ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
10 septembre 2014 ( *1 )
«Renvoi préjudiciel — Libre circulation des travailleurs — Article 45, paragraphes 1 et 4, TFUE — Notion de travailleur — Emplois dans l’administration publique — Fonction de président d’une autorité portuaire — Participation à l’exercice de la puissance publique — Condition de nationalité»
Dans l’affaire C‑270/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Italie), par décision du 8 janvier 2013, parvenue à la Cour le 17 mai 2013, dans la procédure
Iraklis Haralambidis
contre
Calogero Casilli,
en présence de:
Autorità Portuale di Brindisi,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Regione Puglia,
Provincia di Brindisi,
Comune di Brindisi,
Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura di Brindisi,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme R. Silva de Lapuerta, président de chambre, MM. J. L. da Cruz Vilaça (rapporteur), G. Arestis, J.‑C. Bonichot et A. Arabadjiev, juges,
avocat général: M. N. Wahl,
greffier: Mme A. Impellizzeri, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 26 mars 2014,
considérant les observations présentées:
— pour M. Haralambidis, par Mes G. Giacomini, R. Damonte, G. Scuras et G. Demartini, avvocati,
— pour M. Casilli, par Me R. Russo, avvocato,
— pour l’Autorità Portuale di Brindisi, par Mes G. Giacomini et R. Damonte, avvocati,
— pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
— pour le gouvernement espagnol, par Mme M. J. García-Valdecasas Dorrego, en qualité d’agent,
— pour le gouvernement néerlandais, par Mmes B. Koopman et M. Bulterman, en qualité d’agents,
— pour la Commission européenne, par MM. G. Gattinara et D. Martin ainsi que par Mme H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 5 juin 2014,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 45 TFUE, 49 TFUE, 51 TFUE, de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO L 376, p. 36), ainsi que des articles 15 et 21, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte»).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Haralambidis, de nationalité grecque, à M. Casilli, au sujet de la nomination de M. Haralambidis en qualité de président de l’Autorità Portuale di Brindisi (autorité portuaire de Brindisi).
Le droit italien
3 L’article 51 de la Constitution italienne dispose que «tous les citoyens de l’un et de l’autre sexe peuvent accéder aux emplois publics et aux charges électives dans des conditions d’égalité, selon les conditions définies par la loi» et que, «pour l’admission aux emplois publics et aux charges électives, la loi peut assimiler aux citoyens les italiens n’appartenant pas à la République».
4 Il ressort de la décision de renvoi que l’expression «les Italiens n’appartenant pas à la République» vise les citoyens de nationalité italienne qui résident à l’étranger.
5 L’article 38, paragraphes 1 et 2, du décret législatif no 165, portant sur les règles générales relatives à l’organisation du travail dans l’administration publique (decreto legislatif n. 165, Norme generalli sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), du 30 mars 2001 (supplément ordinaire à la GURI no 106, du 9 mai 2001, ci-après le «décret législatif no 165/01»), dispose:
«1. Les citoyens des États membres de [l’Union européenne] peuvent accéder aux postes dans les administrations publiques qui n’impliquent pas l’exercice direct ou indirect de prérogatives publiques ou ne touchent pas à la protection de l’intérêt national.
2. Par décret du président du Conseil des ministres […] sont identifiés les postes et fonctions pour lesquels il n’est pas possible de ne pas posséder la nationalité italienne, ainsi que les conditions indispensables pour l’accès des citoyens visés au paragraphe 1.»
6 Le décret no 174 du président du Conseil des ministres, définissant les règles d’accès pour les citoyens des États membres de l’Union aux postes au sein de l’administration publique (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche), du 7 février 1994 (GURI no 61, du 15 mars 1994), identifie les postes et les fonctions pour lesquels la nationalité
italienne est exigée. Ce décret a été adopté en application du décret qui a précédé le décret législatif no 165/01, à savoir le décret législatif no 29, du 3 février 1993 (GURI no 30, du 6 février 1993) et dont la rédaction ne présentait pas de différences significatives par rapport au décret législatif no 165/01.
