ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
25 septembre 2014 ( *1 )
«Fonction publique — Rémunération — Personnel du SEAE affecté dans un pays tiers — Décision de l’AIPN modifiant la liste des pays tiers pour lesquels les conditions de vie sont équivalentes à celles habituelles dans l’Union — Acte de portée générale — Recevabilité du recours — Évaluation annuelle de l’indemnité de conditions de vie — Suppression»
Dans l’affaire F‑101/13,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Carla Osorio, fonctionnaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Pointe aux Canonniers (Maurice), et les autres requérants dont les noms figurent en annexe, représentés par Me S. Orlandi, avocat,
parties requérantes,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par M. S. Marquardt et Mme M. Silva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre),
composé de MM. S. Van Raepenbusch (rapporteur), président, E. Perillo et J. Svenningsen, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 mai 2014,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 7 octobre 2013, Mme Osorio et les autres requérants dont les noms figurent en annexe demandent au Tribunal d’annuler la décision du 19 décembre 2012 du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) en tant qu’elle supprime, à compter du 1er juillet 2013, le versement de l’indemnité de conditions de vie (ci-après l’«ICV») au personnel affecté à Maurice.
Cadre juridique
2 La décision 2010/427/UE du Conseil, du 26 juillet 2010, fixant l’organisation et le fonctionnement du SEAE (JO L 201, p. 30), dispose en son article 1er que le SEAE «est un organe de l’Union européenne fonctionnant de manière autonome [qui] est distinct du secrétariat général du Conseil [de l’Union européenne] et de la Commission [européenne] et possède la capacité juridique nécessaire pour accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser ses objectifs». En vertu de son article 6, le statut des
fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version applicable au litige (ci-après le «statut»), antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) no 1023/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO L 287, p. 15), ainsi que le régime applicable aux autres agents de l’Union s’appliquent au personnel du SEAE.
3 L’article 1er ter du statut dispose, notamment, que, «[s]auf dispositions contraires du présent statut, […] le [SEAE] […] [est] assimil[é], pour l’application du présent statut, aux institutions de l’Union».
4 L’article 110 du statut précise, en son premier paragraphe, que «[l]es dispositions générales d’exécution du présent statut sont arrêtées par chaque institution après consultation de son comité du personnel et avis du comité du statut». Conformément au troisième paragraphe du même article, les dispositions générales d’exécution visées au paragraphe 1 (ci-après les «DGE») «sont portées à la connaissance du personnel».
5 L’article 1er du chapitre premier, intitulé «D[ispositions générales]», de l’annexe X, portant dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires affectés dans un pays tiers, du statut dispose :
«La présente annexe détermine les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires de l’Union européenne affectés dans un pays tiers.
Ne peuvent être recrutés en vue d’une telle affectation que des ressortissants des États membres de l’Union, sans que l’autorité investie du pouvoir de nomination puisse recourir à la dérogation prévue à l’article 28, [sous] a), du statut.
Des [DGE] sont arrêtées conformément à l’article 110 du statut.»
6 L’article 10, paragraphe 1, de l’annexe X du statut dispose :
«Une [ICV] est fixée, selon le lieu où le fonctionnaire est affecté, en pourcentage d’un montant de référence. […]
Aucune indemnité de cette nature n’est versée lorsque le fonctionnaire est affecté dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union.
Pour les autres lieux d’affectation, l’[ICV] est fixée de la manière exposée ci-après.
Les paramètres pris en compte pour la fixation de l’[ICV] sont les suivants :
— environnement sanitaire et hospitalier,
— conditions de sécurité,
— conditions climatiques,
ces trois paramètres étant affectés du coefficient 1 :
— degré d’isolement,
— autres conditions locales,
ces deux paramètres étant affectés du coefficient 0,5.
Chaque paramètre prend la valeur suivante :
0 : lorsqu’il présente un caractère normal, sans être équivalent aux conditions habituelles dans l’Union,
2 : lorsqu’il présente un caractère difficile par rapport aux conditions habituelles dans l’Union,
4 : lorsqu’il présente un caractère très difficile par rapport aux conditions habituelles dans l’Union.
[…]
L’[ICV] fixée pour chaque lieu d’affectation fait l’objet annuellement d’une évaluation et, le cas échéant, d’une révision de la part de l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis du comité du personnel.
[…]»
7 La décision du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, du 17 décembre 2013, relative à l’ICV et à l’indemnité complémentaire visées à l’article 10 de l’annexe X du statut dans sa version issue du règlement no 1023/2013 (ci-après les «directives internes») dispose, en son article 1er :
«Les paramètres visés au paragraphe 1 de l’article 10 de l’annexe X du [s]tatut sont évalués par l’[autorité investie du pouvoir de nomination], qui peut se baser, entre autres, sur des informations fournies par des sources fiables à caractère international, publiques ou privées, par les États membres, ainsi que par les délégations de l’Union et les services des [i]nstitutions et organes de l’Union.»
8 L’article 2 des directives internes prévoit :
«Après avis des comités du personnel du SEAE et de la Commission, l’[autorité investie du pouvoir de nomination] détermine les pourcentages de l’[ICV] relatifs aux différents lieux d’affectation. […]
Aucune indemnité de cette nature n’est versée en cas d’affectation dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union […].
L’équivalence est déterminée par l’[autorité investie du pouvoir de nomination] sur base d’une comparaison du niveau de développement des pays tiers concernés et de leur rang comparatif dans des classements de l’O[rganisation des Nations unies] (allocation de conditions de vie), du [Programme des Nations unies pour le développement] (indice d[e] développement humain), du F[onds monétaire international] ([produit intérieur brut] par habitant), de l’O[rganisation pour la coopération et le
développement en Europe] ([indice du vivre mieux]) et si nécessaire d’autres informations émanant de sources fiables à caractère international, publiques ou privées.»
