en homogénéisant les critères d’appréciation à l’attention des notateurs.
40 Dans cette perspective, force est de constater, avec le requérant, que des appréciations exclusivement littérales ne permettent pas de déceler méthodiquement les disparités dans la manière d’évaluer les fonctionnaires telle qu’elle est pratiquée par les différents notateurs en fonction de leur propre subjectivité et que ces appréciations exclusivement littérales affectent ainsi la capacité de l’AIPN à procéder à une comparaison objective des mérites.
41 S’il ne peut, certes, être soutenu que l’article 43 du statut impose le recours à une notation chiffrée et analytique, l’obligation de conduire une comparaison des mérites sur une base égalitaire et à partir de sources d’informations et de renseignements comparables, inhérente à l’article 45 du statut, requiert une procédure ou une méthode propre à neutraliser la subjectivité résultant des appréciations portées par des notateurs différents.
42 Or, interrogé lors de l’audience sur l’existence d’une procédure ou d’une méthode permettant de pallier le risque d’hétérogénéité entre les notations des fonctionnaires de ses différents services, le SEAE a concédé ne pas en avoir prévu.
43 Le SEAE a néanmoins fait valoir qu’une garantie contre ce risque résiderait dans la méthode ascendante de comparaison des mérites des fonctionnaires, prévue par les articles 4 et 5 de la décision du 18 octobre 2012 et mise en œuvre pour l’exercice de promotion 2013 (voir points 6, 7 et 29 du présent arrêt).
44 Force est toutefois d’observer que le système de comparaison des mérites en vigueur au SEAE, qualifié même d’«inversé» par celui-ci dans sa plaidoirie, a pour but, comme l’a soutenu le SEAE dans ses écrits, de prendre en considération des éléments spécifiques à chaque service et à chaque direction générale et tend à donner du poids aux appréciations effectuées par les supérieurs les plus proches des fonctionnaires concernés. Or, il ressort de la jurisprudence qu’un examen préalable au sein des
services ou de chaque direction générale ne saurait avoir pour effet de se substituer à un examen comparatif d’ensemble de tous les fonctionnaires promouvables (voir, en ce sens, arrêt Caravelis/Parlement, T‑182/99, EU:T:2001:131, point 33). Au contraire, l’exigence d’un examen comparatif élargi à l’ensemble des fonctionnaires promouvables découle directement de l’article 45 du statut (arrêt Tsarnavas/Commission, T‑188/01 à T‑190/01, EU:T:2003:77, point 121). Partant, en l’absence de toute
allégation du SEAE sur l’existence d’une procédure ou d’une méthode d’objectivation renforcée, telle que, par exemple, des moyennes statistiques (voir, en ce sens, arrêts Cubero Vermurie/Commission, T‑187/98, EU:T:2000:225, point 85, et Nielsen/Conseil, T‑353/03, EU:T:2005:127, points 63 et suivants), l’octroi de points de notation affectés de coefficients correcteurs destinés à neutraliser les différences dans la manière de noter d’une direction générale ou d’un service autonome à l’autre,
l’allocation de points de mérite ou des orientations fixant des critères objectifs communs concernant le profil de carrière de catégories de fonctionnaires (voir, en ce sens, arrêt Allo/Commission, T‑386/94, EU:T:1996:123, points 31 et suivants), ce système ne garantit pas une comparaison objective des fonctionnaires promouvables dans les différents grades à l’échelle de l’ensemble du SEAE et, à ce niveau, est même un facteur de parcellisation de la comparaison des mérites qui accentue le poids
de la subjectivité des rapports de notation.
45 Le SEAE a aussi invoqué l’existence de tableaux synoptiques pour l’ensemble des fonctionnaires promouvables, au sens de l’article 5, paragraphe 2, de la décision du 18 octobre 2012, lesquels seraient à la disposition de la commission de promotion et faciliteraient la comparaison des mérites des fonctionnaires. Il ressort de l’article 5 de la décision du 18 octobre 2012 que les tableaux synoptiques utilisés par la commission de promotion comportent, en principe, outre une indication quant aux
langues utilisées, quant aux responsabilités assumées et quant à l’ancienneté dans le grade, une analyse des rapports de notation depuis la promotion précédente.