7 L’article 1er, paragraphe 1, sous b), du décret no 174, du 7 février 1994 prévoit:
«Les postes dans les administrations publiques auxquels il ne peut pas être accédé sans posséder la nationalité italienne sont les suivants:
[…]
b) les postes correspondant au sommet administratif dans les structures périphériques des administrations publiques de l’État, y compris autonomes, dans les établissements publics non économiques, les provinces et les communes ainsi que les régions et la Banque d’Italie».
8 Il ressort de la décision de renvoi que l’autorité portuaire est un organisme public, créé par la loi no 84 relative à l’adaptation de la législation applicable en matière portuaire (legge no 84, Riordino della legislazione in materia portuale), du 28 janvier 1994 (supplément ordinaire à la GURI no 28, du 4 février 1994, ci-après la «loi no 84/94»).
9 L’article 6 de la loi no 84/94 prévoit:
«1. […] il est institué dans les ports de Brindisi […] une autorité portuaire, qui se voit confier les missions suivantes:
a) Direction, programmation, coordination, promotion et contrôle des opérations portuaires et des autres activités commerciales et industrielles exercées dans les ports, avec des pouvoirs de réglementation et d’injonction, y compris en ce qui concerne la sécurité face aux risques d’accidents liés à de telles activités et les conditions d’hygiène au travail […];
b) Entretien ordinaire et extraordinaire des parties communes dans la zone portuaire […];
c) Attribution et contrôle des activités destinées à fournir, à titre onéreux, aux usagers du port des services d’intérêt général ne coïncidant pas avec les opérations portuaires individuelles définies par le décret du ministre des Infrastructures et des Transports, et n’étant pas strictement connexes à celles-ci.
2. L’autorité portuaire est une personne morale de droit public et est dotée de l’autonomie administrative, sous réserve des dispositions de l’article 12, ainsi que budgétaire et financière dans les limites prévues par la présente loi. Les dispositions de la loi du 20 mars 1975, no 70, telles que modifiées par la suite ne lui sont pas applicables, pas plus que les dispositions du décret-loi du 3 février 1993, no 29, telles que modifiées et complétées par la suite, sauf pour ce qui est
spécifiquement prévu à l’article 23, paragraphe 2, de la présente loi.
3. La gestion du patrimoine et des finances de l’autorité portuaire est régie par un règlement comptable approuvé par le ministre des Transports et de la Navigation, d’un commun accord avec le ministre du Trésor. Le bilan des autorités portuaires est annexé à l’état prévisionnel des dépenses et recettes du ministère des Transports et de la Navigation pour l’exercice suivant celui au cours duquel il a été approuvé.
4. La reddition des comptes de la gestion financière de l’autorité portuaire est soumise au contrôle de la Cour des comptes italienne. […]»
10 L’article 7 de la loi no 84/94 dispose:
«[…]
2. Les émoluments du président […] sont à la charge du budget de l’autorité portuaire et sont déterminés par le comité dans les limites maximales établies […] par décret du ministre des Transports et de la Navigation […].
3. Le ministre des Transports et de la Navigation ordonne par décret la révocation du mandat du président et la dissolution du comité portuaire lorsque:
a) après expiration du délai visé à l’article 9, paragraphe 3, sous a), le plan opérationnel triennal n’a pas été approuvé au cours des trente jours suivants;
[…]
c) le bilan fait état d’un déficit.»
11 L’article 8 de la loi no 84/94 est libellé comme suit:
«1. Le président est désigné par décret du ministre des Transports et de la Navigation, après avoir obtenu l’accord de la région intéressée, parmi un groupe de trois experts hautement qualifiés, aux compétences reconnues dans les secteurs de l’économie des transports et de l’économie portuaire […].
2. Le président représente l’autorité portuaire et reste en place quatre années, ne pouvant être renouvelé qu’une seule fois dans sa fonction […].