Faits à l’origine du litige
9 Le 19 décembre 2012, le directeur général administratif du SEAE, agissant en qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’«AIPN»), a adopté, en application de l’article 10 de l’annexe X du statut, une décision révisant le montant de l’ICV servie aux agents affectés dans les pays tiers. Cette décision met à jour la liste des pays tiers pour lesquels les conditions de vie sont considérées comme équivalentes à celles habituellement constatées dans l’Union européenne et supprime
notamment, en conséquence de cette mise à jour, le versement de l’ICV aux agents affectés à Maurice, fixant la prise d’effet de cette suppression au 1er juillet 2013.
10 Les requérants ont introduit, le 18 mars 2013, une réclamation collective dirigée contre la décision susmentionnée en tant qu’elle supprime l’ICV pour les agents affectés à Maurice.
11 L’AIPN a rejeté la réclamation collective par décision du 26 juin 2013.
Procédure et conclusions des parties
12 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler la décision du directeur général administratif du SEAE du 19 décembre 2012 en tant qu’elle supprime l’ICV pour les agents affectés à Maurice à compter du 1er juillet 2013 (ci-après la «décision attaquée») ;
— condamner le SEAE aux dépens.
13 Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter la requête comme non fondée ;
— statuer sur les dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
14 Il convient de rappeler que les fonctionnaires et les agents ont le droit d’introduire un recours contre une mesure de caractère général de l’AIPN qui leur fait grief dès lors, d’une part, que cette mesure ne requiert pas, pour produire des effets de droit, de mesure d’application ou ne laisse, pour son application, aucune marge d’appréciation aux autorités chargées de sa mise en œuvre et, d’autre part, affecte immédiatement les intérêts des fonctionnaires en modifiant, de façon caractérisée,
leur situation juridique (voir, en ce sens, s’agissant de l’omission de l’AIPN de procéder à la vérification de la régularité des élections au comité du personnel, arrêt De Dapper e.a./Parlement, 54/75, EU:C:1976:127 ; s’agissant d’une décision portant régime électoral d’un comité du personnel, arrêt Diezler e.a./CES, 146/85 et 431/85, EU:C:1987:457, points 6 et 7 ; s’agissant d’une décision de l’AIPN modifiant le mode de calcul de l’indemnité différentielle due aux fonctionnaires qui, suite à un
concours, passent dans une catégorie supérieure, arrêt Brown/Cour de justice, 125/87, EU:C:1988:136, point 16).
15 En l’espèce, la décision attaquée, qui a été prise par l’AIPN en application de l’article 10 de l’annexe X du statut, entraîne à l’égard des agents affectés dans les délégations et les bureaux de l’Union à Maurice la suppression de l’ICV à compter du 1er juillet 2013. La décision attaquée apparaît ainsi suffisamment précise et inconditionnelle pour ne requérir aucune mesure particulière d’application pour produire des effets de droit à l’égard des agents affectés dans le pays tiers concerné.
16 Certes, la mise en œuvre de la décision attaquée requiert l’adoption de mesures administratives, de portée individuelle, pour mettre fin à l’octroi de l’ICV qui était, jusqu’alors, versée aux agents affectés à Maurice, dont les requérants. Toutefois, l’adoption de telles mesures intermédiaires, qui intervient en l’absence de marge d’appréciation dans le chef des autorités gestionnaires, n’est pas de nature à faire obstacle au caractère immédiat de l’affectation de la situation juridique des
requérants, lesquels devaient nécessairement s’attendre à la perte du bénéfice de l’ICV à compter du 1er juillet 2013.
17 Il découle de ce qui précède que le recours est recevable.
Sur les conclusions à fin d’annulation
18 Les requérants soulèvent cinq moyens, tirés respectivement, le premier, de la violation de l’obligation d’adopter des DGE pour la mise en œuvre de l’article 10 de l’annexe X du statut, le deuxième, de la violation de l’obligation de motivation, le troisième, d’un vice de procédure pour défaut d’examen circonstancié et de prise en compte de l’avis du comité du personnel ainsi que de celui du chef de la délégation à Maurice, le quatrième, de l’erreur de droit et de la méconnaissance du principe
d’égalité de traitement, le cinquième, enfin, de l’erreur manifeste d’appréciation.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation d’adopter des DGE
19 Les requérants soutiennent, en substance, que le SEAE était tenu, en vertu du troisième alinéa de l’article 1er de l’annexe X du statut et conformément à l’article 110 du statut, d’adopter des DGE de l’article 10 de ladite annexe avant de prendre la décision attaquée. L’adoption de telles DGE répondrait, en effet, à un souci de transparence et de sécurité juridique en ce que celles-ci assurent la prévisibilité de l’évolution d’éléments de la rémunération des agents. Il ne peut en effet être
«présumé que la décision [attaquée] aurait eu le même contenu si elle avait été adoptée sur la base de [telles] DGE».
20 Le SEAE conclut au rejet du premier moyen. Il fait valoir que l’obligation d’adopter des DGE édictée par l’article 1er de l’annexe X du statut ne saurait concerner, faute de dispositions expresses en ce sens, les autres articles de l’annexe en cause, dont en particulier l’article 10. En outre, selon le SEAE, cet article serait, en tout état de cause, suffisamment clair et précis pour éviter tout risque d’arbitraire dans son application.