46 En pratique, il ressort des réponses du SEAE aux mesures d’organisation de procédure que les tableaux synoptiques, tout en reprenant l’ensemble des fonctionnaires promouvables, désignent, par grade, les fonctionnaires proposés à la promotion par les services dans le respect des possibilités de promotion résultant des quotas indicatifs établis par le directeur des ressources humaines. Ainsi, s’agissant des fonctionnaires proposés à la promotion par les services, ces tableaux mentionnent-ils les
données personnelles permettant de les identifier, leur groupe de fonctions (assistants ou administrateurs), leur grade, la dénomination de leur poste, leur date de recrutement, leur ancienneté dans le grade, leur affectation, leurs principales fonctions, ainsi qu’une brève justification de la proposition de les promouvoir.
47 Les tableaux synoptiques ainsi conçus permettent, certes, dans une mesure variable (voir point 57 du présent arrêt), d’avoir, en un coup d’œil, une vue de la situation de l’ensemble des fonctionnaires promouvables de même grade. Toutefois, le SEAE n’a pas contesté que les justifications figurant dans ces tableaux reposent sur les rapports de notation, lesquels sont fondés sur les appréciations exclusivement littérales des notateurs et sont pour cette raison difficilement comparables, comme cela a
déjà été exposé. En conséquence, à défaut d’une évaluation expressément chiffrée ou autrement objectivée des fonctionnaires concernés, et le SEAE n’ayant lui-même pas précisé en quoi lesdits tableaux constitueraient une procédure ou une méthode d’objectivation, force est au Tribunal de constater que ces tableaux ne peuvent être qu’entachés de la même subjectivité que celle qui affecte les rapports de notation. De surcroît, il ressort du tableau communiqué par le SEAE concernant les fonctionnaires
de grade AST 2 que le poids des rapports de notation apparaît d’autant plus important que ce tableau ne mentionne pas systématiquement le niveau des responsabilités exercées par les fonctionnaires concernés ni les langues utilisées par ceux-ci, alors qu’il s’agit également de critères d’appréciation des mérites aux termes de l’article 45, paragraphe 1, du statut.
48 Il s’ensuit que le requérant soutient à bon droit qu’en l’absence d’éléments objectifs dans le système d’évaluation en vigueur au SEAE il n’est pas établi que le refus de le promouvoir résulterait d’une méthode ayant permis une comparaison des mérites égalitaire.
49 Le requérant soutient aussi que la méthode utilisée par le SEAE pour comparer les mérites instaurerait un filtrage des fonctionnaires promouvables.
50 Il y a lieu de rappeler, à cet égard, que l’article 45, paragraphe 1, du statut impose à l’AIPN de procéder, avant toute promotion, à l’examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables. Plus précisément, dans le cadre de son examen, l’AIPN peut se faire assister par les services administratifs aux différents échelons de la voie hiérarchique, conformément aux principes inhérents au fonctionnement de toute structure administrative hiérarchisée, qui ont été matérialisés à
l’article 21, premier alinéa, du statut, aux termes duquel «le fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est tenu d’assister et de conseiller ses supérieurs» (arrêt Tsirimokos/Parlement, T‑76/92, EU:T:1993:106, point 17). Toutefois, il a aussi été jugé qu’un examen préalable, au sein de chaque direction générale, des dossiers des fonctionnaires ayant vocation à la promotion ne saurait avoir pour effet de se substituer à l’examen comparatif qui doit ensuite être effectué, lorsqu’il
est prévu, par un comité de promotion, puis par l’AIPN (arrêt Heurtaux/Commission, T‑172/03, EU:T:2005:34, point 40). En particulier, à moins de rendre sans objet l’examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables, il ne saurait être admis que l’AIPN se contente d’examiner les mérites des fonctionnaires qui sont les mieux classés sur les listes établies par les différents services ou directions générales (voir, en ce sens, arrêt Caravelis/Parlement, EU:T:2001:131,
point 34).