3. Le président de l’autorité portuaire:
a) préside le comité portuaire;
b) soumet au comité portuaire, pour adoption, le plan opérationnel triennal;
c) soumet au comité portuaire, pour adoption, le plan régulateur portuaire;
d) soumet au comité portuaire les projets de délibérations concernant le budget prévisionnel et ses modifications, le bilan et le traitement du secrétariat général, ainsi que la mise en œuvre des accords contractuels relatifs au personnel du secrétariat technique et opérationnel;
e) propose au comité portuaire les projets de délibération concernant les concessions visées à l’article 6, paragraphe 5;
f) assure la coordination des activités exercées dans le port par les administrations, ainsi que la coordination et le contrôle des activités soumises à autorisation et concession, et des services portuaires; […]
h) administre les zones et les biens du domaine maritime qui sont compris dans le ressort de la circonscription territoriale visée à l’article 6, paragraphe 7, sur la base des dispositions légales en la matière, exerçant, après audition du comité portuaire, les attributions définies aux articles 36 à 55 et 68 du code de la navigation et des règles de mise en œuvre de ces dispositions;
i) exerce les compétences qui sont attribuées à l’autorité portuaire par les articles 16 et 18 et accorde, après avoir entendu le comité portuaire, les autorisations et concessions prévues auxdits articles lorsque celles-ci ont une durée non supérieure à quatre ans, déterminant le montant des redevances correspondantes;
l) promeut l’institution de l’association du travail portuaire […];
m) assure la navigabilité dans la zone portuaire […]. Aux fins des travaux d’excavation et d’entretien des fonds, peut organiser, en en assumant la présidence, une conférence des services avec les administrations intéressées, à conclure dans le délai de soixante jours. Dans les cas de nécessité immédiate et d’urgence, peut adopter des décisions à caractère contraignant […];
n) a un rôle de proposition en matière de délimitation des zones franches, après avoir entendu l’autorité maritime et les administrations locales concernées;
n-bis) exerce toute autre compétence qui n’est pas attribuée par la présente loi aux autres organes de l’autorité portuaire.»
12 Aux termes de l’article 12 de la loi no 84/94, intitulé «Surveillance de l’autorité portuaire»:
«1. L’autorité portuaire est soumise à la surveillance du ministre des Transports et de la Navigation.
2. Sont soumises à l’approbation de l’autorité de surveillance les délibérations du président et du comité portuaire relatives:
a) à l’approbation du budget prévisionnel, [les] éventuelles modifications [de celui-ci] et du bilan;
b) à la détermination du personnel du secrétariat technique et opérationnel; […]»
13 L’article 18 de la loi no 84/94, auquel renvoie l’article 8, paragraphe 3, sous i), de cette même loi, a pour objet la «concession de zones et de quais» et prévoit qu’il incombe à l’autorité portuaire de confier de telles concessions aux entreprises qui sont autorisées à exécuter des opérations et/ou à fournir des services portuaires. Cet article prévoit, en outre, que font également l’objet d’une concession, qu’il appartient à l’autorité portuaire d’accorder, la réalisation et la gestion de
travaux liés aux activités maritimes et portuaires, à effectuer dans l’enceinte du port.
14 Il ressort de la réponse du gouvernement italien aux questions écrites posées par la Cour que le président d’une autorité portuaire est l’autorité administrative habilitée à exercer les fonctions prévues à l’article 54 du code de navigation (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n. 51), à savoir, l’adoption d’un acte administratif par lequel il est fait injonction à celui qui occupe abusivement des zones du domaine maritime,
situées dans l’enceinte du port, de remettre les lieux dans leur état initial, avec la faculté, en cas d’absence d’exécution, d’y procéder d’office aux frais de l’intéressé.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15 Le 6 avril 2010, date d’expiration du mandat du président de l’autorité portuaire de Brindisi, une procédure de nomination d’un nouveau président a été ouverte par le ministre des Infrastructures et des Transports (anciennement ministre des Transports et de la Navigation, ci-après le «ministre»).