21 À cet égard, il ressort de la jurisprudence que les DGE au sens de l’article 110 du statut visent, en premier lieu, les mesures d’application expressément prévues par certaines dispositions spéciales du statut et que, à défaut de stipulation expresse, l’obligation d’édicter des mesures d’exécution soumises aux conditions formelles de l’article 110 du statut ne saurait être admise qu’à titre exceptionnel, à savoir lorsque les dispositions du statut manquent de clarté et de précision à un point tel
qu’elles ne se prêtent pas à une application dépourvue d’arbitraire (arrêt Behmer/Parlement, F‑47/07, EU:F:2009:103, point 47).
22 En l’espèce, si l’article 10 de l’annexe X du statut, qui, comme il a été dit précédemment, est le fondement légal de la décision attaquée, ne contient aucune stipulation expresse prévoyant l’adoption de DGE conformément à l’article 110 du statut, en revanche l’article 1er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut, lequel relève du premier chapitre de cette annexe qui est consacré aux «D[ispositions générales]», énonce expressément une telle obligation. L’exécution de cette obligation ne saurait
être limitée à la mise en œuvre de l’article 1er de l’annexe X du statut. En effet, le premier alinéa de cet article se borne à préciser l’objet de l’annexe X du statut, à savoir «détermine[r] les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires de l’Union européenne affectés dans un pays tiers». Quant au deuxième alinéa de l’article 1er de l’annexe X du statut, aux termes duquel «[n]e peuvent être recrutés en vue d’une telle affectation que des ressortissants des États
membres de l’Union, sans que l’[AIPN] puisse recourir à la dérogation prévue à l’article 28, [sous] a), du statut», il s’agit là d’une disposition impérative et inconditionnelle ne nécessitant aucune mesure particulière d’application pour être mise en œuvre.
23 Ainsi, les dispositions de l’article 1er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ont une portée générale et les DGE dont il prévoit l’adoption concernent l’ensemble de l’annexe X du statut, en ce compris les dispositions régissant l’octroi de l’ICV.
24 La portée générale des dispositions de l’article 1er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ne saurait être contredite, contrairement à ce que fait valoir le SEAE, par la circonstance que l’article 3 de ladite annexe, qui fait également partie du premier chapitre de cette annexe consacré aux «D[ispositions générales]», prévoit que les fonctionnaires précédemment affectés dans un pays tiers et réaffectés temporairement au siège du SEAE ou à tout autre lieu d’affectation dans l’Union peuvent
continuer de bénéficier de certaines dispositions de l’annexe X du statut, «sur la base de [DGE]» prises par l’AIPN. Il convient, en effet, d’observer que la disposition dont il s’agit, contenue à l’article 3 de l’annexe X du statut, est expressément prévue «[p]ar dérogation à l’article 1er, premier alinéa», de cette même annexe X.
25 En conséquence, les DGE auxquelles l’article 3 de l’annexe X du statut fait référence, et qui concernent la situation de fonctionnaires réaffectés temporairement au sein de l’Union, ne sauraient s’appliquer aux «dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires […] affectés dans un pays tiers», visées à l’article 1er, premier alinéa, de l’annexe X du statut, et renvoyer ainsi aux DGE prévues par le troisième alinéa de ce même article 1er. Dans ces conditions, en prévoyant
à l’article 3 de l’annexe X du statut l’obligation d’adopter des DGE dans les cas que cet article définit, le législateur de l’Union ne saurait avoir entendu limiter la portée de l’obligation d’adopter des DGE sur le fondement de l’article 1er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut à ce seul article 3.
26 Le SEAE fait en outre remarquer que, s’agissant du droit pour l’institution de récupérer des sommes versées à un fonctionnaire stagiaire en cas de non-titularisation de l’intéressé, l’article 22 de l’annexe X du statut prévoit l’obligation d’adopter des dispositions «fixées par l’[AIPN]» pour sa mise en œuvre, sans définir la nature de ces dispositions, c’est-à-dire, selon le SEAE, sans préciser s’il s’agit ou non de DGE. Toutefois, à supposer même que le législateur de l’Union n’ait pas entendu
obliger l’AIPN à adopter des DGE pour la mise en œuvre de l’article 22 de l’annexe X du statut, lequel ne concerne pas l’ICV mais la possibilité de récupérer certaines sommes dans le cas où le fonctionnaire stagiaire n’est pas titularisé, cette circonstance ne saurait dispenser, en l’absence de disposition expresse en ce sens, l’AIPN d’adopter des DGE pour la mise en œuvre de l’article 10 de l’annexe X du statut. Au demeurant, le renvoi aux «dispositions fixées par l’[AIPN]», effectué à
l’article 22 de l’annexe X du statut, n’interdit nullement que ces dispositions puissent prendre la forme de DGE au sens de l’article 110 du statut.
27 La circonstance, également soulevée par le SEAE, que certaines dispositions de l’annexe X du statut seraient à ce point claires et précises qu’elles ne nécessiteraient pas de DGE ne permet pas non plus de conclure que la règle générale posée à l’article 1er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ne s’appliquerait pas aux dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut. Le présent litige met précisément en évidence les difficultés d’interprétation du deuxième alinéa du paragraphe 1 de
l’article 10 de l’annexe X du statut, excluant les fonctionnaires du bénéfice de l’ICV en cas d’affectation «dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union».