51 Il s’ensuit que, dans le cas du SEAE, l’intérêt éventuel de procéder, en premier lieu, à une comparaison des mérites des fonctionnaires promouvables au sein de chaque service, afin de prendre en compte la spécificité de chacun d’entre eux, ne saurait, au vu de l’article 45 du statut, dispenser la commission de promotion et l’AIPN de comparer les mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables.
52 En l’espèce, force est d’observer que l’article 4, paragraphe 3, de la décision du 18 octobre 2012 dispose que la commission de promotion doit procéder à une comparaison des mérites des «fonctionnaires proposés pour une promotion» par les directeurs. En outre, il ressort de l’article 4, paragraphes 5 et 6, de la décision du 18 octobre 2012 que les fonctionnaires concernés ne sont informés de la liste des fonctionnaires proposés pour une promotion qu’après la discussion avec les représentants du
personnel, de sorte que, comme l’a observé le requérant, les fonctionnaires écartés d’emblée par les directeurs ne sont pas en mesure de saisir l’occasion de cette discussion pour obtenir de leurs représentants qu’ils attirent l’attention de la commission de promotion sur leurs mérites. Il s’ensuit que, aux termes des dispositions susmentionnées, la commission de promotion n’est pas tenue de procéder à un examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables.
53 Force est également d’observer que, selon l’article 4, paragraphe 5, de la décision du 18 octobre 2012, c’est sur la base de la liste des fonctionnaires proposés à la promotion par les directeurs que, après discussion avec une délégation de représentants du personnel, la commission de promotion dresse une nouvelle liste, à l’attention de l’AIPN, des fonctionnaires proposés pour une promotion.
54 Il découle des constatations qui précèdent que, aux termes de l’article 4 de la décision du 18 octobre 2012, l’AIPN n’est pas mise en mesure d’effectuer un examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables.
55 En l’espèce, des éléments concrets corroborent, au demeurant, le fait que la commission de promotion et l’AIPN n’ont, en pratique, pas procédé à un examen comparatif effectif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables.
56 Premièrement, il résulte du calendrier figurant dans une note du directeur des ressources humaines du 10 juin 2013 que, entre le 17 juin et le 12 juillet 2013, la commission de promotion était effectivement appelée à comparer les mérites des seuls fonctionnaires proposés pour une promotion par les services du SEAE.
57 Deuxièmement, il importe de relever que le tableau synoptique utilisé par la commission de promotion pour comparer les mérites des fonctionnaires promouvables de grade AST 2 ne comporte aucune mention des principales fonctions et des éventuels mérites des fonctionnaires promouvables non proposés à la promotion par les services. Cela, contrairement aux fonctionnaires promouvables proposés à la promotion par les services, pour lesquels les principales fonctions sont signalées et pour lesquels
figure une brève justification de la proposition de les promouvoir fondée sur leurs mérites. Ainsi, ce tableau ne fait pas état du contenu élogieux du rapport d’évaluation du requérant pour l’exercice 2011-2012. À ce propos, l’argument, plaidé par le SEAE, selon lequel le fait qu’un fonctionnaire ait des mérites évidents et reconnus n’exclut pas que d’autres fonctionnaires aient des mérites égaux ou supérieurs ne saurait justifier cette omission. En effet, cet argument est dépourvu de pertinence,
dès lors qu’il suppose précisément qu’un examen comparatif des mérites des candidats à la promotion a pu être effectué. En définitive, en justifiant la promotion des fonctionnaires promouvables de grade AST 2 proposés à la promotion par les services, sans faire mention des mérites des fonctionnaires promouvables mais non proposés à la promotion, tel le requérant, le tableau synoptique utilisé par le SEAE renforce la conviction du Tribunal que la commission de promotion n’a pas procédé à un examen
comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables. En tout état de cause, ce tableau concrétise une différence de traitement entre ceux qui ont été d’emblée proposés à la promotion par les services et les autres. L’avantage que tirent les premiers d’avoir ainsi leurs mérites mis en exergue dans un document récapitulatif et d’emploi aisé, dont l’importance ressort non seulement de sa mention à l’article 5 de la décision du 18 octobre 2012, mais aussi de la plaidoirie du SEAE,
est de nature à avoir entaché d’irrégularité les étapes de la procédure de promotion au cours desquelles il a pu être utilisé.