16 Dans le cadre de cette procédure, la Provincia di Brindisi (province de Brindisi), le Comune di Brindisi (commune de Brindisi) et la Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (chambre de commerce, d’industrie, d’artisanat et d’agriculture de Brindisi) ont chacune désigné, conformément à l’article 8, paragraphe 1, de la loi no 84/94, trois experts dans les secteurs de l’économie, des transports et de l’économie portuaire, parmi lesquels figuraient MM. Haralambidis et
Casilli.
17 Par décret du 7 juin 2011, le ministre a nommé M. Haralambidis président de l’autorité portuaire de Brindisi.
18 M. Casilli a formé un recours devant le tribunal administratif régional des Pouilles (Tribunale amministrativo regionale per la Puglia) tendant à l’annulation de ce décret. À l’appui de son recours, M. Casilli soutenait que M. Haralambidis ne pouvait pas être nommé président de cette autorité, dans la mesure où il ne possédait pas la nationalité italienne.
19 Ce recours ayant été accueilli sur le fondement de l’article 51 de la Constitution italienne, M. Haralambidis a fait appel devant la juridiction de renvoi.
20 Dans sa décision de renvoi, le Consiglio di Stato indique que, en droit italien, la question de la qualification juridique des autorités portuaires s’est plusieurs fois posée depuis la date de leur création et que dans la jurisprudence – y compris celle du Consiglio di Stato – ils sont qualifiés d’«établissements publics» ou d’«établissements publics économiques».
21 À cet égard, la juridiction de renvoi précise qu’il importe de déterminer la nature juridique de l’autorité portuaire dans le cas où une personne physique de nationalité autre qu’italienne est nommée à sa présidence, puisque, dans l’hypothèse où cette autorité se verrait reconnaître la qualité d’établissement public économique agissant sous l’empire du droit privé, il n’existerait aucune raison de s’opposer à une telle nomination. En revanche, si la même autorité devait se voir reconnaître la
nature d’établissement public agissant institutionnellement sous l’empire du droit public, et ayant par conséquent, de plein droit, les caractéristiques d’une «administration publique», il en irait autrement.
22 Or, selon la juridiction de renvoi, il est incontestable que les compétences du président d’une autorité portuaire, telles que prévues à l’article 8, paragraphe 3, de la loi no 84/94, ont une nature publique. Cette juridiction précise que ledit président doit assurer la navigabilité de la zone portuaire, préparer le plan régulateur portuaire et élaborer un plan opérationnel triennal.
23 En outre, le Consiglio di Stato expose que l’activité du président d’une autorité portuaire, semble s’apparenter non pas à une relation de travail subordonnée auprès d’une administration, mais à l’attribution d’une mission confiée par une autorité gouvernementale de l’État italien, limitée dans le temps et qui doit être accomplie en tant que président d’une personne morale que le droit de l’Union assimile à un organisme de droit public.
24 C’est dans ces conditions que le Consiglio di Stato a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Compte tenu du fait que, d’un côté, est sans incidence dans le cas d’espèce [nomination d’un ressortissant d’un autre État membre de l’Union européenne aux fonctions de président d’une autorité portuaire italienne, personne morale qui peut être qualifiée d’organisme de droit public] l’exclusion prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE dans la mesure où elle concerne […] les cas de relations de travail subordonné dans les administrations (alors que, dans le cas qui nous occupe, […] un tel
travail n’existe pas), et que, de l’autre côté – en tout état de cause – les fonctions confiées au président de [l’autorité portuaire de Brindisi] peuvent être qualifiées d’‘activité de travail’ au sens large –, […] la clause qui réserve l’accomplissement de cette mission aux seuls nationaux italiens est-elle constitutive, ou non, d’une discrimination fondée sur la nationalité, prohibée par ledit article 45?