28 Enfin, la circonstance que la version de l’article 10 de l’annexe X du statut, dans sa version issue du règlement no 1023/2013, en vigueur depuis le 1er janvier 2014, précise, en son dernier paragraphe, que «[l’AIPN] fixe les modalités d’application du présent article», sans faire référence aux DGE de l’article 110 du statut, ne saurait révéler, a posteriori, l’intention supposée du législateur de l’Union, lors de l’adoption de la version initiale dudit article applicable au litige, à savoir
en octobre 1987, de ne pas rendre obligatoire l’adoption de DGE pour la mise en œuvre dudit article. Au surplus, la version de l’article 1er de l’annexe X du statut, dans sa version issue du règlement no 1023/2013, est identique à celle applicable au présent litige et prévoit toujours l’obligation d’adopter des DGE. En outre, le renvoi aux «modalités d’application», effectué au nouvel article 10 de l’annexe X du statut, n’interdit nullement que ces dispositions puissent prendre la forme de DGE au
sens de l’article 110 du statut.
29 Compte tenu de tout ce qui vient d’être dit, le SEAE avait l’obligation d’adopter des DGE de l’article 10 de l’annexe X du statut, conformément à l’article 1er, troisième alinéa, de ladite annexe.
30 Or, il ne ressort pas du dossier que le SEAE, agissant à l’égard de son personnel en tant qu’institution au sens du statut, aurait adopté des DGE pour la mise en œuvre de l’article 10 de l’annexe X du statut, conformément aux dispositions de l’article 110 du statut. Les directives internes ont été adoptées postérieurement à la décision attaquée et ne sauraient donc être utilement invoquées par le SEAE. En outre, ces directives internes ont été prises sans que le comité du statut ait été
préalablement consulté. Elles ne sauraient dès lors valoir DGE, au sens de l’article 110 du statut, faute d’avoir été prises selon la procédure prévue à cet article. Il en est de même d’ailleurs des directives internes de la Commission du 10 octobre 1987 relatives à l’ICV et à l’indemnité complémentaire visées à l’article 10 de l’annexe X du statut, que le SEAE a indiqué, lors de l’audience, avoir appliquées par analogie à son personnel.
31 Il y a lieu toutefois de constater que l’adoption de DGE supposait au préalable la mise en place d’un comité du personnel. Conformément à l’article 99 du statut, le SEAE avait jusqu’au 31 décembre 2011 pour établir en son sein un tel comité. Dans ces conditions, et pour regrettable que soit le retard apporté dans la mise en œuvre de l’article 1er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut, il y a lieu d’admettre qu’à la date de la décision attaquée le SEAE se trouvait encore, quant à
l’application de cette disposition, dans une période d’adaptation (voir, en ce sens, à propos de l’obligation d’adopter des DGE pour la mise en œuvre des articles 43 et 45 du statut, arrêts Bernusset/Commission, 94/63 et 96/63, EU:C:1964:41, et De Pascale/Commission, 97/63, EU:C:1964:61). Dès lors, la carence du SEAE ne saurait à elle seule être considérée comme une cause de nullité de la décision attaquée compte tenu notamment des nécessités du service et, en particulier, de l’obligation pour
l’AIPN de procéder annuellement, conformément à l’article 10, paragraphe 1, septième alinéa, de l’annexe X du statut, à l’évaluation de l’ICV pour chaque lieu d’affectation.
32 En outre, il convient d’observer que l’absence de DGE de l’annexe X du statut ne prive pas de base légale la décision attaquée, qui a été prise sur le fondement des dispositions de l’article 10, paragraphe 1, de ladite annexe, et notamment du deuxième alinéa selon lequel «[a]ucune [ICV] n’est versée lorsque le fonctionnaire est affecté dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union».
33 En tout état de cause, les requérants ne sauraient utilement invoquer le moyen tiré de l’absence de DGE de l’annexe X du statut que dans la seule hypothèse où l’irrégularité alléguée serait susceptible de les affecter personnellement (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général M. Warner dans l’affaire Deboeck/Commission, 90/74, EU:C:1975:109). À cet égard, il convient de souligner que des DGE ont pour principal objectif de fixer des critères aptes à guider l’administration dans l’exercice
de son pouvoir discrétionnaire ou à préciser la portée de dispositions statutaires manquant à ce point de clarté et de précision qu’elles ne se prêteraient pas à une application dépourvue d’arbitraire (voir, en ce sens, arrêts Ianniello/Commission, T‑308/04, EU:T:2007:347, point 38, et Behmer/Parlement, EU:F:2009:103, point 47). Dès lors que l’imprécision d’une disposition ne saurait suffire par elle-même à conduire à une application arbitraire de cette disposition, les requérants n’auraient un
intérêt à soulever un tel moyen que si la carence du SEAE à adopter les DGE leur avait personnellement fait grief en conduisant, dans les circonstances de l’espèce, l’AIPN à appliquer à leur situation les dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut de façon partiale et arbitraire.
34 Or, les requérants n’apportent aucun élément de nature à établir que l’absence de DGE aurait conduit l’AIPN à faire une application arbitraire de l’article 10 de l’annexe X du statut à leur égard. Ils se bornent, en effet, à affirmer, sans élément probant à l’appui de leurs allégations, qu’«il ne peut être présumé que la décision [attaquée] aurait eu le même contenu si elle avait été adoptée sur la base de ces DGE». En tout état de cause, l’hypothèse selon laquelle le contenu de la décision
attaquée aurait été différent si elle avait été prise sur le fondement de DGE ne saurait, si elle était avérée, rendre par elle-même arbitraire un tel contenu.
35 Il ressort, en outre, du dossier que l’AIPN a fixé des critères aptes à guider son appréciation de l’équivalence des conditions de vie, critères dont il est fait état tant dans le mémoire en défense du SEAE que dans la réponse à la réclamation collective des requérants, et dont la prise en compte dans l’appréciation de la situation individuelle des requérants n’a pas été contestée. Si les requérants estiment toutefois que l’absence de DGE a fait obstacle à un traitement égal et objectif des
situations dans les différents lieux d’affectation, ils ne démontrent pas en quoi le traitement dont ils ont fait l’objet n’aurait pas été objectif ni en tout état de cause que l’AIPN les a traités, en l’espèce, de façon arbitraire par rapport aux agents affectés dans les autres lieux d’affectation.