58 Troisièmement, le SEAE ne conteste pas que la réunion de la commission de promotion consacrée à la comparaison des mérites des fonctionnaires promouvables n’a approximativement duré que 40 minutes, comme le requérant le soutient. Au cours de cette quarantaine de minutes, la commission de promotion est censée avoir examiné la promotion à 19 grades et avoir comparé les mérites d’environ 800 fonctionnaires promouvables, et cela alors même que le recours à des appréciations exclusivement littérales
dans les rapports de notation affecte leur comparabilité (voir point 40 du présent arrêt).
59 L’ensemble de ces constatations empêche de conclure que, dans le cadre de l’exercice de promotion 2013, un examen comparatif des mérites de tous les fonctionnaires promouvables effectué avec soin et impartialité (arrêts Caravelis/Parlement, EU:T:2001:131, points 32 et 35, et Conseil/AY, T‑167/12 P, EU:T:2013:524, point 33, et la jurisprudence citée) a été mené par la commission de promotion.
60 Le SEAE soutient cependant avoir procédé à un examen des mérites de l’ensemble des fonctionnaires éligibles à une promotion. Il s’appuie, à cet égard, sur le message du directeur des ressources humaines, adressé le 26 juillet 2013 à tous les fonctionnaires du SEAE, duquel il ressort que les directeurs auraient, en application de l’article 4, paragraphe 2, de la décision du 18 octobre 2012, examiné les mérites de tous les fonctionnaires promouvables et auraient, sur cette base, formulé des
propositions à la commission de promotion, laquelle aurait, collégialement, comparé, grade par grade, les mérites de tous les fonctionnaires promouvables du SEAE.
61 Toutefois, dans le contexte juridique décrit aux points 52 à 54 ci-dessus, la présomption de légalité dont bénéficient en principe les actes de l’Union ne saurait opérer et le SEAE ne saurait, dès lors, se limiter à des affirmations sans étayer celles-ci. Dans cette perspective, le message du directeur des ressources humaines du 26 juillet 2013 adressé à tous les fonctionnaires du SEAE ne saurait constituer la preuve d’un réel examen des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables.
62 Le SEAE fait certes également valoir que les directeurs généraux, présents au sein de la commission de promotion, avaient notamment eu à leur disposition les rapports de notation de tous les fonctionnaires promouvables et un accès au système informatique de gestion du personnel appelé «SysPer 2» une dizaine de jours avant la réunion de ladite commission, de sorte qu’ils avaient pu s’y préparer. Il s’agit toutefois là encore d’une affirmation qui n’est nullement étayée. De plus, la possibilité, à
la supposer avérée, que les membres de la commission de promotion aient pu avoir accès à l’ensemble des informations concernant tous les fonctionnaires promouvables ne saurait conduire à négliger le fait que des tableaux synoptiques présentent une plus grande commodité que cet ensemble d’informations et l’avantage que les fonctionnaires proposés à la promotion par les services ont pu tirer à tous les stades de la procédure de ce que ces tableaux ont mis en exergue leurs mérites.
63 En tout état de cause, même s’il fallait considérer que le message du directeur des ressources humaines du 26 juillet 2013 constitue la preuve d’un examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables par la commission de promotion au vu des rapports de notation de chacun d’entre eux, il ne serait pas établi pour autant que l’AIPN aurait elle-même été mise en mesure d’effectuer un examen comparatif similaire, dès lors qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 5, de la
décision du 18 octobre 2012 que la commission de promotion avait pour tâche de dresser elle-même à l’attention de l’AIPN une liste des fonctionnaires proposés pour une promotion (point 53 du présent arrêt).
64 Le SEAE soutient également qu’il n’y a pas de coïncidence entre la liste des fonctionnaires proposés à la promotion par les services dans le respect des quotas indicatifs et la liste des fonctionnaires promus.