2) Les fonctions exercées en tant que président d’une autorité portuaire italienne par un ressortissant d’un autre État membre de l’Union européenne peuvent-elles, sinon, être considérées comme relevant du droit d’établissement consacré par les articles 49 TFUE et suivants, et, dans ce cas, l’interdiction édictée par le droit interne de confier ces fonctions à une personne ne possédant pas la nationalité italienne constitue-t-elle, ou non, une discrimination fondée sur la nationalité, ou cette
circonstance peut-elle être réputée exclue par l’article 51 TFUE?
3) À titre subsidiaire, dans le cas où l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire italienne par le ressortissant d’un autre État membre de l’Union européenne peut représenter une prestation de ‘service’ au sens de la directive 2006/123, l’exclusion [de l’]application de cette directive aux services portuaires a-t-elle une incidence aux fins qui nous intéressent et – si ce n’est pas le cas – l’interdiction prévue en droit interne d’exercer de telles fonctions constitue-t-elle
une discrimination fondée sur la nationalité?
4) À titre encore plus subsidiaire, […] l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire italienne par le ressortissant d’un autre État membre de l’Union européenne, s’il est considéré comme ne relevant pas des dispositions susvisées, peut-il néanmoins être considéré, d’une façon plus générale, conformément à l’article 15 de la [Charte], comme une prérogative relevant du droit reconnu aux citoyens communautaires de ‘travailler, de s’établir ou de fournir des services dans tout État
membre’, même indépendamment des dispositions ‘sectorielles’ figurant dans les articles 45 TFUE, 49 TFUE et suivants, ainsi que dans la directive 2006/123 […] et, par conséquent, l’interdiction édictée en droit interne d’exercer ces fonctions est-elle contraire à l’interdiction, de portée générale elle aussi, des discriminations fondées sur la nationalité prévue à l’article 21, paragraphe 2, de ladite [Charte]?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
25 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si, dans l’hypothèse où l’article 45, paragraphe 4, TFUE est applicable à une situation telle que celle en cause au principal, cette disposition doit être interprétée en ce sens qu’elle n’autorise pas un État membre à réserver à ses ressortissants l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire.
Sur la notion de «travailleur» au sens de l’article 45, paragraphe 1, TFUE
26 À titre liminaire, il convient de relever qu’il ressort de la décision de renvoi et, plus particulièrement, du libellé de la première question que la juridiction de renvoi éprouve des doutes sur la nature de l’activité exercée par le président d’une autorité portuaire. Selon cette juridiction, cette activité ne semble pas s’apparenter à une relation de travail subordonnée, au sens de l’article 45 TFUE.
27 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la notion de «travailleur», au sens de l’article 45 TFUE, revêt une portée autonome propre au droit de l’Union et ne doit pas être interprétée de manière restrictive (voir, notamment, arrêt Commission/Pays-Bas, C‑542/09, EU:C:2012:346, point 68).
28 Ainsi, doit être considérée comme «travailleur» au sens de l’article 45 TFUE toute personne qui exerce des activités réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La caractéristique de la relation de travail est, selon la jurisprudence de la Cour, la circonstance qu’une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles
elle touche une rémunération (voir arrêts Lawrie-Blum, 66/85, EU:C:1986:284, point 17, et Petersen, C‑544/11, EU:C:2013:124, point 30).
29 Il s’ensuit que le rapport de subordination et le paiement d’une rémunération forment les éléments constitutifs de toute relation de travail salarié, pour autant que l’activité professionnelle en cause présente un caractère réel et effectif.
30 S’agissant du rapport de subordination, il résulte de la loi no 84/94 que le ministre dispose de pouvoirs de direction et de contrôle, ainsi que, le cas échéant, de sanction à l’égard du président d’une autorité portuaire.