36 Compte tenu de ce qui précède, l’absence de DGE de l’annexe X du statut n’est pas susceptible d’entraîner la nullité de la décision attaquée et il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’insuffisance de motivation
37 Les requérants font valoir que la motivation de la décision attaquée ne leur permet pas d’apprécier son bien-fondé et ne permet pas davantage au juge de l’Union d’exercer son contrôle de légalité. L’AIPN n’aurait pas pu se limiter à se fonder sur des indicateurs économiques internationaux sans les préciser ou se borner à faire référence à la pratique d’une autre organisation internationale sans communiquer aux requérants les règles dont cette organisation fait application. Il appartenait, au
contraire, à l’AIPN de motiver sa décision au regard des cinq paramètres posés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut pour la mesure des conditions de vie. Enfin, l’AIPN aurait dû également expliquer les raisons qui l’ont conduite à s’écarter de l’avis négatif émis par le comité du personnel et communiquer cet avis.
38 Le SEAE conclut au rejet du deuxième moyen.
39 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la portée de l’obligation de motivation dépend de la nature de l’acte en cause et que, lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’un acte à portée générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (arrêts Royaume-Uni/Conseil, C‑150/94, EU:C:1998:547, points 25 et 26 ; Luxembourg/Parlement et
Conseil, C‑168/98, EU:C:2000:598, point 62 ; Kik/OHMI, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, point 102, et Espagne/Conseil, C‑342/03, EU:C:2005:151, point 55 ; voir également, s’agissant de règlements concernant la rémunération des fonctionnaires, arrêts Abrias e.a./Commission, 3/83, EU:C:1985:283, points 30 et 31, et Rijnoudt et Hocken/Commission, T‑97/92 et T‑111/92, EU:T:1994:69, points 49 et suivants).
40 Par ailleurs, le juge de l’Union a itérativement jugé que, si un acte à portée générale fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés (voir, notamment, arrêt Espagne/Conseil, C‑284/94, EU:C:1998:548, point 30), comme par exemple les aspects techniques de modalités de calcul en matière de rémunération des fonctionnaires (arrêt Abello e.a./Commission, T‑544/93 et T‑566/93,
EU:T:1995:202, point 89).
41 Enfin, il n’est pas exigé, quelle que soit la nature de l’acte en cause, que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la motivation d’un acte doit être appréciée au regard non seulement du libellé de cet acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt Pays-Bas/Commission, C‑26/00, EU:C:2005:450, point 113, et la jurisprudence citée).
42 En l’espèce, la motivation de la décision attaquée vise l’article 10 de l’annexe X du statut. Elle rappelle que la révision de l’ICV est un exercice annuel qui couvre tous les lieux d’affectation afin de tenir compte de l’évolution du contexte. Elle précise qu’un tel exercice inclut une analyse des conditions de vie prévalant dans les lieux d’affectation, visant à déterminer si elles sont ou restent équivalentes à celles habituelles dans l’Union. Elle indique que, le cas échéant, sur la base de
cette vérification, l’AIPN décidera qu’aucune ICV ne sera octroyée. Elle précise notamment tenir compte des analyses effectuées par les services compétents de l’Union, des cotations du système d’indemnités pour missions difficiles de l’Organisation des Nations unies (ONU) et des recommandations du groupe technique du SEAE des 5 et 19 octobre 2012 portant sur la révision de l’ICV. Elle indique, enfin, qu’il y a lieu de mettre à jour la liste des pays tiers pour lesquels les conditions de vie sont
considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union en y ajoutant certains pays tiers qu’elle énumère. La motivation de la décision attaquée fait ainsi mention tant de la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption que des objectifs généraux qu’elle se propose d’atteindre.
43 En outre, il convient d’observer que la décision attaquée est intervenue après que le comité central du personnel – section hors Union – a été consulté sur son adoption. Cette décision est ainsi intervenue dans un contexte connu des requérants, lesquels se sont expressément prévalus tant dans leur réclamation que dans leur requête de l’avis de ce comité, leur permettant ainsi de comprendre la portée de la mesure à leur égard.
44 Enfin, l’AIPN a développé la motivation de la décision attaquée dans sa réponse à la réclamation. Elle a précisé notamment que la décision attaquée avait été prise sur la base des indicateurs économiques des dernières années, des évaluations faites par l’ONU et par les États-Unis d’Amérique, de l’analyse du développement économique à Maurice ainsi que de la prise en compte de la «dégradation de la situation économique dans les États membres de l’Union» sous l’effet de la crise financière que
connaît l’économie mondiale depuis 2008.
45 Dans ces conditions, le Tribunal estime que, conformément aux principes établis par la jurisprudence, la motivation de la décision attaquée, bien que succincte, est suffisante (voir, en ce sens, arrêts Di Marzio et Lebedef/Commission, T‑98/92 et T‑99/92, EU:T:1994:70, points 80 et 81, et Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 108).