65 À cet égard, les mesures d’organisation de la procédure adoptées par le Tribunal ont permis d’établir que l’AIPN a promu, le 9 octobre 2013, l’ensemble des fonctionnaires proposés à la promotion par les services dans le respect des quotas, ainsi que les quatre fonctionnaires supplémentaires recommandés à la promotion le 8 octobre précédent par le comité paritaire de promotion à la suite de l’examen de leurs objections. Néanmoins, les mêmes mesures d’organisation de la procédure révèlent que,
parmi ces quatre promus supplémentaires, deux avaient été proposés hors quotas à la promotion par les services. De plus, il ressort de la recommandation du comité paritaire de promotion du 8 octobre 2013 que sa suggestion de promouvoir les quatre fonctionnaires en question n’a pu résulter d’une remise en question de l’évaluation des performances des intéressés ou de la position adoptée par la commission de promotion au regard des mérites respectifs des fonctionnaires, mais de «possibles erreurs
de procédure». Il s’ensuit que l’ajout de ces quatre fonctionnaires à la liste de ceux qui étaient proposés à la promotion par les services dans le respect des quotas indicatifs ne prouve pas que la commission de promotion puis l’AIPN auraient réellement procédé à un examen comparatif effectif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables, en ce compris les mérites de ceux qui n’avaient pas été initialement proposés à la promotion par les services.
66 Il est vrai que, à la suite de la recommandation du comité paritaire de promotion, du 8 octobre 2013, d’utiliser toutes les possibilités de promotion, la commission de promotion a proposé de promouvoir huit fonctionnaires supplémentaires du groupe de fonctions des assistants, proposition que l’AIPN a suivie dans sa décision du 8 novembre 2013. Toutefois, il y a lieu de constater aussi que six de ces huit fonctionnaires avaient déjà été proposés à la promotion par les services dans leur liste hors
quotas. Dans le contexte décrit aux points 52 à 59 du présent arrêt, le seul ajout de deux fonctionnaires non proposés à la promotion par les services n’établit pas à suffisance de droit qu’un examen comparatif des mérites de l’ensemble des fonctionnaires promouvables aurait réellement été effectué par la commission de promotion puis par l’AIPN.
67 Ce constat s’impose en particulier en ce qui concerne la promotion des fonctionnaires qui, comme le requérant, étaient titulaires du grade AST 2. En effet, le seul fonctionnaire de grade AST 2 qui a bénéficié d’une promotion, alors qu’il n’avait pas été proposé à la promotion par les services dans le respect des quotas de promotion indicatifs, avait néanmoins été proposé par ceux-ci hors quotas.
68 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de juger que le premier moyen soulevé est fondé et d’annuler sur la base de celui-ci la décision du 9 octobre 2013 établissant la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013 en tant que le nom du requérant n’y figure pas.
Sur les autres éléments du recours
69 Au vu de l’annulation, qui s’impose au regard du premier moyen, de la décision du 9 octobre 2013 établissant la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013 en tant que le nom du requérant n’y figure pas, il n’est pas nécessaire d’examiner le second moyen, tiré de l’erreur manifeste d’appréciation et de la violation de l’obligation de motivation, car celui-ci ne pourrait conduire à une annulation plus étendue. Il n’y a pas lieu non plus de statuer sur les deux premiers
chefs de conclusions de la requête visant à ce que le Tribunal ordonne des mesures d’instruction destinées à établir le bien-fondé des conclusions en annulation.
Sur les dépens
70 Aux termes de l’article 101 du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe supporte ses dépens et est condamnée aux dépens exposés par l’autre partie, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 102, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte ses propres dépens, mais n’est condamnée que partiellement aux dépens
exposés par l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
71 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le SEAE est la partie qui succombe. En outre, le requérant a, dans ses conclusions, expressément demandé que le SEAE soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, le SEAE doit supporter ses propres dépens et être condamné à supporter les dépens exposés par le requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination du Service européen pour l’action extérieure, du 9 octobre 2013, établissant la liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2013 est annulée en tant que le nom de M. Ribeiro Sinde Monteiro n’y figure pas.
2) Il n’y a pas lieu de statuer sur le surplus du recours.
3) Le Service européen pour l’action extérieure supporte ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par M. Ribeiro Sinde Monteiro.
Van Raepenbusch
Rofes i Pujol
Perillo
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 mars 2015.
Le greffier
W. Hakenberg
Le président
S. Van Raepenbusch
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( *1 ) Langue de procédure : le français.