31 En effet, le ministre nomme le président d’une telle autorité pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois (article 8, paragraphes 1 et 2, de la loi no 84/94) et peut le démettre si le plan opérationnel triennal relatif à la gestion du port n’est pas approuvé et si le bilan fait état d’un déficit, c’est-à-dire en cas de mauvaise gestion financière [article 7, paragraphe 3, sous a) et c), de la loi no 84/94]. Il ressort également de la réponse du gouvernement italien aux questions écrites
posées par la Cour que la révocation du président d’une autorité portuaire de la part du ministre «peut être ordonnée dans les cas où sont constatées des irrégularités importantes du point de vue de la gestion, de nature à porter préjudice au bon fonctionnement de l’organisme. Ces pouvoirs peuvent impliquer aussi une révocation des fonctions dans les cas où le comportement du président ne respecte pas les principes de loyauté et de coopération mutuelle».
32 En outre, le ministre exerce des pouvoirs de contrôle dans la mesure où il approuve les délibérations du président d’une autorité portuaire relatives, notamment, à l’approbation du budget prévisionnel, d’éventuelles modifications de celui-ci et du bilan, ainsi qu’à la détermination du personnel du secrétariat technique et opérationnel [article 12, paragraphe 2, sous a) et b), de la loi no 84/94].
33 En revanche, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 32 de ses conclusions, le poste de président d’une autorité portuaire ne présente pas les éléments qui sont en général associés aux fonctions d’un prestataire de services indépendant, à savoir une flexibilité accrue quant au choix du type de travail et des missions à accomplir, des modalités d’exécution de ces tâches ou travaux, des horaires et du lieu de travail, et davantage de liberté dans le recrutement de ses propres
collaborateurs.
34 Il s’ensuit que les activités du président d’une autorité portuaire sont exercées sous la direction et le contrôle du ministre, et, partant, dans un rapport de subordination, au sens de la jurisprudence citée au point 28 du présent arrêt.
35 Quant à la rémunération du président d’une autorité portuaire, il ressort de la réponse du gouvernement italien aux questions écrites posées par la Cour qu’elle est définie par un décret du ministre du 31 mars 2003. Aux termes de ce décret, cette rémunération est déterminée en fonction du traitement économique de base prévu pour les directeurs généraux du ministère. Elle est donc fixée par référence à celle d’un haut fonctionnaire de l’administration publique.
36 Une telle rémunération est versée au président d’une autorité portuaire en contrepartie de l’accomplissement des missions qui lui sont assignées par la loi. Elle présente donc les caractères de prévision et de régularité inhérents à un rapport de travail subordonné.
37 Enfin, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, dans l’affaire au principal, le caractère réel et effectif des fonctions exercées par le président d’une autorité portuaire n’est pas mis en doute (voir arrêt Lawrie-Blum, EU:C:1986:284, point 21, dernière phrase).
38 Dans ces conditions, il convient de constater que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, le président d’une autorité portuaire doit être considéré comme un travailleur, au sens de l’article 45, paragraphe 1, TFUE.
39 Cette conclusion ne saurait être infirmée par l’affirmation de la juridiction de renvoi selon laquelle la nomination du président d’une autorité portuaire ne peut pas représenter une relation d’emploi s’inscrivant dans le cadre de la «fonction publique», mais correspond à l’attribution d’une «mission de confiance» déléguée par une autorité gouvernementale connexe à l’exercice de missions publiques.
40 En effet, selon une jurisprudence constante, la nature de droit public ou de droit privé du lien juridique de la relation d’emploi n’est pas déterminante pour l’application de l’article 45 TFUE (voir arrêts Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, point 5, et Bettray, 344/87, EU:C:1989:226, point 16).
41 De surcroît, la Cour a déjà jugé, dans le cadre de l’appréciation du lien existant entre un membre d’un comité de direction d’une société de capitaux et cette même société, qu’un membre d’un tel comité qui fournit, en contrepartie d’une rémunération, des prestations à la société qui l’a nommé et dont il fait partie intégrante, qui exerce son activité sous la direction ou le contrôle d’un autre organe de cette société et qui peut, à tout moment, être révoqué de ses fonctions, remplit les
conditions pour être qualifié de travailleur au sens de la jurisprudence de la Cour (arrêt Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, point 51).