46 La motivation ainsi adoptée permet aux requérants d’apprécier le bien-fondé de la décision attaquée et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. Dès lors, sont sans incidence sur l’appréciation d’un tel moyen les allégations des requérants selon lesquelles l’AIPN aurait dû motiver sa position au regard des paramètres posés à l’article 10 de l’annexe X du statut, n’a pas expliqué les raisons qui l’ont conduite à s’écarter de l’avis du comité du personnel ou de celui du chef de la délégation à
Maurice, ou encore celle selon laquelle l’AIPN n’a communiqué ni les «règles» d’«une autre organisation internationale» dont l’AIPN aurait fait application, ni l’avis du comité du personnel. À cet égard, outre qu’il est plus que vraisemblable que les requérants ont eu accès à ce dernier avis, dont ils se sont prévalus dans leur réclamation, en faisant état d’informations qui ne figuraient pas dans la décision attaquée, ils n’établissent pas, en tout état de cause, que la transmission de cet avis
constitue une formalité préalable à accomplir par l’AIPN dans le cadre de l’adoption de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt Dalmasso/Commission, F‑112/11, EU:F:2013:43 , point 29).
47 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré du vice de procédure pour défaut d’examen circonstancié
48 Les requérants soutiennent, en substance, que la décision attaquée est entachée d’un défaut d’examen des circonstances particulières de l’espèce, dans la mesure où il ne ressort pas de sa motivation, ni de celle de la réclamation, que l’AIPN aurait pris en compte l’avis du comité du personnel, ni non plus celui du chef de la délégation à Maurice.
49 Le SEAE conclut au rejet du troisième moyen.
50 À cet égard, il suffit d’observer que les requérants n’apportent aucun élément tangible susceptible d’établir que l’avis du comité du personnel n’aurait pas été pris en compte alors que le SEAE affirme, dans ses écritures, que ledit comité a bien été consulté. Il ressort d’ailleurs tant de la motivation écrite de la décision attaquée que de celle de la décision de rejet de la réclamation que la décision attaquée a été prise après avis du comité du personnel du SEAE ainsi qu’après celui du comité
central du personnel de la Commission, section hors Union. La circonstance que l’AIPN n’a pas suivi l’avis négatif du comité du personnel ne signifie nullement qu’elle ne l’a pas pris en compte. L’examen des observations dudit comité ne saurait conduire l’AIPN, sauf à la priver de son pouvoir d’appréciation, à lier son appréciation à celle des représentants du personnel. Une telle interprétation, qui reviendrait à conférer à l’avis émis par le comité du personnel visé à l’article 10,
paragraphe 1, septième alinéa, de l’annexe X du statut un caractère conforme, méconnaîtrait le sens et la portée de ces dispositions réglementaires, lesquelles indiquent expressément que l’ICV fait l’objet annuellement d’une évaluation et d’une révision «de la part de l’[AIPN]».
51 Par ailleurs, si les requérants soutiennent que l’AIPN, avant de prendre la décision attaquée, n’a pas non plus pris en compte les observations du chef de délégation concerné, ils n’apportent aucun élément de nature à l’établir. La circonstance que la motivation écrite de la décision attaquée n’en ferait pas état ne suffit pas à établir que l’examen de ces observations n’aurait pas eu lieu. Une telle conclusion s’impose d’autant plus en l’espèce qu’il s’agit d’un acte de portée générale, pour
lequel, il ne saurait, conformément à ce qui a été dit aux points 40 et 41 du présent arrêt, être attendu de l’autorité décisionnaire qu’elle indique l’ensemble des éléments factuels qui ont fondé son analyse comparative des conditions de vie dans l’Union et dans le pays d’affectation des requérants. En tout état de cause, les requérants ne font état d’aucun texte susceptible d’établir que l’AIPN avait l’obligation de procéder à la consultation de leur chef de délégation avant de prendre la
décision attaquée.
52 En conséquence, il y a lieu de rejeter le troisième moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré de l’erreur de droit et de la méconnaissance du principe d’égalité de traitement
53 Les requérants soutiennent que l’AIPN a entaché la décision attaquée d’une erreur de droit pour ne pas avoir fait application des cinq paramètres énumérés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut pour fixer la liste des pays pour lesquels les conditions de vie sont équivalentes à celles habituelles dans l’Union. Dès lors que l’analyse de l’équivalence des conditions de vie devrait se fonder sur l’appréciation de ces paramètres, l’appréciation de cette équivalence à
partir d’autres critères, sur la «base de certains indices économiques», conduirait à méconnaître le principe d’égalité de traitement. En effet, et en substance, si l’application de ces paramètres à la situation des requérants devait établir que leurs conditions de vie sont comparables à celles des agents pour lesquels l’application de ces mêmes paramètres a conduit à leur reconnaître le versement de l’ICV, l’application de la méthode suivie par l’AIPN aurait ainsi pour résultat de traiter
différemment des agents placés pourtant dans des situations identiques quant à l’octroi de l’ICV.
54 Le SEAE conclut au rejet de l’ensemble de l’argumentation.
55 Afin d’apprécier le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité de traitement, il convient, tout d’abord, d’apprécier le bien-fondé de la prémisse sur laquelle le raisonnement des requérants se fonde, à savoir l’erreur de droit que l’AIPN aurait commise dans son appréciation de l’équivalence des conditions de vie.
56 À cet égard, il convient de rappeler qu’en raison de sa nature particulière et dérogatoire l’annexe X du statut doit faire l’objet d’une interprétation stricte (ordonnance Marcuccio/Commission, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, point 31)
57 De plus, il y a lieu d’observer que, si l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut énumère limitativement les paramètres pris en compte pour fixer la valeur de l’ICV à verser aux fonctionnaires affectés dans les pays pour lesquels les conditions de vie ne sont pas considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union, le législateur de l’Union n’a, en revanche, défini aucun critère pour définir l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et
les pays tiers. En outre, ainsi qu’il a été dit au point 31 du présent arrêt, le SEAE se trouvait, à la date de la décision attaquée, dans une période d’adaptation qui pouvait valablement expliquer l’absence, encore à cette date, de DGE susceptibles de guider son pouvoir d’appréciation dans l’application de l’article 10 de l’annexe X du statut.
58 Cela étant, il y a lieu d’admettre que, en ne fixant aucun critère pour la détermination de l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers, le législateur de l’Union a entendu laisser à l’AIPN, dans le cadre des DGE qu’elle se devait d’adopter pour l’avenir, une large marge d’appréciation. Dans ces conditions, le Tribunal estime que le SEAE, à la date de la décision attaquée, a pu, sans erreur de droit et dans les limites de son pouvoir d’appréciation, tenir
compte de critères autres que les paramètres explicitement énumérés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut pour procéder à l’appréciation de cette équivalence.
59 En conséquence, l’AIPN, contrairement à ce que font valoir les requérants, n’était donc pas liée ni limitée par les paramètres visés au paragraphe 1 de l’article 10 de l’annexe X du statut pour apprécier les conditions de vie et déterminer leur équivalence entre les pays de l’Union et les pays tiers. Dans ces conditions, eu égard au degré de complexité de la matière et à son large pouvoir d’appréciation, l’AIPN a pu tenir compte, comme elle l’a fait, des indices et des données relatifs au niveau
de développement économique atteint à Maurice, ainsi que des évaluations faites par certains organismes internationaux ou certains états, comme celles effectuées par l’ONU dans le cadre du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), pour la détermination des éléments de rémunération accordés à ses propres agents, ou celles encore effectuées par le gouvernement américain pour son personnel diplomatique affecté à l’étranger.
60 Au vu des pièces du dossier, l’utilisation de ces données et la méthode ainsi décrite, privilégiant une approche économique globale fondée sur la comparaison des niveaux de développement économique et tenant compte des analyses faites par d’autres organismes internationaux ou certains états pour leur personnel diplomatique, pour déterminer l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers n’apparaissent pas contraires à l’article 10, paragraphe 1, de l’annexe X du
statut.
61 Enfin, admettre, comme le laissent entendre les requérants, que la révision de l’équivalence des conditions de vie devrait se faire selon les paramètres et la méthode utilisés pour évaluer le montant de l’ICV conduirait à garantir, d’une année à l’autre, alors même que les conditions de vie seraient considérées comme équivalentes, le versement aux agents concernés d’une ICV au taux minimal de 10 %, correspondant à l’hypothèse où tous les paramètres seraient évalués à «0». Une telle approche
serait manifestement contraire à la volonté du législateur de l’Union qui a entendu exclure du bénéfice de l’ICV les agents affectés dans des pays tiers connaissant des conditions de vie équivalentes aux conditions habituelles dans l’Union.
62 L’AIPN n’était donc pas tenue, pour déterminer si les conditions de vie à Maurice était équivalentes à celles habituellement constatées dans l’Union, de faire application de la méthode et des paramètres visés à l’article 10 de l’annexe X du statut pour fixer le montant de l’IVC. Le grief tiré de l’erreur de droit doit donc être écarté. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité de traitement étant fondé sur une prémisse erronée, il y a également lieu d’écarter un tel grief.
63 En tout état de cause, en se bornant à émettre l’hypothèse que l’application de ces paramètres à Maurice aurait pu conduire à une évaluation des conditions de vie comparable à celle que la même méthode aurait donnée dans «d’autres lieux d’affectation», sans même préciser un seul de ces lieux d’affectation, les requérants n’ont pas précisé leur moyen de façon suffisante.
64 Le quatrième moyen doit en conséquence être écarté.
Sur le cinquième moyen, tiré de l’erreur manifeste d’appréciation
65 Les requérants soutiennent que l’AIPN, en limitant son appréciation à des indicateurs économiques «des dernières années», a commis une erreur manifeste. En outre, l’AIPN aurait considéré à tort que le PNUD avait classé Maurice dans la catégorie des pays au niveau de développement humain très élevé avec des conditions de vie très élevées dans la capitale, puisque l’ONU n’aurait classé ce pays que dans la catégorie des pays pour lesquels le niveau de développement humain a été jugé seulement
«élevé», contrairement à la plupart des pays de l’Union, pour lesquels le niveau de développement humain aurait été jugé «très élevé». Pour cette raison également, l’AIPN aurait commis une erreur manifeste dans son appréciation en estimant qu’à Maurice les conditions de vie étaient équivalentes à celles habituelles dans l’Union.
66 De même, si l’AIPN a fondé son analyse sur le classement effectué par les États-Unis d’Amérique, les requérants constatent, ainsi qu’elle l’a elle-même indiqué dans sa réponse à la réclamation, que cet état accorde une indemnité de 5 % à son personnel diplomatique affecté à Maurice. En outre, les requérants relèvent que l’AIPN a attribué une ICV à des agents affectés pourtant dans des pays tiers qui ont obtenu un meilleur classement en termes d’indice de développement humain. Ainsi, en fondant
son analyse sur l’indice de développement humain, l’AIPN aurait également commis une erreur manifeste dans son appréciation. Enfin, les observations du chef de la délégation à Maurice feraient clairement ressortir que les conditions sanitaires ne sont pas équivalentes à celles habituelles dans l’Union où le nombre de médecins pour 10000 habitants serait d’au moins 22 alors qu’il serait de 12,1 à Maurice. Le taux d’accidents mortels sur la route serait également bien supérieur à Maurice par
comparaison avec le taux au sein de l’Union. De tels éléments n’auraient pas été sérieusement remis en cause par l’AIPN. Pour ces raisons également, l’erreur d’appréciation de l’AIPN serait manifeste.