Sur la notion d’«emploi dans l’administration publique», au sens de l’article 45, paragraphe 4, TFUE
42 L’article 45, paragraphes 1 à 3, TFUE consacre le principe fondamental de la libre circulation des travailleurs et l’abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres. L’article 45, paragraphe 4, TFUE prévoit toutefois que les dispositions de cet article ne sont pas applicables aux emplois dans l’administration publique.
43 Selon la jurisprudence de la Cour, la notion d’«administration publique», au sens de l’article 45, paragraphe 4, TFUE doit recevoir une interprétation et une application uniformes dans l’ensemble de l’Union et ne saurait dès lors être laissée à la totale discrétion des États membres (voir, notamment, arrêts Sotgiu, EU:C:1974:13, point 5, et Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, point 38). En outre, cette dérogation doit recevoir une interprétation qui
limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire pour sauvegarder les intérêts qu’elle permet aux États membres de protéger (voir arrêt Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, point 41).
44 À cet égard, la Cour a déjà jugé que la notion d’«administration publique», au sens de l’article 45, paragraphe 4, TFUE, concerne les emplois qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou des autres collectivités publiques, et supposent ainsi, de la part de leurs titulaires, l’existence d’un rapport particulier de solidarité à l’égard de l’État ainsi que la
réciprocité des droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalité (voir, notamment, arrêts Commission/Grèce, C‑290/94, EU:C:1996:265, point 2, et Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, point 39).
45 En revanche, l’exception prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE ne s’applique pas à des emplois qui, tout en relevant de l’État ou d’autres organismes de droit public, n’impliquent cependant aucun concours à des tâches relevant de l’administration publique proprement dite (arrêts Commission/Grèce, EU:C:1996:265, point 2, et Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, point 40).
46 Il y a donc lieu de vérifier si les fonctions attribuées au président d’une autorité portuaire comportent des prérogatives de puissance publique et la sauvegarde des intérêts généraux de l’État, justifiant en conséquence qu’elles soient réservées aux citoyens italiens.
47 L’article 8, paragraphe 3, de la loi no 84/94 énumère les tâches qui sont assignées au président d’une autorité portuaire.
48 Tout d’abord, il convient de constater que, en dehors de la présidence du comité portuaire, les activités visées à l’article 8, paragraphe 3, sous a) à e) et n), de cette loi se limitent à des fonctions de proposition par le président d’une autorité portuaire, au comité portuaire, de certaines mesures liées à la gestion courante du port.
49 De telles activités ne sauraient relever de la dérogation prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE, d’autant plus que le président d’une autorité portuaire n’est pas doté d’un pouvoir décisionnel, lequel appartient au comité portuaire.
50 De même, les compétences décrites à l’article 8, paragraphe 3, sous f) et l), de loi no 84/94, en tant qu’elles ne visent que des pouvoirs de coordination et de promotion d’activités d’autres entités, ne sont pas susceptibles de relever de l’exercice de la puissance publique et des fonctions dont l’objet est la sauvegarde des intérêts généraux de l’État.
51 Il convient, à cet égard, d’observer qu’il ne ressort pas du dossier soumis à la Cour que les entités dont le président d’une autorité portuaire assure la coordination ou promeut l’activité soient elles-mêmes chargées de fonctions relevant de l’administration publique, au sens de l’article 45, paragraphe 4, TFUE.
52 Par ailleurs, en vertu de l’article 8, paragraphe 3, sous i), de la loi no 84/94, lu en combinaison avec l’article 18 de cette loi, le président d’une autorité portuaire exerce les compétences qui sont attribuées à l’autorité portuaire et accorde des autorisations et des concessions de zones et de quais à des entreprises souhaitant conduire des opérations ou fournir des services portuaires.
53 Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les gouvernements espagnol et néerlandais, la délivrance de ces autorisations et de ces concessions, en ce qu’elles constituent des actes de gestion qui obéissent à des considérations de nature principalement économique, ne peut pas non plus être considérée comme relevant du champ d’application de l’article 45, paragraphe 4, TFUE.