67 Le SEAE conclut au rejet du cinquième moyen.
68 Il y a lieu, tout d’abord, de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans les domaines où le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle de légalité exercé par le juge doit se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (arrêts Jippes e.a., C‑189/01, EU:C:2001:420, point 80, et la
jurisprudence citée ; Espagne/Conseil, C‑310/04, EU:C:2006:521, point 96 ; Busacca e.a./Cour des comptes, T‑164/97, EU:T:1998:233, point 48, et Chassagne/Commission, EU:F:2007:14, point 56).
69 En outre, il convient de souligner que, selon une jurisprudence également constante, d’une part, un acte administratif jouit d’une présomption de légalité et, d’autre part, la charge de la preuve pèse, par principe, sur celui qui allègue, de sorte qu’il incombe aux requérants de fournir à tout le moins des indices suffisamment précis, objectifs et concordants de nature à soutenir la véracité ou la vraisemblance des faits à l’appui de leur prétention (arrêt Wiame/Commission, F‑15/08, EU:F:2010:7,
point 21, et la jurisprudence citée).
70 C’est donc à l’aune des principes jurisprudentiels qui viennent d’être rappelés qu’il convient d’examiner les éléments fournis pour le pays d’affectation en cause par les requérants à l’appui du moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation.
71 Il ressort tant de la réponse apportée à la réclamation que des éléments apportés par le SEAE dans son mémoire en défense que l’AIPN, pour fonder son appréciation de l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers, s’est fondée essentiellement, ainsi qu’il a été dit, sur des indices et des données économiques. Elle a ainsi fondé son analyse sur l’évaluation du niveau de développement atteint à Maurice ces dernières années, tant en termes absolus que relatifs, sur
la base d’indicateurs tels que le produit intérieur brut par habitant du Fonds monétaire international ou l’indice du vivre mieux de l’Organisation pour la coopération et le développement en Europe.
72 L’AIPN a souligné que cette analyse avait démontré que les conditions de vie au sein de l’Union s’étaient dégradées sous l’impact de la crise financière, mais qu’en revanche les conditions de vie à Maurice s’étaient améliorées, ce dernier pays ayant connu un rattrapage par rapport aux conditions de vie au sein de l’Union. L’AIPN a également tenu compte dans son appréciation des évaluations établies notamment par l’ONU et les États-Unis d’Amérique pour leur personnel respectif affecté à l’étranger
dans le cadre de missions difficiles, estimant que les systèmes onusien et américain étaient, sur de nombreux aspects, très proches de celui utilisé par l’Union pour ses fonctionnaires et agents affectés dans les pays tiers. Enfin, l’AIPN a complété son analyse par la prise en compte de certains indices internationaux, notamment l’indice de développement humain du PNUD, lequel mesure à la fois l’espérance de vie, le niveau d’éducation et le niveau de vie.
73 Pour contester une telle méthode d’appréciation, les requérants mettent en avant, en les prenant isolément, différents éléments d’appréciation retenus par l’AIPN qu’ils estiment erronés, sans tenir compte de l’appréciation globale effectuée par l’AIPN à partir de l’ensemble des données dont elle disposait. Or, la circonstance que le gouvernement américain accorde à son personnel diplomatique affecté à Maurice une «indemnité» ne saurait suffire, par elle-même et à elle seule, à établir l’existence
d’une erreur manifeste dans l’appréciation globale effectuée par l’AIPN.
74 Il en va de même de la circonstance que l’AIPN aurait attribué une ICV aux agents affectés dans des pays tiers dont l’indice de développement humain du PNUD serait supérieur à celui attribué à Maurice. Si, comme le reconnaît d’ailleurs le SEAE, Maurice n’a été classé qu’à un niveau de développement humain «élevé» et non pas «très élevé» par le PNUD, contrairement à ce qui était indiqué par erreur dans la réponse à la réclamation, il ne ressort pas du dossier que l’AIPN aurait fondé son
appréciation globale de l’équivalence des conditions de vie entre Maurice et les pays de l’Union sur ce seul critère ou sur un tel critère de façon déterminante. Compte tenu de son large pouvoir d’appréciation, et eu égard, d’une part, aux données dont elle disposait pour Maurice, sur la base tant de ses propres analyses que de celles effectuées par l’ONU pour son propre personnel, laquelle avait estimé que Maurice faisait partie des lieux d’affectation aux conditions de vie les moins difficiles,
et, d’autre part, à la dégradation relative des conditions de vie au sein de l’Union sous l’effet de la crise économique, l’AIPN a pu valablement estimer que les conditions de vie à Maurice étaient devenues équivalentes à celles habituelles dans l’Union sans entacher cette appréciation d’une erreur manifeste.
75 Le cinquième moyen doit, en conséquence, être également rejeté.
76 Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation doivent être rejetées.
Sur les dépens
77 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
78 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que les requérants ont succombé en leur recours. Toutefois, le SEAE n’a pas, dans ses conclusions, expressément demandé que les requérants soient condamnés aux dépens, mais s’est borné à demander au Tribunal de statuer sur les dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, les requérants et le SEAE doivent respectivement supporter leurs propres
dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Mme Osorio et les autres requérants dont les noms figurent en annexe supportent leurs propres dépens.
3) Le Service européen pour l’action extérieure supporte ses propres dépens.
Van Raepenbusch
Perillo
Svenningsen
Le greffier
W. Hakenberg
Le président
S. Van Raepenbusch
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 septembre 2014.
ANNEXE
Compte tenu du nombre de requérants dans cette affaire, leurs noms ne sont pas repris dans la présente annexe.
Le greffier
W. Hakenberg
Le président
S. Van Raepenbusch
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Langue de procédure : le français.