54 Enfin, dans certaines circonstances, le président d’une autorité portuaire est habilité, dans l’exercice des pouvoirs d’injonction dont il dispose, à adopter des décisions à caractère contraignant qui visent la sauvegarde des intérêts généraux de l’État, en l’occurrence de l’intégrité des biens communs.
55 Au nombre de ces pouvoirs d’injonction figurent, d’une part, dans le cadre des fonctions d’administration des zones et des biens du domaine maritime, le pouvoir d’ordonner à celui qui occupe abusivement des zones de ce domaine, situées dans l’enceinte du port, de remettre les lieux dans leur état initial, avec la faculté, en cas de non-exécution de cette injonction, d’ordonner une remise en état d’office aux frais du contrevenant [article 8, paragraphe 3, sous h), de la loi no 84/94, lu en
combinaison avec l’article 54 du code de navigation].
56 D’autre part, en application de l’article 8, paragraphe 3, sous m), de la loi no 84/94, le président d’une autorité portuaire assure la navigabilité dans la zone portuaire, ainsi que l’exécution de travaux d’excavation et d’entretien des fonds marins. À cette fin, et en cas de nécessité immédiate et d’urgence, le président dispose du pouvoir d’adopter des décisions à caractère contraignant.
57 Ces pouvoirs, en ce qu’ils impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique, sont susceptibles de relever de la dérogation à la libre circulation des travailleurs, prévue à l’article 45, paragraphe 4, TFUE.
58 Toutefois, le recours à cette dérogation ne saurait être justifié par le seul fait que des prérogatives de puissance publique sont attribuées par le droit national au président d’une autorité portuaire. Encore faut-il que ces prérogatives soient effectivement exercées de façon habituelle par ledit titulaire et ne représentent pas une part très réduite de ses activités.
59 En effet, ainsi qu’il a été rappelé au point 43 du présent arrêt, cette dérogation doit recevoir une interprétation qui limite sa portée à ce qui est strictement nécessaire à la sauvegarde des intérêts généraux de l’État membre concerné, laquelle ne saurait être mise en péril si des prérogatives de puissance publique ne sont exercées que de façon sporadique, voire exceptionnelle, par des ressortissants d’autres États membres (voir arrêts Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española,
EU:C:2003:515, point 44; Anker e.a., C‑47/02, EU:C:2003:516, point 63, ainsi que Commission/France, C‑89/07, EU:C:2008:154, point 14).
60 Or, il ressort des informations communiquées par le gouvernement italien que les pouvoirs du président d’une autorité portuaire constituent une part marginale de son activité, laquelle présente en général un caractère technique et de gestion économique qui ne saurait être modifié par l’exercice desdits pouvoirs. De plus, selon ce gouvernement, ces mêmes pouvoirs ont vocation à être exercés uniquement de façon occasionnelle ou dans des circonstances exceptionnelles.
61 Dans ces conditions, une exclusion générale de l’accès des ressortissants d’autres États membres à la fonction de président d’une autorité portuaire italienne constitue une discrimination fondée sur la nationalité prohibée par l’article 45, paragraphes 1 à 3, TFUE.
62 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la première question que, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, l’article 45, paragraphe 4, TFUE doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise pas un État membre à réserver à ses ressortissants l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire.
Sur les deuxième à quatrième questions
63 Les deuxième à quatrième questions ont été posées à titre subsidiaire et dans l’hypothèse où l’article 45 TFUE n’était pas applicable à l’affaire au principal.
64 Compte tenu de la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre aux autres questions.
Sur les dépens
65 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit:
Dans des circonstances telles que celles en cause au principal, l’article 45, paragraphe 4, TFUE doit être interprété en ce sens qu’il n’autorise pas un État membre à réserver à ses ressortissants l’exercice des fonctions de président d’une autorité portuaire.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: l’italien.
